监督行政论文范文第1篇
近年来，北京市人大的监督工作得到了党委的大力支持，得到了“一府两院”的自觉接受，得到了广大群众的广泛认可，也得到了社会舆论的充分肯定，最重要的是还取得了比较好的监督效果。因此，对近年来北京市人大监督工作进行必要的总结与思考，就是一件非常有意义的事情了。在这篇短文里，当然不可能全面地做这件事情，但也想不揣冒昧，做些尝试，以期抛砖引玉。
一、 关于监督工作的基本理念
我认为，北京市人大的监督工作之所以富有成效，首先是形成了比较符合实际而且比较先进的监督理念。这主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局。对于这个格局可以做这样的表述，即：以监督权力运行为核心；以“该做能做、有用有效”为原则；以预算监督和司法监督为两翼；以民生、民权、治理城市病为重点；以各种方式的综合有效运用为方法；以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标[1]。这个格局应该说是在多年监督工作的实践中形成的，是客观存在的东西。我这里对这个格局略作解读。
这个格局包含了六个方面的内容。
一是以监督权力运行为核心。人大监督是监督什么？对于这个问题，是有不少说法的，但却没有一致的结论。有人主张人大监督是对事的监督，有人主张人大监督是对人的监督。这些说法都有一定道理，但似乎又都不够准确和全面。如果说仅仅是对人的监督，那么管不管事呢？如果说仅仅是对事的监督，那么管不管人呢？这就需要思考。针对这种人大监督中的单一因素论，许多同志进行了思考。思考的结果产生了这样一个认识，那就是人大监督既不是仅仅针对人的，也不仅仅是针对事的，是包括了人和事、甚至是人财物等多个方面的，就是说，它不仅仅是针对某一个单独因素的监督，而是综合公共权力运行中所涉及的各种因素进行的监督。但是，这种说法还需要进一步深化。这就需要我们在监督涉及的各种因素中抓住一个本质性的东西进行概括，这个本质性的东西是什么呢？就是公共权力的运行。这个权力运行，在监督对象中是核心性、综合性、根本性的东西，人大监督就是要抓住这个东西。所以，人大的监督就可以简单地概括为是对权力运行所进行的监督。这就抓住了问题的要害，而且避免了监督中单一因素论的不准确问题。当然，在不同的监督类型、甚至是在不同的监督项目中，这种监督的针对性，特别是重点针对性，又是可以而且也应该有所不同的，可以而且也应该有所变化的。比如，在工作监督、法律监督、人事监督中，这个重点针对性就会有所不同。比如，在对民生问题、司法问题等的不同监督项目中，其重点的针对性也会有所不同。但是，具体的监督对象、监督内容无论如何不同，总有一个东西是共同的，那就是公共权力的运行问题，即都是围绕着权力运行中发生的问题展开监督的。可以说，监督权力运行，是人大各种监督中的共同问题、要害问题、关键问题、本质问题。所以，这个说法比较其他说法来，可能要更准确、更到位一些。
二是以该做能做有用有效为原则。“该做能做、有用有效。”[2]作为人大工作特别是监督工作的一个原则，提出于2008年。它的意思是，选择正确的事情去做、并且把选定的事情做得有用有效。它的基本思路是面对众多应该做的事情中，要有所不为而后有所为，或者说是用某些方面的有所不为换取某些方面的有所作为甚至是大有作为。比如说，在人事监督方面暂时难于作为，那就在法律监督和工作监督方面多加作为，在专题调研、议案办理、建议办理方面多加作为。这个原则还有一层意思，就是在可以作为的领域里，在监督的议题方面也要精心选择。比如，北京市人大常委会2012年第一次开展专题询问，就选择了大额专项资金的使用和管理这样一个涉及11个类别、总额达250多亿的题目；在连续4年开展这一主题的监督之后，叫停了某些专项资金的拨付，规范了绝大部分专项资金的使用，取得了非常可观的效果。比如，近10年来办理的30余个议案，都是围绕着垃圾处理、大气污染、水系污染、交通拥堵等破解大城市病和食品安全、养老困境等社会紧迫问题展开的，这些题目究其实质也都是监督性问题。由于这些题目选择得比较准确，产生了很好的社会效果和很大的社会影响。应该说，监督题目的选择，与监督工作的质量和效果关系极为密切。
三是以预算监督和司法监督为两翼。这里说的两翼，实际上说的就是监督的两大重点领域。预算监督不论从理论还是实践上说，都应该是人大监督的重点领域，这本不应该成为问题。但是由于种种原因，人大在这方面的监督非常不足。北京市人大这些年在这方面是下了很大工夫的。先是确定了预算监督的格局，那就是：建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用的目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。而后就是确定预算监督的路径，那就是：用绩效监督倒逼预算改革。自2008年开始的新一届的预算监督并不是从预算本身入手的，而是从绩效监督开始的。预算监督是一个比较复杂的问题，具有相当的专业性和一定的敏感性。常委会领导的设计思路是：我先不管你的錢是怎么分的（指预算分配），我先看看你分后的钱是怎么花的，看看你的钱用的是否有效（指绩效状况）。如果钱使用的绩效不高，存在问题，那就反过来说明你的钱分的有问题。简单说，这个思路就是用绩效中发现的问题倒逼预算中的问题，并解决预算中的问题，同时也就提高了花钱的绩效。这种以预算绩效监督为切入点、推进政府预算绩效管理制度改革和建设的路径，是北京市人大常委会开展预算监督的一个重要特点。从2009年开始，常委会推动财政部门开展预算绩效评价工作，年年听取审计部门的绩效审计情况报告，发现了很多重要问题。两年后，与政府共同召开了加强预算绩效管理与监督的研讨会，形成了共识，建立了制度（会议之后政府和相关部门相继出台了4个文件），预算监督收到了成效。同时，配合其他方面监督措施的改进，使得预算监督收到了很好的成效。
司法监督是北京市人大监督工作的另一个重点领域。从2008年以来，北京市人大对司法方面的监督就成为监督工作的重点之一，年年有题目，家家有项目，就一直没有停止过。尤其是对于法院、检察院两家的监督更是逐年推进，步步紧逼。所采取的方式有，一是听取两家的专项工作报告，而且年年项目不同，比如今年是民事方面的，明年是刑事方面的，后年是专利方面的。二是开展执法检查。2013年修订后的刑事诉讼法开始实施，人大常委会就对与此相关的各个实施主体进行执法检查，监督相关部门实施准备情况和实施具体举措，以及各个部门之间的衔接状况，基本上与实施工作同步展开，对于促进该法的实施起步工作收到了较好的效果。近年还对律师法的实施情况进行了执法检查，也收到了实效。这在人大很少开展对司法系统进行执法检查的背景下，具有一定的开创性。三是除了以人大常委会名义开展对司法工作的监督之外，还以专门委员会的名义分别对法检两家提出监督科目，要求两家分别对涉诉涉访的积压案件进行逐一自查，然后向人大专门委员会作出报告，推动了一批问题的解决并提高了自我监督的意识、健全了自我监督的机制。四是把监督权与决定权的实施结合起来。2008年，北京市人大常委会在听取检察院诉讼监督情况专项工作报告的同时，作出决定，要求检察院加强对诉讼工作的监督。这一决定引起了全国检察院和最高法院的关注，也促进了各地人大对相关工作的开展。应该说，这件事情的意义远不止于此，它是抓住了对监督者的监督这个法门，撬动了体制内部固有的监督机制，激活了监督者自身的角度活力。此事曾经被法律专家给予高度评价。当然，这些对司法工作的监督都是围绕着司法公正和提高司法公信力这个大目标开展的，而且也的确起到了这个作用。这些在人代会上“两院”报告越来越高的得票率，也证明了这一点。司法公正是社会正义的最后底线，是老百姓社会信念的最后根据，人大为这一点付出多大努力都是值得的。
三是连续发力。这是指对我们所监督的事情，有时候远远不是监督一次、甚至监督一年就能够见到效果的，往往需要连续几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作。在这个问题上，北京市人大常委会采取的做法是对这同一个题目，一年换一个方式，进行连续性监督。比如，常委会领导有个说法，就是“一年办建议，二年办议案，三年听专项，不见成效，决不收兵”。在监督垃圾处理、水系治理、交通拥堵、大气污染等城市病的防治方面，基本上都采取了这种换招不换题的办法。功夫不负有心人，你较真了，事情当然也就能够有所推动了。人大常委会监督司法工作方面，基本上也是用的这个办法。在上一届的连续五年中，就“两院”司法工作，从不同角度，年年听专项工作报告。比如今年听民事方面的，明年听刑事方面的，后年听行政方面的，换肩不歇脚，换气不松劲，促使“两院”工作有很大改进，司法公信力有很大提高，代表对“两院”报告的满意率连年上升。上面说的重大专项资金的专题询问也是一干三年，而且还是跨届进行的，终于取得了较大成效。
四是借力发功。2008年是北京市第十三届人大常委会的开局之年。当时，正值监督法出台之后不久，许多地方人大创造的监督形式不好再用了，比如述职评议、工作评议、案件监督等。面临这种情况，人大常委会只好另辟蹊径。在这一年，通过了一个加强检察院对诉讼监督的决定。这个决定的实质，就是激活检察院内部固有的对法院等开展诉讼审判活动进行个案监督的机制，促使其加大个案监督的力度，以弥补人大在这个问题上不好作为的缺陷。这个决定引起了最高检察院的关注，发了文件在全国检察院系统推广，而后的几年里全国三十几家省级人大都作出了相关决定。不仅如此，人大常委会还要求法院、检察院分别进行了案件评查工作，并将评查结果向人大报告。就是说，我不进行个案监督了，但你得替我做。还有一个绩效审计监督，前面已经说过，也属于这个方面的，就是激活政府内部固有的财政监督机制。这是一个借力发力的高招，能够起到四两拨千斤的作用。把体制内部固有的监督机制激活了，不但可以弥补人大监督之缺失，而且可以发挥长效作用。常委会领导认为，就是要以对监督者的监督来实现人大的监督。有学者对此给予高度评价，认为这是人大监督的特有高效手段。
五是多级联动。在监督方面，还有一个比较有效的做法，那就是多级联动，即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。2010年，我们在进行乡镇人大调研时，在怀柔人大发现了区镇两级人大监督联动的经验，即他们两级人大，经过协商采取联合行动的一种监督方式。具体做法是，区人大常委会在与镇人大取得共识的基础上，由区人大提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，在全区范围内对两级政府进行的监督。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查中，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。其最大的好处就在于，区人大常委会牵头，带动并教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大还不晓得怎么进行监督的区县，尤其值得效法。现在，北京不少区县人大也已经提出了区乡两级人大工作联动的问题。其实，全国人大常委会就有这个做法。在他们组织执法检查的时候，往往委托某几个省级人大常委会就同一主题在一定时间内进行执法检查，然后将检查结果上报，一并写入他们的执法检查报告。这些年，北京市人大也有这个做法。比如，开展食品安全执法检查时，就要求区县人大联合行动，在同一时间就同一主题进行检查，并将检查结果汇总，写进总检查报告。有的题目，并不要求各个区县全部参加，而只是选择若干相关区县联合行动。比如，在开展维护少数民族权益执法检查时，就只要求这方面工作任务比较重的几个区县联合行动。这种几级人大监督联动的做法，好处是声势大、范围大、力度大、工作细、效果好。
