城乡二元结构范文第1篇
摘 要：党的十八届三中全会将缩小城乡差距，实现城乡一体化建设作为实现全面建设小康社会的重要举措。财政政策作为国家发展的指示器，在城乡一体化发展过程中具有举足轻重的作用。近些年，虽然在支农方面国家不断加大财政资金支出力度，但受二元财政的影响，城乡发展依然相对独立，并没有形成有效的一体化发展。文章在梳理现有财政支农政策的基础上，结合新形势下城乡发展现状，分析城乡发展与财政政策存在不协调的原因，总结国外财政支农政策经验与教训，最后提出城乡一体化发展的财政政策。
关键词：二元结构 城乡一体化 财政政策
城乡二元结构，是我国在历史背景下长期形成的一种经济模式，是我国迈向现代化的一个严重障碍。马克思“城乡关系”理论认为，在生产力的发展过程中，城乡关系必然要经历“依存、分离、融合”三个阶段{1}。消灭城乡二元结构，加快统筹城乡发展，最终实现城乡一体化，将是今后一段时期内我国发展的重点，是经济社会步入现代化的基本要求，是解决“三农”问题的根本途径，是建设全面小康社会的重要举措。运用财政政策对农村经济的发展进行行政干预，是大多数国家所采取的一贯做法。因此，在推进城乡一体化动态发展过程中如何运用财政政策缩小城乡差距，促进二者协调发展具有重要的现实意义和实践价值。
一、我国推进城乡一体化发展的财政政策梳理
近年来，为了加大强农惠农富农力度，政府制定出台了一系列财政政策，在体制设计，资金安排，政策运用上有针对性地持续地采取了多项措施，较好的保障和助推了农业农村持续稳定发展。财政支农力度逐年提高，据统计，在2003-2012年期间，累计安排的“三农”支出达6万亿元，年均增长21.5%。财政政策支持的重点是提高城乡融合协调程度，实现城乡基础设施建设以及基本公共服务软、硬件均衡发展。通过政策引导加强政府发挥市场配置资源的基础性作用，整合财政资金，主要集中财力支持“三农”发展，选择农村最急需的若干领域，均衡区域差距，较好地改变财富过多向城市、向优势地区集中的局面，提升财政资金的聚合效应，保障重大政策的兑现，重点项目的落实。
通过对我国支农财政政策的梳理，可以将其归纳为以下四个方面：（1）农业生产增收方面。以提高粮食产量、降低农业损失为重点，实施了加强农业综合开发的农田水利设施建设、河流治理、水库加固、土地治理、支持地方优势特色产业发展、支持现代种业发展、支持“菜篮子”生产和支持农业生产救灾、动物疫病防治、特大防汛抗旱、山洪灾害防治等一系列财政政策。（2）农业税费减免和补贴方面。自2006年取消了农业税以后，健全省以下财政体制改革，促进农村生产关系的调整。为了提高农民的积极性，对市县实施了奖补政策，加大了农业补贴力度，如农机购置补贴、农资综合补贴政策等。（3）农村公共服务方面。为了缩减农村和城市教育、卫生和社会保障方面的差距，出台了义务教育“两免一补”、教师特岗计划、薄弱学校改造计划、学生营养改善计划、中小学校舍安全工程、新农合制度、基本药物制度、最低生活保障制度、新农保制度、广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等财政政策。（4）农村扶贫开发方面。国家加大了农村扶贫的财政支持力度，据统计2010-2012年分别为1618亿元、2272亿元和2996亿元。同时，通过财政补贴、贴息、税收优惠等优惠政策，共同推进投融资渠道多元化，利用合资、参股、控股、BOT等方式，引导政府资金与金融资源和社会资金投入城乡一体化发展建设。
二、我国城乡发展现状
国家和社会为推进统筹城乡发展，投入大量的人力、物力和财力，促进城乡经济快步提升，农民收入得到大幅度提升，农村生活环境明显改善、城乡之间信息流和生产生活要素流互动加强、城镇人口比例快速提高，二者协调发展关系得到了有效的缓解。具体表现为：推进城乡基础设施项目建设，实行统一的城乡规划，行政村公路、客车班车、自来水、电、电话、有线电视、宽带实行村村通，农村义务教育实行免费，集中建设农村幼儿园，城乡社保、医保逐步并轨，实现养老新农保与城居保并轨，建设改造农村养老、卫生、文化机构，开展送科普、送书、送戏、送展览下乡活动。
