第一篇：社区社会治理创新模式
“小社区、大社会”社会治理模式的启航(宅吉社区申报贵阳市“社会治理创新奖”材料)
“小社区、大社会”社会治理模式的启航
宅吉社区申报贵阳市“社会治理创新奖”材料
自党的十八大提出“加强和创新社会管理”以来，宅吉社区就以高度地政治敏锐性，结合自身基层特点着手进行了系统、全面的规划和推进，至贵阳市“新型社区〃温馨家园”公益项目上马，“加强和创新社会管理”的推进速度和质量得到了前所未有的进一步提升，并成功沿着与十八大三中全会《决定》中关于“创新社会治理体制”的要求高度契合地轨迹，开启了“小社区、大社会”社会治理模式。
一、一个系统工程的提出，奠定起创新基础。
党的十八大之后，为全面推进社区建设、发展，宅吉社区党委通过深入研判，提出了：进一步加强党委领导，以作用发挥良好的基层党组织、党员队伍为骨干，通过一系列理念的不断转变和工作机制的建立健全，全面整合各类社会资源，首重平安，从扶持弱势群体、解决突出问题、缓解社会矛盾、优化公共服务等方面逐一找准切入点实施突破，全面打造“宅居平安、吉祥家园”系统工程。以此最大限度增加和谐因素，增强发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安建设，确保群众安居乐业、社区安定有序。
与此同时，为有力推进这一系统工程的打造，社区党委积
1 极探索并整理出了一条特色工作思路，即：别人还没有进行的尝试，要大胆探索;别人已有的成功经验，要发扬光大;别人做得好的工作，要结合实际做出特色;别人有特色的工作，要敢于创新。自此，“人无我有、人有我优、人优我特、人特我新”这一立足于解放思想、实事求是的宅吉精神正式确立，强有力地助推了系统工程的打造从构想阶段进入实施阶段。
二、社区大党委制的实施，凝聚起区域合力。 宅吉社区的“大党委”由社区党委成员、驻区单位党组织负责人、非公企业党组织负责人和从对群众影响力较大的党员中聘请来的兼职委员组成。针对党委委员们来自各行各业各个层面的这一特点，社区党委在建强“大党委”方面，尤为重视其凝聚力的提升。
为切实增强“大党委”凝聚力，社区积极着力于建立、落实“大党委”联席会议制度和聘请、考核、激励、退出机制，坚持每月召开一次“大党委”联席会议，专题听取工作情况汇报、研究社会治理形势、制定社会治理方案、统筹推动各项工作。通过会议的经常性召开，进一步紧密了委员间联系;通过会议对社区重大事项进行通报、组织探讨、共同决策，确保了委员们的知情权、参议权和决策权;通过会议对上级党组织文件精神的集中传达、学习，以促进思想认识统一的方式确保“大党委”的合力。进而为“大党委”作用的广泛、良好发挥，特别是实现社区区域化建设奠定了坚实地基础。
2
三、社会力量介入的引导，打开了多元局面。 按照“社会治理”的要求，社区党委积极致力于对社会力量介入的有序、规范引导，依托社区一线服务平台优势、驻地大学校园志愿者储备优势和社会爱心企业物力优势，以公益服务为切入点，面向社会公众努力形成了更为广泛参与、积极互动的院落活动开展格局。自此，各类公益社团、法律社团、媒体单位、爱心企业等社会资源在社区的引导下纷纷涌入，为社区开展公益宣传、帮扶慰问、法律援助、健康义诊等各项活动无偿提供了大量人力、物力、财力和技术支持，社区也由此成为推进社会公众参与公益活动开展、公共服务，进而参与社会治理的一线平台。
这种激发、引导举措，促使社会公众的积极性、创造性得到了良好释放，社会资源共享利用率得到大幅提升，变“社区管理”为“公众参与”的社会治理模式成为了可能。