六是由事入制。就是说，监督工作也不能就事论事，而是每做一件具体事情，就想到这个事虽然解决了，但长远的怎么办，就是在解决这个具体事情时，考虑关于这个事情的制度建设问题。要随着具体事情的解决建立起一套长远管用的制度来。比如，北京市人大常委会开展财政绩效监督，就是如此。关于这项监督，其设计思路就是：我先不管政府怎么分钱，而是先管管你分钱之后这个钱用的绩效如何，这就得用审计局，年年要你的绩效审计报告，从发现绩效中的问题来倒逼你在分钱上的问题即预算中的问题。但事情还不止于此，而是在发现问题之后，让你建立制度来堵塞漏洞、解决这些问题。就是说，我要的不仅是一时一事的具体效果，而且还要长期管用的制度效果。这样搞了几年后，就督促政府建立起了若干项有关预算、绩效方面的财政制度。这就是由事入制，即我监督的是具体事情，但我收获的不仅仅是具体效果，还要取得长期管用的制度上的效果。由事入制，体现了人大工作的一个特性，那就是纠正性（有时候是保障性）和建设性的结合或统一。这个提法是北京市人大常委会领导提出来的，而且在他看来人大工作中的建设性比纠正性（保障性）还要重要。做一个事，获得两个收获、达到两个目的，这当然是事半功倍的事情。
应该说，监督工作是地方人大工作最大量、最繁重的任务，但是也面临着一个难题，这难题就是力量相对较弱、实效相对较小。这种状况，我估计各地可能都差不多。应该说，北京市人大的这些做法对于破解这个难题具有一定的启发性。这些做法与以往不同的地方在哪里呢？我觉得，很可能在于采取的方式方法比较得当。这是在完善常委会工作方式这个大题目下工作几年下来形成的有效经验。这也是中共中央有關文件在讲到监督的时候强调监督的方式方法的原因。看来，有些问题老是坐而论道不一定行得通，有时候还真需要在讲究方式方法上做文章才行，所谓“偏方治大病”，找对了方法可能就找到了问题的症结所在，也就找到了治疗痼疾顽症的特效药物。
三、从北京人大监督工作所想到的
最后，我想从北京人大的监督工作出发就宏观上的人大监督问题，谈点想法。前面我们讲了北京市人大监督工作的理念和方法，主要着眼于成效和经验方面，给出了一些介绍。其实，北京市人大的监督工作，也还存在着不少缺陷和不足。比如，它所使用的监督方法，主要是法定监督方式，并没有太多的创新，甚至十几年前开展的述职评议也没有再做。比如，在法定监督方式中，它所运用的也主要是比较柔性的监督方式，那些比较刚性的监督方式像质询、特定问题调查等也没有使用过。比如，它在进行监督的过程中，也没有像其他地方人大一样，采用量化测评的方式，给予监督对象施加更多的压力。由此，它的监督效果尽管不可低估，但也有不够理想、不够到位的地方。如果说，北京人大监督中的经验有它比较独特的创造的话；那么它的弱点却是各个地方比较普遍性的问题了。由此，我想展开一点，从宏观角度说说人大监督的转变与进展问题[4]。
（一）地方人大开展监督的三个做法，应该积极借鉴
从目前各级地方人大提高监督实效的做法来说，主要有三个方面的做法或者说经验。
一是量化监督。即把对监督目标的评估进行量化。比如针对听取专项工作报告后审议意见的落实情况、针对执法检查意见的整改情况、针对代表建议批评意见的办理结果、针对人大选任干部的述职报告等，由常委会组成人员进行量化测评，就是很多地方采用的一种监督形式。也就是对进行监督的目标由监督主体进行量化的打分测评或者进行定性的投票表决，然后计算其得分情况或者得票率高低，当场公布，对监督对象形成一定的压力，以求提高监督实效。这种方式有点类似于代表大会上各项报告的得票率，也的确会对报告主体形成一定的压力。而且，量化结果达不到要求分数时（比如60%或者70%），可以在规定时间内二次报告，二次报告仍然通不过时，可以启动对责任人的问责等。许多地方已经在 这样做了，取得了比较好的效果。
二是精准监督。即对监督对象或者监督事项存在的问题进行精准化的调查研究和意见表达，以提高监督实效。比如，浙江温岭组织代表和群众提前介入预算编制和审查的做法，为预算监督的精准化提供了很好的经验。比如，浙江丽水就政府财政存量问题，开展了特定问题调查，目的是搞清楚自己的家底。这也都是在朝着监督精准化的方向发力。在北京，市人大这几年预算监督实行各个委员会分兵把口，也是在追求精准化。当然，除了预算监督需要精准化，其他方面的监督也都需要向精准化方向努力，特别是对比较专业的领域。比如，湖南永州、四川广安的特定问题调查，搞得都非常细致，以求事实清楚准确。精准化的关键是监督的主体对监督对象的情况得摸得深、吃得透，这样提出的问题才能精、准、狠，击中要害、入木三分，才能解决问题、产生效益。这样的监督就有力度了，就有效果了。
三是硬化监督。即采取比较有力度的监督形式，从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡，以提高监督实效。专题询问、述职评议、质询、个案监督、特定问题调查等，都是这种类型的监督形式。比如，现在，不少地方开展专题询问已经脱离了早期那种摆样子、作秀的局面，搞得比较硬实了，在一定范围里可以随机发问、可以进行追问，直到把问题搞清楚、弄明白为止。有报道载，咱们全国人大常委会的委员长自己也经常发问、追问，你们去年开展的专题询问也是搞得有一定力度的。比如，现在不少地方已经恢复了述职评议，安徽、陕西、辽宁、江西、江苏等都有，这在近期的《中国人大》《人大研究》上都有介绍。比如，质询、特定问题调查、个案监督等比较刚性的监督形式，也已经有不少地方用起来了。比如，像前面提到的浙江丽水2015年搞的财政存量方面的特定问题调查，还有湖南永州、四川广安针对水质污染的特定问题调查。比如，浙江丽水对污水处理厂的质询案；广西梧州对检察院的质询案；比如，安徽贵池市贵池区介入案件审理等。这些新气象都表明，监督工作在逐渐发生转变，在逐渐走向硬化。
（二）在人大监督方面，应该努力实现三个转变
一是监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。现在我们的人大监督从形式运用上看，是比较单一的，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般就是单独进行。我觉得，这种监督形式单一运用的方法可以有所改进，逐步走向在必要时可以实行各种监督形式的综合运用。这种改进也有几种情形。
其一，可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和法律评估结合起来，既是对法律实施的监督，也是对立法质量的监督；把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来；既是对“一府两院”某一专项工作的审议监督，也是对该项工作的询问监督。这样做显然比单独运用一种监督形式要深入和有效得多。
其二，可以多种职权结合运用。比如，把行使监督权与行使决定权结合起来，像听取审议专项工作报告与就相关问题作出决定相结合（2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后作出关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响，就是很好的例子）。比如，把议案办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，都可以起到既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作的作用。北京市人大常委会近年来经常这样做，取得了很好的效果。
其三，把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把那些一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。比如，北京市人大常委会“一年办建议、两年办议案、三年听取审议专项工作报告，不见成效不收兵”的做法，就很有效果。
总之，这些做法可以使现有的监督形式在运用上更加丰富多彩，在效果上更加深入扎实。而且这样做，也不需要有特别的创新与改革，比较容易实施。
二是监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变。目前的人大监督，基本上是柔性为主的，可以说手段捡软的用、柿子捡软的捏，已经成为人大监督的一种习惯性路径选择。这种局面的形成，当然有多方面的原因（体制方面、认识方面、力量方面都有），我们也都能够懂得，无须多说。但是，如果真要改进我们的监督工作，那就需要逐渐实现从柔性监督为主向刚柔并重的转变，这确是各级人大面临的一个重要问题。如果我们不能完成这样一个转變，是不能把我们的监督工作向前推进的。
所谓刚性监督手段，主要是指质询、特定问题调查、罢免和撤职等，这些手段都需要在必要时得到适当的应用。对这些手段的运用，首先是人大常委会领导得有这个自觉意识，如果从你那里就觉得为难、就抹不开面子，那也就不好开展了，因为事情总得有人发起，总得有人张罗。如果既没人发起，也没人张罗，也就无从谈起。其次是需要得到党委支持。党委对人大监督的重视程度当然是一个重要因素，有时甚至是决定性的因素。但是，就像前面已经说到过的，党委从来不会说不支持人大工作，但却也很少有主动给你派活的情况，只有你先有这个意思，你的话又能够让党委听得进去，它才能给你支持，否则不太可能。再次，当然是监督对象的配合。这一点，主要是政府的态度，因为“两院”问题不大，与政府比较，他们在一定意义上也处于相对弱势，在很大程度上也需要权力机关支撑。而政府则有所不同，有些事情它很愿意让你监督，特别是有些事情它也需要人大的监督来推动的时候。但是有些事情它却是不愿意让人大介入、甚至是不愿意让人大知情的。这就需要在党委的支持下，发挥人大的作用了。这里，既需要法律法规的支撑，也需要代表和委员的给力，但更需要的是常委会领导的智慧。
当然，在监督力度问题上，我们也不能一味地追求刚猛之路，还是要刚柔并重，该刚则刚、该柔则柔的好。因为刚有刚的用处，柔有柔的用处，而且以柔克刚还是极为高明的手法。我们可以探讨甚至发明一些刚柔兼而有之的新的监督形式，比如专题询问、述职评议、个案监督等，就有可能发展成为这样一种刚柔相济的监督形式。
三是监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。这里，再从监督制度的角度谈点不成熟的想法。人大监督，按其本质来说，是一种权力制约，因为人大是权力机关，人大监督是来自权力机关的监督，是使用各种监督权力对执行机关有可能发生的滥用人大授予的行政权力、审判权力和检察权力的监督。关于人大监督的实质是权力制约权力这个观点，并不是我个人的观点。它首先是党的领导人的观点，江泽民就说过人大监督是对监督对象的制约的话，不少人大制度研究专家和权威也是这样认识的。
我认为，我们现在的监督，基本上还是处在以“意见监督”为主的阶段（这可以以各种形式的“审议意见书”为标志），还没有真正进入权力制约的阶段。就是说，人大及其常委会的监督尽管具有最高的法律效力，但是我们在提出监督意见或者甚至作出监督决定之后，如果它并不照办或者偷工减料，似乎也没有让它非这么办不可的后续手段。我本人就经历过这么一件事情：有一年市人大常委会委托我所在的民族宗教侨务委员会跟踪监督政府落实上一年常委会审议意见书情况，发现对其中关于经费增长的要求并没有着落。由于这是常委会主任亲自过问的事情，我就在餐桌上跟他非正式汇报了此事。他出了这样一个主意：以委员会的名义就此事起草一个意见，措辞要有点分量，请主管副主任批给主管副市长办。结果副市长批给民委，民委拿着批件找财政重新运作，终于使问题基本得到解决。这个运作过程一方面挟了意见书这个具有一定法律效力的文件的分量，另一方面也还是挟有几位领导个人的面子在里面，不然还真不好办。由此我们可以体会到，人大要想办成点事还是很难的。