但由于我国城乡二元结构长期存在，并受优质资源集聚特点的影响，城乡之间的差距呈现扩大的趋势，城乡发展不协调的问题也越发突出。由于受教育、房价大幅提升等不利因素的影响，那些由农民转化为市民的人群，大多生活在城市底层。目前，全国共有2.6亿农民工及其随迁人员在城市以打工方式生存，受原有户籍制度的影响，这一群体无法在城市中享受到公平的公共产品供给和就业机会，间接导致存在大量农村留守儿童，数量已超过6000万。另外，城乡居民在可支配收入、公共产品资源配置方面的差距也较大。在可支配收入方面，城乡居民可支配收入差距以每年近10%的速度增加。城市居民家庭恩格尔系数一直保持在相对稳定35.8%～37.9%的范围内；而农村居民家庭恩格尔系数虽呈现下降的趋势，自2003年的45.6%下降至2012年的39.3%，但截至2012年底，城乡居民家庭恩格尔系数仍相差3.1个百分点。
长期以来，由于我国在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务供给方面，财政投入的城市倾向十分明显，致使城乡居民所享受的基本公共服务存在巨大差异。近年来，虽然政府加大财政投入，有效缩小城乡基本公共服务供给的差距，但收效甚微。在医疗卫生资源分配上，医疗救助城市人均1027元，农村人均为895元；城市人均卫生费用2969.01元，农村人均为1055.89元；城市和农村的医护人员和病床数量差距也很明显。在教育方面，虽然各级政府在资金、政策方面给与较大的倾斜，办学条件有了很大程度的提升，但与城镇相比，农村教育表现为学校规模、师生比、专职教师合格率、升学率等方面与城镇相比仍有很大差距。由于农村学校师资限制，教育科学体系缺失不健全，教学主要以学科教育为主，综合实践课程形同虚设，科学教学理念实现程度低，仍然以“灌输”为主，学生的主观能动性不能很好地发挥。农村学校执行撤销并点后，因为需要住校等原因，增加了农村家庭的负担，学生辍学率有所提高。据有关数据统计，分析我国大学生生源结构发现，1975-1979年出生的人口中，大学生生源城市与农村人数的比例为3.4：1，而1980年-1985年出生的人口中，这一比例达到5.5：1。这也说明，农村教育与城镇教育还存在质的差距。
三、我国城乡发展不协调的财政政策分析
根据对我国解决“三农”问题所投入的财政资金支持和城乡差距的现状的分析，可以发现，目前所实行的财政政策虽然在表面上缓解了城乡差距，但没有根本上解决我国城乡发展不协调问题。财政支持农村发展和城市建设仍然是两个并行体系，二者之间尚没有进行必要的交流，现从以下几个方面分析其主要原因及存在的问题：
1.宏观政策侧重城市发展。受二元经济结构的影响，我国在制定各项财政政策时，优先考虑城市的需求，通过“剪刀差”等形式，对农村资源多取少予。在城乡收支结构不对称的环境下，城市主导了国家财政制度的建立，城市通过筹集功能吸引大量的国家财政支出及社会财力从农村向城市转移，使得政府对城乡的投入存在巨大差距。另外，国家通过再分配制度将统筹起来的财政资金主要投入到城市，进而加剧了城乡差距扩大，这也是农村自身积累发展能力不足的原因之一。
2.城乡差距现实加大差距扩大。由于长期存在的二元结构，使得城市与农村的差距存在固化效应。根据有关数据统计，2012年，农村居民消费与城镇居民消费的比值约为1：3.5，人均消费比约为1：3.16，由此带来的GDP的拉动力也导致城乡地位的差距。因此，从整体上考虑，政府一定会加强城市的财政投资，使得城乡在公共资源配置上的差距扩大，进一步加大了城乡差距。按照这一思想，城乡差距与财政支出不公的现象会循环往复下去。虽然政府加大农村的财政投入，但不能从根本上解决城乡之间存在差距的问题。
3.农村剩余劳动力转移成本分担机制不清。我国积极推进户籍制度改革，实行统一的城乡户口登记制度，但是我们不难发现已在城镇就业和生活的农民仍不愿放弃农村户籍转为城镇户籍，呈现出“逆城市化”的现象。主要原因为政府、企业和农民担负的转移成本分担机制不清，农民转为城镇户籍以后，需要担负更多的转移成本，如衣、食、住、行和租房费用等，而相对于农村户籍却伴随着政府多项惠农补助，农村土地大幅增值、集体财产入股分红等多个收益。同时，城镇企业要为农民工转户缴纳相关社保、福利等，财务成本提高，企业意愿不足。虽然政府财政在推进农村剩余劳动力转移投入力度不断加强，但上述因素都在一定程度上阻碍了城乡一体化发展{2}。
