公共价值管理理论范文

2023-09-20

公共价值管理理论范文第1篇

【摘 要】 当今社会的和谐问题和公共政策的价值取向问题,受到社会各界广泛关注,公平和效率构成了公共政策的双重价值取向,效率取向追求的是公共政策对其资源配置的有效性;公平取向关注的是公共政策对社会价值进行权威性分配的合理性。

【关键词】 公共政策 价值取向 和谐社会

公共政策是国家机关执政党及其他政治团体,在特定时期为实现或服务于一定的社会政治经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则,是一系列谋略法令措施办法方法条例等的总称。公共政策本质是以权威性价值分配的形式对社会利益关系的集中反映。价值就是客观对象对人的意义和重要性,反映的是人和客观对象需要和满足需要的关系在社会实践中,价值通过社会财富展现自己。公共政策在社会生活中起着十分重要的作用,一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策。

1.公共政策的效率取向

对政策资源配置有效性的直接把握,可以作如下理解:一是政策目标实现效率。政策资源配置得是否有效,首先要看政策目标实现的程度。衡量政策目标实现的程度,必须科学地确定政策结果,把政策结果同政策目标相对照。政策目标实现的程度,是检验政策资源配置有效性的重要指标。在其他条件相同的情况下,政策目标实现的程度越高,说明政策资源配置的有效性程度越高。二是政策投入产出效率。政策资源投入与政策产出之间的比率关系,是反映政策资源配置有效性的重要指标。三是政策社会整体效率。通过公共政策对整个社会生活产生的影响,可以系统的考察政策资源配置的情况,其中一个重要的指标就是看公共政策能否最大限度地提高社会全体成员的生活质量,促进经济社会和人的全面发展。这里所指的效率既包括政治效率还包括经济效率和社会效率。

公共政策的公平取向

公共政策的制定过程是一个极其复杂和充满了不确定性的过程,要受到一系列内外部环境的制约,而决策者主观方面的不确定性使公共政策制定过程变得更加复杂。在公共政策制定过程中,政策选择主体的行为不仅仅受政治体制的制约,而且也受其政治需求和价值观的支配,这种政治需求和价值观之间往往有着密切的联系。公平作为公共政策的价值取向,可以理解为对社会价值分配的合理性。公共权力主体制定公共政策的过程,也是选择价值分配方案的过程。

对合理性可以做一般意义的理解,那就是通过公共政策的作用,为人们创造平等发展、充分发挥聪明才智的政策环境。一是机会均等的政策环境。二是规则一致的政策环境。三是收益适当的政策环境。此外,即使公共政策主体为人们提供了相同的规则,但在结果中也不可避免显示出差异来。这种差异在一定限度内,具有积极的意义,如果超出了人们的心理承受力,就会带来严重的消极后果。所以,公共政策主体一项很重要的任务,就是通过价值分配调整好社会利益关系,把差异控制在一定的界限之内,否则社会就会失去平衡,协调发展将成为一句空话。

2.公共政策可调整复杂系统的不确定性以达到协同规范行为

社会规则系统是由多层面的规则组合而成的,而且不同的社会规则在特征上存在诸多交叉与变化。社会问题的不确定性与动态性决定了公共政策也具有了相应的复杂性与动态性。公共政策就其社会功能而言,正是这种活性调节与有序收敛的社会连接。这种复杂性和动态性主要表现为:社会系统中各政策因子之间“共时态”与“历时态”的相关性;公共政策环境、公共政策内生产系统要素以及公共政策过程的变迁所带来的政策问题的动态性;与社会结构和社会发展目标多棱性相适应的政策价值意义的多重性;不同政策的作用与效果之间的相关性。政策资源配置的有效性,还可以从公共政策正效力和负效力关系的视角来分析。正效力是公共政策对社会生活产生的积极影响,反之,对社会生活产生的消极影响,就称之为负效力。任何一项公共政策在发挥正效力的同时都会产生一定的负效力。政策资源配置得是否有效,有效性的程度如何,既要看正效力发挥的程度,更重要的还要看负效力减少到什么程度。

3.完善公共政策体制维护公共利益

要建设社会主义和谐社会,就需要强调社会公平与正义,需要完善社会利益协调机制,这种协调包括利益分配的起点公平、过程公平和结果公平。起点公平,主要是通过教育等方面的公共政策,为人们提供平等的受教育机会,提高人们的素质;过程公平,主要是制定一系列公正合理的规则,营造一个平等竞争的外部环境;结果公平是指,必须出台相应的分配政策和再分配政策,调节过分悬殊的收入差距,恢复社会公平。一种资源或条件能否成为公共利益,常常依赖于具体的时间、空间和环境。

解决和化解社会矛盾已经成了一个无法回避的问题,所以,要实现社会利益均衡,首先必须解决弱势群体的利益表达机制问题。各级政府要建立健全通畅的针对各类群体的利益表达机制,广开与人民群众沟通的渠道,使人民群众,特别是社会弱势群体对社会问题、改革开放、利益分配等事项的建议、要求、批评等能直接与政府有关部门进行对话与交流,使他们的声音能够被政策制定者知晓,他们的利益诉求能够得到有效表达。

公共政策协调功能的有效发挥,可以建立起和谐的社会利益关系,把公平取向和效率取向统一起来。调整社会利益关系是公共政策协调功能的核心内容。这一方面是由利益关系在整个社会关系中的基础地位决定的,另一方面也是公共政策本质属性的体现。公共政策的协调功能的有效发挥,依赖于较为完善的公共政策体系。公共政策体系的建构必须全面、准确地反映社会协调发展的内在要求,反映最广大人民的根本利益,以不断满足人们多方面的需求和促进人的全面发展。

参考文献:

[1]王涛.公共政策的价值取向与公正偏好的冲突与协调[D].河南大学,2007.5.

[2]徐家良.公共政策:价值与途径的内在平衡[J].北京行政学院学报,2000年第1期.

[3]胡象明.论政府政策行为的价值取向[J].政治学研究2000.2.

[4]王春福.论公共政策的双重价值取向[J].求实,2005.2.

[5]何方.我国公共政策的核心价值取向研究[D].南京师范大学,2008.

[6]屈锡华,杨萍.公共政策机理的哲学思考[J].理论探讨,2006年第1期.

作者简介:栾美薇 (女)黑龙江哈尔滨市人,1985年出生,黑龙江省社会科学院研究生在读,研究方向:应用社会学。

(作者单位:黑龙江省社会科学院研究生部,社会学)

公共价值管理理论范文第2篇

1.1 民需取向与政绩取向不协调

供给价值诉求其中的一种体现是民需取向, 在进行农村体育公共服务供给方面思考时, 应站在农民需求的角度来考虑, 可以发挥政府部门的作用, 将公共服务工作彻底落实, 满足人民日益增长的公共需求。政府的供给体制是强制实施的, 这对农村体育公共服务中供给的产品以及设施都产生了影响。政府在进行决策的时候不能考虑农民的具体需求, 在农村体育公共服务供给中主要以政绩为主, 使得政府体制与农民实际需求相脱离。农民对于农村体育公共服务的需求才是民需取向最真实的反映, 与政绩取向不协调。

1.2 民生取向与行政任务导向不协调

我国当前正在大力打造服务型政府、构建完善社会公共服务体系。因此, 农村体育公共服务建设受到了国家的重视, 国家对农村体育公共服务的投入与支持也在增长。根据国家相关政策文件以及实践举措可以看出政府对于农村体育公共服务供给的民本宗旨和民生取向。中国目前农村的经济基础较差, 在农村体育公共服务建设方面难以实现自给, 而农村体育公共服务供给是政府的行政事务使命, 从价值取向看, 存在行政任务导向。

2 农村体育公共服务供给的现实困境分析

2.1 农村体育公共服务供给总量不足、价值偏离

我国强调体育事业均衡发展, 却出现了非衡现象。这种非衡体育观念的出现是因为政府不够重视体育的民生价值, 非衡观念带给农村体育公共服务供给的困境是供给总量不足、价值偏离。

