政策管理范文第1篇
摘要：
传统的社会组织双重管理体制越来越不适应中国建设现代社会管理体制的需要，造成了大量社会组织合法性或合理性的缺失，导致了合法的社会组织具有较强依附属性并存在着对社会组织监管不足的问题。经过双重管理体制下弱化业务主管单位的改革、特殊区域内探索一元登记管理的改革，以及对部分社会组织实行直接登记的改革，双重管理体制进入后双重管理阶段，实行直接登记与双重管理并行的双轨制度。社会组织的管理应围绕着登记、服务和监管三个层面重新进行定位，并努力实现三层管理的协同互动，构建“三层协同”的新型社会组织登记管理体制。
关键词：社会组织；登记管理体制；双重管理；三层协同
改革开放以来，我国社会组织呈现出加速发展的态势。截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个[1]，“十二五”期间年均增长率达到了9.7%。它们在行业规范、学术研究、教育、医疗、区域交流等各个领域不断壮大，并在承接政府职能转移、改善政府公共服务、满足人们结社需求等方面发挥着重要作用。但在社会组织快速增长的同时，我们也要注意其背后存在的问题。据清华大学NGO研究所的调查显示，我国的社会组织还面临缺乏资金、活动场所、办公设备、人才及政府的支持力度不够和组织内部管理混乱等问题[2]（p.362）。究其根源，双重管理体制被认为阻碍了社会组织合法身份的获取[3]，是目前制约中国社会组织健康发展的制度性因素之一[4]。
那么，针对双重管理体制的弊端，经过多年的改革探索之后，什么样的新型登记管理体制方能满足社会组织日益发展壮大的现实需求呢？这是一个值得研究的重大问题。
一、社会组织的“双重管理”体制及其弊端
“双重管理”，是指对社会组织的注册登记及日常管理实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的体制。目前，《社会团体登记管理条例》（1998）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）和《基金会管理条例》（2004）共同构成了我国社会组织双重管理体制的基本制度框架。以民办非企业单位为例，在登记和管理两个环节实现了双重管理的制度安排。在登记环节上，业务主管单位负责对民办非企业单位进行初审，并提供批准文件；登记管理部门接受经业务主管单位审查同意的民办非企业单位的登记申请，并做出是否登记的决定。在管理环节上，登记管理部门负责的管理职能是民办非企业单位的成立、变更、注销登记、年度检查、监督检查及行政处罚等业务；而业务主管单位除监督、指导民办非企业单位活动外，还要负责对登记管理部门上述行为的事前审查、初审或协助查处工作等[5]。这种双重管理体制，体现了政府对社会组织“限量供应”的策略，适应了在当时中国公民社会刚刚兴起背景下对社会组织严加管理的需要。但随着公民社会的发展以及社会组织的不断壮大，这种双重管理体制的弊端越来越引起人们关注，主要集中在以下几个方面。
（一）越来越不适应中国建设现代社会管理体制的需要
改革开放前，在管制型政府体制下，社会管理具有行政计划色彩和高度集权特征。改革开放后，随着经济体制改革逐步完善和公民社会日渐兴起，政府职能调整和行政审批制度也相应将改革关注点逐渐从经济领域转向社会管理领域。也就是说，政府不仅要向市场放权，也要向社会放权，这在行政审批事项削减、下放的调整中得到了充分体现，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”[6]。由此可见，社会管理体制伴随着改革开放，正在由集权走向分权，从政府控制走向社会自治。这意味着，依法限制政府权力、加快培育发展社会组织必将是未来社会管理体制创新的主导方向。而双重管理体制本质是适应政府管控社会组织发展的压制型管理模式，不仅不适合建设现代社会管理体制的发展趋势，也限制了社会组织的独立性和发展。
（二）造成大量社会组织合法性或合理性的缺失
按照双重管理要求，社会组织要获得合法身份，必须取得业务主管单位的同意。在这个过程中，往往面临着两方面难题：一方面是寻找业务主管单位的困难；另一方面是业务主管单位拒绝的风险。
这是因为，现行社会组织管理条例对业务主管单位的规定不仅广泛而且缺乏细则，导致社会组织无法确定或找不到业务主管单位。此外，
对于业务主管单位而言，在没有明确约束和激励机制下，通常都抱有“多一事不如少一事”的思想，而且接受社会组织的挂靠又会增加自身责任与压力，自然能推则推，千方百计找理由拒绝社会组织的申请。因此，寻找业务主管单位的困难以及争取业务主管单位同意的门槛过高，是众多社会组织放弃登记的最主要因素。这就造成了大量社会组织无法获得合法身份，处于非法的状态之中，“根据政府部门和专家调研的估算，民间组织的实际数量可能是登记数量的10倍”[7]。也是同样原因，一些社会组织为获得合法身份，便于开展活动，转而通过工商行政管理部门进行登记，以企业身份存在。这种看似合法的身份，显然无法统一机构属性与所开展的业务，又无法使组织享受到政府各项优惠和支持，实际上是一种不合理身份。无论缺乏合法性，还是以不合理身份存在，都影响了对社会组织的统一规范和监管，也造成了它们发展中的困惑和难题。
（三）导致合法的社會组织具有较强依附属性
独立性是社会主体的主要特征，萨拉蒙认为非营利组织应具备独立性，即独立自主处理组织内部事务及外部交涉的资格[8]（p.102）。在双重管理体制下，一方面，政府习惯了传统管控社会组织发展的思维，相关部门缺乏对社会组织内部治理的重视，并依托自身政策和资源优势，吸附了大量的社会组织。
另一方面，业务主管单位的设置，使政府和社会组织之间存在着业务性的联系，社会组织希望从业务主管单位那里获取更多行政资源，主管单位也愿意将业务范围内的事务部分交由社会组织来完成，这容易导致业务主管单位人员兼任社会组织领导职务，部分社会组织成为业务主管单位的延伸机构，甚至以“二政府”形象存在，失去了社会服务的独立性。这不仅造成了由于登记制度高门槛制度内外社会组织发展境遇的差异，也使得制度内合法的社会组织越来越缺少独立开展服务的能力。
（四）存在对社会组织监管不足的问题
双重管理体制设计的本意是要加强对社会组织的控制和监管，但实际运行中普遍存在着对社会组织放任不管或简单审查的问题。一方面，为降低对社会组织监管成本，登记管理部门比较注重对登记环节的监督以及以材料审查为主的年检制度，使整个监管重点前移和外移，而对社会组织的具体活动，由于社会组织数量庞大、业务繁杂，难以有效履行监管责任。另一方面，双重管理要求实际也是双层监管，降低了管理和监督风险，但同时也分化了监管责任。简单说，其中任何一个部门监管不作为，其后果由两个部门分担，这容易导致双方监管实质无人监管局面的出现；无论是登记管理部门还是业务主管单位都存在能力限制，难以对庞大的社会组织提供有效监管。
二、社会组织“双重管理”体制的改革探索与评价
自社会组织登记管理体制建立时起，不仅理论界围绕着该体制的改革问题展开了多方面的研究，部分地方政府也开始根据社会组织发展的实际需要，探索这种体制的改革之路，有的是在体制框架内寻求优化，有的则对该体制实行了不同程度变革，总体体现了从简单行业向其他领域、从地方到中央、从个别地区向全国发展的趋势。
（一）双重管理体制下弱化业务主管单位的改革
在传统的双重管理体制下，地方政府在面对社会层面降低登记门槛、提供更好管理服务需求的同时 ，又承担着来自上层管理在制度执行和统一上的压力，难以承担打破双重管理体制带来的风险。因此，在体制框架束缚下，创新驱动使部分地方政府寻求折中策略，在保留双重管理的基本制度规定下，通过内部调整或外部补充的方式进一步弱化业务主管单位的职能或压力，为社会组织登记提供便利或创造有利条件。
1.北京：依托枢纽型社会组织推进业务主管单位的集中
北京市社会组织管理体制改革是从2009年开始的，主要改革思想体现在北京市社会建设“1+4”系列文件中，“枢纽型社会组织”是一个关键性概念。通过在现有社会组织中选择政治体系内的人民团体或与政府有紧密联系的社会团体，将其确认为枢纽型社会组织，并由其承担业务主管单位职能，形成由枢纽型社会组织为业务主管单位和市社会团体管理办公室为登记管理机关的新双重管理模式。自2009年
4月首批正式确认了市总工会、市文联、市社科联等10家市级枢纽型社会组织开始，北京市又分别于
2010年底和2012年下半年确认了两批枢纽型社会组织，基本实现了对市级社会组织的全覆盖。它们分别负责全市职工类、科学技术类、法学类社会组织的联系、服务和管理。在此基础上，“培育区县、街道层面的枢纽型社会组织，打造市、区、街三级枢纽型社会组织工作网络”[9]。枢纽型社会组织实际上成为特定类型业务主管单位。原来作为业务主管单位的行政部门，除少部分有特殊职能的，原则上也不再接收社会组织成立申请，并逐步将机构、人员、资产、财务等方面的职能交由枢纽型社会组织，今后对社会组织只行使行业指导职责。
枢纽型社会组织建立在双重管理体制基础上，符合双重管理的制度框架，嵌入性较好。此外，通过确定枢纽型社会组织，适度集中了分散的业务主管单位并进一步统一了登记注册的标准，这样社会组织更容易找到业务主管单位从而获得合法性身份。但北京枢纽型社会组织建设实践也存在着一些问题，最为突出的是降低了服务和监管社会组织的能力。原因在于，身份集中未带来资源的集中，且枢纽型社会组织在政治体系内属于权力偏弱方，所具有的资源并不多，面对大量需要业务指导的社会组织，其监管程度和培育的效果也是有限的。
2.上海：增设社会服务局分担业务主管单位的部分职能