4.城乡基本公共服务均等并轨困难。城市与农村的基础公共服务存在较大差距，具体实现城乡均等并轨还有很大差距。主要还是体制机制方面的原因，我国城乡基本公共服务制度呈碎片化，不同的人群享有不同的内容、不同标准的基本公共服务。财政只能在现有的制度上增加有效投入，但是增加的财政投入也加剧了基本公共服务供给的不均衡化。同时，政府与市场边界不清楚，政府在城市市场失灵时更多地承担提供有效的公共产品和公共服务的责任，职能部门大包大揽，而使农村财政供给不足，挤压了财政用于农村基本公共服务的资金。
5.城乡产业结构支撑能力弱化。随着改革开放的推进，我国三次产业结构发生了重大变化。但是，在城乡一体化发展的过程中，第二、三产业发展不够，产业支撑力不强等问题，导致城乡经济发展水平和产业结构不能适应快速的城镇化发展，不能全部吸纳农村劳动力向非农产业的快速转移。第三产业发达是现代经济的重要特征，发达国家第三产业所占比重一般在60%～70%左右，中等发达国家占比也在50%左右，而我国2012年第三产业增加值占GDP的比重为44.6%，仍与发达国家和地区有很大差距。城乡产业的弱化也与财税制度有一定的关联性。地方政府一般倾向于发展财税收益较高的产业，例如房地产，而发展工业需要较长的培育期，当期收益较少，政府投入大，短期内回报率低，这些因素最终导致城乡产业结构虚化问题严重。
6.财政政策本身存在不合理因素。在解决“三农”问题资金不足的情况下，财政支出本身结构上也存在问题：（1）财政支出二元结构相对独立。国家从宏观上要缩减城乡差距，解决二元结构，但是在财政支出上，仅仅是加大了对农村的财政投入。由于优势资源的集聚效应，如果不建立起城乡之间相互联系、交流的平台，对农村的财政支出再大，也不会改变城乡差距的现实。（2）财政支农结构有偏差。在农业基本建设支出方面，非建设性支出和事业费比重较大，在事业费中，人员工资的比重逐年增加，而业务经费的比重下降，在基本设施建设上，对于投资规模大、收益受众广的水利工程、生态养护投入较大，而对于小型水利工程、科技基建等直接改善农民生产环境的投资较少；对于新建基础设施投入较大，而对于原有基础设施的维护、改造较少。（3）财政支农形式单一。我国财政支农主要依靠直接补偿及少量以奖代补的形式支出。引导作用不足，以及大量农村资金通过信用合作社等渠道外流，加剧了城乡发展差距。（4）农村公共产品供给不足。我国现行的涉农财政政策大多采取中央与地方按比例承担的原则，其中农村承担较大比例，例如义务教育方面，中央承担2%，地方承担98%。而1994年分税制改革、2006年免除农业税等一些列税收政策调整后，使得农村的本级财政收入锐减，使得农村财力大幅度下降，进而导致农村公共产品财政资金投入不足，制约农村经济的发展。
四、国外财政支农政策经验与教训
自古以来，农业就是各国关注的基础产业，发达国家根据对农业发展的目的不同，采取不同的财政政策。由于各国的环境、政策执行等问题的约束，政策实施效果不一。分析国外的财政支农政策，有利于我们比照自身，加快解决“三农”问题。为此，笔者对财政支农效果较好的美、日、德和效果较差的巴西进行比较分析。
1.国外对农业发展的目的。根据重要程度可以归纳为三个方面：（1）提高粮食的产量和质量。这是各国大力支持农业发展的根本目的，也是农业发展的立业之基。由于各国社会经济的发展程度不同，财政支持的侧重点也不同。例如，美、日、德等发达国家侧重于粮食质量的提高，因此在农科科技方面财政资金投入相对较多；而巴西等发展中国家则侧重于粮食数量的提高，因此，在农业防灾减灾方面财政资金投入相对较多。（2）提高农民群体的收入水平。城乡之间收入的差距在所有的国家都存在，大多数国家都选择了加快农村剩余劳动力市民化转移的速度，进而提高农业生产者的人均经营范围。同时，政府通过财政直补等多种形式降低农业生产成本，提高农业生产者的收入水平。（3）加强对公共服务设施和环境的财政投入。根据经济发展实力，对城乡公共服务和环境保护的投入力度也不尽相同，发达国家城乡间公共服务差距较小，生态环境保护较好，例如德国的巴伐利亚；发展中国家则相对差距较大，环境破坏严重，例如巴西。