2.2 农村体育公共服务供给方式单一

我国目前对农村体育公共服务供给采用的供给方式是“自上而下”的政府直接供给, 由于当前农村体育公共服务发展水平低下、发展基础薄弱, 政府只能使用此种单一的供给方式, 这也是政绩取向下的选择。

2.3 农村体育公共服务供给保障不力

而目前在行政任务取向下, 农村体育公共服务供给的资金并没有用于基层农村体育活动中, 而是用来维持农村体育事业单位的财政补贴。在行政任务取向下的农村体育公共服务供给保障不力, 使得有限的体育经费不能用在实处。

3 农村体育公共服务供给的促进策略

3.1 宣传民生体育观

加强对民生体育观的宣传, 使农民对体育事业产生更多了解, 从而促进农民对体育事业的重视。体育事业的民生价值十分重要, 需要深刻了解。

3.2 培养公共行政精神

公共行政精神下的政绩观念对于政府在农村体育公共服务供给十分有利, 它可以使政府广纳民意, 真正体会到民众的需求, 将“自上而下”的单一供给方式与“自下而上”的供给方式结合起来, 使群众直接参与农村体育公共服务供给的监督评价。

3.3 强化民本服务观

全心全意为人民服务体现着民本服务观, 民本服务观主要倡导民生本位, 为人民服务。在农村体育公共服务供给中民本服务观可以将体育公共服务的重心放在农民身上, 将农村体育公共服务供给的经费用于农村基层体育活动中。

结束语

政府树立正确的价值取向对农村体育公共服务供给十分必要, 要避免出现政绩取向以及行政任务取向。从农民需求出发, 树立民本服务观, 加强法律、法规、资金保障, 让农村体育公共服务供给落实到位。坚持正确的价值导向, 才能使农村体育公共服务健康发展。

摘要:随着我国经济水平的增长, 公共需求也在增长。目前农村体育公共服务的需求与供给存在不协调现象, 需要相关工作人员及时进行调整。本文主要就农村体育公共服务供给中的一些不协调现象进行简要的阐述, 而后针对存在的一些问题进行了深入研究, 结合本次研究最终提出了强化民本服务观、宣传民生体育观、培养公共行政精神等实施策略, 最终希望借助于本次研究, 能够为相关的农村体育公共服务, 提供一些可供参考的内容。

关键词:农村体育,公共服务,供给,价值,困境

参考文献

[1] 李珊珊.农村体育公共服务供给模式探索[J].体育文化导刊, 2014 (12) .[1]李珊珊.农村体育公共服务供给模式探索[J].体育文化导刊, 2014 (12) .

公共价值管理理论范文第3篇

一、民族文献在公共图书馆中的利用价值

(一) 研究历史的资料源。对于中国各个少数民族而言, 没有人比本民族更了解自身的历史文化, 因此, 相应的民族文献资料就成为了当前历史研究的资料源。在研究民族史的过程中, 只有以各民族的史料为基础, 才能够真正的走进少数民族的发展史, 进而了解真相, 还原事实, 同时在研究古代史的过程中, 同样需要以现存的少数民族文献史料为依据。此外, 少数民族文献史料同样为世界历史的研究提供了丰富的信息资源。

(二) 有着丰厚的艺术价值。在收集民族文献资料的过程中, 馆藏需要实现分门别类, 进而也就将少数民族文献资料以性质进行了划分, 比如少数民族的乐器实物、绘画实物等, 这样就使得民族艺术的研究者能够多角度、全方位的感知并了解少数民族艺术的真正面貌。相应的, 艺术专业的学生能够通过这样的认知来丰富自身的知识, 而对于那些痴迷于少数民族文化的艺术品爱好者来讲, 可谓是受益匪浅。

(三) 为宗教与医学方面的研究提供了宝贵的历史资料。首先, 在宗教研究方面, 少数民族在自身的史料中详细的记载了所信仰宗教的产生与发展过程。少数民族留下了大量的宗教文献, 比如《大藏经》《大唐法师三藏菩萨法师传》等, 这些都为宗教历史方面的研究提供了宝贵的资料。其次, 在医学方面的研究上, 少数民族现有的文献中对于医学方面的史料记载较为丰富, 比如《蒙医正骨术》, 蒙医正骨术是历代正骨医学家们所积累的具有民族特色的治疗各类骨折与关节脱位、软组织损伤等一系列病症的疗法。因此, 这部医书的价值已经远远超出了医学本身, 而是以一种宝贵的物质文化遗产形式呈现在了世人面前。

二、民族文献在公共图书馆收藏及服务中存在的问题

(一) 馆藏图书数量少。当前民族文献馆藏的现状看, 现有的民族文献馆藏数量过少, 无法凸显民族文献的特色, 相应的利用价值大打折扣。由于中国历史较为悠久, 各民族发展步伐并不统一, 相应的文献资料在保存、收集以及整理上的难度较大, 建国以来国家虽然不断加大了对民族文献资料的重视程度, 但是, 由于历史原因致使一部分文献资料受损, 再加上保存民族文献资料的意识较为淡薄, 致使民族文献搜集整理工作面临着重重困难, 现有的民族文献馆藏数与中国民族发展史无法契合。

(二) 馆藏图书种类以及范围过窄。我国民族文献馆藏图书无论是在种类上还是范围上都过于狭窄, 很多珍贵的文献资料都消失在了历史的长河中。仅仅凭借现有的民族文献种类以及文献内容的范围无法实现对各民族历史人文等的探究, 这不仅束缚了相应研究工作的开展进程, 同时对于整个国家来讲, 民族文献资料这一文化遗产是宝贵的, 如果在馆藏种类与范围上无法实现进一步的扩大, 不仅是精神文化上的损失, 同时也不利于当前社会主义现代化建设事业的发展。

(三) 尚未实现全网络化。随着信息技术的不断发展, 公共图书馆在管理以及服务上都已经迈入了网路化, 进而在强化管理水平的基础上, 也提高了公共图书馆的服务效率与质量。而从当前民族文献馆藏的现状看, 其在管理上尚未实现全网络化。这是因为:首先在分类上并没有实现统一。当前, 关于民族文献资料的馆藏分类并没有明确的规定, 图书馆都是按照各地的使用习惯或者馆藏习惯进行分类。如上原因的存在不仅不利于资料使用价值的充分发挥, 同时在信息技术全面推进的今天, 给相应的信息化检索建设带来了阻碍, 进而降低了服务质量与效率。

三、提高民族文献在公共图书馆中收藏水平与服务价值的途径

(一) 丰富馆藏数量并拓展民族图书的种类与范围。针对我国多民族的构成特点, 要想实现民族文献数量、种类以及范围的进一步拓展, 以丰富现有民族图书馆藏, 就需要结合我国各民族分布的特点, 扩大各民族文化遗产保护的范围, 并加大对民族文献搜集整理工作的投入力度, 以确保这一工作的顺利开展。与此同时, 要针对民族文献分布的特点制定相应的搜集整理规划方案, 为这一工作的开展指明方向;还需要设立专门的机构来强化管理, 并要针对将珍贵民族文献据为己有的现象进行有效的解决, 确保最大程度的实现对民族文献的搜集整理。

(二) 加大宣传力度并完善服务模式以充分实现文献的利用价值。要想充分实现民族文献服务价值, 就需要落实相应的宣传报道工作, 以使相应的使用者能够获取民族文献馆藏的信息。这就要求相应民族文献图书馆要加大对民族文献价值的宣传, 并要针对民族文献实现相应的介绍服务工作, 通过相应推荐指南、专题展览等活动内容来激发人们对民族文献的热情, 进而才能够通过兴趣的吸引与培养来实现民族文献馆藏的价值。与此同时, 要创新服务模式, 积极且主动的与民族文献使用者建立密切联系, 并将这一使用人群逐渐扩大, 在此基础上, 主动与民族文献使用者进行相关信息的传递, 并要通过反馈工作的开展来及时完善自身的服务, 进而以以人为本的服务理念来实现民族文献的服务价值。