我们现在的人大监督应该逐渐向着以权力制约权力的监督阶段过渡。所谓以权力制约权力，就是人大发布的具有法律效力的文件，被监督对象必须照办，而且是不折不扣地照办；否则就可以启动相应的权力制裁程序，对负有直接责任的官员动用处置权，进行问责甚至是必要的处分或制裁，直至动用撤职罢免等权力。这里，我们想对人大监督权问题从理论上多说几句。简单说，人大的监督权可以分为两大类，一类是非处置性监督权，包括知情权、检查权、审议权；一类是处置性监督权，包括撤销政府规章、地方性法规、规范性文件，也包括对官员的撤职、罢免等。应该说，使用非处置权，不一定引出处置权的行使，但处置权的行使是一定要以非處置权的行使为其基础和前提的。我们这里所说的从意见监督向权力制约转变，主要是指处置性权力的合理与适当的运用。当然，要能够动用处置权，就应该具有比较多的可动用的处置权资源，目前，法律规定的这种资源是比较少的。这就使得我们应该进一步丰富处置权的行使方式，这就需要在这方面有所借鉴、有所创新。比如，为了丰富这方面的资源，同时也为了避免对官员直接使用撤职罢免权，我觉得可以增加一些过渡性处置形式，比如戒勉权、警告权、处分权、弹劾权等等。当然，这需要首先从法律上对相关规定进行丰富和完善。
其实上面的许多想法，我们党和国家领导人多有论述。比如，江泽民说过要“建立健全依法行使权力的制约机制”；胡锦涛说过“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”，“要完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效”。十八届三中全会决定专门以一章的篇幅论述“强化权力运行制约和监督体系”，要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”。在这些论述和文件中，无疑传达着一个重要信息，那就是我们党和国家高层对权力制约这种监督的有效形式，是有着深刻的认识和迫切的愿望的，是他们从这些年的执政实践中认识到的体现权力运行和监督规律的真理。我们应该在推动人民代表大会制度与时俱进中把握人大监督的这个大课题，推动人大监督的不断进步。在我看来，只有实现从意见性监督向制约性监督这个转变，我们的人大监督才能够真正实现升级换代（《中国人大》2016年第4期卷首语标题就是“人大监督实现升级换代”）、才能够真正实现与时俱进。
注释：
[1]笔者在北京人大这些年的权威性文件中，并没有发现对于人大监督工作的总体格局进行概括，现在的这个概括是笔者从其他文稿中偶然发现的。但笔者认为，这个概括是符合这些年北京市人大监督工作的实际的，而且比较准确。
[2]“该做能做、有用有效”，作为北京市人大工作的一个原则或者叫方针，提出于2008年4月，在这些年里对北京人大各个方面的工作都发挥了重要的指导性作用，尤其对于监督项目的选择所起的作用更大。笔者曾经对这个问题进行过专门论述，有兴趣的同志可以参阅《“该做能做、有用有效”论稿》一文（载2012年第7期《北京人大》）。
[3]从这几个方面对北京人大在监督工作中所采取的方法进行概括，第一次是在2014年4月与通州区人大常委会领导同志进行座谈的时候。2015、2016年作为对北京市人大常委会监督方法的介绍，出现在《关于人大监督的几个问题》讲稿中。该讲稿在全国人大北戴河培训基地和北京市的几个区分别做过讲授。该讲稿的全文可以参见笔者所著《人民代表大会工作十五讲》（红旗出版社2016年出版）一书。
[4]这部分内容的第一个问题，最早出现在笔者于2016年7月在北京市石景山区人大常委会组成人员的专题研讨会上的发言中。其他内容也出现在《关于人大监督工作的几个问题》一文中。
（作者单位：北京市人大制度理论研究会。2017年初应全国人大研究会2017年2月年会暨人大监督专题研讨会撰写，并收入该会议论文集。会后对个别文字有所调整。本文第三部分已在《北京人大》2016年第9期刊发）
监督行政论文范文第2篇
[摘要] 国有资产监督，基于监督权源的不同，可分为公权力监督、私权利监督和社会监督。对于公权力监督，其监督的权源乃公共权力（国家权力），因而，在我国当下，国有资产的公权力监督应包括立法监督、行政监督和司法监督，它们与私权利监督和社会监督共同构成国有资产完整的监督体系。
[关键词] 国有资产监督公权力
一、国有资产公权力监督的权源
基于法治的精神，社会主体要作用于其他任何主体，必须有其行动的合法性和正当性基础，而合法性基础往往即是该社会主体所拥有的权力或权利，而正当性基础则通常指该权力或权利的滥用禁止。国有资产监督也同样如此，根据监督的权力（权利）来源不同，我们可以把国有资产监督分为公权力监督、私权利监督以及社会监督三类。其中，国有资产私权利监督的合法性基础是其他民事主体在市民社会生活中，对作为民事主体之一的国有资产占用主体所享有的私权，而社会监督的合法性基础在于法律所赋予给社会成员以及社会团体，如新闻媒介、政党等的权力。 公权力监督，其监督的合法性乃在于公权力机关自身拥有公共权力（国家权力），如立法机关的立法权、行政机关的行政权、司法机关的司法权等，这些公共权力是人民通过法律的形式赋予给政府的，其权威首先来自于政治暴力，因此马克思主义经典作家将国家权力称为一种“集中的有组织的社会暴力”，其次国家权力的权威还来自于人民对政府的期待。所有的社会主体均应接受这些公共权力的管辖和统制，国有资产的占用主体自不例外。
可见，作为公权力代表之国家机关，其监督国有资产的权源来自于其拥有公共权力（国家权力），其监督行为的正当性与合法性就在于国家权力本身的正当性与合法性。关于国家权力正当性和合法性的根源，人类历史上经历了诸多变迁，但在现代社会，人民大众是国家权力的正当性与合法性的唯一源泉已是世所公认，国家依法从人民处取得权力后，人民自应受其权力之拘束，而对国有资产管理进行监督，自属合法与正当。
由于国家权力有许多不同类型，其分属各个不同的国家机关，因此，国有资产的公权力监督也相应有不同的类别，一般而言，可以将国有资产的公权力监督分为立法监督、行政监督与司法监督三类。
二、国有资产的立法监督
关于立法监督的概念，人们争论很大，一般而言，该概念通常在三个层面上使用:其一，专指立法机关依据其立法监督权所进行的监督;其二，是指立法机关依法对被监督对象所实施的监督;其三，泛指全国人大及地方各级人大所实施的监督。第一层含义最狭窄，第二层含义次之，第三层含义最广泛，关于此处国有资产的立法监督，笔者是在第三层含义上使用立法监督的概念。综观立法监督的这三含义可知，其最核心的含义还是立法监督权，因此，我们首先简析一下立法监督权。
应当指出，虽然我国并无立法监督方面的专门法律，缺乏立法监督方面的专门而系统的规定，但不得谓我国并无立法监督，因为在《宪法》、《立法法》以及人大组织法中，已经有立法监督方面的明确专门的法律规范。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，全国人大的立法权主要由立宪权、立法律权、立法监督权和其他立法权构成,而全国人大常委会的立法权则主要由制定和变动法律权、解释《宪法》和法律权、立法监督权和其他立法权构成。可见,在我国,只有全国人大及其常委会才能行使国家立法权中的立法监督权,立法监督权是我国国家立法权的重要组成部分。
根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定，国有资产属国家所有，其管理工作，作为国家权力机关的全国人大和地方各级人大，当然有权进行监督。对于企业国有资产而言，由于我国实行国务院、省级人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。因此，企业国有资产的立法监督就分为三个层次：一是全国人大及其常委会的立法监督，如全国人大及其常委会制定国有资产管理与監督方面的法律法规，审查国务院及地方各级人大等立法主体所制定的国有资产管理和监督方面的法律规范，审批国有资产预算，就国有资产相关专门问题组织调查、询问或质询相关人等，听取政府有关报告等；二是省级人大的立法监督，如制定国有资产管理和监督方面的地方性法规，撤销省级政府所制定的相关规章，听取其工作汇报等；三是设区的市、自治州级人大的立法监督，如听取同级政府的工作汇报，调查专门问题，询问或质询相关人等。除了以上三类立法监督外，其他任何组织或个人所进行的监督均不得称之为立法监督。
值得注意的是，有学者质疑立法监督本身的合理性，认为立法监督自身并无上位的监督，是一种缺乏责任的权力，因而该权力容易被滥用。笔者以为，在我国的现行《宪法》体制下，由于全国人大被确立为最高国家权力机关，因此，只有人民才能对全国人大及其常委会进行监督。但是，在现实生活中，由于人民监督机制的不完善，人民的这种监督很难实施，因而，要确保立法监督不被滥用，当务之急是借鉴世界各国的先进经验，构建起对立法机关本身的监督机制，只有这样，立法监督权本身才不会变成无责任的权力，才会大大降低其被滥用的危险。
三、国有资产的行政监督
在我国，行政监督的概念通常在两个层面上使用：一是将其界定为行政机关自身对各级国家行政机关及其工作人员的职务行为的合宪性、合法性所实施的监察与督促；二是将其界定为行政机关依据其行政权对行政相对人的监督。笔者以为，第一个层面上的行政监督与其称为行政监督，不如称为监督行政，因为其实际上是对行政机关及其工作人员的监督，自我监督、审计监督与行政监察即属之，其本质上是一种行政机关的内部监督；而第二个层面上的行政监督，不仅包含了第一个层面的含义，即行政机关的内部监督，而且还包含了行政机关依据其行政权对受其拘束的非行政机关的行政相对人所实施的监督。根据行政法学的一般理解，行政相对人既包括内部相对人，即行政主体内部机构及其工作人员，又包括外部相对人，即作为行政权作用对象的非行政机关的公民、法人和其他组织，行政主体与内部行政相对人所形成的内部行政法律关系，与外部行政相对人形成的是外部行政法律关系，可见，第一层面的行政监督所形成的即是一种内部行政法律关系。由上可知，既然第二个层面的行政监督更能全面的体现行政监督的内容，因此，本文此处采用第二个层面的行政监督概念。
在国有资产的行政监督中，既存在着内部监督，又存在着外部监督:
1.内部行政监督。国有资产的内部行政监督，因其针对的是企业国有资产或行政事业单位国有资产而有不同。因为代表国家履行出资人责任、负责监督管理企业国有资产的是各级政府的国有资产监督管理机构，因此，对企业国有资产的内部行政监督即是行政机关对国有资产监督管理机构的监督，其主要包括以下六种情形：其一，政府对国有资产监督管理机构及其工作人员的监督，包括，《企业国有资产监督管理暂行条例》第15条即明确规定：“国有资产监督管理机构应当向本级政府报告企业国有资产监督管理工作、国有资产保值增值状况和其他重大事项。”此项监督乃是一般性内部监督，即具有领导关系上级行政机关对下级所进行的监督。其二，政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对国有资产监督管理机构进行的监督，其乃是职能监督。其三，上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行的监督，《企业国有资产监督管理暂行条例》第12条对此作了明确的规定，而国务院国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)对还专门就地方国有资产的管理工作颁布了一些规章，如《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》，这种监督显然亦属于层级监督。其四，国有资产监督管理机构自身对其内设机构及其工作人员进行监督。其五，即政府审计机关对国有资产监督管理机构进行审计监督，即国家审计机关通过对国有资产监督管理机构的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监督国家预算的分配与使用，预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为。根据《审计法》的规定，审计机关由本级政府行政首长直接领导，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。其六，行政监察，即国家行政监察机关，对国有资产监督管理机构的行政管理工作实行全面性的监督，如通过检查、调查国有资产监督管理机构及其工作人员，并根据结果，提出监察建议或监察决定等。