上海市在双重管理基础上，以行业协会为突破口，增加了一个服务机构，共同行使对社会组织的管理职能，构成了所谓的三重登记管理体制。具体分为两个建设阶段。第一阶段，建立行业协会发展署。2002年，在前期对行业协会发展调研基础上成立了上海市行业协会发展署，负责行业协会的总体规划、布局调整、政策制定、统筹协调等职能。这意味着行业协会的双重管理扩展为登记管理部门、业务主管单位和行业协会发展署三方共同管理。第二阶段，改组成立社会服务局。2004年，在行业协会发展署的基础上通过合并改组成立了上海市社会服务局，原有的三方共同管理的格局没有变，但扩大了共同管理的范围。社会服务局的成立将三重登记管理体制的适用范围从行业协会扩展为社会团体、民办非企业单位和市场中介组织三类[10]。
上海增设社会服务局的改革，由于保留了原双重管理部门，改革的风险和阻力都比较小。此外，社会服务局在登记环节中可以发挥一定审查作用，更有利于对敏感类组织成立的控制；增设服务机构，分担了原来业务主管单位的部分职能，尤其是在规范社会组织发展、促进社会组织交流合作、提高社会组织能力等方面发挥了重要作用，减轻了业务主管单位的职能压力。但专门成立一个服务机关，意味着社会组织登记又多了一个管理部门，在一定程度上抬高了注册门槛，不利于合法的社会组织的数量提升。同时，增加一个服务机构后，在职能上容易与现存的双重管理部门出现重叠和交叉，埋下了社会组织管理中的不协调或冲突隐患。
（二）特殊区域内探索一元登记管理的改革
对双重管理体制的突破，最直接的就是取消业务主管单位的设置，建立由一个部门负责的一元登记管理体制。由于制度统一性限制，地方政府在这方面的改革难度较大。但一些特殊地区，特别是被确定为各类改革试点的区域，在地方创新驱动和中央特殊性许可下，率先突破了现有制度桎梏，建立起一元登记管理体制。根据改革程度的不同，可分为准一元登记管理体制和一元登记管理体制。
1.深圳通过渐进式改革建立准一元登记管理体制
深圳市双重管理体制的改革采取了分阶段、分领域的策略，经过三个时期，实现了从行业协会到其他领域的改革推进。第一个时期，在2004年，从行业协会领域开始改革，成立行业协会服务署，由其统一行使行业协会业务主管单位的职责，构成了行业协会服务署与市民政局民间组织管理办公室共同管理行業协会的新双重管理模式。第二个时期，在2006年底，将行业协会服务署和市民政局民间组织管理办公室合并，组建市民间组织管理局，使其同时行使行业协会的业务主管单位和登记管理部门的职责，在一定意义上实现了行业协会直接登记的效果。第三个时期，到2008年，在前期行业协会直接登记基础上，扩大了社会组织直接登记管理的范围，“对工商经济类、社会福利类、公益慈善类的民办非企业单位实行由民政部门直接登记管理的体制”[11]。由于在社会组织登记管理体制改革方面的创新策略和成果，深圳于2010年获得了第五届“中国地方政府创新奖”。但深圳市建立的所谓直接登记管理体制，还没有彻底地实现一元登记管理：一方面，仍然保留了业务主管单位，只是将其与登记管理部门合二为一，民政部门发挥了关键性作用；另一方面，只是对部分社会组织实现了直接登记的安排。所以，深圳建立的是一种准一元登记管理体制，但其创新性探索为国家放开登记管理权限、实现部分社会组织直接登记制度提供了宝贵经验。
2.北京中关村在相关政策支持下构建一元登记管理体制
北京市中关村是我国首个国家自主创新示范区，在经济和社会体制改革上，得到了相关部门的大力支持。一是北京市人大颁布了《中关村国家自主创新示范区条例》（2010），提出除特殊情况须经批准以外，社会组织可以直接向市民政部门申请登记，将社会组织直接登记体制等以立法形式予以确定。二是中关村国家自主创新示范区领导小组下发了《中关村社会组织改革创新试点工作意见》（2010），明确提出了中关村社会组织直接登记和管理、取消业务主管单位、由政府部门根据社会组织的业务范围和类型进行业务指导等意见。三是北京市科委等十个单位联合下发了《北京市促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》（2011），提出了对中关村现有社会组织、产业联盟登记管理扶持发展的工作安排，中关村数字内容产业协会等部分社会组织实现了直接登记注册。中关村在国家对社会组织实现双重管理体制没有制度改变的情况下实行一元登记管理制度，有着特殊原因：一是作为国务院戰略布局的国家自主创新示范区，具有突破国家现行经济和社会管理体制的特权；二是区域范围不大，便于登记管理；三是园区内社会组织构成比较简单，主要是经济领域的社会组织，以行业协会和技术联盟为主，直接登记的风险较低。
以深圳、北京中关村为代表的地区通过建立一元（准一元）登记管理体制，都简化了登记注册的程序，减少了业务主管单位的自由裁量权，有利于促进合法的社会组织数量增加。但在国家双重管理体制没有改变的情况下，其他地区学习和复制的可行性不大。此外，一元登记管理体制本身也存在着不容忽视的问题。一是登记管理部门的压力增大。既要承受直接登记后社会组织增加带来管理成本提升的挑战，又要独自面对由此可能带来的政治或社会性风险。二是带来了监督和培育上的困难。培育社会组织所需要的资源主要掌握在作为业务主管单位的政府各职能部门手中，登记管理部门具有的资源是有限的，其主要职责是登记注册和监督管理。在取消业务主管单位设置后，登记管理部门很难再有足够的资源用于社会组织培育之中；就监管效力而言，不同类型的社会组织由一个统一的登记管理机关进行监督管理，其难度要比双重管理体制下更大。三是取消业务主管单位的改革阻力较大。剥离业务主管单位和社会组织的管理关系，不仅限制了业务主管单位的管理权限，而且也影响到了那些习惯挂靠业务主管单位的社会组织利益，因而会遭受来自业务主管单位和社会组织的双重阻力。
（三）对部分社会组织实行直接登记的改革
2013年，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确提出，要对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织（以下简称“四类组织”）实行民政部门直接登记制度。这在中央层面对部分社会组织直接登记问题提出了明确的改革方向和要求。
按照党中央、国务院要求，民政部积极推动社会组织登记管理体制改革，加快进行了《社会团体登记管理条例》的修订工作，并于2016年8月公布了该条例的征求意见稿，明确了四类社会团体不再需要业务主管单位审查同意，可以直接到民政部门进行登记；与此同时，也在积极制定《四类直接登记社会组织认定标准》和《全国性社会组织直接登记暂行办法》等政策。随着这一系列制度的修订和出台，部分社会组织直接登记的管理体制成为全国统一的要求，并有了制度性保障。此外，自2013年3月开始，全国共有27个省、自治区和直辖市试行或开展了社会组织直接登记工作，有18个省、自治区和直辖市出台了推进社会组织登记制度改革的相关政策文件，如《上海市社会组织直接登记管理若干规定》（2014）、《甘肃省四类社会组织直接登记管理暂行办法》（2015）等。各地区部分社会组织实行直接登记改革以来，极大促进了社会组织数量增多，“截至2014年底，全国直接登记的社会组织约3万个，占同期登记的社会组织40%以上”[12]。
可见，当前实现对部分政治性不强、经济风险低的社会组织直接登记制度，是多年来对双重管理体制进行改革的一大成果，也体现了社会组织管理分类、分级管理的需要，有利于促进实行直接登记的社会组织发展壮大。但目前的改革还存在一些不足。一是受益范围仅限于四类组织，其他如政治法律类、宗教类、涉外类等社会组织，则被排除在直接登记的制度之外。这不仅有制度不公嫌疑，而且将原来统一的双重管理体制变成了直接登记与双重管理并行的双轨制度，制度运行成本将会升高。二是直接登记确定了四大类型的社会组织，但对这四类社会组织划分标准和具体范围没有具体说明，容易造成日后登记管理中的混乱。三是当前的改革还侧重于社会组织登记端的改革，对社会组织能力的提升和政府监管作用的发挥未给予应有的重视。
三、“三层协同”的新型社会组织登记管理体制构建
从前期的改革探索看，登记管理制度作为社会组织管理的基本制度安排，已经走向部分直接登记管理与部分双重管理并存的后双重管理阶段。本文构建新型的社会组织登记管理体制，就是在这种后双重管理体制阶段，针对如何更好解决双重管理体制遗留问题并最大程度实现新制度有效运行，从而形成新型的政府与社会组织协同互助关系来设计的，基本思路是构建一个“三层协同”的管理体制。所谓“三层协同”就是在社会管理体制创新下，以壮大社会组织和提升社会组织能力为导向，构建以登记为基础、服务为关键、监管为保障的社会组织管理新体系，并实现三者协调、整合和一体化发展的管理新格局。就本质而言，“三层协同”与“双重管理”有显著区别，后者是从政府角度出发为了更好实现对社会组织管控而设计的，前者则是从社会组织角度出发为更好地满足社会组织发展而提出来的。此外，“双重管理”设计是通过对政府相关部门的登记管理职能划分实现的，“三层协同”主要是围绕如何更好地实现社会组织发展而对政府相关管理职能的一种调整、协同和整合。
（一）登记层面：进一步完善分类登记管理的新制度
首先，继续扩大直接登记的范围。以公益性为分类标准，凡是为经济社会发展提供社会服务、协助政府提供公益产品、满足人们社会生活需要的社会组织都应被逐步纳入直接登记的范围。同时，下放登记审批权限，实行基层社会组织直接登记安排，充分发挥基层社会组织在开展公益活动、满足公众需求、化解社会矛盾等方面的作用。通过不断扩大直接登记的范围，形成“放开一大片，限制一小部分”的格局，最终建立起一个以一元登记为主体的登记管理制度，彻底结束双重管理体制的历史。
其次，加快社会组织登记管理制度的修订和完善。当前，《社会团体登记管理条例》的修订工作取得了实质性成果，这有助于对分类管理体制的确认，也为各地区实现部分社会团体分类登记管理提供了指导和法律依据。应加快进行《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的修订工作，落实党中央对社会组织管理体制改革的精神，探索社会组织分类登记的范围。同时，为新修订的登记管理条例顺利实施，可进一步出台实施细则或管理办法，重点对纳入直接登记的社会组织的性质、特征、基本范围等问题给出明确标准，并使之成为登记管理制度的重要组成部分。