(三) 以信息技术为媒介实现全网络化。对于公共图书馆来讲, 面对当前信息化发展的程度, 构建信息一体化的网络管理模式来实现对民族文献的有效管理, 是当前这一事业发展的趋势所向。为了最大程度的提高自身的服务质量, 并提升民族文献的使用价值, 就要针对所收藏的文献进行有效的整理, 实现网络化检索等功能, 同时, 要构建相应的信息库, 实现各省市民族文献资源的共享, 确保通过一体化管理模式来提升民族文献的服务价值。

(四) 加大对相关人才的培养力度。要想最大程度的实现对民族文献的开发, 提高民族文献的馆藏水平, 就要求要具备相应的专业人才, 能够读懂民族文献, 并且能够实现对民族文献的完整收藏与整理;而要想充分地发挥出民族文献的服务价值, 就需要具备文献学知识、管理学知识的人才, 并能够熟练地使用计算机, 同时还需要具备较高的职业道德素养以及服务精神。因此, 加大相关人才的培养力度, 积极的吸收具备这一综合素养的人才, 以打造一支专业能力素质过硬的人才队伍, 为充分实现公共图书馆民族文献的馆藏水平与利用价值奠定基础。

四、总结

综上所述, 为了确保公共图书馆能够全面地发挥出民族文献资料的收藏水平与服务价值, 就需要在明确掌握民族文献重要价值的基础上, 认真剖析当前在馆藏民族文献资料中所存在的问题, 进而结合当前所需实现对民族文献价值的进一步挖掘。

摘要:在公共图书馆视角下, 如何实现民族文献作用与价值的发挥, 进而通过对民族文献的有效利用来实现文化的传承以及历史的发扬光大, 亟待解决。本文基于如何提高民族文献在公共图书馆中的收藏水平与服务价值展开了研究, 以供参考。

关键词:民族文献,公共图书馆,收藏水平,服务价值

参考文献

[1] 李杰.我国民族文献的范畴、划分、类型及价值[J].湖北民族学院学报 (社会科学版) , 2013, , 4 (03) :53-57.

[2] 杨昌斌, 欧阳佩瑾.民族文献信息服务与民族高校大学生素质拓展建构[J].高校图书馆工作, 2010, 6 (04) :73-75.

[3] 谭尧升.民族艺术文献资料的分类及其作用[J].云南民族大学学报 (哲学社会科学版) , 2010, 11 (01) :52-55.

[4] 夏五四, 任瑞羾.民族院校图书馆在现代信息素养教育中的作用[J].贵州民族研究, 2010, 12 (02) :129-134.

公共价值管理理论范文第4篇

摘要:作为一种新式公共行政管理理论模式,新公共管理理论体系强调公共部门如政府或NOG组织需要重视科学化管理部门内的人力资源。本文从我国现阶段公共部门的人力资源管理工作的现状出发,具体分析了基于大环境背景下的人力资源管理方面的现实问题,并依据实际国情提出了若干积极对策,以期为我国公共部门的人力资源管理改革与良好发展提供参考。

关键词:新公共管理;理论模式;人力资源管理;公共部门

新公共管理理论体系的建立基础包括交易成本、公共基本选择、委托与代理以及四人管理模式等基本管理理论。通过积极借鉴新公共管理理论体系进行人力资源管理的工作的改革,公共部门可以舍弃原有的压抑沉闷的管理面貌,建立并完善科学化的部门内部竞争与管理机制,有效提高部门工作的高效性、灵活性与组织性。推动公共部门的职能与管理改革需要充分运用新公共管理理论体系的优势,真正发挥出其加强公共部门管理工作的效率与质量。因此,在新公共管理理论体系在实践运用的过程中必须充分考量我国公共部门的人力资源管理实情,并与我国公共部门管理的改革方向有机统一结合。

一、我国公共部门人力资源管理的不足和问题

(一)人力资源管理相关理念落后

我国的人力资源管理理念长时间囿于“官本位”等中国传统公职观念的影响范围内,因此一直得不到发展。我国公共部门的人力资源管理工作过分依赖于各级行政管理,而忽视了人才在人力资源管理工作中的重要潜力,压抑了各种优秀人才在工作的中的热情以及促进改革的积极意愿。我国人力资源管理相关理念的落后直接导致了公共职能部门在人才培养与引进机制方面的缺乏。此外,各类公共部门普遍缺乏较为科学的职员激励与考核机制,忽视了人在公共部门日常工作中的主观能动性,使得人才的能力固化,使得职员的创造能力与积极性直线下降,进而使得公共部门的工作效率无法实质性提升。

(二)人力资源管理中职员晋升制度不完善

公共部门的晋升制度很大程度上决定了职员工作的积极性与主动性,其也间接决定了今后的部门行政层级的架构与质量,因此,完善而合理的职员晋升制度对公共部门的高质量与高效率运作是十分重要的。然而现实是,我国大多数公共部门在人力资源管理方面缺乏完善的职员晋升制度,晋升的规则单调,晋升的途径十分有限。在这样的部门环境背景下,职员会在繁杂而无聊的工作中失去热情,并感受到极强的挫败感。这种现象会使得部门内的主力年轻职员感受到挫败与不公,进而使得整个公共部门的职员素质得不到有效提升。

(三)人力资源管理中缺乏灵活的薪酬制度

建立灵活的薪酬制度是公共职能部门为了维护部门内各级职员的核心利益,并为适应时代发展潮流与要求的必要改革内容。我国各类公共职能部门实行的薪酬制度普遍僵化,导致了部门内各级人员的收入严重失衡,直接对公共职能部门内部管理的公平性、合理性产生了巨大的不利影响。一方面,相较于交通运输、建筑工程以及银行金融等行业,我国的各类公共管理部门的工作人员薪酬普遍偏低,另一方面,在不同地区范围内,我国的行政部门收入差距悬殊。我国公共部门人力资源管理中的灵活薪酬制度的缺乏一定程度上对了人力资源的优化与配置产生了不利影响。

(四)职员培训机制不完善

近些年,我国公共职能部门在职员培训方面的进展不俗,但是我国目前的公共部门人力资源管理的培训机制仍然不完善。一方面,我国各类公共部门在人力资源的管理中没有实现个人发展与部门发展的良好结合,过分重视部门的利益,而忽视了职员的个人发展实际需求,进而削弱了部门培训对职员提升自身竞争力的积极意义。另一方面,我国公共部门的职员培训过分重视理论知识,而忽视了实践的重要性,进而失去了培训的实际指导性。

二、优化我国公共部门人力资源管理的积极对策

(一)积极创新管理体制改革

改革我国公共部门人力资源体制,最重要的就是改变传统的公共管理理念,实现公共管理体制的创新。一方面,要强调公共部门在实现社会意志方面的重要作用,科学化地开展各项工作,努力提高部门工作的质量与效率。另一方面,要充分调动工作人员的工作积极性,建立良好的奖惩与薪酬机制,并将职员的个人发展与部门发展有机结合。

(二)提升人力资源管理理念

在我国公共部门的人力资源改革工作中,必须要重视人力资源管理理念的提升与推广,并始终坚持“以人为本”的发展理念,重视人在日常工作与管理中的重要性,关注职员的需求。在具体的实践中,这一理念表现为,塑造部门精神与文化,加强部门的内部的交流与沟通,在各种管理制度中体现出人性化的特点,关心每位成员的精神需求,注重培养工作人員的责任意识与组织纪律性,并为有能力的职员提供一个良好的展示平台。

(三)建立合理的薪酬与晋升机制

良好的薪酬与晋升机制是公共部门内部职员工作积极性的必要保证。合理的薪酬与晋升机制能够有效遏制在我国公共职能部门中出现“论资排辈”的恶劣之风,使得具有优秀管理与业务能力的年轻职员可以拥有展示的自己能力的平台。另外,公共部门也应关注职员的物质需求,保障职员的基本工作权益与福利,使其能够全身心地投入于部门的日常工作以及管理改革过程中。

(四)完善职员培训培养体系

在我国公共部门人力资源管理改革中,公共部门人力资源培训体系的优化必须针对现有缺乏计划性、科学性以及实用性等缺陷,建立起完善的职员培训培养体系,使此类职员培训充分发挥其在提高部门工作质量与效率方面的积极的价值与意义。此外,在公共部门职员培训活动的开展中,要重视对职员的社会责任心与组织纪律性的培养。

三、结语

综上所述,在现代社会中,公共部门在实现国家与社会意志、维护社会公平与正义、维护人民根本利益等方面具有不可替代的作用。现阶段我国公共部门日常工作中暴露出人力资源管理相关理念落后、职员晋升制度不完善、缺乏灵活的薪酬制度、职员培训机制不完善四点现实问题。新公共管理理论体系在我国公共部门人力资源改革中,能够加快建立并完善的内部竞争与管理机制,有效提高部门工作的高效性、灵活性与组织性。依照我国基本国情,本文提出了积极创新管理体制改革、提升人力资源管理理念、建立合理的薪酬与晋升机制、完善职员培训培养体系四点积极对策,以期为我国公共部门良好发展提供参考。

参考文献:

[1]宋振海.新公共管理视角下的公共部门人力资源管理分析[J].现代经济信息,2018(11):44-45.