而根据《行政单位国有资产管理暂行办法》与《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定，各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，因此，对行政事业单位国有资产的内部行政监督主要是围绕着财政部门而展开，主要包括以下几种情形：第一，同级政府对财政部门进行的监督；第二，上级财政部门对下级财政部门的监督；第三，政府各职能部门依其职权对财政部门进行的监督；第四，财政部门自身对其内设机构及其工作人员的监督；第五，财政部门对行政事业单位国有资产管理工作的监督；第六，财政部门对与行政单位尚未脱钩的经济实体的国有资产的监督;第七，审计监督，即审计机关对财政部门的监督;第八，行政监察，即监察机关对财政部门的监督。
2.外部行政监督。由于行政单位国有资产管理中，管理主体是行政机关，因而其并不存在外部行政监督。而国有资产的外部行政监督，与内部监督一样同样，因其针对的是企业国有资产或事业单位国有资产而有不同。
由于企业国有资产的实际经营管理者是国有企业，《企业国有资产监督管理暂行条例》称为“所出资企业”，包括国有独资公司、国家控股或参股的有限公司、股份公司、非公司制的国有企业法人、国有非法人企业这几种类型，因此，对企业国有资产的外部行政监督主要指国家各级行政机关基于其职权依法对国有企业的监督。此时，国有企业作为普通的社会组织，与非国有企业的公民和其他社会组织一样，是受国家行政机关行政权作用的对象，因此，对企业国有资产的外部行政监督本质上是一种普通行政行为，其较之于针对非国有企业的行政行为而言，并无任何特殊之处。但是，由于行政机关基于其行政权对国有企业进行行政管理，使国有企业的经营管理活动依法进行，这在一定程度上从外部监督了国有资产的管理工作，因此称其为国有资产外部行政监督。与国有企业一样，占用国有资产的事业单位，亦是普通社会组织，是行政权作用的对象，因此，其经营管理国有资产的活动亦受国家行政机关行政管理的约束，从而构成事业单位国有资产的外部行政监督。对于国有企业与事业单位经营管理国有资产的外部行政监督，主要有以下几类：
(1)国家审计监督。我国宪法第91条第1款明确规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。可见，国有企业和事业单位作为国家的“企业事业组织”，其财务收支受审计机关的监督，乃一项宪法制度，此种监督乃是国家审计监督，而非内部审计监督或社会审计监督。在我国现行国有资产监管体制下，审计机关作为高层次的监督部门，对全国国有资产的经济运行状况掌握得比较全面、系统，更重要的是，由于国家审计的独立性、强制性、无偿性，使国家审计在外部行政监督中居于核心地位。由此亦可知，在我国，国家审计监督不仅监督国有资产监督管理机构，以及其他对国有资产管理进行监督的机关，而且也监督直接经营管理国有资产的国有企业事业单位，前两者构成内部行政监督，后者构成外部行政监督。
(2)工商税务监督。工商监督主要是针对国有企业的监督，而工商税务监督则不仅涉及国有企业，而且也涉及行政、事业单位。根据我国法律规定，工商行政管理机关是我国主管市场监督管理和有关行政执法工作的专门机构，其依法组织管理各类企业和从事经营活动的单位、个人以及外国（地区）企业常驻代表机构的注册，核定注册单位名称，审定、批准、颁发有关证照并实行监督管理;依法组织监督市场竞争行为，查处垄断、不正当竞争、走私贩私、传销和变相传销等经济违法行为；依法组织监督市场交易行为，组织监督流通领域商品质量，組织查处假冒伪劣等违法行为，保护经营者、消费者合法权益；依法对各类市场经营秩序实施规范管理和监督；依法组织监管经纪人、经纪机构；依法组织实施合同行政监管，组织管理动产抵押物登记，组织监管拍卖行为，查处合同欺诈等违法行为；依法对广告进行监督管理，查处违法行为；负责保护商标专用权，组织查处商标侵权行为，加强驰名商标的认证和保护等。可见，工商行政管理机关对国有企业的监督面十分广泛,涉及国有企业经营管理的各个方面,可以说，工商行政管理机关是对国有企业国有经营管理国有资产进行日常行政管理的最主要的行政机关，其对国有资产的监督也是最广泛和最经常的监督。而税务机关是税收工作的主管机关，国有资产与其他资产一样,其经营管理活动，同样需要承担纳税的义务,因而税务机关可以通过对国有企事业单位的纳税情况进行监控,并进而实现对国有企业管理国有资产的行为进行监督。税务监督的具体内容包括税务登记、账簿和凭证管理、纳税申报、税款征收、税务检查、追究法律责任等。通过工商税务检查监督,工商税务机关可以发现国有企业经营管理国有资产活动是否依法展开，是否有国有资产流失的嫌疑等，从而实现对国有资产经营管理活动的监督。
(3)证券监督。这主要是针对国有企业中的上市公司的监督，即证券监管部门对国有上市公司，包括国有控股或参股的上市公司的证券市场行为进行监管，发现和纠正其不当行为，从而间接实现对国有资产的监督。如中国证监会依据《证券法》、《公司法》等相关法律在《中国证券监督管理委员会关于加强对上市公司董事、监事、经理持有本公司股份管理的通知》中规定，上市公司董事、监事、经理在任期内不得转让其持有的本公司股份，包括由于公司送配股而增加的股份；上市公司须在定期报告（中期报告、年度报告）中报告公司董事、监事、经理持有本公司股份的情况，包括持股数量、变动情况、变动原因等；上市公司董事、监事、经理在离职六个月后方可出售自己所持有的本公司股份；证券交易所须采取必要的技术性措施，对上市公司董事、监事、经理持有的本公司股份进行锁定；对离职六月后欲出售持股份的，须由公司董事会向证券交易所提供其不再任职的证明。
(4)行政监察。国家行政监察机关，对国有资产监督管理机构所派出的作为行政机关工作人员的监事的工作进行全面性的监督，如检查、调查外派监事，并根据结果，提出监察建议或监察决定等，以及对占用国有资产的行政事业单位，管理国有资产的公务员进行行政监察，从而间接实现国有资产的监督。
四、国有资产的司法监督
有学者认为，司法监督通常包括两种含义：一是监督主体依照《宪法》和法律的规定，对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督；二是司法机关依法对行政机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督。对于这种观点，笔者以为十分值得商榷，前者乃监督司法而非司法监督，虽然后者是司法监督，但并非司法监督的全部内容。监督司法与司法监督完全是两个事物，不应混淆，监督司法乃监督主体对司法机关、司法行为与司法人员所进行的监督，而司法监督则是指司法机关，包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关，对其自身与行政机关以及其他社会主体所进行的监督，其监督方式由法律明确规定，如在民事与行政诉讼法中，司法监督就贯穿立案、一审、二审、审判监督、执行等各个环节，而在刑事诉讼中，司法监督则贯穿立案、侦查、公诉、一审、二审、死刑复核、审判监督、执行等各个环节。
在我国现行司法体制下，对于国有资产的司法监督，主要体现在两个方面：其一，司法机关对国有资产监督管理机构与财政部门及其工作人员履行国有资产管理职责的监督；其二，司法机关对国有企业、行政事业单位经营管理国有资产的监督。而司法监督主要是围绕三大诉讼，即刑事、行政与民事诉讼而展开：
1.對于国有资产监督管理机构与财政部门及其工作人员在履行国有资产管理职责，以及国有企业、行政事业单位在经营管理国有资产过程中，涉嫌犯罪的，公安机关、检察机关即依法对其进行侦查，对于应依法起诉的，检察机关应提出公诉，由人民法院进行审理，判决犯罪成立的，即由人民法院、司法行政机关、或公安机关等执行刑罚。而在此整个过程，检察机关都应履行法律监督的职责。
2.对于财政部门等行政机关在履行国有资产管理职责的过程中，涉嫌违法行政的，行政相对人可依据行政诉讼法向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法进行审理，判决财政部门败诉的，人民法院即应执行其判决，此过程亦受检察机关的监督。
需要指出的是，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条的规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，因而，对于国有资产监督管理机构是不可能提起行政诉讼的，但是，在实践中，如果本级政府根据该条例第13条第1款第（六）项的规定，将某此行政管理工作交由国有资产监督管理机构办理，在办理过程中损害行政相对人利益的，行政相对人亦可对国有资产监督管理机构提起行政诉讼。但从法理上讲，政府是不应将行政管理工作交由国有资产监督管理机构来办理的。另一方面，虽然我国司法包括审判机关、检察机关、公安机关、国家安全机关、司法行政机关，但是，由于公安机关、国家安全机关以及司法行政机关，除了履行司法职能外，还履行行政职能，因而，公安机关、国家安全机关以及司法行政机关在对国有资产进行外部行政监督时，违法行政，可能导致其成为行政诉讼的被告。
3.对于民事主体对占用国有资产的国有企业、行政事业单位提起的民事诉讼,审判机关依法进行审判并执行判决,在此过程中,审判机关可以间接地监督国有资产的管理行为,如审判机关在民事诉讼审判中发现国有企业、行政事业单位有恶意串通致使国家资产流失等行为的,应依法保护国有资产，同时,发现有违法犯罪行为,应依法移送有关机关，而对于民事相对人以欺诈、胁迫等手段损害国有企业、行政事业单位民事权益的,自应依法保护国有企业、行政事业单位的利益。同样，检察机关亦应对此整个民事诉讼进行法律监督。可见,在民事诉讼中,审判机关、检察机关对国有资产的监督较为间接，但仍不失为一种国有资产的监督方式。
而根据我国三大诉讼法，即刑事诉讼法、行政诉讼法与民事诉讼法的规定，审判机关、检察机关在审判和法律监督过程中，发现国有资产管理行为或制度存在缺陷的，可向相关单位发出司法建议或检察建议，以资相关单位改进国有资产管理工作。
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监督行政论文范文第3篇
[摘 要]在中国国家治理体系和治理能力现代化过程中，司法机关应发挥重要作用，司法机关得以发挥作用的前提之一是民众对司法的信任。司法信任的建立途径有威慑信任、制度信任、认同信任三种，其中认同信任是公民基于对司法机关的司法活动所体现的核心法治价值文化的赞同性认同而产生的司法信任，培育公民对司法的认同信任是当前提升中国司法信任的最优方案。中国的司法机关应通过实施宪法凝结价值认同、完善审判权运行机制确保审判权依法独立行使、进一步发挥司法对行政权力的监督功能、引导民众树立正确的司法认知等四个方面赢得民众的认同以培育认同信任，从而确立民众的法律信任，司法机关才能在国家治理体系和治理能力现代化过程更有效地发挥应有作用，让司法更好地成为国家治理体系中的法治守卫者。
[关键词]中国司法;认同信任;最优方案