最后，探索完善辅助性的登记管理制度。对社会组织实行登记管理，即使不断降低登记门槛，也会有大量社会组织由于各类原因不去登记或无法登记，更何况还有大量历史遗留下的不合法、不合理存在的社会组织。为实现国家对社会组织更全面的信息掌握和登记规范，应通过辅助性制度来补充登记管理制度的不足。如探索社会组织的备案制度，对那些没有达到登记标准的社会组织，提供另一种给予合法性身份的制度安排。同时，还可以推行公益法人认定制度，通过将从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的社会组织认定为公益法人，可以将现有登记注册制度引向纵深发展。
（二）服务层面：形成以社会组织需求为导向的服务机制
登记管理体制改革应转变控制和规范的管理思路，重点要在管理中解决好社会组织的培育和能力提升问题。因此，满足社会组织的需要将是政府服务作用发挥的目标指向。
首先，树立管理就是服务的理念。政府的社会管理和公共服务职能是一体两面的。在社会管理中，如果政府一味重管理、轻服务，就难以实现政府、社会组织与公众之间的平等合作。只有明确政府的服务角色，建设服务型政府，才能更好地迈向社会本位的社会管理。此外，中国公民社会尚处于发展初期，社会组织自我管理、自我服务、自我约束的能力还差强人意，更需要政府的大力培育和服务。
其次，构建完善的社会组织服务体系。针对社会组织普遍存在着资金、技术、人才不足的问题，完善的社会组织服务体系应包括以下几个方面：健全财政支持体系，对于非营利性、公益性的社会组织完善免税政策，对于参与社会管理和社会服务的社会组织实行税费减免优惠等；不断拓展民间的投融资渠道，创新重点领域社会组织的投融资机制；建立有长期战略性的培训机制，不断提升组织工作人员专业技能、理论素质和服务精神；健全社会组织的财务制度、人事管理、职称评定、岗位培训、社会保险等配套政策，构建社会组织培育扶持政策体系等[13]。
最后，不断创新社会组织服务平台和方式。在服务平台上，可借鉴企业孵化器的理念和建设经验，建立社会组织孵化器（服务园），对进入服务平台的社会组织提供活动场所、资金支持和信息服务等关键性的服务等。在服务方式上，应更多实现政府直接提供服务向政府购买服务的方式转变，使社会组织更广泛、更深入地参与社会管理，从而在公共服务提供中增进自身服务能力。
（三）监管层面：建立多方合力的社会组织综合监管体系
首先，建立健全社会组织信息公开机制。信息公开是对社会组织实施监管的基础和前提。为实现有效监管，必须健全社会组织的信息公开机制。这包括实现信息公开的完整性，克服过去只重资金来源而不重使用过程或结果的信息披露；保障信息公开的及时性，要定期公开公益基金收支明细情况等相关信息；创新信息公开的方式，不应仅仅停留在传统的信息公开渠道上，要创新多样化的信息公开方式，便于公众知晓和查询。为此，需要借助制度明确社会组织信息披露的义务，并对拒绝履行义务或公开不完整、不及时的社会组织进行处罚。
其次，建立多方合力的监督体系。在政府层面，既要发挥好登记管理部门在登记、备案、年检、执法监察等方面的监管责任，又要发挥行业主管部门在行业上的监督管理职责和作用，还要加强有关部门在人事、财务等方面对社会组织的指导和监督；在社会层面，进一步激发社会监督和媒体监督的力量，完善政府和社会相结合的监督体系。同时推动成立不同门类、不同层次、不同功能的民间组织联合会或社会组织联盟，充分发挥其自律自治功能，利用自身力量来监督规范社会组织的良性发展。
最后，实行动态监管与过程监管相结合。在继续严格年检制度、避免单纯资料审查和形式化基础上，实行年检定期检查与经常了解社会组织活动情况的日常监督相结合，一旦发现问题及时处理。同时，针对社会组织的公益活动尤其是重大活动要实行备案并进行全程监督，防止出现不良现象。为此，应不断创新有效的监管方式，如建立社会组织评估机制，加强对组织的流程监督与绩效评估，或在社会组织所在的行业、领域内确定或聘请监督员对社会组织活动进行监督等。
（四）三层协同：实现登记、服务和监管的一体化发展
首先，这三个层面的管理活动是内在关联和相互影响的。登记管理有助于对社会组织的规范化管理，也便于相关部门对登记在册的社会组织提供服务或进行监管；服务工作做得好，也会对社会组织的登记和监督产生促进作用，如通过提供税收优惠等方式可以鼓励和引导社会组织到相应的机构登记注册，使社会组织的活动处于法律约束和政府监管的范围之内；监管本身就内含了服务内容，监督体系的完善也會使登记管理机构降低注册时的压力和政治风险，不断扩大直接登记的社会组织范围。因此，从本质上说，登记、服务和监管是可以也是应该实现统一发展的。
其次，以协同政府理论引领三层管理的协同建设。协同政府作为一种行政学思潮和改革实践，“直接针对管理‘碎片化’问题，强调的是通过目标、组织、文化等不同层面的分解与整合，有效提高不同政府部门间的合作协作水平，以实行更为整体化的行政行为或提供公共服务的一种政府形态”[14]。目标整合、组织创新和信息共享是各国协同政府建设的主要做法[15]。为此，一是相关管理部门要重新梳理自身的职能体系，推进目标整合。登记管理部门在对不同社会组织实现差别登记的同时，更要有针对性地强化相应监管职能，而把有关服务职能调整给相关部门；业务主管单位要更多从登记审查转向对社会组织日常业务的指导和监督；相关的人事、财政等部门则要更多探索如何改进服务方式，更好为社会组织提供服务。二是不断通过组织创新，促进各部门协同发展。如成立社会组织综合管理委员会，负责社会组织建设的战略决策，以及对相关政府部门管理活动的协调事务等。三是加快社会组织管理信息系统建设，规范信息搜集的标准，畅通各部门资料交流渠道，实现各管理部门对社会组织服务和监管的信息互通和共享。
最后，需要为三层协同的登记管理体制提供相应的制度保障。对社会团体等社会组织登记管理条例修订工作的开展使登记管理方面有了最基本的制度保障，而新条例可重点加强对监管环节的制度安排。同时，为实现登记、服务和监管在制度上的进一步融合，应配合出台《关于加强社会组织执法监察工作的意见》、《关于培育社会组织发展壮大的指导意见》等政策制度，进而与相关登记管理条例相衔接。在分类登记管理制度基础上，进一步明确对不同登记状态下的社会组织如何实施监管和服务，这样才能形成登记、服务和监管有效运行并相互配合的制度新体系。
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[责任编辑：张英秀]
政策管理范文第2篇
一、引言
在信用经济高速发展的当今社会，随着企业竞争愈加激励，应收账款在企业资产中的占比不断增大，应收账款收不回，就算企业的成本控制的再好也是劳而无功，因此，企业在对外积极扩大市场占有率的同时做好应收款的日常管理工作，提高资金周转，防范财务风险是至关重要的。如果对应收账款的管理不严格，就会直接导致坏账的增加，降低了企业资金的运营速度，因此企业必须重视应收款管理的重要性，加强对应收账款信用管理，建立系统化、规范化的应收账款管理机制，使各项措施落到位，责任落实到个人，将应收账款控制到合理水平之上。本文着重对企业信用管理与应收账款管理的重要性、现状问题进行分析以及对存在的问题提出了一些相应的建议和解决措施。
二、 企业信用政策与应收账款管理的意义
信用是市场经济的重要特征，也是经济关系的重要体现，信用关系已扩大到几乎所有社会生活和交易活动中。客户信用已是企业的重要资源，也是企业的重要经营风险，众所周知，信用问题是造成应收款拖欠的主要原因。在市场经济时代下，一方面，企业采用赊销可以提高销售量加大市场占有率，加快企业的存货周转速度，为企业增加利润、提高了企业的竞争力，另一方面因为应收账款不能及时回收问题，也会造成资产流失、资产沉淀，而与销售相关的上游购进和制造环节，需要资金支持，给企业的资金周转方面增加了阻力带来巨大的经营风险，加重企业的经营负担，因此，在企业管理中客户信用管理已经成为了不容忽视的一部分。
对企业客户的信用可靠程度，深入各环节进行全面管理，结合企业的同业竞争标准，以及企业自身对风险的承受能力，在追求销售规模最大化的前提下， 加强应收账款管理，选择适当的信用标准，再对不同的客户慎重的选择该客户适用的信用期和赊销量，将客户坏账款降至最低。
三、 企业信用管理与应收账款管理的现状
(一)缺乏对应收款信用管理风险意识的认识
在竞争日益严重的市场经济条项下，企业被迫使用各种手段加大促销扩大销售规模，除了依靠企业自身的商品品质，价格等因素外，赊销已经成为扩大销售的重要手段，部分企业为了销售业绩的增长而过分追求市场占有率，通过赊销方式刺激销售，而不重视信用管理，把信用管理看成是不利销售增长的因素，在交易中也會一味地迁就客户，导致应收账款的急速上升，大量的应收款无法收回，产生坏账、大量的短期资产被占用，影响企业的运营与发展。
(二)缺乏对应收账款的回收管理
部分企业对客户拖欠的应收账款缺乏监管，没有设应收账款的责任部门，也没有明确由哪个部门来管，应收账款的管理也基本是有销售部门和财务部门共同或其一负责，职责的分工不清晰导致销售部门自产品和服务销售出去后就认为圆满完成任务，对于后续事项不再关注如货款的回收与否、收回的时间、客户合约履行情况都与他们没有关系。财务部门也只是对应收账款进行核算，没有实行应收账款管理的职责，使应收账款已到期却无人催收，因对销售业务的前后经过并不了解，很难接触到客户并催收款项，两个部门掌握的客户资料不同而且也不全面，如此一来，应收账款长久挂账且无人问津。职责的分工不清，管理工作的不到位，导致随着时间推移，账龄老化现象加剧，应收账款的收回也越发困难，发生呆坏账也就在所难免。当前企业应收款项的收回的大部分是通过企业催收的结果，客户主动还款的只有小部分，这种情况使得企业的应收账款的余额日益增长，企业的资金流动周转显得力不从心，很可能出现资金链断裂的危机，企业也将无法在正常运营。 企业的应收款项未能实现真正的资金流入，投入的成本没有任何回报，预期利润无法实现，这一点是企业应收账款日常管理工作中最应引起管理者重点关注的。