[2]胡伟娟.新公共管理视角下区域公共管理部门人力资源发展创新研讨[J].中国管理信息化,2016,19(09):221-222.

[3]张涌凯.公共部门人力资源管理探究——以新公共管理为视角[J].中共济南市委党校学报,2016(01):49-51.

作者简介:宣侃,出生年月:1985.11,性别:男,民族:汉,籍贯(精确到市):浙江诸暨,学历:大学本科,研究方向:公共管理专业.

公共价值管理理论范文第5篇

[摘 要]

现代城市管理的有序推进,需要实现由一元管理到多元共治模式的转变。目前,我国的“数字化城市管理”模式本质上仍为一种基于科层制的一元化管理,因而也就难以避免科层制带来的困境:囿于“条块分割”的管理体制,部门间的协调难以顺畅展开,基于专业分工的权责划分不够清晰,而行政主导下的管理活动亦缺乏社会力量的有效参与。为此,应契合万物互联的新时代特点,建构“互联网+城市治理”的新模式,构筑扁平式的跨部门协作平台、职权分工基础上的综合管理平台以及多元化的社会参与平台,进而形成城市管理的多元共治新格局。

[关键词]

城市管理;城市治理;数字化城市管理;科层制;互联网+城市治理

[文献标识码]A

[收稿日期]2018-09-20

[基金项目]山东省法学会2018年度省级法学研究课题“深化体制改革背景下环境行政执法权构造研究”(SLS(2018)-28)。

[作者简介]

郭大林(1984 -),男,山东高密人,法学博士,鲁东大学法学院讲师,主要从事宪法学、城市治理研究。

在广义上,城市管理包括对存在于城市空间范围内所有人与事的管理,其管理者包括了环境、交通、工商、治安等众多管理部门,管理对象亦可谓无所不包,市民的政治、经济、文化、社会活动均被囊括在内,具有最大的综合性。在狭义上,城市管理是指政府设立专门的城市管理机构,如城市管理委员会、城市管理执法局,专司城市管理工作。这些部门对包括公共设施、市容环境、供水节水、风景园林等在内的诸项事务享有管理权,同时对城市中的生产经营、建筑施工、餐饮活动、休闲娱乐等享有执法权。本文采用对城市管理之狭义理解,将城市管理定义为由专门城市政府部门采取的一种管理与执法活动。现代城市管理的高复杂性、系统性要求管理者采取更为高效与智能的管理手段。当前我国主要采取“数字化城市管理”模式,而在“互联网+”时代的背景下,城市管理应当改变这种模式,借助互联网技术来实施对城市的管理活动,如此方能提升管理绩效,实现城市管理现代化的目标。

一、“数字化城市管理”模式及其科层制难题

“数字化城市管理”是目前我国采取的一种城市管理模式。在这一模式下,管理对象被分为部件和事件两类,前者主要是桥梁、道路等市政基础设施,后者则指需要处置的破坏城市管理秩序的行为。在此基础上,城市管理部门采用实体数据库、空间信息、无线网络等现代科技手段,以单元格的形式进行城市管理。通常而言,城市管理者会采取“一个中心,两条轴线”的具体形式,即以市、区的专门城市管理机构为中心,由其负责辖区内城市管理的规则制定、行政指导、行业管理。同时,以管理与监督职能划分为基础,围绕城市管理机构,形成案例处置、调度协调两条轴线,前者包括案件的受理、监督、核查、结案、评价等工作,后者包括部件、事件的派遣以及与城建、环保、卫生等各职能部门关系的协调工作。

“数字化城市管理”模式试图借助现代信息技术、数据处理手段改进城市管理方式,其实施效果也在一定程度上改变了传统人工管理信息化水平低的弊端,降低了多头管理、重复管理带来的成本,提高了城市管理的现代化程度,从而使得管理活动由被动变为主动。专门的城市管理部门主要负责信息收集、整理与分配的整个程序,使得管理者能够迅速了解市政设施、城市环境的真实情况,及时处理已经出现或可能出现的事件和部件问题。然而,“在当今社会,科层制已成为主导性的组织制度,并在事实上成了现代性的缩影”[1](P17),科层制已然成为现代政府管理的最主要形式,城市管理自然也概莫能外。透过“数字化城市管理”的技术表象,其本质上仍是一种马克斯·韦伯所说的科层制管理,因而也就难以从根本上避免科层制管理带来的难题。

(一)“条块分割”下的协调不畅

科层制管理意指由受过专门训练的职业官员根据理性化的规则进行管理的制度体系,其运作奠基于职权分工与等级划分之上,各个管理主体根据不同级别形成“金字塔”式的权力架构和“条块分割”的管理架构,即不同级别的政府、同一级别的政府部门之间彼此分割的碎片化管理[2]。“所有岗位的组织遵循等级制度原则,每个职员都受到高一级职员的管辖。”[3](P25)“数字化城市管理”模式虽然试图以技术化的手段改善科层制的等级化弊端,但是,“技术总是进行着这样的循环:为解决老问题去采用新技术,新技术又引起新问题”[4](P75)。在“数字化城市管理”模式下,“条块分割”的现行制度仍难以撼动:“条”涉及各级城管部门之间的关系,强调的是管理决策的执行力;“块”则涉及城市规划、交通、工商、治安等同级部门之间的关系,强调职能部门的平衡与沟通。在“条块分割”体制下,“数字化城市管理”的“两轴”均遭遇了科层制的难题。由于条块之间处于独立与封闭状态,信息为不同部门所掌握,不同的部门不愿进行信息共享,城市管理部门在信息收集时往往会遭遇来自其他部门的阻隔,即“不同政府机构在职能、资源、信息、利益等方面不能充分整合、及时交流、高效利用”[5],进而形成所谓“信息孤岛”现象。即便信息收集得以顺利展开,但在“金字塔”式的权力等级架构下,案件派遣仍可能因受制于政府部门之间的级别关系而难以完成。例如,有的地方数字化城市管理中心是科级部门,其能够将案件成功派给处级部门并获得妥善处理的几率并不高。案件处理遇到困境时需要城管部门有效发挥调度协调轴线功能,但 “信息孤岛”的存在使得统一协调机制成了无源之水、无本之木,而等级体制的格局无疑进一步弱化了协调的实效性。最终,案件处理与调度协调只能由更高级别的政府官员以行政命令的方式推进。