党的十九届四中全会明确指出，“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”是我国国家治理体系的显著优势之一，为了使这一制度优势充分发挥其作用，我们就要进一步“健全社会公平正义法治保障制度”。在新中国成立七十年后的今天，国家治理方式已经逐渐地由以行政命令为主导转向了遵循法治。[2]在法治的核心要素中，既包含要有“良法”，即具有合宪的、正当性（legitimate）的立法;更要求司法机关能够通过其司法活动保障“良法”的最终有效实施。易言之，在当今的世界，要想有效地实现国家治理体系和治理能力的现代化，首先要制定出良好的法律并确保这些法律能得到人们的遵守，还要依据“良法”作出裁判并确保裁判结果能够得到充分地执行。[1]当下中国以法治为基础的国家治理体系已经初步形成，所面临的主要矛盾已不再是改革开放之初“无法可依”的问题，而是不同层级的大量立法迅速出台为国家治理体系的现代化过程建构了基本的法律体系，我们应如何完善法治保障机制，有效实现由法律体系的内在协调统一并向司法治理转型的问题。这就要求我国司法机关在推进国家治理体系和治理能力現代化过程中发挥更重要的作用。
司法是维护社会公正的基础，只有建立起司法信任才能够使民众自觉服从司法机关的裁判，降低裁判执行的制度成本，司法机关才能在国家治理体系中发挥重要作用。然而，长期以来我国民众一直存在着“信访不信法”的现象，在国家治理体系中更愿意信任和信赖政府而非司法机关解决其纠纷。近年来，随着诸如“张氏叔侄案”“彭宇案”的出现，公众进一步产生了对司法机关的信任危机。如果在国家治理体系和治理能力现代化过程中，无法有效建立司法信任，民众的法律信任也就无法牢固确立。同时，由于民众对于作为国家机构组成部分之一的司法机关无法建立信任，也会影响其对于国家的治理体系和治理能力的信任。[3]
本文主要尝试探究当下中国应通过何种途径提升民众的司法信任，在对司法信任建立的三种不同途径进行梳理并相互比较后，提出培育认同信任是当前中国提升司法信任的最优方案。民众的司法信任提升后，法律信任就可以在立法和司法两个维度上得到支撑，从而能够更有效地实现以法治为基础的现代化国家治理体系。在传统学界对司法信任的研究中，主要集中于警察和法院两个机构，而在我国司法信任的构建中法院是最主要的机构，正如德沃金所说，“法院是法律帝国的首都”[4]，因此，本文对司法信任的论述系以法院为中心，并未及于我国的其他司法机关。
一、司法信任建立的历时性考察
通过考察司法信任建立的历程，笔者认为，司法信任主要通过威慑信任、制度信任和认同信任三种途径得以建立。司法信任的建立是兼具历时性与共时性的。如果以纵向发展的历程来观察，司法信任的建立具有历时性，可以说威慑信任、制度信任和认同信任是司法信任建立的三个历史演进过程;如果以某特定场域或时间节点来考察司法信任，其具有共时性，即由于不同民众对司法的主观认知和感受不同，司法信任可能同时兼有威慑信任、制度信任和认同信任三种。在建构国家治理体系的过程中司法和司法机关是逐步形成和演进的，因此，通过历时性视角纵向考察司法信任的建立，所得出的结论可能更具有客观性。有鉴于此，笔者首先选取历时性视角对司法信任建立的三种途径进行梳理比较。
（一）基于国家权力的威慑信任
一般认为，国家治理体系中司法机关的建立源于古罗马。古罗马最早承担司法职能的官吏是公元前367年在共和国时期设立的裁判官，裁判官是由民众大会选举产生，负责处理罗马市民的法律纠纷。裁判官可以通过司法活动解释、创造法律，在职责范围内享有极高的权威。裁判官与后世的职业法官阶层不同，并未受过专门的法学训练。而进入到帝国时期，罗马承担司法职能的机构主要是郡法院和百户法院，它们定期召集开会，解决管辖范围内的各类问题，审理案件的是一些经验丰富、熟知传统习惯的长者，但他们的判决必须经全体与会自由民众通过后方能发生效力。[5]267到公元10世纪，西欧的领主法院逐渐取代了郡法院和百户法院，领主法院一般由领主主持，解决领地范围内的公共问题和法律纠纷。我们看到无论是罗马时期的裁判官、郡法院、百户法院还是领主法院，都不是依赖于独立的职业法官以专业的法律技能进行说理使民众信服来裁判，而是依赖于统治者的权威对纠纷做出裁判。因此，可以说从古罗马到中世纪初期司法机关虽然几经演变，但总体上都可以说是一种“威慑”型司法，民众对司法的信任是源于或建立在国家权力的威慑之上，即民众是因司法官、司法机关所代表的国家权力的威慑而产生的信任。易而言之，民众司法信任的建立是源于其对国家治理体系中展现出的国家权力的重视、崇拜及依赖心理，而非对司法这一纠纷解决制度自身或对裁断纠纷过程的“公正与理性之精神”的认同而产生的信任。
（二）基于纠纷解决机制的制度信任
随着司法机关的进一步发展和法律职业共同体的出现，源于威慑信任而建立起的司法信任开始逐渐转向对中立、专业的纠纷解决机制的制度信任。13世纪英格兰在强大的王权的支持下完成了司法的专门化，培育了独立的职业法官与律师，二者联合形成了具有共同的学识与专业技术的法律职业共同体，也为司法注入了独立的品格。几乎与此同时，欧洲大陆上罗马法复兴运动勃兴，推动了欧洲大陆法律职业共同体的诞生。司法的专门化运动和法律职业共同体的出现孕育并发展出了司法独立、正当程序等重要的司法原则。[5]305随着资产阶级革命的深入，美国、欧洲等国家的宪法通过分权原则确立了国家治理体系中独立的司法制度和司法机关。司法活动不再像封建时代那样依赖于神意、君权等威慑力量来保证实施，而是依赖于理性，并建立了诸如陪审、辩护、回避、上诉等一系列以司法独立和程序正义为核心的司法制度和原则，确保了民众有权获得公正审判，通过专门的司法制度来解决纠纷，实现国家和社会的可预期、公平和稳定的秩序，有效实现了保障基本人权、实现公平正义的国家治理的目标。此时，民众选择司法解决纠纷是在于司法是依赖于公正无偏颇的程序和制度解决纠纷的，而非信赖于其背后的国家权力。民众是基于信赖司法这一纠纷解决制度而建立起的司法信任，这就是司法信任起源的第二个途径——制度信任。
（三）基于司法所维护价值认同的认同信任
如果仅仅基于对司法制度作为纠纷解决机制的信任，法治可能会陷入工具主义法治。近现代以来，司法制度绝不仅仅是用来解决纠纷的制度和程序，司法制度已经成为国家治理体系中的一项重要制度，各国司法机关往往承担了“公共政策法院”的国家治理功能。二次世界大战之后，第二次制宪浪潮中，源于美国的“合宪性审查”制度在第二次制宪过程中为各国宪法所确立，从此，无论是普通法院还是宪法法院的判决对各国经济、公共政策的变革影响深远。这其中美国和德国就是最好的例证。1954年美国联邦最高法院通过著名的“布朗诉教育委员会案”，推翻了确立“隔离但平等原则”的“普莱西诉弗格森案”。联邦最高法院通过判决明确指出公立教育领域的种族隔离措施违宪，开启了美国全面废除种族隔离之路。人们开始了对司法所维护价值是否认同，从而形成司法信任。德国纳粹时期机械的形式法治，法官在作出裁决时仅仅基于形式法治，司法制度仅仅作为纠纷解决制度，出于一种即有法律秩序与立法者意志的价值判断进行裁判所造成的教训，使得人们开始反思纳粹时代的司法。德国制定了《基本法》，确立了依法治国原则，通过德国联邦宪法法院的判决发展了基本权利的价值秩序理论，即基本权利是建立在人的尊严基础上的一种自由、民主和公正的客观价值秩序。可以说，在如今的美国和德国，人们已不仅仅是基于司法比其他纠纷解决机制更健全合理而产生的信任，而是基于对司法所体现的维护价值和对法院守护公正角色的认同而产生的信任，即使民众在某个时刻可能不同意法院对某个法律条文的解释或不支持某项判决这种信任也不会消失。斯蒂芬·布雷耶大法官曾明确表示，最高法院应秉持其宪法守护者的地位，在与社会大众相互理解并尊重的基础上携手并进。[9]总之，当下民众对司法的信任更多是基于认同信任，即认同司法机关有良好的实施国家现行法律的能力，公民对司法机关实施法律维护公平正义的法治观予以赞同、肯定、支持。这一认同信任取决于司法机关满足、维护、促进社会公正、公民权利等核心价值的程度，因为“只有合理的制度及人权保障才是一个公民认同一个国家的关键。”[6]162
笔者认为，认同信任是一种民众因基于对司法机关司法活动维护公平正义等价值的支持、赞同或肯定的态度，进而对现代国家治理体系中的国家政权系统（State）重要组成部分的司法制度而产生的信任。[6]6-8认同信任的性质是一种公民政治性的认同，也是赞同性的认同。[7]当一个法院维护了社会公平正义、保障了民众的基本权利、增进了民生福祉就自然会获得民众的认同和首肯，那么民众的司法信任和法律就会增强。不同于制度信任，认同信任更偏重于民众因对某个国家的司法机关实施法律过程中体现出的核心价值文化的认同而产生信任，而非仅仅对于制度本身的信任。认同信任产生后，民众在社会生活中与司法机关在判决中所体现的价值观相一致，自觉将其作为指导其行为的价值观。
（四）对三种信任的比较
以历时性考察三种司法信任，笔者认为，以威慑型司法为基础产生的威慑信任，是三种信任关系中最表层的一种。司法机关仅凭着司法机关作为国家政权系统（State）的一个组成部分所代表的国家公权力的威慑力使民众信服和信任。威慑信任兼具脆弱与稳固两种不同的特点，它的脆弱之处在于，威慑之下，民众与司法机关不会存在深入的交流互动，对司法并非发自内心的信任。威慑信任从本质上是不利于法治发展的，因为当今的法治强调的是理性和正当性，而非依赖于威慑型权威。
制度信任则是民众建立司法信任过程中一个十分重要的环节，当法律成为规范人们生活和交往最主要的准则后，司法成为了最主要的纠纷解决机制，民众对司法这一纠纷解决机制建立了更深一层的、在交流互动基础上产生的更加稳固的信任关系。随着社会发展导致的人际网络的扩大，制度信任可以有效降低社会交往的复杂性。民众非基于对司法权威的威慑力而产生的司法信任，而是基于对司法制度作为纠纷解决机制具有的理性、公正和可预期的优势而产生的司法信任。
认同信任是确保社会变迁良性运行的基础。制度会变迁，但实施制度的机关会因其维护为社会所广泛认同的核心价值观从而受到人民的信任，其实施法律的活动就会被广大人民的赞同、拥护，从而有效降低了制度成本。可以说司法要真正发挥作用，不仅依赖的是法律制度自身的合理性和科学性，更依赖于民众对司法的内心认同、并自觉遵循司法机关的决定。制度信任和认同信任对司法信任的建立都是有益的，但优良的制度也是通过其运行过程中体现出的价值来推动法治建设，使人们在内心真正开始拥护司法所代表的公平正义的价值，进而产生最终层次的认同信任。以宪法为例，宪法最需要民众发自内心的价值认同，才能真正发挥权威规范效力。[10]因此，笔者认为，建立司法信任的最优化方案应当是认同信任。
二、新中国司法信任的建立途径
新中国成立以来，我国法院的功能和定位随着建构国家治理体系的不同阶段而不断发生变化，我国民众司法信任的建立也因不同历史时期而有着不同的途径。
（一）威慑信任：司法在国家治理体系中维护政治功能的信任
1949年到1978年的三十年间，笔者认为，我国司法更多地表现为一种威慑型司法。新中国成立之初，法学理论与法律制度都极大地受到苏联的影响，许多法律法规直接照搬苏联，以维辛斯基为代表的苏联法学理论成为占主导地位的法学理论。[11]当时国家的法制建设不完善、民众缺乏法律意识、司法机关也长期处于不健全状态之下，司法主要是凭借其作为国家机关的威慑力来使人民信服和认同。当时的威慑司法主要表现为以下两个方面的特征：
1.阶级性。建国初期，一切工作都围绕着巩固新生政权进行，阶级斗争工作成为重点工作内容。1950年7月，中央人民政府颁布了《人民法庭组织通則》，明确司法机关的任务是惩治危害人民与国家利益、阴谋暴乱、破坏社会治安的恶霸、土匪、特务、反革命分子及违抗土地改革法令的罪犯，以巩固人民民主专政，顺利地完成土地改革。时任最高人民法院院长的沈钧儒说：“我们人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。”[12]
2.政治性。司法的结构和布局是应政治的需要而构成的。新中国成立后，司法机关也长期受政治的指导，1949年10月，中央人民政府政务院设立政治法律委员会，任务是指导各个政法部门工作，该机构在1954年宪法出台之后被国务院政法办公室所取代。1958年6月，中共中央决定设立政法领导小组，直属中央政治局和书记处，负责协调公、检、法的关系，并逐渐形成重大案件由党委审批的惯例。1960年，中共中央根据中央政法小组提交的“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告，决定最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导。特殊历史时期的国家权力都是为实现特定的政治目的而设置的。