四、完善信用管理与企业应收账款管理的有效措施
(一)建立系统化、规范化的应收账款管理机制
企业的赊销业务大多由财务部门或者销售部门负管理责任，由于全责分散，缺乏专业性管理，部门之间缺乏沟通配合不到位，导致企业应收账款管理效率低，不利于企业应收账款的回收，并可能增加呆坏账的风险。为了保证客户信用管理部门的独立性，提高企业对风险的评估水平，设立一个独立于其他部门的信用管理部门显得尤为重要，成立信用管理部门，建立客户信用档案，对客户信用进行分类，制定出恰当的赊销期和赊销量，对客户赊销实行严格的赊销准入管理机制，提高资金的流动性，并及时更新现存客户资产信用变化情况。进行交易前，专业人员负责对客户进行信用调查及分析，信用管理部门通过信用调查分析结果建立和完善客户信用等级，并定期对企业客户信用情况进行更新，以便企业更准确地了解客户的信用状况，信用状况好的用户可以适当给与比信用差的企业更多商品，而信用差的客户，企业应限制供货以免造成损失，尤其是业务量占比比较大的客户，拖欠迹象一旦出现，企业应第一时间对逾期客户搜集资料重点评估，合理预估潜在信用风险，及时反馈，并对客户信用等级及赊销额度合理调整，有效降低企业坏账风险，保证企业的合法权益。
企业应建立赊销业务信用管理的预警机制，首先需要对新加入的或已经合作过的企业确保已经进行过信用评估，才可签订合同。其次企业还需设置不同的审批权限，按照经营管理者的层级进行授权，各个级别的管理者对自己的审批权限负责，需要越权审批的，要在取得上一级批准同意后才能对业务进行开展工作;对于赊销数额特别巨大的，由企业的最高领导进行审批，这样既能起到对应收账款进行控制，又可避免员工与客户为谋取不当利益而相勾结。企业可在内部规章制度里加强赊销责任机制，明确主要责任人员的责任，将应收账款的回收及坏账损失纳入考核，对应收款的回收情况定期进行汇报。在主要责任人员离开企业之前，企业必须要求把与其负责的赊销业务进行清账，做到谁赊销谁负责。对于因越权审批没有取得上级批准的业务，由相关人员承担一切后果，对于那些有侵占公司财产行为的人追责到底。
(二)合理制定信用政策
企业应收账款的重点就是综合考虑客户的实际经营情况，资金和信誉状况来制定企业对客户群里的信用额度，避免盲目授信造成企业资金被过度占用而影响运营。客户是否愿尽最大努力偿还货款，直接影响应收账款的回收，客户的信用品质好坏与否，主要依据客户过去信用记录来确定，很多客户不履行合约、信用品质不佳，对货款能拖欠就拖欠，认为拖欠就可获得一批无息贷款，所以在对顾客赊销前，制定合理的信用政策，比如，企业按自身可以承担的风险也可以按净资产的比例来限定对客户群体最高额度等，再结合企业发展战略，在企业授信额度和客户信用额度之间权衡，得出对该客户最为合理的额度，从而把相关的资金投入信用品质较好、支付能力较强的客户。
企业应该对应收账款信用管理树立科学的政策理念。在管理的过程中结合实际情况，通过开设培训课程，参加培训学习，使企业负责人，销售人员和财务人员都充分认识财务风险，重视信用风险问题，规避因信用风险所引发的各种危机。
(三) 建立应收账款催收管理制度
加强对应收账款催收工作力度，对已到期的货款及时收回，对短期未履行合同约定期限结算的客户及时联系催收，并建立催收档案，做好催收记录，对长期未履行合同约定期限的客户，并多次催收无效的，要即刻启动法律程序进行债券追讨，最大程度控制损失范围，保护企业的合法权益。
(四)完善企业应收账款的坏账核销、审批制度
加强提高对坏账管理中的审批要求，明确坏账审批步骤，对坏账的核销设置不同的审批层级。实施坏账核销的案存制度，保证应收账款的持续追索权，最大程度保护企业利益，在这一过程中，通过律师事务所等机构，全方位追回坏账，同过加强坏账核销管理，使财务报表能真实反映企业经营状态。
企业需要关注客户资信的可靠程度，规定出恰当的信用期及赊销量，对不同的客户制定不同的销售策略与结算措施，以信用政策为基础，管理者应关注其落实效果，还应加强信用政策的灵活性，综合行业情况，对客户的经营状况，资产状况、经营成果以及该客户在行内的信用状况等，深入的进行了解、分析，通过对客户信用等级的制定，对赊销业务进行不同判断，确定该业务是否可以赊销及赊销额度和期限。使应收账款管理能更好的应对环境变化，尽可能的发挥信用政策和应收账款的作用。
五、结语
应收账款管理的完善與否直接影响企业可持续发展，企业应积极管理应收账款，加强催收力度，减少应收账款的资金占用，避免因资金占用问题而带来的风险，因此，完善建立企业的相关政策，充分认识到应收账款信用管理的重要性，提高应收账款的管理水平，同时提高信用风险防范意识，严格审核各种财务报表和客户合作信用等，推动企业的可持续发展。对应收账款管理所存在的问题加以解决并满足企业生产经营中现金流量的需要，为企业持续发展提供资金。
(作者单位：河北省煤田地质局第二地质队)
政策管理范文第3篇
【摘 要】 可再生能源产业的发展与财税政策的引导、激励密不可分。文章依据PSCAST提出的商业化阶段理论，分析了可再生能源技术商业化过程的四阶段与可再生能源财税政策的关系，使用趋势判断和Gompertz曲线拟合法判断出我国可再生能源发展处在规模化阶段，构建了可再生能源财税激励政策框架。
【关键词】 财税政策； 可再生能源； 商业化阶段理论； 政策框架
一、引言
能源是人类活动的物质基础，人类的活动离不开优质能源的出现和先进能源技术的应用。伴随着发生于20世纪70年代的石油危机，世界各国愈加重视能源供应对于经济的巨大作用。而近10余年全球生态环境恶化，空气污染加剧，使得以风能、太阳能、生物能为代表的可再生能源得到追捧。目前，我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国（BP，2013），是第二大能源生产和消费国以及第二石油消费国、OECD之外最大的石油进口国（王仲颖、任东明、高虎等，2012）。我国煤炭消费占能源消费的比重长期保持在70%以上（中国统计年鉴，2014），导致的直接后果就是我国CO2气体排放呈逐年上升的趋势，温室气体排放总量已占全球首位（IEA，2009）。我国政府已经提出2020年可再生能源消费量要占到全国一次能源消费量的15%（《可再生能源中长期发展规划》，2007），但是要实现此目标，任务艰巨（王仲颖、任东明、高虎等，2012）。
世界经验表明，可再生能源产业的发展与政策的引导和激励密不可分。《可再生能源中长期发展规划》（2007）明确指出，根据《可再生能源法》的要求，国家运用税收政策对包括水能、生物质能的可再生能源的开发利用予以支持。目前，对于可再生能源激励政策的研究文献主要从政策工具的应用、政策工具效果评价方面提出。越来越多的学者开始重视对于可再生能源的激励政策应该针对不同发展阶段提出。Martine et al.（2006），Hillring（1998）提出在研发阶段需要针对技术研发进行支持；在生产阶段主要通过减免税收和适当补偿（Lawrence & Stanton，1995）；在市场化阶段Suani（1999）认为生物质能政策需要将外部性引入市场价格中。同时，可再生能源在市场化阶段配额标准需要保持相对稳定（Ryan et al.，2006）。国内学者王革华（2010）对我国新能源产业政策进行了梳理，同时借鉴国际经验，提出我国应完善经济激励政策和非经济激励政策，促进新能源的发展。王玺等（2011）针对新能源产业研发、生产和销售等环节设计了税收优惠政策。刘叶志（2008）则从外部性理论的角度提出使用财政政策来优化资源的配置。
本文针对我国可再生能源产业政策的发展状况，从基础理论入手，通过科学判断我国可再生能源的发展阶段，针对不同发展阶段依据商业化阶段理论与可再生能源财税政策的关系提出相应的产业财税政策。
二、可再生能源的概念及发展意义
（一）可再生能源概念和分类
根据不同的划分标准，能源可以划分为不同的类型。根据是否再生，将能源划分为可再生能源与非可再生能源。可再生能源的英文名称是Renewable Energy，其概念最早是由联合国在内罗毕的新能源和可再生能源会议上确定的。可再生能源不同于常规的化石能源，具有可持续性，几乎不会枯竭，有利于生态良性循环，主要包括太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能以及所产生的二次能源氢能等（张博，2007；姜南，2007）。我国将可再生能源分为水能、生物质能、风能、太阳能、地热能和海洋能（《可再生能源中长期发展规划》，2007）。这种能源资源潜力大、环境污染低，是人和自然和谐发展的重要能源。
（二）可再生能源发展的重要意义
1.能源可持续发展的需要
我国能源长期存在资源有限、优质能源储量严重不足、化石能源人均储量低的状况，其中石油、天然气资源仅占世界人均储量的11%和4%。目前，中国石油进口年均增长率达到了35%，石油对外依存度在30%以上，这一数据有进一步扩大的趋势。随着我国经济的快速增长，对能源的需求将持续增加。
2.调整能源结构、增加能源可持续供应的需要
我国能源消费结构长期以煤炭为主，随着降低煤炭消费的压力增加，必然需要相应提高水电、核电等能源的使用量。只有这样才能建立多元化的能源消费结构。
3.保护环境、降低温室气体排放的需要
对于化石能源的过分依赖，使得我国环境污染严重，严重影响我国居民的身体健康。而可再生能源几乎不会对大气环境造成破坏。这也是为什么世界越来越重视可再生能源的原因所在。
三、商业化阶段理论与可再生能源财税政策的关系
（一）商业化阶段理论的内涵