(二)专业分工中的权责不清

“数字化城市管理”的有效推进,需要以部门之间的专业分工为基础,这也是科层制产生的前提。“官僚制是分工精细化和合理化的体现,这种精细和合理使官僚制变成一部恒定的、难以摧毁的机器。”[6]在“数字化城市管理”模式下,不同部件或事件分屬不同管理部门,城市管理机构会根据各自职权分工将其分别派送。如行为人实施的破坏公园植被的行为属于园林部门的职权范围,而违法停车行为则为交通部门所管辖,违法摆摊经营行为则隶属于市政部门。不过,专业分工的困境就在于完全分类的难以实现,“尽管总体社会在理论和相对意义上可以按部门分割,进而形成纯粹的部门性事业,然而,并非所有的领域都能进行这种分割,并依靠单一社会主体负责”[7]。“数字化城市管理”模式不得不面临类型化的难题,对城市管理对象的分类意味着必然产生难以归类的行为,这些行为遂成为城市管理的“模糊地带”,如夜市中经营行为产生的噪音应由环保部门抑或由市政部门管辖就难以确定。在这些模糊地带中就会产生权责不清的问题,表现为管理部门权力边界、责任主体的不明确,权限交叉与管理真空并存。当城管部门对处于“模糊地带”的事项进行派遣或与其他部门协调时,相互推诿的现象就会出现。

(三)行政主导下的参与不足

科层制管理的特点之一就是行政部门主导管理活动,成为唯一的管理者,决策、执行、监督的整个过程体现的是政府一元化的管理意志,社会公众被排除在外。在“数字化城市管理”模式中,信息传递是封闭的,信息由政府聘用的专门人员采集,自案件受理至审核监督的流程全部由行政权包办,信息只在城市管理部门之间循环流动,城市管理部门集信息的发出者、传递者、接受者于一身。市民本应是管理主体,而现实中却异化为客体;城市管理本身仅是一种手段,应当以实现公众的自我管理为目标,然而,现实中手段却被替换为目标,为了遏制城市失序、提升管理绩效而不断强化行政力量的做法成为了城市管理的常态。“目标替换这一熟悉过程的出现,使本身仅作为手段的价值成为终极价值观。”[8](P314)政府一元管理的弊端在于管理成本居高不下,“数字化城市管理”中心的设立,软件、硬件设施的采购都需要大量的财政资金,而且每个单元网格均需相应的管理人员。受制于财政不足与编制缺乏的现状,人员配备的数量很难满足管理的需要,于是,大量“临时工”的存在及其引发的暴力执法问题便成为了城市管理中的一大弊病。同时,管理者并未给市民提供足够的参与和利益表达渠道,其诉求无法体现在城市管理过程之中,而管理信息公开的全面性、及时性亦有待提升。由此,一方面,公众的参与权与知情权没有得到足够的尊重,他们对城市问题不太关心,往往不会主动参与管理;另一方面,城市管理因缺乏民主监督而极易为权力恣意、行政腐败提供机会,管理活动陷入“管理—混乱—再管理”的治乱循环之中。

二、“互联网+城市治理”:一种多元共治的新模式

2015年,“互联网+”理念勃兴,并在当年国务院的《政府工作报告》中作为一种产业发展升级的模式被提出;随后,“互联网+”进入公共管理、行政管理的视野,成为推动政府管理体制改革的新路径。“互联网+城市治理”通过对 “数字化城市管理”的扬弃,以融合、开放、平等之互联网为媒介实施城市管理活动,是一种管理体制的根本性变革,能够突破科层制的制度瓶颈,契合了由管理到治理理念转变的现代城市管理特征,形成了一种戈登斯密斯所谓的“行政管理序列更为扁平,行政管理的多元目标更易达成”[9](P64)的多元共治的新模式。

“互联网+城市治理”意味着管理手段的多元化。“互联网+城市治理”是对城市管理硬件的一次全面升级,除数字化手段之外,物联网、云计算、大数据均被引入其中,尤其是移动互联网技术的接入,使其连接范围扩至最大,实现了由“数字化城市管理”中人与人之间的互联到人与物之间的互联。管理者、社会组织成员、市民均以不同形式存在于“互联网+城市治理”的各个环节中,管理对象的物理特征、空间位置、属性特质等要素均可借助“互联网+”以影像化的方式存储和处理。如此,管理决策的作出、任务的分配处置、行政执法的展开、绩效的监督考核等各个管理环节都契合了高效、精准、低成本的现代管理原则。管理者可以充分利用“互联网+”的技术优势,提高信息收集、分类、加工、处理能力,形成城市管理信息平台。同时,“互联网+城市治理”亦成为打破部门化管理思维的有效方式。多种信息技术的运用,使得各部门的管理流程、办公方式不断升级、优化,突破了部门区隔的连接平台,在不同管理部门之间架构起必要的沟通渠道,形成常态化、智能化、便捷化的协同机制,在分工负责的基础上,实现了管理时空的整体覆盖、管理资源的有效整合、管理行为的协调统一。

“互联网+城市治理”意味着管理主体的多元化。高综合性是城市管理区别于企业管理、社会组织管理等其他类型管理形式的显著特点。“数字化城市管理”职权交叉、范围不清、沟通不畅等诸多问题的症结在于科层制下管理活动仅仅依靠城管部门的孤军奋战,而非多元主体的共同治理。而在“互联网+城市治理”模式下,虽然政府设有专门的城市管理机构专司城市管理工作,但管理信息会通过多个部门进行互联共享。另外,“互联网+城市治理”模式最大程度地消弭了职能分工带来的沟通与整合难题,能够突破部门管理壁垒,构筑起顺畅的联动协调机制,推动管理方式由“一维单网”向“多维互联”、管理体制由“部门一元”向“跨部门多元”的转变。

基于民主政府、服务型政府的现代政治理念,政府公权力的目的在于保障与促进公民权利的实现,城市管理的初衷亦在于城市中“人”的发展与进步,其文化形态应具有人本主义的价值意涵。城市管理事项涉及市民的多种权利与自由,这就决定了市民必须享有参与城市管理的权利及渠道。“在这样一个时代里,如果没有公民的积极参与,政府很难使其行为合法化。”[10](P59)而且,城市人口规模与流动性的双重增加及人员结构的复杂化,使得个体问题极可能波及更大的群体而成为公共问题,城市管理需要面对不同主体多样化的利益诉求。“城市多元主体的协同治理是城市治理的必然趋势,也是城市治理发展的必然规律。”[11]“互联网+城市治理”追求公共服务的多元供给,行政机关、市场主体、社会部门、市民个人均可成为“线上”及“线下”的管理者,多元主体能够形成竞争关系,市民也因此享有更多的选择。多元主体的参与是“互联网+城市治理”区别于“数字化城市管理”的根本特征,其贯穿了以社会方式化解社会问题的治理理念,通过多重平台的构建,市民及社会组织在城市管理立法、城市行政执法及城市管理监督方面可以获得更为有效的参与途径。

需要强调的是,在“数字化城市管理”中,摊贩经营者、城市流浪者、个体工商户等主体是作为管理客体而存在的,其行为以事件之形式形成数字信息传送至管理部门,管理部门据此作出行政决策,进行行政许可,并对其中的违法行为进行处罚,管理活动即是纯粹的命令-服从活动,表现为一种“权力”关系。而在“互聯网+城市治理”模式下,管理对象则是集主体与客体于一身,其在受到行政行为规制与行政命令约束的同时,也会以主体身份参与城市管理活动。正如西尔登教授所言:“行政权的单方性并不妨碍公民参与行政决定,相反,在现代法治国家,行政机关必须给予权利和利益受影响的公民参与的机会。”[12](P163)“互联网+城市治理”型构了管理者与管理对象之间对话与协商的平台,基于信任而沟通,进而取得共识。一方面,政府的管理行为表征了双方的共同意志,管理规范的合法性与权威性即会得到保证,管理对象遵循的是“经过同意的法律”,因此,管理立法能够取得实效,行政执法的障碍必然大大减少;另一方面,管理对象的参与权、知情权、监督权得以保障,其对城市管理行为的认同感得以强化,城市管理也会成为一种基于“权利”意识的主动性的自我管理,城市管理的目标、政策、措施亦会向善治之方向发展。