由此可见，当时的司法机关在国家治理体系中的主要功能和定位是服务于政治，具有特定的政治目的，纠纷解决功能可能更多的是一种“副产品”。党和国家的意志是保证司法有效运行的威慑力，民众的司法信任其实质是基于对传统中全能型政府和国家权力所产生的威慑信任，而非对制度的信任和司法的认同而产生的信任。
（二）制度信任：司法制度在国家治理体系中纠纷解决功能的信任
改革开放不但开启了中国经济改革的大幕，也重塑了国家与公民的关系结构，中国的司法机关也随之重建，并随着经济社会改革的深入承担了越来越重要的纠纷解决功能。我国也逐渐走上了法治的道路，从党的十五大确定了依法治国的基本方略，到党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，特别是党的十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”进行司法改革之后，我国的司法制度越来越完善，我国民众的司法信任也已经由依赖于对国家权力的威慑信任转向了依赖对司法作为纠纷解决机制的制度信任。
1.坚持人民法院依法独立行使审判权。司法审判的中立与独立是司法公正的必然要求，而审判独立又要求法院和法官的中立与独立。既要保持法院独立于外部行政力量，也要保持法官独立于法院内部上下级之间的隶属关系。审判独立能让法官不受干扰地站在中立第三方的立场上进行裁判，司法活动正是凭借其中立性与公正性实现定纷止争的功能，也正是凭借其中立性与公正性，才能够使人民群众真正对在独立公正的程序指导下进行的审判活动产生信任。党的十八届四中全会以来，我国的一系列司法改革举措，例如，干预司法纪录在案、异地交叉管辖等制度，都是进一步推进司法独立，防止对审判活动的干涉，保障人民法院依法独立公正行使审判权的重要举措。
2.进一步完善司法公开制度。司法公开是实现司法公正的重要保障。也是判断司法制度能否令普通群众产生信任的评价标准。司法公开就是将司法权置于阳光下运行，保障人民的知情权、表达权、参与权。另一方面，司法公开也是对司法活动最好的监督，“阳光是最好的防腐剂”，司法公开能够有效地预防腐败滋生，实现司法廉洁，从而促进司法公正。我国通过公开审判、宣判、裁判文书网上公开等制度，建设司法公开透明的环境，使司法审判活动的每个流程都依法展示在社会公众面前，建立民众的信任。
3.努力实现司法公正。司法最核心的价值在于实现公平正义，公平正义是司法的灵魂，使司法得以保持生命力与凝聚力。司法公正还能为建设法治所需的良性法律环境提供帮助，司法是群众最直观感受到正义的环节，只有群众从审判活动中感受到正义，法治的理念才能真正被人民所接纳吸收，法治建设才能在良性的环境下发展。为保证公正司法，以刑事案件为例，我国实现刑事辩护全覆盖，保障律师在庭审中发问、质证、辩论等权利，在人权司法保障方面迈上了新的台阶。
新时期正是基于上述三个层面完善了我国司法制度，并伴随着民众法治意识和思维的加强，中国民众越来越基于对司法制度这一纠纷解决机制的认同而产生司法信任了。但我们也要看到，虽然我国的司法制度日臻完善，可以说制度信任已经形成，但我国民众中仍存在很大比例的不信任司法的现象，这极大地影响了我国社会纠纷的解决和社会秩序的维护。因此，司法信任的建立绝不仅仅是通过制度信任所能达致的。[13]
（三）认同信任：基于司法维护公平正义价值的信任
如果将威慑信任视为“过去”，将制度信任视为“现在”，那么认同信任对应的时期就应当是“未来”。只依靠司法的威慑力来获得群众信任，那么以此建立起来的司法权威将是脆弱而不稳固的;仅靠对司法制度作为纠纷解决机制的信任，难免又会掉入工具主义法治观的困境。随着我国不断深化改革，公民与国家、公民与社会的关系进一步转变后，威慑信任的司法信任的比例已经下降。我国新时代社会发展的主要矛盾是不均衡，社会矛盾日益复杂化的一些制度性问题往往最终集中于法院，无论法院如何决断都会引起更大的争议。制度信任一方面是取决于司法能力，另一方面是取决于司法者职业道德和廉洁程度的认同。因此，制度信任有赖于维持制度有效运行的能力和保证对制度运行的监督。当前，我国司法能力和监督制度还有很大的改善空间，这就决定了制度信任尚不牢固。
因此，威慑信任和制度信任均较难以使民众自觉接受法院的裁断，而这往往是法院处境最为艰难的时候。纠纷的最终解决和裁决的被接受与服从均与当事人的主观认同有关。因此，笔者认为，当前在我国国家治理体系现代化过程中，构建司法信任的最优化方案应是构建认同信任，具体理由如下：
1.新时代我们要着力解决的是“发展的不平衡和不充分”所带来的复杂的各种纠纷和社会利益冲突，而要想有效解决这些纠纷和平衡的社会利益冲突，司法机关在国家治理体系中应当发挥越来越重要的作用。制度经济学理论认为，制度变迁一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖。[14]如果我们通过培育认同信任建立司法信任后，就会形成中国司法信任、法律信任的 “路径依赖”，而这一信任要比照单纯因威慑和制度信任而产生的司法信任要更为稳定和长久。
2.与前两种信任相比，认同信任可以匯聚民众对司法判断所维护的价值认同，有利于通过司法判决凝结共识为改革增强合力，有助于当下我国各类改革措施的落地生根，有助于减少国家法律、政策在实施过程中的制度成本。笔者认为，基于认同信任的司法信任比其他两种信任可以有效提升我国国家治理能力，也可以避免因“差序信任”给我国司法所造成的危害。
3.通过对威慑信任、制度信任、认同信任的进一步梳理，笔者认为，在法治建设进入新时代、建设中国特色社会主义新阶段，随着司法改革的进一步推进，唯有通过公平公正公开的司法活动所维护的社会主义核心价值观增进群众对司法的认同，让群众感受到司法守护公平正义、维护人民基本权利的价值和文化，才能真正提升民众的司法信任。因为无论是司法制度还是司法规则，内在都蕴含着伦理精神与价值观念，群众形成司法信任的过程实际上是群众对司法机关、司法制度、司法活动进行价值上的评价、认同和接受的过程。司法所体现出的核心价值观和文化，能够最有效地凝聚民众对法律的信任与认可。
三、培育认同信任的路径
我们应如何培育认同信任，以增强对国家治理体系和治理能力现代化过程中司法机关和司法活动的认同呢？笔者认为，具体路径要在转变司法理念和方式上进行全方位的努力。人民不会主动信任司法，司法要赢得民众的信任，就必须通过其司法活动和判决充分获得民众的尊重与认同。而要做到这一点，司法必须通过其司法活动和判决将其所维护社会最基本、最核心的价值观——诸如人的尊严、权利、法治、正义、民主、增进全体社会成员的福祉等现代社会的基本价值观展现给民众。正如昂格尔所言：“人们遵守法律的主要原因在于，集体的成员在信念上接受了这些法律，并且能够在行为中体现这些法律所表达的价值观念。一个人对规则的忠诚来自于这些规则有能力表达他参与其中的共同目标，而不是来自于担心规则的实施所伴随的伤害威胁。”[15]
（一）保障宪法实施凝聚人民共识
现代国家的法律体系是以宪法为核心的，如果维系政治共同体的宪法权威及法律秩序不再受到信任，国家的法律基石就会动摇。[16]我国1982宪法制定实施的时间大体与中国的改革开放相一致，结合了中国改革开放以来的社会实际，并随着改革开放的深入进行了重大的修改。[17]我国宪法确立了依法治国、尊重和保障人权的原则，国家干预公民的基本权利应当以法律的形式，公民的基本权利应受到国家的尊重、保护、促进和实现。可以说这是我国国家与社会中的个人的秩序关系的基础，是人民的基本共识。党的十八届四中全会提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，党的十九大报告提出了“推进合宪性审查工作”，全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会，可见我国越来越重视宪法的实施，要通过维护宪法实施进一步凝聚共识，这是推进法治中国建设的主要方式。[18]司法机关也要承担保障宪法实施的职责，具体而言，就是要保护公民基本权利不受侵犯，当公民基本权利被侵犯时应给予无遗漏的救济和保护;对于劳动权、受教育权等积极权利，司法机关还应当通过其审判活动勇于承担促进、实现作用，以保障民生，增强人民群众的福祉和获得感。一个能够得到司法保障的全面覆盖而富有成效的国家社会福利制度将极大地提升公民抗击社会风险的能力，只有这样公民才会感觉到司法机关的行动保障了宪法的实施，维护了人民的基本权利，保障了宪法的权威和价值共识，成为国家稳定、发展和繁荣的助动力，自然会对司法机关产生认同信任建立起司法信任。
（二）确保审判权依法独立行使
审判独立是司法保持自身客观性的内在要求，审判要保证公正，就必须要保证独立。审判权如果不能独立行使，民众就无法产生司法信任。应进一步完善审判权运行机制，保障司法机关和司法工作人员独立行使职权不受干扰。针对实践中的确保审判权依法独立行使的问题，笔者提出以下两点建议： 第一是调整法院内部的管理模式。保障审判独立除了要保障人民法院独立于外部力量以外，还要确保法院内部審判权的独立。现阶段我国法院存在内部过度行政化管理的问题，审判权与审判管理权、行政管理权之间界限模糊，员额法官制实施后，“案多人少”的现象也未得到有效缓解，因此要完善法院内部管理模式，应当坚持以服务审判为中心的思路，建议设立法官职务和职级晋升待遇与行政级别分离的机制，尽量减少“审而优则仕”的情况。[19]第二是有效实现对司法的监督。党的十八届四中全会提出要确保审判机关依法独立行使审判权，我国在司法“去地方化”问题上已经做出了许多尝试，例如省以下地方法院人财物统一管理、最高人民法院设立巡回法庭等措施无疑对保障审判权独立行使起到了积极作用。但依法行使审判权并不意味着不能对司法进行监督，有效实现对司法权的监督是确保依法审判的另一个侧面。法院要受到同级人大监督，如何保证人大监督的有效性呢，除了听取法院工作报告、专项视察之外，近年来有些地方人大常委会开展了对法官的履职评议，有效实现了对审判的监督，而非个案监督。
（三）有效实现司法对行政权的监督功能
现代民主政治制度下，运用法律手段来监督约束政治活动已经成为政治领域的核心法理，成为广大民众所广泛接受的政治规范。[20]西方国家通过法治来进行权力监督给了我们启示，立法与司法都是对行政进行监督的有效途径，我国的国家权力机关更多的是通过政治手段，以政治意志的表达方式对行政权力进行监督，具有很强的政治属性;而司法更多地是通过个案途径对行政权力进行监督，因此，从司法途径进行权力监督使民众具有更强烈的切身感受，更有助于形成认同信任。
我国司法对行政权的监督主要通过行政诉讼实现，通过对行政行为的合法性审查来对行政机关进行监督。应当明确的一点是，发挥司法对行政权的监督作用，不能与西方的司法至上主义划等号。这里的监督本质是为了防止行政机关违法、“任性”行使行政权力，即保障行政机关在法律框架下行使行政权，解决行政机关违法、恣意行政所引发的纠纷，监督行政权行使。近年来能动司法的理念在我国得到推行，人民法院能动司法的特征之一就是要主动回应社会诉求，延伸审判职能，积极参与社会治理，在某种程度上承担形塑公共政策的职能，保障国家经济和社会状况中发挥更加积极的作用。例如，在大力推行优化营商环境背景下，法院应当着重审查政府滥用权力、限制竞争的行为，形成保护财产权和履行契约的可靠保障，才能构成自由竞争、公平竞争的前提条件，才会有利于减少交易成本、提高政府的办事效率、防止寻租行为。[21]司法在监督行政权方面发挥更重要的作用有助于建立民众对司法的认同信任。
监督行政论文范文第4篇
摘 要：为了能够使水行政执法在水行政工作管理保护得到更好顺利的进行，在实践工作中应用水行政执法联合巡查机制能够使水资源得到更进一步的保护，因此建立水行政执法联合巡查机制具有非常重要的意义。
关键词：水行政执法；巡查机制；实践应用