根据美国总统科学技术顾问委员会研究报告（PSCAST，1999），可以将可再生能源技术的商业化过程分为研究发展阶段、示范阶段、规模化降低成本阶段和大面积推广阶段。
在研究发展阶段，也是商业化准备阶段，投资收回的可能性小，承担的风险高，因而在此阶段政府是研究开发投入的主体。政府等公共部门应该在技术研发方面发挥巨大作用，同时为了促进新技术的商业应用转化，政府应该引导企业积极参与。
在示范阶段，政府提供资金支持是本环节得以顺利进行的有力保障。此阶段可以分为技术示范和商业化示范两个阶段。技术示范阶段的主要任务是对研发出的新技术进行生产能力的可行性验证、示范，并发现问题，进一步完善新技术；而商业化示范阶段是在上一个阶段可行的基础上对商业服务的能力和推广前景进行验证。本阶段资金投入较大、回收期长、风险高，资金获取是需要解决的重要问题。
到了规模化阶段需要降低生产成本。在本阶段技术特征表现为单位生产成本受累计产出规模增加的驱动而进一步下降，整体呈现“学习曲线”的特征（见图1），直至可再生能源技术拥有与传统能源相同的竞争力。成本下降受规模效应的驱动，而累计规模效应需要稳定的大量的资金投入，本阶段需要解决的关键核心问题是克服成本下降的不确定性、保证投资收益的稳定性。合理的政策设计将会达到成本驱动下降的作用，否则可能出现接受补贴的企业依赖补贴生存，不想通过技术进步和加强管理增强盈利能力。
大面积推广阶段是在可再生能源经历了研发、示范和规模化阶段之后。在前几个阶段的发展之后，由于成本经济性已与常规能源技术相当，此时就可以进行大面积推广了。此时政策上主要解决市场交易和信息传播方面的障碍。
（二）商业化阶段理论与可再生能源财税政策的关系
可再生能源在商业化的不同阶段，都不同程度伴随着研发、示范、规模化成本降低和市场推广等环节的运行。在技术研发环节政策支持应该是政府公共部门主导、企业等参与，主要使用科技推动政策，由国家组织研究机构和企业一起实施科技攻关计划，并对研究示范企业提供资金支持。
以生物质能为例，美国在燃料乙醇产业发展的各个阶段主要采取的政策有：（1）在发展初期，采用提高乙醇补贴、税收减免、信贷优惠、债券贴息补贴以及保险贷款优惠等补贴手段。首先将每加仑乙醇补贴从1978年的40美分提高到1984年的60美分。在《能源税收法案》中要求对E10乙醇汽油每加仑减免征收4美分消费税。通过《原油暴利所得税法》将乙醇添加汽油的免税时间进行延长；1980年的《能源安全法案》（Energy Security Act）要求对生产规模低于100万加仑的乙醇生产厂商提供担保，联邦政府与乙醇生产厂商签订购买协议，实行最低收购价格；《混合和解法案》中规定对外国（主要针对巴西）生产的乙醇征收每加仑50美分的进口关税，还规定乙醇生产设施可以进入免税工业发展债券。关于行业竞争，《乙醇燃油竞争法》禁止对乙醇企业进行任何恶意报复，实施的效果是企业投资积极性提高。到1985年美国生物乙醇的产量接近5亿加仑，生产厂商达到163家。（2）在商业化过渡阶段，需要不断扩大项目规模和项目数量。在这个阶段，为了促使新产业的成熟，政府需要通过补贴税收、优惠等形式支付增量成本，促进新技术尽快扩大规模。（3）在规模化阶段，往往需要从产销两个方面促进产业的快速发展。美国在此阶段除了对生产环节提供支持，还对消费环节提供信贷帮助：1）在《替代能源安全法案》（Alternative Motor Fuels Act）中规定对生产替代燃料汽车的企业提供信贷优惠，满足公司平均燃料经济（CAF）的标准，如E85标准；2）出台相应的税收优惠政策，但主要由于石油生产企业的阻力，E85加注站一直没有发展起来，使得乙醇的使用范围受到了很大的限制；3）继续对研发领域实施支持。（4）在商业化运作阶段，即大面积推广阶段，美国实施多环节支持生物燃料产业，通过制定明确的生产计划，补贴逐渐减少。不同商业化阶段可再生能源的激励扶持政策见图2。
四、我国可再生能源发展阶段判断与政策框架设计
（一）可再生能源发展阶段判断
1.趋势判断
对于可再生能源发展阶段的判断是建立在Booz和Allen（1957）的生命周期概念基础上的。根据PSCAST的商业化阶段理论，处在不同发展阶段，产业规模、产品种类、市场环境、产业利润等都各自具有不同的特点。对可再生能源商业化阶段进行实际判断时我国数据统计不全，企业数据仅能从上市公司的年报中获取（宁冰，2012）。根据RESSET金融研究数据库中关于我国可再生能源上市公司的统计，依据可再生能源上市公司产值的变化对我国可再生能源发展阶段进行了趋势估计。
通过上市公司1993年至2013年产值的趋势变化（如图3）可以看出，我国可再生能源发展处在规模化阶段。但这属于对可再生能源的整体进行的判断，具体到各种可再生能源产业，发展阶段还会有差别。为了提高判断的科学性，还需要使用定量的方法通过计算进行判定。
2.Gompertz曲线拟合法
由于拟合精度好，产业发展生命周期分析中Gompertz曲线法已经被广泛应用。其基本原理是利用公式：Yt=Kab t（K>0）。结合本研究，Yt表示新能源上市公司的产值，t表示时间，公式中三个参数K、a、b的值可以采用非线性最小二乘法进行估计。根据统计学的计算方法，一般采用三和值法进行计算。三和值法的原理如下：
笔者选取RESSET金融研究数据库中新能源上市公司1993年至2013年共21年的产值数据，将数据按照时间等分成三个阶段，即1993—1999年为第一个阶段，2000—2006年为第二个阶段，2007—2013年为第三个阶段，这里n=7。根据21年的产值数据，通过计算和使用Eviews的非线性最小二乘法迭代估计，并经过分析，模型的可决系数为0.984279，调整的可决系数为0.981926，拟合优度高，自变量对因变量的解释程度强。F-statistic为640.7726，Prob为0.0000，判定模型总体显著，最后经过P值判定回归计算出的lnK、lna、lnb是显著的。经过计算得出a=0.9145，b=0.9178，依据对照表（如表1），可知我国可再生能源处于成长期，这与趋势判断一致。
（二）我国可再生能源财税激励政策框架设计
根据可再生能源商业化阶段理论，借鉴美国等国家的经验，可再生能源产业财税政策工具的选择需要根据产业发展阶段设计。在技术研发阶段，应该以财政资助为基础，进行共性技术研发活动；在商业化示范阶段应该适当增加财政投资；进入成长阶段应该采取市场保护、政府采购等措施；进入大面积推广阶段，可以采取税收优惠、金融扶持、创业投资等为主的财税政策。由此，本文参考王仲颖、任东明、高虎等（2012）的研究，根据商业化阶段理论分析构建了我国不同商业化阶段可再生能源财税政策工具选择的模式。
目前我国的可再生能源整体处在规模化阶段，根据表2，在此阶段税收政策和财政激励政策都需要加强。由于本阶段需要企业扩大投资，促使产业形成规模优势，使得可再生能源的技术学习曲线进一步降低，重点需要通过在税收政策上允许企业对固定资产进行加速折旧，鼓励可再生能源企业增加投资，另外可以在财政投资上从财政投资、财政拨款、财政贴息等方面对可再生能源企业进行支持。同时，消费终端税收政策与补贴政策支持也需要进一步加强（胥力伟和丁芸，2015），提升消费的拉动作用。但是，在此阶段不应该进一步减免企业所得税，以迫使企业进一步增强自己的可持续发展能力，提高产业自身的竞争优势，形成产业竞争力。
五、结论与探讨
目前，我国可再生能源的发展中还存在高成本、高价格的制约，更为重要的是在商业发展的初期和中期，可再生能源的投资还存在风险大、成本高、预期回报率低等困境。可再生能源不仅需要国家加大支持，还需要分别对水能、风能、生物质能等不同的发展阶段进一步进行针对性的判断，依据商业化阶段理论和不同商业化阶段可再生能源的财税政策工具选择模式有区别地应用差异化政策工具，尤其是财税政策工具，并在必要的时候应用政策工具组合。
本文没有对政策工具的特点、不同政策工具的实施效果进行说明和评价，这也构成了下一步拓展研究的内容。
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政策管理范文第4篇
摘 要：金融危机后，欧美日等国对竞争政策态度的转变，以及各国金融消费者保护格局的建立，引发了我国对金融消费者保护的思考。虽然我国尚未有直接定义金融消费者的法案，然而在《消费者权益保护法》中对于消费者有明确规定。因此，在现有法律规定范畴内，我们只能将金融消费者作为消费者的一种类型，使其借用消费者的概念，并在金融领域有所延伸。即消费目的为满足个人或家庭的生活需要，消费对象为金融机构提供的商品或服务，消费主体为个人投资者这三个要素的自然人。
关键词：竞争政策；金融消费者；立法保护
一、金融消费者保护的现状及立法缺失
（一）金融消费者析解
2000 年，英国颁布《金融服务和市场法案》（Financial Services and Markets Act 2000），法案中以立法形式确定了“金融消费者”的法定概念。①1999年，美国《金融服务现代化法》则对“金融消费者”定义为“以个人、家庭成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人”。
虽然我国尚未有直接定义金融消费者的法案，然而在《消费者权益保护法》中对于消费者有明确规定。②因此，在现有法律规定范畴内，我们只能将金融消费者作为消费者的一种类型，使其借用消费者的概念，并在金融领域有所延伸。即消费目的为满足个人或家庭的生活需要，消费对象为金融机构提供的商品或服务，消费主体为个人投资者这三个要素的自然人。
（二）现状与立法缺失
如上所述，我国当前对于金融消费者保护尚未有专门的法律法规，其核心保护依据为《消费者权益保护法》，其余相关规定散落在各部金融法案中，如《证券法》、《保险法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》以及由各监管机构制定的规章制度。这些法规在日趋复杂的金融环境和不断发展的金融市场中，对金融消费者的规制与保护显得力不从心。