三、 “互联网+城市治理”模式的实现平台

(一)建立“扁平式”的跨部门协作平台

当下的城市管理已然是一种涉及多个部门的“大城管”,负有管理权的政府部门之间需要架构起必要的沟通机制,形成一定的操作规范,在分工负责的基础上,实现管理资源的有效整合和管理行为的协调统一。同时,各个管理部门内部也需要构筑高效的联动协调机制,从决策、执行到监督的整个过程应减少环节、突破障碍从而达成行动一致、整体联动、快速反应的良好效果。“数字化城市管理”的案件处置基本上是城管部门的内部运作流程,案件派遣虽与其他部门发生联系,但也仅仅是单向的过程。在互联网时代,“传统的金字塔、条块分割的层级型结构被扁平化、网络结构模式所取代”[13],“互联网+城市治理”模式的建构需要在数字化手段基础上,利用互联网的信息传输优势,形成“扁平式”的跨部门协作平台。

首先,建立决策网络联动平台。城市管理决策内容广,涉及部门多,往往需要统筹行政管理资源和社会资源,以解决跨不同行业和部门职能界限的问题,因而,应当融通城市管理部门与其“上游”部门(住房建设、土地规划、食品药品监督等部门)及“下游”部门(城市管网、卫生、环境等部门)之间的内部网络,建立跨部门的网络决策平台。相关部门在进行行政决策时,若决策事项涉及其他部门职权范围,就需要通过网络会议、视频会议等方式进行协商与沟通,统一参与城市管理各部门的思想和认识,以保障决策的科学性與合理性。其次,建立网络信息共享平台,破除“信息孤岛”困境。共享平台应与同一行政级别的横向部门以及跨行政级别的纵向部门之间同时展开,此平台包括信息收集、信息整合、信息处理、信息监控四个子平台,原“数字化城市管理”中案件处置程序内嵌于各个平台之中。不同机关(而非仅是城管部门)分别在各自辖区内收集信息,在有效性检测基础上,根据职能划分进行数据对比、归类、整合之后,通过网络互相派送至相应部门。并且,互联网也应成为城管信息的常态化监控手段,利用摄像头、传感器、移动终端等方式对城市环境、市容市貌、基础设施实施全方位、实时性的监测。最后,建立执法网络协同平台。执法是管理的必然延伸,执法网络协同平台的建设旨在改变执法力量分散、相互推诿、重复执法的问题。执法对象的行为往往属于多个部门的职权范围,而执法活动也是一个前后相继的整体流程,前一环节的执法效果势必会对后一环节带来影响。“城管执法部门要与专业职能部门相互协调配合,形成管理合力,通过协同治理才能从根本上预防和解决城市管理问题。”[14]故此,专门的城市管理执法部门应与其他相关执法部门建立网上执法衔接和反馈制度,“前端”执法部门在就食品药品、建筑工程、车辆通行等事项实施行政许可,对违法行为进行行政处罚时,应及时通过互联渠道告知城管执法机关,以便后续管理,避免“一事多罚”。同时,“后端”执法部门也应对发现的“前端”执法问题进行及时反馈,进而降低因执法欠缺整体考量造成的非必要管理成本。另外,藉由移动互联,城管执法部门可对违法占道、摆摊等即时性行为进行适时处理,对执法“模糊地带”或需要采取联合执法的事项,可通过互联网会议的形式,各部门共同决策、相互配合,进行统一的执法行动。

(二)形成职权分工基础上的综合管理平台

“数字化城市管理”依托城市管理相关部门的职权划分,虽存在分工不清、权限模糊的弊端,但现代公共管理均是藉由部门化的管理而展开的,“互联网+城市治理”模式亦是如此。不过,该模式强调“在细分城市管理职能基础上的‘综合’协调功能和‘大城管’视角”[15],其职权划分是“根据使命而不是根据分管范围进行组织”的[16](P90)。在契合行政管理公益性目标的前提下,城市管理职权要综合考虑管理部门的法律定位、机关级别、人员数量以及被管理者的主体类型、空间分布、行为特点等进行划分。具体而言,可依据以下标准:一是职权的法定性。若法律明确规定由某一机关专门行使某项职权,则其他机关不得行使,如环保部门对水污染行为的管理权,交通部门对违章停车行为的管理权等。二是事项的专业性。不同城市管理部门的职权是基于专业性的差异而划分,这些专业性的事项属于该部门的核心业务范围,是该部门得以存在的前提。如销售的食品是否符合法定质量标准的事项即构成了食品药品部门的专业性事项,不能由其他部门行使管理权。三是管理的有效性。在依据前两项标准职权分工仍然难以明确,尤其是随着城市化进程新出现的管理事项或存在管理的模糊地带之时,应当综合考量管理部门的财政状况、人员配备、体制特点,将事项赋予能以最低成本取得最高管理绩效的部门。

另外,在城市人口多元化、城市环境复杂化的当下,突发性的公共事件不断出现,城市管理者需要面对的不仅仅是流动摊贩之类的常态性管理问题,而且包括流行病、台风、火灾等突发性问题,此类问题需要城市管理者具备非常强的应急处理能力。而各自为政的部门化管理存在整合能力不足的问题,当突发性事件出现时,临时成立工作小组是较为常见的处理形式,缺少快速反应与专业处理能力,持续、常效、透明的处理机制尚付阙如。城市管理部门单兵作战的方式使得发生于一点的问题迅速蔓延,由点及面,最终造成巨大的损失。因此,现代化的城市管理模式需要借助互联网的技术优势,实现城市管理的综合化。可以以城管部门行政级别为基点,建立省、市、区(县)三级网络综合管理平台,整合公安、卫生、环境、交通等城市管理相关各部门力量,在信息共享、人员调配、部门决策等方面进行综合管理。在与城市管理密切相关、与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出以及执法频率高、专业技术要求适宜的领域,或者应对重大突发公共事件时开展综合执法。

(三)构筑多元化的社会参与平台

“城市的建设必须以人或人力资本为出发点,而不是盲目相信信息技术本身能够自动解决问题和推动地方发展。”[17]城市管理模式革新的根本要义在于激发社会力量参与公共事务的积极性,使得城市管理不再是少数官僚或知识精英的垄断性事务。“互联网+城市治理”模式可以为社会力量参与城市管理提供契机,使得城市管理活动突破时空界限,不再受制于职业、收入、社会地位的差异,企业、社会组织与个人均可以通过网络进行平等沟通与协商。“在这种情势下,人们有平等对话的机会,认可每个派别平等地参加对话的正当性,存在互相谅解的可能性。”[18](P199-200)藉由互联网平台,以个人利益为出发的表达偏好通过平等、互动式的沟通会变得更为理性,城市管理的“公共意志”得以形成。在互联网时代,城市管理“其权力向度是多元的相互的,而不是单一的和自上而下的” [19] ,“互联网+城市治理”可以创造主体更为广泛、方式更为灵活、成本更为低廉、效果更为显著的社会参与方式。

其一,构筑城市管理信息网络公开平台。目前,城市管理社会参与度不够、效果欠佳的原因之一在于公众获取信息的成本较高,管理者与参与者之间存在信息“鸿沟”,因此,管理者应主动公开信息,改善信息不对称的状况。当前城市管理信息公开制度虽在不断完善,但与《信息公开条例》的要求及社会期许之间仍存在差距。在互联网时代,城市管理信息公开的方式应力求突破传统的政府网站、纸质媒体的形式,充分利用移动互联网、社交工具,开拓多样化的信息公开方式,坚持信息公开的及时性、完整性、可获得性。更为重要的是,信息公开的内容应充分、真实、有效:一是要涉及城市管理法律、法规、政策文件,管理部门的范围、职权、责任等一般性内容;二是要涉及具体的城市管理个案情况,行政执法的依据、执法过程、执法结果、救济渠道等信息。其二,构筑管理决策网络民主协商平台。协商民主具有的平等性、参与性使其克服了传统直接民主、议会民主的诸多弊端而为现代民主政治理论所推崇。“如果将协商民主与网络技术相结合,发展出一种新型民主形态——网络协商民主,则可能真正实现没有官民之别,没有贵贱之分,赋予所有参与者平等的身份。”[20]“互联网+城市治理”模式下,城市管理的目的在于满足人们对于城市生活的物质与精神需要,因而,应突出市民在城市管理中的主体地位,行政机关应允许及鼓励公民参与城市管理决策。在城市管理立法的过程中,应邀请公民在重要议题上参与网络民主协商;在管理政策制定的过程中,应建立利益相关者意见收集的网络渠道,设置不同地域的城市管理网上社区,积极引导当地居民就城市管理政策展开讨论。在事关重要公共利益的决策中实施网络听证制度,以便更好地反映民意。其三,构筑城市管理執法过程网络监督平台。城市管理法治化在很大程度上体现为执法部门依法执法的水平,所以,加强对城管执法的监督,防止暴力执法的发生,是城管法治化的题中应有之意。城市管理部门可基于互联网特别是移动互联网建立执法监督平台,开展自我监督与社会监督。在执法过程中,通过执法实时记录与传输系统,管理部门可对执法过程进行全程监督。同时,在城市管理部门网站、移动客户端、社交软件的公共号等处设置专门的投诉与建议平台,接受市民的举报与建议。管理部门应对收集到的监督信息及时处理、反馈,依法追究相关执法人员责任,并向社会公开处理结果。此外,建立基于“互联网+城市治理”的执法考评机制,在公开考评标准与具体指标内容的基础上,设置线上专家考评、网络市民考评两个模块,使之与机关内部考评相结合,从而形成监督合力,倒逼城管人员依法管理、公正执法。