四、打造幸福院落的突破，开启了治理模式。 2013年4月，就在积极创新社会治理模式之际，宅吉社区党委迎来了贵阳市委、市政府“新型社区、温馨家园”公益事业项目的上马，社区党委立即依托公益项目，立足实际，强宣传、广发动，自治、整治双管齐下，努力将好事办好、实事办实，以“良好地实现了老旧小区管理组织、体制机制、生活环境的三个到位”为目标，将打造白腊井“幸福院落”提上议事日程。
3 在白蜡井“幸福院落”的打造、建设过程中，宅吉积极以“三聚”+“三问”的创新工作法初步探索出一条以老旧院落综合整治为突破、以院落充分自治为核心、以集成服务为抓手，创新基层社区治理的新模式，初步实现了政府归位、社会满意的多重效果，良好地实现了“四提升”。
一是群众满意度得到提升。白腊井“幸福院落”的打造告一段落后，社区各项工作得到了群众的高度评价，满意率大幅提升。
二是群众参与度得到提升。通过整治，院落居民实现了从漠不关心到理解支持、从被动接受管理到主动参与管理的转变。在各项群娱活动中，群众参与度达85%以上。
三是群众安全感得到提升。在院落整治中，通过“社警合一”等综合创新手段的采用，使深化平安创建得到了强有力的推进，实现了“零发案院落”的建设目标。
四是院落和谐度得到提升。整治后的老旧院落自治组织作用充分发挥，邻里关系更加和谐，居民素质逐步提升，全面杜绝了越级上访、信访积案、群体性事件的发生，和谐成为主旋律。
五、一套实践经验的总结，确保了复制推广。
作为典型的住宅型老旧社区，不仅止“白蜡井”院落面临着老旧城区整体规划不科学、基础设施不完善、社区管理不到位，治安形势差、卫生状况差等一系列问题。这些问题同样困扰着社区的其他居民群众。因此，社区党委在成功打造白蜡井
4 “幸福院落”后，开始积极着眼于可复制、可推广对实践经验进行了全面总结，归纳为“三聚”+“三问”。
一聚民愿，争取支持。
白腊井“幸福院落”院落打造伊始，社区就建立起专项调查工作组，对院落内居民挨家挨户展开了历时2个月的摸底宣传动员，历时近4个月，以先后组建起17个工作组、派出干部2013人次;平均每户走访2次以上的入户频率;召开各类座谈会13场次征求意见、广泛发动，展示改造蓝图打动人心，从而使绝大部分居民群众对院落升级改造给予了积极支持。
二聚民智，广纳良策。
在激发了居民群众对院落升级改造的积极性后，社区党委一方面派出专门工作组实地勘察基础设施缺失地点、类型及影响群众生活的程度及范围，另一方面，考虑到居民需求层次性复杂、多样性突出，再次以入户工作组、坝坝会等方式就居民群众对院落升级改造的期许情况进行全面摸底，结合两方面的情况形成《打造白蜡井“幸福院落”实施方案(初稿)》，并再次提交院落居民群众审议，经过二次系统调整，《打造白蜡井“幸福院落”实施方案》才正式定稿。一张获得上级有关部门充分肯定且满载居民群众智慧与期望的美好蓝图才自此绘成。
三聚民心，达民所愿。
白腊井“幸福院落”整体改造提升工程队进场后，院落群众热情高涨，为这个已经有着30多年的历史老旧院落就要按照自己意愿焕然一新而高兴。不少居民热情地为施工队伍送去
5 凉茶、赠送瓜果，以犒劳这些为了建设他们的家园而洒下辛勤汗水的施工队员们。随着院落内柏油路面、文娱小广场、停车场、下水管网、绿化带、路灯等基础设施全部立足于效能最佳方案进行规划并投入施工，群众的意愿得到了全面实现。院落居民群众们纷纷感慨，这次升级改造，质量高、效果好，规划布局合情合理，大大超出了大家的预期，让人很难想到这是个已有30余年的老旧居民住宅区。是真正让大家满意的改造工程，院落内集体利益和个人利益得到了较好的交汇与融合。