首先，金融消费者保护的适用性不强。相较于发达国家出台单独保护金融消费者权益的做法，国内现有监管体制和行业自律体制都缺乏对金融消费者的关注，以至于权利受损时，其往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制。这种做法一方面给现有法律适用带来问题，另一方面也激化了金融机构与消费者之间的矛盾，导致金融机构的声誉受损。其次，监督管理机构职责规范不够明确。证券、保险等各个法案分别就监管做出规制，平级法案之间协调不足，上下位法之间甚有冲突，或者是同等效力的法律法规相互重叠交叉，要么监管重复，要么监管真空，使金融机构和金融消费者均无所适从，监管机构往往也因为缺乏明确的执法依据而“无所作为”，严重影响了法规的权威性。再次，相关法律法规法律效力层次较低，操作性和指导性欠缺。最后，司法保护作为金融消费者的最后救济手段，始终存在诉讼费用高、诉讼周期长、举证责任难以及执行不到位等问题，很难有效保护金融消费者权益。
二、金融消费者保护与竞争政策的相互关系
（一）竞争政策的消费者标准
一直以来，竞争政策的核心目标在于实现市场竞争，其手段并不是通过限制竞争，相反是通过建立有序竞争来实现市场秩序。在经济学范畴内，竞争政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的一项基本的经济政策，在国家的各种经济政策中占有基础的、首要的地位，它被定义为所有那些为保护和促进市场经济中的竞争而采取的行动措施、制定的法规条例和设立的监察实施机构的总和。竞争政策是以维护竞争机制的路径最终提高生产效率和资源配置效率，增进消费者福利为宗旨。因此，竞争政策的消费者标准是以消费者福利为评判标准，即其购买垄断产品或接受服务时，以对其（将）产生的后果为基础建立的，也就是说，消费者是否受到或可能受到群体性伤害这一标准是竞争政策制定、执行、评价的重要依据。
（二）金融消费者保护与竞争政策的相互关系
1.金融消费者保护体现竞争政策目标的层次性
从竞争政策的目标程度来看可分为终极或直接目标。通过竞争政策使市场内大多数行业形成有效竞争，是竞争政策的直接目标。当前大多数发达国家把竞争政策的终极目标定位在维护市场秩序、提高资源配置和实现消费者利益上。竞争政策的终极目标必须在直接目标实现的基础上才能得以实现。而其间消费者福利更是所有目标的真正落脚点。从操作性来看，实现消费者利益的最大化比实现经济效率的最大化更加现实。消费者既是“转嫁竞争损失的终端”，也是竞争政策的最终受益者。
2.金融消费者保护体现竞争政策目标的阶段性
从竞争政策目标的阶段性来看，以实施竞争政策所带来的社会福利在长远和近期阶段相区别，不同阶段目标在消费者群体和企业群体之间的政策倚重有所不同。从长远看，消费者群体从社会福利的整体提高中获得更多的好处是竞争政策的终极目标，也是其长远目标；而在一定时期内，企业的发展必须得到重视，相应的，从近期来说，企业要在特定时期内从社会整体福利的分配中占据较多的部分。待到整体经济实力有了显著提升，竞争机制得到了体制、文化等多个层面的确立之后，竞争政策目标就会相应地进入新的阶段，社会福利的分配则应当更倾向于消费者群体，消费者也将成为市场竞争最大的受益者。
3.金融竞争政策的目标在于保障金融消费者权益
作为最大的发展中国家，我国实施改革开放以来，国内金融竞争政策的建立和实施将有助于市场经济的不断深化，在金融业走向国际市场、参与国际竞争的过程中切实维护本国合法权益，在拓展金融市场的同时，保护国家经济金融安全，进一步增强我国经济金融的国际竞争力和世界影响力。中国金融在“走出去”的过程中必须具备强大的自主性和实力，这与国内建设具有吸引力、执行力和创新力的金融竞争生态环境不可分割。良好的金融环境会在积极推动金融市场有序竞争的同时，保障金融消费者权益。因此，金融竞争政策的健全完善显得尤为重要。在制定法规的过程中引入新的银行、证券、保险等市场主体，向金融市场注入新的竞争元素，激活市场竞争潜力是促进本国金融市场与时俱进，实现与国际市场对接的有效途径。此外，反不正当竞争、反垄断、金融机构市场退出等法律制度体系也要不断完善，以实现规制金融垄断行为，优化金融竞争环境，建立金融消费者保护制度的制度目标。
三、现有竞争政策对金融消费者的保护
（一）金融市场妨碍竞争行为损害消费者利益
金融市场中的垄断或限制竞争行为不利于有效的金融资源配置。以一直被诟病的金融业霸王行为为例，其损害消费者利益的事实显而易见。金融垄断助长了权力寻租、贪污腐化，并最终损害金融消费者利益。近年来，国有商业银行滥用市场优势，新增多项收费，引起公众强烈不满；①此外，金融机构滥用主导地位，在交易过程中强制使用格式合同，侵害消费者知情权。
（二）现有竞争政策对金融消费者保护的导向
1.控制金融集团化及内部限制竞争协议
提供多元金融服务的金融集团一般是金融综合经营和跨业经营即产融混合合并的产物。其多元经营目的是各业务间高度互补和金融资源共享，集团内部各个法律实体形成利益共同体。金融集团的资源整合给金融监管带来重重困难，其在市场竞争中的垄断优势不断扩大，给市场竞争秩序带来潜在或现实威胁。金融集团往往通过限制竞争协议尤其是集团内部的限制竞争协议，以安排达到逃避竞争的目的。金融集团内部限制竞争协议具有隐蔽性，监管难度极大，根据“企业内部共谋理论”，有必要对金融集团内部成员企业之间的限制竞争协议进行必要的规制。②
2.银行“太大不能倒”原则的终结
传统的银行业“太大不能倒”原则在2008年金融危机爆发后面临越来越多的质疑与挑战。“太大不能倒”原则最初是建立在银行系统重要性与公共性基础上的，从社会稳定角度上有其合理性。但该原则的适用同时带来道德风险、破坏竞争、财政负担等巨大负外部性。美国在《2010华尔街改革与消费者保护法案》中强调了大型银行清算程序，作为美国金融市场放弃银行“太大不能倒”原则的标志，并反映出美国银行监管的由“系统风险优先”向“公共利益与系统风险并重”的价值取向转变，然而这种转变实质上体现的是消费者利益优先的价值取向。
3.现有竞争政策对金融消费者保护的导向
无论是控制金融集团化、破除金融行业内部限制竞争协议，还是银行“太大不能倒”原则的终结，这些竞争政策都说明了现有竞争政策对于金融消费者保护是持有正面的、积极的导向。也就是说，现阶段金融业发展已经到达一定规模，整体实力也有所提升，对于已经从经济发展过程中谋取了福利的金融机构来说，促进建成金融业合理竞争秩序，一方面是金融市场进一步发展的内在需要，另一方面更是竞争政策对消费者福利的体现。
四、竞争政策对金融消费者保护的立法影响
（一）通过竞争政策协调效率与利益的关系
竞争政策的目标在于保护竞争、提高经济效率、保护社会公共利益和消费者利益，这些利益通常是趋于一致的，然而在不同的时期可能存在冲突。一旦出现冲突，其法律实施则必须依照原则的引导和解释。例如，当提高效率与保护消费者利益经营者发生冲突时，在多大程度上将获得的经济效率转移给消费者，就需要在增强或减弱经营者提高效率的动机问题上进行权衡；当金融行业提高效率、促进发展，与保护金融消费者利益两者发生冲突时，就需要对国家的竞争政策及其阶段性目标进行明确定位。
目前金融市场中存在行业之间与行业内部的竞争，前者如证券、银行、保险业甚至民间融资机构之间的竞争，后者则如国有银行与商业银行之间的竞争。良好的竞争能避免垄断带来的信息不透明、共谋、恶意定价、搭售等现象，提高金融市场的运行效率，使得金融资源得到合理配置，达到竞争的效果，最终实现保障金融消费者利益的目标。然而，过度的竞争也易带来金融市场的动荡，不合理竞价使得金融市场效率低下，不利于市场的运行，最终损害的还是消费者的利益。由于我国执法体制的特殊性，存在着竞争执法与行业监管协调、执法机构之间的协调、行政执法与司法衔接等现象。这就尤其需要在竞争政策的统一影响下，协调金融市场效率与金融消费者利益保护的关系。
现阶段的竞争政策在整个金融市场中也需要区别规范，一些成熟的行业或业务，如银行的常规业务，应该加强竞争，实现保护消费者利益的终极目标，而证券、融资担保等则首先以行业成熟为主。这并不是说这样的领域需要金融消费者保护，而是说保护的力度和广度应该是在竞争政策的导向之下，由竞争政策先来协调清楚效率与利益的关系之后，才是保护的具体措施制定。
（二）通过竞争政策影响具体保护标准和制度的确定
金融消费者有群体性的特点，区别于一般的个体消费者，而且关键在于其损失与加害行为之间因果关系的难以证明，因此在保护措施方面应该区别于一般的消费者保护。
金融消费者的利益属于发散性正当利益，与一般消费者的指向性正当利益有所不同。所谓指向性正当利益，即某一消费者个体不受经营者有针对性地实施不正当行为侵害的利益，其本质是消费者个体所享有的受法律保护的私益。所谓发散性正当利益，即是某一范围或地区或一定范畴内的消费者组成的集体不受相关经营者个体（或其联合）发散性地实施不正当行为侵害的利益，其本质是由带有某种身份归属（行业、地区等）标签的不特定多数消费者所组成的集体即“群”所享有的受法律保护的公益。金融消费者利益与竞争政策所保护的消费者利益两者属性存在内在同一性，即“群”的特点，因此金融消费者保护制度的制定很大程度上取决于竞争政策的导向。
在金融市场竞争政策的导向下，金融消费者利益基于金融市场和金融产品的特殊性，保护过程中应该要注重“群”的利益，途径就是建立集体维权机制直接保护发散性正当消费者利益，比如引入集体诉讼的制度。此外，由于群体越大，群体内部越难做到信息共享以及相互协调，因此与利益侵害方谈判的成本也越大，所以可以在竞争政策的指导下减轻受害方的举证责任。
（三）通过竞争政策约束行政性排除和限制竞争行为
竞争政策的忽视和漏洞会严重影响金融消费者的保护的力度。目前我国在维护市场竞争机制方面最严重的障碍是来自政府的反竞争行为。随着市场化的深入，各种利益集团会为了避免失去特权而游说决策当局，从而影响政府部门制定反竞争的行政规定。