四、结语

城市,首先是一个地理空间的概念,在本质上,城市空间是由一定质和量的物质构成的哲学范畴。在现象上,城市空间则兼有基础意义与衍生意义,前者表现为地表、地上、地下的城市公共基础服务系统所形成的物理范畴,后者则表现为市民在基础服务系统中聚集并进行经济、政治、文化及社会活动而形成的功能范畴,城市空间“既是社会的产品,又是社会生产关系再生产的场所” [21]。城市管理是一项高度综合性、协同性、参与性的系统工程,这就需要基于相异地域、业务、层级的部门化管理,但同时城市管理应避免成为每个部门都执著于自己利益的“原子主义”管理方式 [22](P110),各个管理部门之间必须保持足够的信息沟通与有效的资源整合。然而,现行的“数字化城市管理”代表了一种行政权一元的科层制管理模式,显然难以契合现代城市治理的理念。故此,城市管理者应当将“万物互联”的思维嵌入管理活动中,构筑“互联网+城市治理”平台,打破政府部门完全垄断管理职权、管理资源、管理方式的局面,形成部门协同、综合管理、共同参与的现代城市管理格局。

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责任编辑 刘绛华

公共价值管理理论范文第6篇

摘 要:公共价值管理理论,是20世纪末西方公共行政学发展过程具代表性的重要理论产物。2013年11月召开的中共十一届三中全会提出了:\"推进国家治理体系和治理能力现代化\"这一理念,标志着中国已经进入了\"治理时代\",专家学者对这一理念的解读阐释,可以帮助对其内涵进行更好的理解。在立足于这一本土理念的基础之上,审视公共价值管理理论,可以得出一些关于推进国家治理现代的启示,包括政府需要创造公共价值、国家公共部门及人员应进行职能创新、政府工具需要创新等。

关键词:公共价值管理理论;国家治理现代化;治理体系;治理能力

一、引论

上世纪末,在信息时代到来、全球化日益深化等因素的综合推动之下,西方公共行政学的理论又迎来了新的发展热潮。这一方面符合公共行政学理论发展的逻辑,也是对西方社会现实状况的产物。从传统的公共行政理论开始,西方公共行政学理论的发展体现出了价值、工具两种理性逐渐走向融合的趋势;在20世纪90年代后期,因为市场化和私有化的政府改革遭遇发展瓶颈,所以新公共管理理论走向失灵,现实状况呼吁新的指导理论出现,新公共管理逐步转换进入为后新公共管理阶段;从政府的职能发展上看,政府职能的统治时代以及管理时代已经逐渐成为了历史,目前的处于的时代则成为治理时代,而公共价值管理理论,则是治理时代产生的众多治理理论之一。

公共价值管理理论,是西方公共行政学理论发展过程中价值理性与工具理性走向融合的最具代表性的理论产物。这一理论正式创立的时间为1995年,这一理论的最初提出者和最具代表性人物为美国行政学家马克?穆尔。公共价值管理理论是对原有的传统公共行政理论以及新公共管理理论等的一次超越,在将来也势必会成为公共管理的主流理论中的一个。这一新的热点理论为西方国家的政府改革以及社会治理提供了新的思路,在一定程度上将公共管理和公共价值进行了较好的结合。

虽然公共价值管理理论是西方行政学理论发展的产物,其所针对的情况和所要解决的问题,也是存在于西方社会的。由于历史发展的进程不同,中国的政治社会现状、公共管理问题与西方世界存在着很大的差别,公共价值管理理论必然不能完全适用于中国的公共管理实践。然而,作为新颖而先进的公共行政理论,其对于中国目前的发展也具有着一定的指导意义。

之所以说对中国具有指导意义,是因为中国的治理时代已经来临。2013年11月召开的中国共产党的十一届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力現代化。” 这标志着中国也进入了治理时代。之所以进入了治理时代,一方面因为跟随了公共行政理论的发展,更重要的是我国发展到现在的阶段,要想处理好目前面临的问题以及进行更深入的改革与发展,选择“治理”这一理念是势在必行的。

本文从推动国家治理体系和治理能力现代化这一理念出发出发,结合中国社会发展和政府改革的实际,审视公共价值管理理论,发现其对于中国国家治理体系和治理能力现代化所能带来的启示。

二、国家治理现代化理念的内涵

国家治理现代化,即国家治理体系与治理能力现代化,这一概念的内涵非常丰富,无论要利用包括公共价值管理理论在内的任何理论来推动其实现,都必须对其内涵进行较为充分的理解与把握。

(一)国家治理现代化的基本内涵

关于国家治理体系与治理能力的基本内涵,在这一概念产生之后,中共中央总书记习近平就对其进行了阐释“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。” 这一阐释可以作为理解国家治理现代化的基础与出发点。国家制度体系、管理各方面事务的能力可以看做是国家治理的两个基本要素,这二者是相辅相成的关系,也是现代化的两大对象。

(二)理念的深层次挖掘

在对国家治理体系与治理能力现代化这一理念基本内涵的理解基础上,各方专家学者们对其内涵、主体与目标等进行了更加深入的讨论,这些讨论对于更高层次的理解国家治理现代化是必不可少的,也是引进公共价值管理理论的基本前提条件。

1.理念的内涵挖掘

从这一理念的内涵角度来讲,这一理念的主要理论来源是21世纪初进入中国的治理理论。这一理论的优势在于弥补政府与市场的治理能力欠缺的同时打开社会主体参与治理的渠道,形成多元主体、动态参与和网络化的治理模式。而这一模式的实现,必须在合理的规则框架内进行,约束主体的行为范围以及其长期的行动轨迹。而现代社会中最为高级、明确、具有最强约束力的规则无疑是法律。所以,国家治理现代化在很大程度上意味着法制化,意味着依法治国方略的真正实现。

除了法制之外,制度的建设与应用也是国家治理现代化的应有之义。郑言、李猛认为推进国家治理体系与治理能力现代化的目的是完善和发展中国特色社会主义制度,国家治理体系是指“党领导下管理国家的制度体系和各领域体制机制、法律法规相互协调,日趋合理”,国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力” ,两者的关系可以比喻为是“骨与血肉”,治理体系作用的发挥在于治理能力,二者是互相依靠、紧密相关的,制度的建设与良好应用也是国家治理现代化的内涵与要求。

2.治理主体的现代化

针对国家治理现代化这一理念,很多学者对于其主体,也就是治理的主体进行了研究与描述。治理意味着多元化的主体与利益,而不是单一的主体来履行职能。在中国的现代化建设过程之中,毫无疑问治理的核心是中国共产党,而推动国家治理现代化的主要主体一般认为是政府。除了党和国家之外,在治理主体方面,更要强调其他主体的参与,因为这一点在以前的重视不足,也是最需要跟进的部分。包括人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度等,都需要更好的发挥其功效,民主党派、社会团体、群众组织、第三部门以及其他社会主体都应该获得稳定的制度性渠道共同参与到国家治理中来,共同推动国家治理体系和治理能力现代化,达成治理目标。