一问民需，以群众需求为工作目标。
为进一步掌握群众的需求，社区以“幸福结”为题，就生活中如何才能找到幸福结点展开了多次大讨论，以促使社区开展的群众服务与管理更加有的放矢。通过“幸福结”专题讨论，社区党委根据群众意愿围绕治安、民生、环境、党建和精神文明建设良好地实现了“五位一体”的工作目标。
一是平安到位，建设零发案率院落。采取“网警合一”+“群防群治”+“物管进驻”的联动、互补、常态方式，和设立“院落治安形势研判室”适时有针对性地制定、实施治安举措，努力实现院落零发案;设立“院落消防应急站”夯实防火救灾力量，实现应急救灾统筹，确保“幸福院落”有一个平安、宁静的环境。
二是服务到位，侧重社区服务。在加大开展常规性服务的同时，侧重于以热心社会公益事业的企业和人士为救助资源，通过“电子商务进社区、打造就业新渠道”等模式开展就业、
6 创业帮扶，着力推进民生救助及创业、就业，为“幸福院落”的实现筑牢物质基础。
三是管理到位，合力环境保护。对院落实现物业常态化管理，通过设立12319公共服务平台联络站，设臵分类垃圾箱，维护好绿化带，确保公共照明设备充足，杜绝乱涂乱画、乱搭乱建等不文明行文，从而为“幸福院落”披上美丽外衣。
四是创新到位，打造党建特色阵地。两院落内党员数量的优势为开展各类特色党建活动提供了便利条件，以此开设“白草苑”廉政课堂，搭建“腊梅苑”实践阵地，营造“井曲苑”和谐文化，为两“幸福院落”的建设缔造带头骨干力量。
五是弘扬到位，构筑精神文明高地。以建设院落道德爱心展示长廊和电影墙、定期开展院落文化主题活动、评选“最美院落人”等方式，在院落内树立精神文明标杆;以挖掘、打造“古井文化”和开设市民小课堂，搭建塑造文化的活动和载体，进而筑起精神文明高地，为正能量的传播、推广积累最有利的势能。
二问民计，以群众智慧为工作依托。
在结合群众需求制定具体工作目标后，社区开始着手依托群众推进工作的开展，以便最大限度调动群众积极性和提升群众的参与度，帮助居民群众依凭自身智慧创造美好生活。因此，社区党委大胆打破常规，选择了不派驻干部进院落，把社会治理主动权最大限度赋予民众，依照法定程序成立业主委员会并实行市场化运作，以引导、依靠居民自治的方式推进百腊井“幸
7 福院落”的长效维护和管理。如今，百腊井“幸福院落”的长效维护管理职责全部交由从居民群众中产生的7名业委会委员、8名值班人员、2名保洁员共同自主安排，且所有经费均由物管费、停车费等市场化创收所得予以解决。
三问民效，以群众评价为工作标准。
为动态检验白蜡井“幸福院落”建设成效，社区党委建立起以献爱心“连心桥”、畅纽带“连心树”、强互动“连心线”为主构架的“三连”平台，全面畅通与群众的关联渠道。
连心桥——主要侧重于各类文娱、扶贫济困活动的开展，在丰富群众业余生活、帮助群众解决实际困难的同时，从群众参与活动的情况变化掌握社区在群众中的凝聚力，从群众遇到的困难情况来查找社区工作还存在的不足。
连心树——鼓励居民群众以匿名的方式，表达出自己最真实的意见、建议和心愿、诉求，使社区党委能够收集到居民群众当面不便说、不愿说的心里话，并充分展示社区党委尊重每一位居民群众话语权的积极态度。