滥用行政权力排除和限制竞争行为主要是指通过政府制定行政规定维护或助长行业或企业在相关市场中的垄断地位，同时还包括政府通过影响行业协会排除和限制竞争的行为。因此，通过竞争政策约束行政性排除和限制竞争行为，对金融消费者保护意义重大。比如说，在竞争政策中引入“竞争性审查制度”，即对行为，特别是抽象行政行为，进行以竞争法为视角的审查，赋予金融消费者对竞争规定提出建议甚至诉讼的权利，防止利益集团游说政府制定出不符合消费者标准的竞争政策。
政策管理范文第5篇
一、日本中小企业政策对国民经济的作用
对于中小企业，世界上每个国家的界定都不完全相同。在日本，按1963年制定的《中小企业基本法》的规定，在工矿企业中，从业人数300人以下或资本金1亿日元以下的企业为中小企业；批发业中，从业人数100人以下或资本金3000万日元以下的企业为中小企业。按照1999年新修订的《中小企业基本法》规定，对制造业的中小企业的界定从1亿日元以下改为3亿日元以下；批发业由3000万日元以下改为1亿日元以下，零售业由1000万日元以下改为5000万日元以下，服务业从零售业中独立出来，为50000万日元以下。同时服务业的员工人数限制由50人以下改为100人以下。
二战以后，日本中小企业有了很大发展，半个多世纪以来，绝大多数中小企业通过与大企业联合的方式，被纳入大企业的生产经营体系，从而不但使中小企业数量大幅度增加，而且经营质量和水平不断上升。截止到2005年底，日本中小企业数量已将近500万家，占企业总数的99．7％，占就业岗位总数的70．2％，中小制造企业创造附加值占制造业总附加值的57．7％。目前，中小企业成为支撑日本经济发展的一支不容忽视的力量。日本能做到全民就业，主要原因是中小企业相对比较发达，它在经济生活的多层次、多侧面中对提高大企业的生产效率以及整个社会的效率做出了直接或间接的作用。具体表现在：吸收大量劳动力，社会安定的“稳定器”；发挥生产的辅助作用，支持重化工业化；有利于生产力的平衡布局，缓和地区发展的不平衡；满足人们多方面消费需求等等。
战后初期，日本的中小企业的整体经营状况十分落后，同时，与大企业相比，存在规模较小、技术设备较落后、资金不足等问题，在竞争中处于不利地位。但在市场竞争激烈的环境中、日本的中小企业逐渐保持了旺盛的活力。这里，除了企业自身的不断努力外，日本政府对中小企业的政策扶持是一个重要原因。战后，日本政府一直实行全力扶持的中小企业政策，其政策目标基本上包括：消除不利于中小企业发展的社会因素；确保中小企业的活力和竞争力；推动设备现代化、事业共同化、企业规模适度化；提高中小企业的经济地位和社会地位等基本内容。其政策的侧重点是主动营造日本中小企业发展的良好环境。日本在推行现代化政策时，不是一下子全部铺开，而是分轻重缓急，有重点、有计划地进行，如按年度分批颁布促进现代化计划中的“指定行业”等，在资助、优待的办法中也根据现代化事业的轻重缓急而有所区别。通过政策的不断调整和完善，使日本的中小企业发展不断得到支持，获取有利的投资场所和良好的市场环境。可以说，中小企业在日本的国民经济体系中占有非常重要的地位，而中小企业政策对其发展又有着相当的推动作用。
二、日本中小企业政策的内容和特点
(一)日本中小企业政策的主要内容
1．设立专职行政机构。1948年8月，日本设立中小企业厅，地方政府相应设置中小企业局，从而形成全国范围内的中小企业行政组织网，对中小企业的经营、管理、资金、技术等方面提供指导，并对政府部门制定的中小企业方针政策提出参考意见，反映中小企业的要求和希望，协调企业之间的矛盾，对中小企业进行宏观管理和支持，以此提高其整体经营水平的提高。
2．颁布修订各项政策法规。为促使中小企业的快速发展，自1949年以来，日本政府制定了30多项政策法规，其中包括法律政策、金融财政政策等，同时根据实际情况不断进行实时修订，从而形成了相对独立、较完整的中小企业法律体系。1963年颁布的《中小企业基本法》，根据环境变化不断的进行修订，是日本中小企业发展的纲领性法规。在税收政策方面，日本对中小企业也给予帮助和支持，如在税法上对中小企业实行特别措施，明确规定减少中小企业的法人税率，并对中小企业技术创新提供税收优惠。在金融方面，日本设有专门为中小企业提供服务的金融机构，包括中小企业金融公库、国民金融公库等。而且，政府全资或部分出资成立了为中小企业申请贷款提供保险和担保的机构，如中小企业信用保险公库，信用担保公司等，大大增加了中小企业从民间银行获得贷款的机会。为扶持中小企业的技术创新，日本政府制定了一系列政策措施，如1985年颁布的《中小企业技术开发促进临时措施法》明确规定，大力推行中小企业研究、开发新技术，提高它们自身的技术水平。此外，日本政府还通过《垄断禁止法》和其他一系列专项法规的颁布实施，对企业的竞争给予正确的引导，形成了对中小企业有利的投资竞争机制，维护了它们的利益，从而保护中小企业的成长。
3．建立中小企业社会服务体系。由政府机构、金融机构、科研机构、行业组织、中小企业基金组织和其他社会中介机构分工合作、相互协调，构成广泛的中小企业服务网络。如建立一个以中小企业振兴事业团的“中小企业情报中心”为核心的、庞大的中小企业情报体系，这个体系收集国内外与中小企业有关的各种经济、技术信息，通过中小企业地区情报中心和各都道府县的中小企业综合指导所，将情报提供给中小企业。
(二)日本中小企业政策的特点
1．政策的长期性。日本对中小企业的扶持不是临时的，从政策上看是长期性的。二战以后，日本政府一直主动对中小企业在国民经济中的分工地位与关系进行政策指导和整合，支持和扶持中小企业的发展。并根据形势变化及时调整各项政策，长期坚持不懈。从发展过程来看，日本中小企业政策分为三个阶段：战后到20世纪60年代初期为第一阶段，中小企业政策的特征是“经济民主化型”。从20世纪60年代初期到1999年为第二阶段，中小企业政策的特征是“产业结构政策型”。从1999年12月新的《中小企业基本法》公布以来进入第三阶段，中小企业政策的特征是“竞争政策型”。日本政府长期坚持推行系统的中小企业政策，对日本经济的迅速崛起和中小企业的现代化起到了重要的促进作用。
2．政策手段的多样性。日本政府利用金融、税收、补助金、规制、信息提供、优先购买等诸多手段实施中小企业政策。针对中小企业给予低息贷款、税收减免；对中小企业的先进设备制定特殊折旧标准；给为中小企业提供融资和支持的地方公共团体、中小企业团体发放补助金；对大企业具有市场支配力的行为加以规制；在技术、市场、经营等方面为中小企业提供信息；对特定产品实行特殊的公共购买政策，优先购买中小企业的产品等等。
3．政策对象的特殊性。一般而言，产业政策的实施对象是特定产业，而日本中小企业政策以特定规模的企业群体为政策对象，从这一点讲，中小企业政策不在通常意义的产业政策范围内。但由于在政策制定主体、实施手段、预期目的等方面，中小企业政策与产业政策存在诸多相似之处，因此，在日本，中小企业政策属于产业政策的研究范围。日本政府之所以把中小企业与大企业相比，在获取人、财、物、信息等方面均处于劣势。日本政府制定中小企业政策的初始目的是为了增强中小企业的运作能力。
4．政策目标的现实性。日本中小企业政策具有强烈的时代特征，政策目标适应时代发
展灵活改变，增强了政策实施效果。战后到50年代末，政府制定中小企业政策的出发点是扶持弱者，通过低息贷款等方式为中小企业注入发展资金，这种政策属于消极的保护性政策。进入60年代，大企业和中小企业间的工资差距开始逐渐缩小，中小企业资金不足问题也得到部分缓解，政策不再主要以保护为目的，而是旨在增强中小企业的竞争能力。尤其在东南亚发展中国家和地区企业的赶超下，实现产业转移、强化竞争优势、鼓励中小企业投资购买先进设备、扩大生产规模等成为这一时期的政策目标。70年代以后，鼓励技术革新取代鼓励设备投资，不再主张中小企业单纯扩大企业规模。80年代开始，日本经济进入转型期，大企业和中小企业几乎面对相同的考验，中小企业政策目标趋于多样。上述政策目标，表面看似有矛盾之处，如60年代大力主张中小企业扩大生产规模，而70年代以后，基本不赞成中小企业过于追求规模经济以扩大生产规模。然而，这些看似矛盾的目标在不同的时代背景下，达到了预期的目标。
三、日本中小企业政策对我国的启示
改革开放以来，我国中小企业发展非常迅速，在国民经济中的地位日益突出，但是，近年来，在经营中面临着许多困难，其中包括融资较难、各种负担较重、企业拖欠和人才信息以及技术等方面的因素。同时，我国正处于中小企业政策体系的形成过程之中，有许多未完善之处，日本的中小企业政策的理念转变及其相应的做法，对于我们具有重要的启示和借鉴意义。
(一)健全中小企业立法。为中小企业提供法律规范和保障
改革开放以来，我国也为中小企业制定了一些法律，如有关城乡集体企业、私营和个体企业的专门立法以及涉及税收、工商行政管理、劳动工资等方面的相关立法，这些立法为中小企业的广泛建立和发展提供了一定的法律保障。但是，我国的中小企业立法远不完善。主要问题是，单纯按所有制的不同分别立法，缺乏统一的中小企业基本法，这导致各种经济成分中中小企业法律地位和权利上的不平衡发展；有关中小企业内部管理和市场行为的法律规范很不健全，这导致中小企业的许多行为缺乏法律约束，从而引起社会秩序混乱。今后，应加快中小企业立法步伐，改变中小企业按所有制分类的观念，制定适合于各种经济万分的统一的中小企业基本法。同时，制定一系列配套法规，既为中小企业的生存和发展提供切实的法律保护，又为其内部管理和市场经营行为提供严格的法律规范。
(二)完善中小企业政策。积极扶植发展中小企业