随着时代的进步和社会的发展，河流湖泊所具有的独特流域性使得对其进行管理和保护的重要性也得到突出，同时随着水行政执法体系得到不断的完善和健全，在平时进行正常管理和保护的时候，也遇到了很多的难题，因此寻求和探索新的水行政执法方式是形势所趋，通过在实践过程中应用水行政执法联合巡查机制之后，对水资源进行管理和保护都产生一定的效果。
1 水行政执法联合巡查机制的概述
1.1 建立水行政执法联合巡查机制的基本形式。随着社会主义市场经济的快速发展，在对水资源管理保护工作在一定程度上来说也提出了更高的要求，而水行政执法也存在着很多问题，因此为了使水行政执法工作和执法水平得到良好的开展和进一步的提高，进行水行政执法联合巡查的相关单位、部门等可以根据流域的具体情况制定巡查形式。通常来说，水行政执法联合巡查机制的基本形式主要分为定期、突击和重点巡查三种。
1.2 建立水行政执法联合巡查机制的意义。巡查指的就是对水资源所处的范围内的流域和区域所拥有的各种水事行为以及水资源结构等进行安全性和完整性的监督管理和检查工作，将水政监察的职能充分的履行到巡查工作，是进行水行政执法工作的基础以及重点。建立水行政执法联合巡查机制之后，众多的水政监察工作人员不畏辛苦，冒着严寒酷暑依法加大对水资源流域和区域的管理保护，不仅使水政监察工作人员的责任心得到进一步的提高，而且经过长时间的巡查之后，使得水资源的流域、区域范围内所出现的水事违法行为得到及时的发现和依法进行处理，使水事违法行为得到大幅度的降低，并且好使水域的水事秩序得到维护和保证，对水行政执法的工作能够得到更好开展具有非常重要的意义。
2 水行政执法联合巡查机制的实践应用的效果
在进行水域管理和保护工作实践的时候，建立和完善水行政执法联合巡查机制，在一定程度来说取得了比较大的实践应用效果，主要包括了以下几个方面的内容。
2.1 水行政执法联合巡查机制的实践应用，能够对出现的水事违法现象进行及时的发现和制止，尽量的维护好水域中的水事秩序。同时，出现水事违法现象的时候，与其有关的机构和单位、部分领导都能够当场对处理意见以及处理要求进行讨论和确定，让有关的企业单位和责任应具有的责任得到明确的确定，使出现的水事违法现象得到科学合理的处理。另外，通过应用水行政执法联合巡查机制，不仅使水事违法行为的查处力度得到增加，而且还使水事秩序和管理保護工作的效率和水平得到进一步的提高，从而使相关的难题和问题都得到了有效的解决。
2.2 建立水行政执法联合巡查机制不仅能够使水行政执法工作得到顺利的开展，而且还会水事秩序和水流域的管理保护工作奠定了一定的基础和提供了保证。由于在应用水行政执法联合巡查机制的时候，水流域沿线的各个水行政机构、单位和主管部门都对其进行积极的响应、支持、配合和参与，这样一来，在水行政执法联合巡查行为中，各个有关机构、单位和部门领导都进行了全程的参与，从而使水行政执法的效率和执法影响性得到有效的提高。
2.3 由于水行政执法联合巡查是将水流域以及水区域内的有关水政监察情况进行了有效的整合，从而充分的调动起水流流域机构以及地方相关的部门进行水行政执法的积极性和主动性，充分的体现出其中所具有的合作优势等。另外，由于各区县的水务水利单位作为水行政主管部门中最为基本的一个部门，因此对于其所管辖范畴内的水事具体情况都比较清楚，在进行水行政执法联合巡查的时候基本上都是经由这些各个区县的水务水利部分进行带路和提出问题的，这样就能够让水行政执法联合巡查小组对问题以及违法水事行为进行处理研究，从而加快了违法水事行为查处的速度。
2.4 由于水行政执法联合巡查机制的建立和实践之后，为水行政的执法工作提供了一个有效的沟通交流平台，使水域上下游、左右岸的相关水行政执法部门之间具有更加密切和更好的关系，从而能够更好的进行水事秩序和水域管理保护工作的有效进行。另外，因为水行政执法联合巡查机制是将流域和区域的管理保护工作进行有效结合的一种方式，所以这样能够使相关流域和区域的管理保护工作中的优势得到互补，充分的考虑到流域和区域的基本利益和经济效益，营造出更好的水行政执法环境。
3 水行政执法联合巡查机制实践应用的策略
为了确保水行政执法联合巡查机制能够得到更好的实践应用，因此应该采取相关的策略进行宣传和维护。
3.1 要利用电视、报纸、网络等传统媒介或新兴媒介将水利法律法规进行大力的不断的宣传，让越来越多的人对水资源的管理和保护具有正确的认识和拥有正确的意识，从而为流域的水事管理保护营造更好的执法氛围，预防出现水事违法行为的现象，使流域管理制度能够得到有效的实施。
3.2 要加大水行政执法联合巡查的力度和管理次数，对于水资源所牵涉到的范畴比较广，所以想凭着仅有的几次联合巡查行为之后能够使流域的水事管理保护工作和水事秩序的维护得到保证，那是不可能的。因此，这就要求要加大日常和专项执法巡查的力度了，在经过了日常巡查之后使水行政执法能够得到更好的执行和实施，而经过了专项执法巡查之后，能够沉重的打击对社会具有重大影响并且严重的水事违法行为，保证水行政执法行为的正常开展。
3.3 水行政执法联合巡查机制顾名思义就是要将多个相关部门进行有效的结合，共同的进行执法，在这其中，就不单单是水利单位的事情和责任和，水资源经过的有关流域和区域的相关部门以及环保、公安、国土等各个部门都有责任和义务，通过将这些部门进行有效的纵横结合之后，形成一种具有联合执法的系统，从而使水资源的流域和区域管理保护工作得到和谐统一。
3.4 由于实践应用水行政执法联合巡查机制的时候，不仅是在其所在的流域和区域内，还经常会扩展到周围的省际边界中，省际边界是个具有敏感性的矛盾区域，因此为了能够使水行政执法工作得到更好的开展和进行，就必须要加大和加强省际边界的水资源执法联合巡查，使省际边界所存在的一些水事矛盾能够得到有效的协调和解决，为省际边界区域内之间的团结和社会稳定提供一定的保障。
4 结语
综上所述，水行政执法可以说是属于一项具有科学性和严密性的繁杂性工程，其中所牵涉到的要素比较多，因此这就要求在进行水行政执法的时候要具有灵活性和创新性，而水行政执法联合巡查机制的建立和实践应用，能够确保水行政执法工作得到正常开展，从而使水行政执法的工作水平得到有效提高，使水域秩序也得到了维护，提高了水行政执法的执法力度。
监督行政论文范文第5篇
摘要：当前时期，国内水环境治理的相关工作受重视程度有了极大的提高。为了使各地政府能够切实转变职能，职能部门能够有效履行职责，并构建起完善的共治体系，就要将河长制予以有效落实。文章主要对甘肃省合作市河长制落实的具体情况展开深入的探析，以期能够促使河长制得到全面的推广。
关键词：河长制 水环境治理 实践
全面推行河湖长制，是中央顺应时代要求，立足国情水情的决策部署和顶层设计，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，是推进生态文明建设的重大举措，是一项惠民工程。近年来，甘肃省合作市坚持以习近平总书记新时期治水思想为根本遵循，认真贯彻落实中央、省委省政府、市委市政府决策部署，不断深化河、湖长制改革，对河长制工作进行了有益的实践和探索，河湖治理保护取得了初步成效。
1 甘肃省合作市“河长制”管理工作实践
1.1各级河湖长工作职责明确，市级河湖长、河段长是包干河流保护管理的第一责任人，负责督導下级河段长和相关部门履行职责，协调处理河湖保护管理和上下游之间水事纠纷，组织开展水环境整治和水环境应急事件处置等，河长办及成员单位主要负责协助河长、河段长履行好指导、协调和监督工作，定期开展日常巡查，发现问题及时报告河湖长、河段长。我市各级河长高度重视巡河履职督查工作，严格按照《甘肃省河湖巡查监管制度（试行）》和《2019年合作市河长制工作计划》，各级河长巡河任务明确，定期不定期深入各自责任河段进行督促检查，查找问题，推动工作。2019年，市级总河长、河长共巡河16次，发现影响河道生态环境和行洪安全的重点问题和隐患20处，现已全部整改到位;乡镇（街道）级总河长、河长共巡河150次，发现影响河道生态环境和行洪安全的各种问题和隐患28处，现已基本整改到位。
1.2召开安排部署会议及推进会议，指出我市河长制湖长制结合全域旅游无垃圾示范区整治行动、农村人居环境整治三年行动、河湖“清四乱”行动及“携手清四乱 保护母亲河”专项行动。按照河流管护目标要求，投入人力、物力对重点河流河道进行了清淤疏浚，对河道垃圾、河面漂浮物进行了清理，把河流水环境治理纳入了村规民约，组织群众积极广泛参与整治，全市河道环境卫生整治成果明显，做到了河道视线范围内无垃圾、无漂浮物，水域岸线整洁干净。截至目前，河道垃圾清淤整治工作累计动用挖掘机40余辆次，翻斗车、兰驼100余辆次，清挖淤泥、拓整河道，清理沉积垃圾16500余吨，完成了18条沟道清淤疏浚，确保河道畅通，疏通河道8.5千米，修复河堤800米。各项治理措施有效改善了河道垃圾沉积严重现状。对沿河居民进行逐户宣传教育，拆除沿岸厕所10余座，有力维护了河道管理秩序。
1.3一是加大河道执法监管力度。根据河道生态环境整治要求和整治现状，不断加强河道水域行政执法监督检查力度，严厉打击破坏河道水域生态环境的乱挖乱采、乱搭乱建、乱堆乱放行为，确保河道水域干净整洁和行洪安全畅通。二是加大监督检查力度。将河湖长制工作纳入年终目标综合考核，市委、市政府督查室和市河长办加强对河湖长制工作的督查督导和检查指导，确保河湖长制工作有序推进。
2 河长制工作存在的问题
2019年，我市河长制湖长制工作，虽然做了大量的工作，取得了一定成效，但是在具体工作中仍存在以下几方面的实际问题。一是部分沿河群众对河道环境保护的主观意识不强。群众保护水环境的意识不强，积极性和主动性不高;偶尔有把未经处理的生活垃圾倒入河道的现象，污染了河道水质，破坏了河道原貌;二是经费不足。河长制湖长制工作经费投入不足，办公设施设备落后，技术力量薄弱;河湖环境问题是长期积累的，整治经费巨大，基层财政困难，难以投入大量资金;四是人员素质待提高。市、乡镇、街道河长办人员多为非专业人员，业务水平和综合能力亟待提高;五是河湖长效管理机制落实未到位。有的单位责任主体未明确，有的单位存在重部署轻落实、重检查轻问效的现象，有的河长主动作为意识不强，河湖管理环境问题时有反弹;六是河湖管理范围及水利工程管理与保护范围划界工作难度大。我市辖区内的大小河流较多，流经的行政区域较广，受人力、物力、财力、地域、民俗等因素影响，河湖水域岸线划界及水利工程管理与保护范围划界工作难度较大。
3 对策和建议
针对存在的问题，现提出如下整改措施：一是进一步加强河长制湖长制方面的政策舆论宣传，正面引导，广泛动员，切实提高群众保护水环境的意识;二是进一步加大资金投入力度，将河长制湖长制工作经费和治理经费纳入财政预算，按期足额拨付，尽快改善落后陈旧的办公设施，大力提高河湖清理整治力度;三是加大《河道管理条例》宣传力度，加快制定《合作市河道采砂管理办法》，从制度保障上巩固清违整治专项行动成果。加强水行政执法监督检查力度，严厉打击破坏河道生态和水环境的违法行为，遏制“四乱”问题的反弹;四是进一步加大业务培训力度，切实提高水环境管理和执法监管人员业务能力及综合素质;五是进一步调查摸底和排查底数，积极开展河湖水域岸线划界及水利工程管理与保护范围划界工作;六是建立巡河常态化机制，建立完善河湖日常巡查检查制度，确保责任到位、措施到位、人员到位，开展信息化巡河、提高河湖管护水平，切实做好河湖日常保洁和信息报送等管理保护工作。
4 总结
拓宽渠道营造共治氛围，全面动员社会各级力量，把公众从环境保护的旁观者变成环境污染治理的参与者和监督者。积极推广“民间河长”制度，采取政府牵头、部门联动、社企主演的方式，构建政社企共建河道管理责任制，充分动员社会团体、民间组织、志愿者等力量参与到水环境治理工作中来，提升企业与群众水环境保护意识，履行社会力量在治水中的应尽职责。
参考文献：
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[4]葛争争，匡根林，骆琛.“河长制”管理工作的实践与探索浅析[J].湖南水利水电，2018（01）：48-49.