连心线——以公开的各类热线电话、微博、电子邮箱为居民群众畅通与职能部门的联系渠道，使居民群众能以尽量直接的方式获得职能部门的服务，协助职能部门以较为便捷的方式接触群众，从而发挥好社区在职能部门与居民群众之间的纽带作用。
自“三连”平台建立以来，开展各类活动21场次、收集意见建议43篇/条、协调处理各类群众与职能部门相关事务
8 68件，社区的凝聚力、工作开展、群众满意度、作用发挥等情况反映变得更加真实、更加一目了然。
这些实践经验的总结被很快得到了运用并得到了现实佐证，在成功打造白蜡井“幸福院落”后不久，庆丰路、贵信花园、开磷花园等一个个“幸福院落”相继诞生，正以“以力铸点、以点连线、扩线成面”的方式分步骤、纵深、整体推进着社区的建设和发展。
六、创新社会治理的尝试，前进中没有止境。
当前，社区党委正以建强社区党员干部队伍、弘扬传统文化、丰富群众文娱生活，密切党群干群联系为切入点，以有效增强居民群众归属感和凝聚力为目标，进一步夯实和扩大社会治理创新成果。
抓作风，动真格。在全市首设曝光台，通过曝光加大对不正之风的查处力度，以动真格取信于民;
元宵节，举办灯谜游艺会。宅吉社区男女老少数百人共同以看表演、猜灯谜、品元宵的方式迎接传统文化的回归;
除冰扫雪，便民暖民。《贵阳日报》记者在2月18日那场降雪中对宅吉党员干部的行动颇为赞许，誉为“小行动背后的大实干”;
三八节，“三八”妇女节维权周宣传活动。从着眼妇女权益助推家庭和睦，进一步夯实社区和谐的基石;
清明节，网上祭祀。引导社区群众在传统与文明间，选择一种更符合时代要求的生活习惯;
9 种“连心树”，近党群心。《贵阳日报》等公共媒体不止一次予以肯定，盛赞宅吉为“连心树”精心浇水施肥，让其茁壮成长、枝繁叶茂，让其挂满老百姓的心里话，正是开展实践活动的题中之义;
端午节，包粽比赛。以传统佳节为契机，再次开启街坊邻里间的和谐之门;
党的生日，“七一”演讲赛。党群同台共话党的伟大、生活的幸福……
与此同时，为了能给群众切实打造出一个安宁祥和的生活环境，社区党委一方面积极开展“网警合一”治安工作，新增高清摄像头46个、超B级锁芯67个、平安E家300个、门禁系统27套、电子防盗门35扇、治安岗亭及值班室19个，一方面积极联合贵州商专、贵州财经大学等驻地单位向各院落派驻党员及志愿者开展巡逻、职守达697人次，在“两严一降”行动中带领广大党员干部用辛勤的汗水进一步加固了护民、安民保险。
经常性通过开展各类传递正能量的公益活动、文娱活动的开展，从精神层面的引导、塑造、充实入手，催生、夯实和谐幸福元素。如：征集专业爱好体育人才、亲子运动会等。
积极拓展助创业、就业和关爱、救助渠道，为和谐幸福奠定物质基础，推进党群融合取得明显成效。如：宅吉技能就业培训通过公共媒体向全社会展开，社会爱心募集通过公共媒体共同推进。
10 特别是在弘扬社会主义核心价值观方面，社区“好媳妇”杨俊平、宅吉“宝”电工老赵等一个个生活中鲜活的正能量被社区党委有意识地放出，使他们以整合零星个体为整体优势的方式，形成了助推新风尚的强大力量。
宅吉社区各项工作及活动如火如荼的开展，不仅为社区争得了省级“五好”基层党组织、市级“新型社区、温馨家园”等荣誉，还引起了《贵州日报》、《贵州都市报》、《贵州商报》、《贵阳日报》、《贵阳晚报》等主流媒体及《云岩周刊》、《贵中云岩》等云岩区核心媒体、中国文明网等新兴媒体的高度关注，他们纷纷以经常性报道、整版报道、头版报道和专题报道等形式，向全社会积极展示宅吉社区动态，一篇题为《凝心聚力打造“幸福院落”——云岩区宅吉社区积极探索“小社区、大社会”治理模式》的文章在《党建视野》的刊载，突破了云岩区近年来没有基层党建经验推广文章在该刊物单篇报道的局面，市委、市政府社会治理现场观摩会在宅吉的召开，则使“宅吉社区”成为了创新社会治理模式中的排头兵和样板区。