我国“放活小的”方针并非对中小企业听之任之，放手不管，而是区别不同情况，采取改组、兼并、联合、股份合作制、租赁、承包经营和出售等多种形式进行改革改组，使中小企业活跃起来。在组织政策上，在实行统一管理，推行组织化、系列化政策。对于“大而全、“小而全”应在统一协调下，进行专业化分工协作；在产业政策上，我国应将中小企业作为一个整体对待，不分所有制形式，对各种经济成分的中小企业采取统一协作、公平公正和适当倾斜的政策；在财政金融政策上，以中小企业现代化为目标，公平税收信贷，并给予一定优惠。在金融政策上，要提倡公平信贷，反对中小企业的歧视性待遇；在科技教育信息服务政策上，对中小企业技术开发与应用，采取特别鼓励和支持政策；建立专业机构负责中小企业管理人才、技术人才和一般职工的教育和培训。而且，中小企业政策不应是孤立的，而是在立法、制定政策、执行机构和渠道实施等方面构成一个体系。在这个体系内，各种政策相互交叉，配套实施。
(三)设立中小企业专门管理机构。为中小企业政策提供组织保证
我国目前是按多种经济成人和行业分别管理中小企业的。分部门管理导致上面各自为政，政策多变；下面政策交叉，管理矛盾，导致竞争过度，不利于中小企业健康稳定发展。借鉴日本的管理经验，我国应逐步创造条件，设立国家中小企业专业管理机构，统一直辖市和处理中小企业发展的各种问题。成立专门的中小企业研究机构，由国家统一管理。研究机构负责制定有利于中小企业发展的政策和法规。同时，建立专门为中小企业提供金融服务的融资机构，给中小企业以更多的金融支持，协助中小企业解决资金难题。可借鉴日本政府对中小企业支持的做法，建立为中小企业提供融资服务的政策性金融机构和商业性金融机构，向中小企业发放政策性低息贷款，在资金方面给予中小企业更多的支持。国家可增加对中小企业发放贷款的比率，彻底解决目前中小企业发展与资金相互脱节的矛盾。
(责任编辑：鄢军)
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政策管理范文第6篇
摘 要 2018年7月网络曝光的“长春长生疫苗事件”促动了《中华人民共和国疫苗管理法》的政策议程创设，该法诞生过程是观察网络媒体促动网络焦点事件进入政策议程的典型案例。文章以“长春长生疫苗事件”为例，借助媒体公布资料，分析网络媒体促动政策议程建构的具体特点。
关键词 网络媒体;长春长生疫苗事件;公众议题;政策议程建构
政策议程是指公共问题受到政府的高度重视，并被纳入其政策讨论和被确定为政策方案的过程。在新媒体时代，网络媒体对政策议程创设或建构的作用十分明显。一部法律的制定过程其实是一个政策议程的建构过程，《中华人民共和国疫苗管理法》（以下简称《疫苗管理法》）于2019年12月1日正式生效，该部法律的诞生与2018年7月曝光的“长春长生疫苗案件”紧密相关，该法诞生过程是观察网络媒体促动网络焦点事件进入政策议程的典型案例。本研究以“长春长生疫苗事件”为例，借助媒体资料，分析网络媒体促动政策议程创设的具体特征。
1 网络媒体焦点式追问推动事件问题进入政策议程
“长春长生疫苗事件”发端于2018年7月15日，国家药品监督管理局对长春长生生物科技有限责任公司（以下简称“长春长生公司”）开展飞行检查，发现该企业冻干人用狂犬病疫苗生产记录存在造假行为，消息公布后，引起公众对问题疫苗的高度关注。7月21日，一篇题为《疫苗之王》的文章在微信朋友圈引爆，迅速形成舆论热潮，百度指数网站的搜索显示，关键词“长春长生疫苗事件”在该时间段的搜索热度远超过搜索平均值（见图1）。
“长春长生疫苗事件”发生后，人民日报、光明日报、央视网和检查日报等官方媒体相继发表评论，并将质疑指向如下焦点问题：问题疫苗流向、长生生物是否隐瞒事实、疫苗监管为何频频失守等。央视网微信公众号发布的《25万只问题疫苗曝光，长生生物道歉就够了吗？》，人民日报微信公众号发布的《一查到底！山东成立专班调查疫苗背后的问题》等文章，是犀利剖析事件问题的典型媒体文章，阅读量在短时间内突破10万。
大众传媒是政策议程构建者之一，媒体可以通过公开报道把事件问题转化为公共问题，并推动政策议程的创设[1]。“长春长生疫苗事件”爆发后的媒体评论性报道密集，推动各界人士对现有疫苗安全监管制度进行反思，网民群众、学界专家学者及有关政府官员均纷纷发声与发文，深入讨论疫苗管理制度的漏洞与执行问题。经过一段时间的媒体议论，关于我国疫苗监管制度及执行体系存在的问题，形成如下共识：
一是疫苗监管内容不系统。我国涉及疫苗安全监管的政策条文很多，对疫苗研制、生产、流通、预防接种和监督管理等各环节都做了相关的规定，但这些法律规定缺乏统筹整合，与疫苗相关的监管内容零散分布，监管链条缺乏一致性，疫苗质量监管漏洞百出。
二是疫苗监管主体不协调。我国疫苗的生产流通环节涉及药监机构、卫康机构、疾控部门、疫苗生产经营企业、接种单位等主体，由于没有建立全链条式的疫苗管理制度，部门间一旦沟通配合不畅，易发生疫苗安全问题，而且不同地区间预防接种信息互不相同，无法实现产品全链条追溯。
三是疫苗监管处罚不严格。2018年，长春长生公司因“百白破疫苗效价不合格”被处以行政罚款344.29万元人民币，这是《药品管理法》和《消费者权益保护法》这两部法律规定的顶格处罚额度，这个违规处罚数额与该公司2017年全年营业额15.53亿元相比，罚款金额着实严重不对等。违规违法成本低，必然难以阻止企业为追求暴利铤而走险。
在网络信息社会，媒体推动事件进入政策议程的作用十分明显。媒体决定着事件发生后的传播扩散力度，媒体报道一方面促使更多人关注事件问题，另一方面加大政府及政策制定者的责任压力。从“长春长生疫苗事件”发生后的媒体报道看，网络媒体焦点式追问促动着政策制定者深入反思我国疫苗监管制度的局限与不足，积极探寻疫苗监管制度改革的突破口，大大促动事件问题转变为公共议程问题，并迅速进入政策议程。
2 网络媒体提供讨论平台促进政策议程创设
特定网络热点问题能否顺利进入政策议程，被政策决策者加以关注和采纳，公民个人、利益关联者、意见领袖、专家学者等主体的观点取向十分关键。而网絡媒体对于这些公众主体意见共识的沟通与形成，作用又非常明显。“长春长生疫苗事件”成为“舆论焦点事件”后，许多微信公众号、微博大V、报纸专栏等媒体舆论载体，针对该事件发出大量评论，某些观点得到大众读者认同后，获得大量跟评与转发，进一步扩大“事件问题”的影响面，积极推动“事件问题”转变为“公共议题”，进而形成“政策问题”。
“长春长生疫苗事件”发生后，识微科技公司对网络平台上参与事件讨论的主体进行统计分析（见图2），普通民众群体占83.1%，成为“问题疫苗舆论场”的主力军，其次为名人和达人群体，共占14.6%，此外，政府、企业、媒体及社会组织的从业者亦参加讨论，多元公众主体的分析和评论，推动问题共识的产生，将“焦点问题”转变成了“公共议题”。
网络媒体其实是一个公众讨论与吸纳民意的大平台，网络媒体以其传播速度的快捷性、传递范围的广泛性、民意表达的自由性、信息传输的去权威性成为了公民网络参与的重要技术载体和平台[2]。在互联网高度发达的今天，进入政策议程最直接途径就是多种主体的广泛参与，表达自己的意愿与主张，参与相关活动，对有关决策部门施加影响。“公民参与是信息时代政治社会生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形，公民参与必然深度地影响甚至改变公共管理者制定政策和从事管理的方式。”[3]媒体作为社会公众意见的沟通器与过滤器，有效地促进问题共识的产生，并推动政策议程的加速创设。
3 网络媒体传播专家建言促进政策方案形成
信息年代的社会问题趋于复杂化，问题解决需要更多的专业性与技术性知识。专家学者掌握政策相关领域的理论知识，能对相关问题及发展趋势进行分析和预测，进而将社会问题变为决策方案，比更能影响群体及推动政策议程的创设[4]。在特定时期不同阶段，各领域专家占据着政策过程的特定地位，相应对政策议程创设、政策议程推进产生多种形式的影响作用。专家学者轮流或交叉扮演着政策议程设定者、看守者或否决权拥有者的角色，会对政策过程产生独特影响[5]。“长春长生疫苗事件”爆发后，专家学者纷纷建言献策，对《疫苗管理法（草案）》政策议程创设起到积极的推动作用，本研究收集整理了部分专家学者在事件爆发后的政策建言，参见表1。
“当一个问题被附上解决方案的話，那么它被提上政策议程的可能性就会显著增加”[6]，专家学者的建言加速推动《疫苗管理法（草案）》政策方案的形成。从表1看，不同专家学者对“长春长生疫苗案件”处理及疫苗监管问题的认识基本接近，尤其是对疫苗全链条式监管、提高违法行为处罚标准、实行全程电子追溯制度等问题，观点高度一致。专家学者通过专业性讨论，形成疫苗监管内容的共识性意见，对《疫苗管理法》形成“集生产、流通、预防接种等环节链条式监管”的政策规定，专业化系统升级现有的疫苗监管政策制度，具有积极的促进意义。
4 结语
媒体作为社会意见的沟通器和社会舆论的扩音器，对某个事件及问题的突出报道，一方面会引起公众的普遍关心和重视，形成社会舆论讨论的中心议题，另一方面又能通过讨论，协调冲突纠纷，拓深专业化意见的形成。“长生长春疫苗事件”作为网络焦点事件，其“事件问题”转化为“公众议题”，进而形成“政策议题”，最后到《疫苗管理法》的政策议程创设，得益于网络媒体的积极报道与舆论推动。因此，网络媒体通过自身的媒体议程设置来建立公众议程，随后又推动公众议程转化为政策议程，是网络时代媒体积极影响政府政策行动的重要途径与基本特征。
网络媒体推动政策议程构建过程中，形成了媒体、公众、专业性知识团体、政府等主体的多方互动模式，其中公众和专家学者又借助网络渠道，大幅提升对政策方案形成的影响力。所以，在互联网、大数据时代及网络媒体崛起的背景下，如何合理地界定网络媒体在政策议程建构中的角色定位，如何利用网络媒体的独特属性，将民意吸纳、引导公众舆论、形成专业性建议和政策议程紧密融合，建构良性积极的中国特色政策议程模式，是学界需要进一步探讨的学术议题。
参考文献
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