2.发达国家成功经验。通过对美、日、德等国家的财政政策研究分析，发现这些国家重点在以下几个方面利用财政等手段对农业生产进行投入。（1）发展农业规模经营。通过财政政策的引导，使得农业用地相对集中，进而提高农业机械化率，利用城市的吸纳作用快速转移农村剩余劳动力。（2）对产业布局进行整体规划。利用财税政策的引导，吸引和鼓励工商业向城市郊区和偏远地区转移，提高农村剩余劳动力的就业，提升当地的消费水平和促进农民收入增收。（3）重视农民的职业技术教育。美、日、德等国家，都积极利用国家财政政策支持农村职业技术教育的发展，提高农民的技能和素质，既推广了农业生产的技术，又提升了农民对城市的适应能力和竞争能力。例如美国的“工读课程计划”、日本的“产学合作”、德国的“双元职业训练制度”。（4）提高农民收入，建立统一社会保障体系。发达国家大多鼓励农民积极发展非农产业，对农民生产进行直接补贴，以提高农民的收入，降低因收入差距造成的社会问题。例如，日本每年投入的基础设施建设就高达11000亿日元。同时，利用充足的国家财政，建立农民和市民等同化的社会保障体系，如城乡统一的失业保险和养老保障、医疗保障等。
3.发展中国家的教训。虽然巴西政府采用财政支出等手段，以期望缩减城乡差距，但通过对巴西国内现状的分析发现，这些政策的投入没有发挥应有的效应。其主要原因在于：（1）通过财政投入等政策，集中土地经营，但集中程度过高，出现大量失地农民，影响社会稳定。（2）工业化、城市化发展不匹配。政府虽然通过土地集中经营，并利用财政等相关政策将农村大量剩余劳动力转移到城市，但由于城市化过速，工业化相对落后，无法消化大量的剩余劳动力，使得转移农民生活更加落破、国家财政对这些转移人群的教育支出也相对较少，加大了他们失业的风险。（3）社会基础建设不健全。国家对城市发展的整体规划，特别是基础设施建设、低收入人群的社会保障等没有形成很好的规划，国家财政资金相对紧张，无法快速解决这些问题，使得城乡差距进一步加大。
五、我国城乡一体化发展的财政政策调整路径
完善财政宏观调控体系是一个复杂的系统工程，针对上述问题，借鉴国外经验与教训，建议从以下方面推进我国城乡一体化发展的财政政策体系的构建。
1.支持农村经营体制创新，为城乡一体化发展激发农村内生动力。加快县域经济结构调整是我国经济结构优化的重要内容，也是缓解城乡二元经济分化、提高农村农民收入的必要手段。要大力发展县域特色经济、民营经济，提升产业层次，培育品牌优势，为全县经济社会建设提供了强大的财源保障。要依靠县域自身的资源优势，鼓励企业带动农户生产农产品原材料形成产业链，把产品加工业做精做细，增加产品科技附加值；扶持行业龙头企业和骨干企业，加大开发力度、多创省级以上品牌；建设特色产业园区，以特色升层次，以特色创品牌，树立园区新形象，形成市场新亮点。加大财政对农村合作经济组织的扶持力度。要通过财政贴息、政策性信贷、保险、税收优惠等金融与财政手段，增强农民合作社的竞争能力。
2.提高财政资金的使用效益，促进增加农民收入。中央和地方各级政府应该对现有的涉农财政资金进行整合，改变多头支出、政策混乱的格局。为避免有限资金过于分散，无法达到“以点带面”的效果，应该对财政投资项目进行合理规划，在农村路、电、水等基础设施上进行重点投入，带动周边产业的发展。财政支出渠道梳理、分类后，完善财政支出投入机制和监管体系。建立涉农资金绩效管理机制，实现资金支出的各个步骤都有具体的考核指标，形成“用钱必问效、无效必究责”的资金管理模式。充分发挥财政监督、投资评审等作用，积极借助审计、纪检、中介机构、新闻媒体等力量，切实加强对各项强农惠农政策落实情况的监督。丰富财政支农的方式方法，在农业直补的基础上，灵活运用贷款贴息、以奖代补、融资增信、承担项目等方式，更好地发挥财政资金的引导、扶持、放大效应，撬动社会资金支持城乡协调发展。