（作者单位：甘肃省甘南藏族自治州合作市水务局）
监督行政论文范文第6篇
摘 要：未检部门检察建议覆盖面广，实效突出。目前未检检察建议工作取得了一定的成效，但实践中还存在范围单一、没有形成综合司法保护合力、制发程序和建议内容有待完善、外部配合衔接机制不畅等问题。应不断拓展检察建议的范围，通过检察建议积极促进未成年人保护社会治理现代化建设，提高检察建议质量，增强检察建议刚性。
关键词：检察建议 未成年人保护 社会治理 公益诉讼 行政执法监督
步入新时代，人民群众對未成年人司法保护的期待已经从“有没有”到“好不好”向“更加好”转变。充分发挥检察建议的监督职能，有利于保障未成年人健康成长;有利于不断完善未成年人保护检察制度，拓展未检检察职能;有利于促进解决涉未成年人案件背后的社会问题，助推国家治理体系和治理能力现代化。要围绕未检工作的新形势新任务，不断提升未检检察建议的质效，推动未成年人检察工作深入开展。要紧紧围绕司法办案，立足四大检察监督职能，聚焦群众反映强烈的未成年人保护热点、难点和痛点问题。要坚持以办理司法案件的标准开展和评价检察建议工作，做到事实清楚、依据确实充分、适用法律正确、对策建议适当、程序合法规范，以高质量的检察建议争取建议对象的认同和支持，实现监督的双赢、多赢、共赢。
一、未检部门检察建议工作的特点及取得的实效
（一）未检部门检察建议工作特点
未检部门检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议以及其他检察建议。[1]未检部门检察建议工作呈现以下特点：
1.未检部门检察建议覆盖面广。覆盖面广与未检部门工作职责密切相关。未检工作涵盖了刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼四大检察业务，所以覆盖了所有检察建议的类型。
2.未检部门制发的检察建议分布不均衡。再审检察建议和公益诉讼检察建议极少，纠正违法检察建议和社会治理检察建议占比多。社会治理检察建议较多，主要是由于最高人民检察院“一号检察建议”制发后，全国检察机关结合办理的性侵未成年人案件，针对校园安全的重要环节，及时督促相关部门加强监管，完善校园安全管理，消除安全隐患。再审检察建议、公益诉讼检察建议数量少，说明未检工作中民事、行政、公益诉讼工作存在短板，相关工作没有完全开展，未检部门没有发挥统一集中办理的特色与优势，集中办理工作需要进一步推进。
3.检察建议实效突出，相关部门积极纠正或整改，对检察建议没有回复的情况少。说明未检部门能够立足检察职能，及时准确，注重实效，注重三个效果的有机统一，持续推进未成年人全面综合司法保护。
（二）未检部门检察建议工作成效
1.督促公安机关严格执行未成年人刑事诉讼特别程序，切实保护未成年人合法权益。检察机关发现公安机关在讯问未成年人时无法定代理人到场，在询问女性未成年被害人、证人时没有女性侦查人员参与，讯问、询问笔录出现同一人在所有讯问、询问笔录签字的情况，成年人案件中未重点审查涉案未成年人的年龄，执行未成年人刑事诉讼特殊程序不规范等问题，向公安机关制发检察建议。严格贯彻刑事诉讼法关于未成年人刑事案件诉讼程序专章的规定，对法律援助制度、社会调查制度、合适成年人到场等制度予以切实落实，积极推进“少年警务”建设，促进了专门办理未成年人刑事案件的警务机构的建设。
2.积极促进未成年人与成年人混押问题的整治力度。检察机关未检部门和刑执部门积极配合，针对未成年被羁押人员未进行单独羁押、单独管理的情况，向看守所发出检察建议，促使看守所进行专项整治，取得了良好效果。
3.通过检察建议，全面监督贯彻落实高检院“一号检察建议”，积极参与“扫黑除恶”“扫黄打非·护苗2019”等专项行动。未检部门针对查访中发现的“一号检察建议”传达不到位，女生宿舍管理不严格，部分学校在幼儿园儿童、中小学生保护和校园安全管理方面存在未严格执行校园安全管理规定，对教职工队伍管理不严格，对学生法治教育、预防性侵害教育缺位等现象，向教育局发出检察建议。深化打击非法少儿出版物及有害信息，集中整治涉未网上网下文化环境突出问题，对于有关行政机关监管不力或者存在监管漏洞的，依法发出检察建议，督促加强监管堵塞漏洞。在扫黑除恶专项活动中，向学校制发检察建议，加强学校法治教育，增强学生法治意识、强化学校管理体系，营造良好教育环境，对套路贷、校园贷的特征、危害性进行宣传。
4.积极开展侵犯未成年人合法权益行政执法监督活动。在办理刑事案件过程中，就侵害未成年人的被告人流动人口户籍管理问题向公安机关制发检察建议，将被告人户口予以注销，并针对户籍和流动人口方面存在的问题认真进行整改。
5.在民事监督领域解决监护侵害和缺失的问题。检察机关在办理刑事案件中发现未成年人监护侵害和缺失的，向民政局制发检察建议，要求其向法院申请撤销被告人的监护人资格，妥善处理被害人的监护问题。
6.加强对未成年人的司法救助，体现司法温度。检察机关在办理案件中发现犯罪嫌疑人家中经济困难，子女辍学，向区教育局发出解决两个孩子转学的检察建议，向区环境卫生保洁管理处发出帮助解决公租房的检察建议，均得到相关部门的回复，并帮助解决了相关问题。
7.对公益诉讼诉前检察建议进行探索。各地检察机关对侵害未成年人合法权益的案件进行“等”外领域探索，包括产品质量安全、烟酒销售、教育培训机构整治、出版物及网络信息安全、娱乐场所整治、校车安全管理、校舍及其设施安全、消防安全、相关基地场所设施免费或优惠政策的落实、非法招收童工、组织胁迫诱骗利用未成年人乞讨或者进行有害其身心健康的表演等活动、控辍保学、救助机构儿童福利机构不依法履行救助保护职责等领域，取得良好效果，切实维护了未成年人合法权益。
二、未检部门检察建议工作存在的问题
（一）检察建议范围单一，没有形成综合司法保护合力
涉及未检民事、行政、公益诉讼工作的检察建议极少，工作存在短板，办案能力不强，对于社会上存在的大量侵犯未成年人合法权益的民事、行政、公益诉讼问题和线索，敏感性不够，缺乏担当精神，不能适应新时期未检专业化的需要。有的符合公益诉讼案件条件，却以社会治理类检察建议代替，监督缺乏针对性。未检部门与刑事执行、民事、行政、公益诉讼检察等部门的信息通报、线索移交、衔接配合等分工协作机制也不完善，尚未在检察机关内部形成未成年人综合司法保护合力。
（二）检察建议制发程序和建议内容存在问题，没有达到做成刚性的要求
部分检察建议内容缺乏针对性和明确性，被建议单位不知如何纠正和整改。有的问题分析不深入，未能剖析案件背后的深层问题，缺乏法律法规依据，法律依据与违法作为不具有关联性，提出的建议不符合法律、法规及其他有关规定，说理不充分，论证、语言不简明。建议文书格式不规范，编号混乱，发送监督对象错误，没有履行备案职责，没有在统一业务应用系统中录入等问题仍存在。
（三）未检工作外部配合衔接机制不完善，影响检察建议落实效果
有的检察建议发出后就认为工作已经结束，主动会商、实地走访的不多，存在视回复为采纳，视回复为落实的现象。发出检察建议后没能与法院、公安、司法、教育、团委、妇联、关工委等部门密切配合，监督落实效果，整体工作衔接还不够顺畅和紧密，配套机制缺乏，未检工作的社会支持体系也没有完全建立起来。
三、未检部门加强检察建议工作的对策建议
（一）不断深化未成年人检察业务集中办理，拓展检察建议工作的范围
大力推进未成年人刑事执行、民事、行政、公益诉讼检察业务统一集中办理。认真落实社区矫正法、人民检察院刑事诉讼规则相关规定，通过检察建议纠正脱管漏管、落实特殊矫正措施，加强对未成年人社区矫正活动的监督。以检察建议为着力点强化监护侵害和监护缺失监督，稳步推进涉及未成年人抚养、收养、继承、教育等民事行政案件的审判监督和执行活动监督，补强未成年人重大利益家事审判活动监督“短板”，加强对留守儿童等特殊群体民事行政权益保护工作的监督。对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害未成年人合法权益的情况，结合实际需要，积极、稳妥开展公益诉讼工作，精准发出公益诉讼诉前检察建议。
（二）積极促进未成年人保护社会治理现代化建设
以“一号检察建议”为牵引，助推各职能部门依法履职，促进未成年人保护社会治理现代化。通过检察建议方式全面推行侵害未成年人案件强制报告和入职查询制度。对制作传播网络违法及不良信息，未成年人沉迷网络特别是网络游戏管控，宣传报道侵犯未成年人权益，校园周边安全治理及文化市场整治，娱乐场所、网吧、宾馆及其他场所违规接待、容留未成年人等重点问题，通过检察建议加大监督力度，推动长效治理。督促教育行政部门、学校、家庭等妥善解决涉案辍学未成年人的教育问题。对有关部门怠于履职，侵害未成年人权益的，依法通过检察建议、公益诉讼等方式开展法律监督，努力做到“办理一案、治理一片”。加强对涉未成年人案件特点、原因和趋势的分析，及时发现案件背后存在的社会治理问题，提出高质量的社会治理检察建议。
（三）未检部门要高度重视和规范检察建议工作，确保检察建议质量、效果、效率的有机统一
检察建议的对象要有法律法规依据，要做到准确无误。检察建议的内容要准确，要写明案件的基本事实，剖析案件背后的深层次问题，依据确实充分，适用法律法规正确，对策建议要具有明确性、针对性和可操作性，要明确告知回复的期限。文书格式要严格按照高检院检察建议的格式规范，认真编写编号。要严格落实检察建议的备案审查制度，对发现的问题及时纠正，及时整改。
（四）及时跟进监督，增强检察建议刚性
对于已制发的检察建议，定期回访，及时跟进，督促整改，对未依法纠正或整改的，可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。检察建议送达时，要进一步规范送达程序，积极开展宣告送达，确保送达效果。
（五）要加快构建未成年人检察工作社会化支持体系
发挥检察机关承上启下、唯一参与未成年人司法保护全过程的职能作用，积极主动履行责任，确保检察建议的实效性。争取党委政法委支持，联合法院、公安、司法行政、教育、民政、共青团、妇联、关工委等单位，建立未成年人司法保护联席会议机制，定期召开会议，共同研究解决未成年人司法保护中的重大疑难问题，实现信息资源共享、工作有效衔接。
（六）加强学习，提高检察建议工作能力
加大业务培训力度，强化典型案事例的示范引领，不断提高未成年人检察队伍检察建议工作业务能力。认真学习、贯彻和执行《人民检察院检察建议工作规定》以及部分省院出台的实施细则，熟悉掌握检察建议文书格式、制发程序、督促落实等工作要求。加强类案总结分析，注重案件收集，提升总结特点、问题、原因和规律的能力，找准涉未成年人案件背后深刻的社会问题，帮助堵漏建制。
注释：
[1]参见最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》。