3.国家治理现代化的目标

国家治理体系与治理能力现代化这一理念的提出,欲在沟通国家、社会的基础上突破之前的权力政治性与效率主义,实现治理的最高目标“善治”,它力图在国家与社会之间寻找一种平衡点,使得公共利益最大化, “善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。” 总而言之,国家治理现代化的核心目标,就在于实现“善治”。

三、公共价值管理理论及其启示

公共价值管理理论产生于西方学界而又针对于西方社会的状况,其内容必然不完全契合于中国实际,所以以整套公共价值管理理论为基础,在此之上对中国国家治理现代化进行整体设计,是本末倒置、脱离现实的做法,缺乏意义。而上一节描述了国家治理体系与治理能力现代化的基本内涵以及对其进行的理论上深度挖掘的基本内容,正确的途径是以这些本土理论为基础,来对公共价值管理理论的内容进行审视,寻找其与中国国家治理现代化相契合的部分,而后加以引进,为我所用,促进“善治”目标的实现。

(一)公共价值管理理论的基本内容

公共价值管理是一个有关公共价值的管理理念,是一种基于公共价值的公共管理理论,是以公共价值为基础和目的的公共管理工具的创新,它是公共价值思潮的兴盛在公共管理领域的体现。 公共价值管理理论虽然是一套方兴未艾的理论,但是到目前为止其内容已经非常庞杂丰富,很难对其全部内容进行总体概括。所以在这里對其较为基本的内容进行梳理。

首先,公共价值管理理论指出了公共价值的创造过程,创造公共价值,是进行价值管理的前提和基础。公共价值的创造过程主要分为三个部分:第一步是对公共价值进行认知,其中涉及到公共价值的仲裁者应该是谁、其应该接受怎样的政府绩效两个关键性的问题;第二步是对公共价值进行创造,公共管理的负责者在新的环境之下,需要对公共组织的公共价值进行多个维度的阐释,利用政治协商机制来明晰公众的期望与偏好;第三步是对公共价值进行评估,理论创始人穆尔说明了评估的重要性,并且提出了运用公共价值链来对组织的绩效进行评估。

之后,公共价值管理理论强调对了公共管理主体的职能进行创新。因为所有的公共事务的管理必须依靠公共管理主体的行动,公共管理主体在很大程度上决定了公共管理的成效和结果。公共管理者应该主动在同公众的互动中识别和发现公共价值,并在与上级公共部门的互动中主动争取政治支持,营造有利的授权环境,积极整合必要的资源,最终实现公共价值的创造。 具体而言,包括公共管理主体的角色、关注点,以及对效率、责任和公平三者的平衡,公共价值管理理论都进行了相关的探讨。

最后,也是最为重要和丰富的部分,公共价值管理理论阐释了基于公共价值而产生的公共管理理念。这样的理念本质上是公共价值与公共管理的实践活动相结合的理论产物。具体而言,其包括以公共价值为基础的战略管理、绩效管理、网络化治理,他们分别是公共价值和战略管理思想、绩效管理、网络化治理相结合的产物。另外,这些公共管理理念中,还包括一种对于公共政策及服务的有效性的新的评判标准,即以公共价值的失灵为标准,这本质上是公共价值的失灵与公共政策、服务互相结合的产物。

以上便是公共价值管理理论的基本内容,当然,公共价值管理理论的内容远远不止于此,由于本文的最终目的在于寻找这一理论对于中国国家治理现代化的启示,所以在这里就不再对理论内容进行过多阐释。

(二)公共价值管理理论对中国治理现代化的启示

从推进中国国家治理体系与治理能力现代化的角度出发,结合中国公共管理其其他方面的基本情况,来对公共价值管理理论内容进行观察,可以得到如下启示。

1.政府需要创造公共价值

在中国,推动国家治理体系和治理能力现代化的主要主体就是政府,目前中国政府的一大主题,就是推进服务型政府的建设。政府之于社会和民众,其角色应该是服务者,而如果像扮演好这一服务者的角色,一方面要提供更好的服务,另一方面也要创造公共价值,要注意构建与市场以及社会的合作关系,构建包含合作信任的共同价值。

针对中国公共管理的实际状况,有学者设计了中国政府创造公共价值的主要流程,一共分为五个步骤:第一,认知并辨析公共价值在某一具体公共领域(如经济管理、教育管理、社会保障)中的内涵;第二,探寻公共价值在这一公共领域中的具体表现;第三,围绕公共价值创建公共政策或公共服务目标;第四,通过公共政策与公共服务的供给在具体的公共管理实践中落实公共价值;第五,在政策执行、务递送中不断评估公共价值是否得以实现。

2.国家公共部门及人员应进行职能创新

国家治理能力的现代化,更多的在于国家公共部门以及其人员能力的提升,在中国,国家公共部门以及其人员就是公共管理的主体。而公共管理主体职能创新则是公共价值管理理论的主要内容之一。所以,可以运用公共价值管理理论中的这一部分,推动国家公共部门以及其人员的职能创新。

首先,中国的公共部门及其人员应该重新定义自己的角色,其不应该继续将自己仅仅看做是一个简单的执行者或者说技术官僚,而更应该成为一个探索者和战略家,与其他主体一起认知、定义和创造公共价值,实现战略者和技术人员的有机结合;其次,公共部门及其人员也应转移自身的关注点,为了更好的履行公共价值的创造工作,其应该更加关注社会公众的集体偏好,因为公共价值的主要来源之一便是集合之后的公众集体偏好;最后,公共部门及其人员在履行职能时不仅要关注效率这样的经济上的问题,随着中国经济的发展和公民权利意识的增强、以及社会主义国家的要求,也要更加关注公平这样的政治问题,以及对社会和公众负责的责任问题,做到效率、公平、责任的合理平衡。

3.政府工具需要创新

拥有先进的政府工具,是保证国家治理现代化,特别是国家治理能力现代化的一个关键点。自新公共管理运动兴起以来,在公共管理领域,政府工具一直是一个热点的问题。然而一直以来政府工具都明显具有管理主义的色彩,中国也是如此。在新的时代中,新公共管理逐渐陷入了困境,而原有的政府工具也已经不能很好的解决公共管理问题,有可能会遭遇失败的结果。所以,政府工具需要升级与创新。

而公共价值管理理论的出现,为政府工具的升级创新提供了一个契机,中国也可以立足于公共价值管理理论,对政府工具进行发展与创新。依据穆尔的思想,可以将政府的战略管理和绩效管理相结合,从而形成一种“战略三角”,有效的实现公共价值。另外,原有的常见的政府工具,包括目标管理、合同承包、全面质量管理、流程再造等,都可以与公共价值相结合,形成新型的政府工具,让工具的运行体现出公共价值的因素,从而为政府工具注入活力,防止政府工具走向失灵或失败,保证国家治理能力可以跟随时代的发展和升级,实现对于新情况和新问题的良好解决。

四、结语

推进国家治理体系和治理能力现代化这一理念内涵广泛,包含着对各个方面的许多要求,专家、学者对这一理念的解读也众说纷纭,但都是对其中一个或一些方面的阐释和挖掘,都是实践这一理念时所要进行考虑的。这一理念的实现是一个艰巨而又复杂的过程。

而公共价值管理理论,作为一公共价值为基础的公共管理理论的集合,同样也表现出很强的庞杂性和深度性,对于这一理论的深入理解和挖掘,也并不是一蹴而就的工作。本文针对公共价值管理理论中对于国家治理现代化启示的挖掘,可以说是冰山一角,更多的相关启示,有待于进一步的发现。总之,要立足于我国的治理体系与治理能力现代化这一目标,以及我国其他各个方面的实际,去辩证寻找公共价值管理理论中可以为我所用的内容,是今后继续相关研究的一条可行途径。

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作者简介:

郭智睿,1994年生,男,內蒙古赤峰人,南开大学周恩来政府管理学院行政管理专业硕士研究生在读.

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