3.建立公平的公共产品供给机制，为城乡一体化发展做实托底保障。在财权上，建立稳定的地方政府财政收入来源，在财政预算模式上实行全口径预算，降低事业性支出的规模，节约非农生产成本。在事权上，要围绕农村教育、医疗、社会保障等领域展开公共产品供给，将责任下放至县、乡级政府负责。公共产品供给要分类、分阶段完善。我国财政支农规模远远低于城乡统筹的需求，各级政府应该对本地区现阶段的城乡统筹工作进行合理规划，保证重点工作的资金需求。着手在义务教育、基本养老金、公共卫生、食品安全、环境保护、公共安全等领域，扩大中央财政支出责任，增强省级财政对辖区内的统筹责任。注重设计科学合理的激励约束机制，避免资金浪费的现象发生。
4.构建和完善地方税体系，形成有利于城乡一体化发展的税收制度。构建地方税体系，是一个动态的历史过程。建议将增值税划归中央，在零售环节开征销售税，将其作为地方税种，有利于改变地方政府干扰企业生产经营、盲目追求扩张的现状，促进产业结构调整。将消费税划归地方，征收从生产环节调整到消费环节，合理调整征税范围和税率结构，引导理性消费和发挥调节收入分配的作用。拓宽资源税征税范围，适当提高税率，加快从价计征方式改革，使之作为省级政府重要税种。尽快建立房地产税制度，使契税和房产税成为地方税潜在主体税种。加强辅助税种建设，重点是修订或开征城建税、环保税、社保税、教育税四大特定税种，完善印花税、车船税及地方特产税等零星税种。适度赋予地方税权，对税源零散、纳税环节不易掌握和具有明显地域特征的地方税，在保证国家宏观经济政策畅通前提下，由省级政府制定税收基本法规，扩大地方税权空间，提高地方调控能力。
5.建立以一般性转移制度为主，专项转移支付为补充的转移支付体系，实现基本公共服务均等化。合理确定转移支付形式，减少专项转移支付，完善均衡性转移支付增长机制。提高均衡性转移支付规模和比例，进一步均衡地区间支出水平，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度，既可以引导地方政府减少干预经济的行为，也能较大程度地给予地方可自主支配的财力空间，提高财政资金的使用效能。甄别、清理、规范专项转移支付项目，将现有的专项转移支付项目进行整合，归并重复交叉、使用方向一致的，取消到期项目、新形势不需设立的项目。借鉴国外经验，探索建立科学规范的纵横交错的转移支付模式，将有利于缩小地区间差距，协调地区间的发展。增强专项资金的分配透明度，在公平分配的同时体现激励性，调动地方政府的积极性，形成良好互动机制。完善转移支付的绩效考评机制，根据考评结果，相应增加或扣减地方转移支付规模。
6.改革完善相关配套政策体制和运行机制，为建立现代财政制度提供坚实保障。在宪法中进一步明确中央和地方财力与事权相匹配的基本框架，奠定政府间财政关系的基础。加快研究出台政府间关系法和转移支付法等相关法律法规，为政府间财权、支出责任划分以及对下转移支付提供法律依据。推进地方政府性债务融资管理制度和风险管控体系的构建，建立健全地方性债务管理的法律法规以及“借用还”与“权责利”相统一的债务管理制度。实施农村土地制度改革，大力推行土地股份制，积极推动农村土地承包经营权合理流转，促进农业规模化、产业化经营。建立农村金融服务体系，要全力支持“立足农村、服务三农”的村镇银行、社区银行的发展，积极利用财税政策大力支持农村地区金融市场的发展，满足农村和农业发展的资金需求，增强城乡一体化的发展合力。
注释：
{1}白永秀，王颂吉.马克思主义城乡关系理论与中国城乡发展一体化探索[J].当代经济研究，2014（2）
{2}楼继伟.财政改革发展若干重大问题研究[M].经济科学出版社，2014
{3}苏明.我国城乡发展一体化与财政政策思路[J].财政部财政科学研究所研究报告，2013（8）
{4}贾康，刘薇.深化财税体制改革推进城乡统筹发展[J].经济要参，2010
（作者单位：财政部财政科学研究所博士后流动站 北京 100142）（责编：吕尚）