宅吉社区党委
2014年11月5日
11
第二篇：打造小区“红色物业”,创新基层社会治理新模式
近年来，我街坚持把物业服务管理融入城市基层党建工作，通过创新实施居民小区“红色物业”治理模式，着力构建以社区党组织为统领、社会组织为轴心、物业服务企业行政主管部门为助力、“红色物业”党组织为支撑的多元化基层社会治理工作格局，不断提升居民群众的安全感、幸福感、获得感。
一、构建组织运行体系，让“两家人”变成“一家亲”。为有效化解物业矛盾，坚持把物业服务管理融入城市基层党建工作，成立小区“红色物业”党组织，共同参与小区治理、研究小区规划，有效打开物业与业主之间的“心疙瘩”。积极推行素质提升计划，由社区党组织、各物业服务企业行政主管部门重点围绕服务群众、物业管理、党务知识等内容，对党员干部、业务管理工作者等开展专题培训，不断提高解决群众问题的能力。采取双向培养的方式，在发展党员上向“红色物业”党组织倾斜，注重将物业公司骨干力量培养成党员，将党员培养成物业公司骨干，切实把“红色物业”党组织打造成联系服务群众、强化物业管理、传递党的声音重要平台。目前，已成立“红色物业”党组织12个，培训人员62名，新发展预备党员2名。
二、坚持多方议事原则，让“一言堂”变成“众口议”。积极推行民事民议民决，围绕居民小区内各类问题、事项决策、小区规划等内容，建立健全社区党组织、社会组织、业主委员会和物业服务企业“四方”共议机制，围绕社区统筹协调、社会组织资源引入、业主委员会监督管理、物业服务企业有力执行等职能划分，针对小区内各类民生实际问题，及时召开“四方”共议联席会议，共同协商处理，层层转交办结，有效解决小区院内私搭乱建、车辆乱停、下水道堵塞、消防通道不畅通等问题280多件，调解物业纠纷35起。在此基础上，通过实施“3+x”议事协商机制、建立小区居民公约、成立“红色物业”工作微信群、开展“八保”服务和回音壁等方式，真正实现服务群众专业化、精细化、个性化，也让群众反映问题、解决问题有了“主心骨”。
三、汇聚部门联动合力，让“没人管”变成“全员干”。按照业主自治、专业服务、政府监管、行业自律的原则，由社区党组织牵头，会同住建、公安、市场监督管理、发改、城管、环保、物业办等行政主管部门，对小区“红色物业”党组织实施联动管理，通过制定年度工作计划，明确任务目标、具体内容和完成时限，有效推动小区管理各项工作落实落靠。实行“红色物业”党组织评价考核机制，建立诚信档案，每年年末，由社区党组织和市物业办围绕党建工作和行业管理，对小区“红色物业”进行考核排名。对排名靠前“红色物业”党组织和党员进行表彰奖励，优先推荐承包小区物业管理，对排名靠后的“红色物业”党组织进行通报批评，限期整改，切实把小区党建工作与物业管理工作同谋划、同部署、同推进、同考核。
第三篇：道社区：“四化”管理模式 推进社会服务创新
2011年09月13日15:33来源：中国共产党新闻网
围绕加强基层组织、增强服务能力、维护社会稳定、优化社会管理目标，山东省东平街道各社区立足实际，构建组织化、功能化、服务化、功能化“四化”模式创新服务社会管理,为经济社会发展营造出了和谐稳定的社会环境。
以组织化为保障，夯实社会管理基础。积极推行社区网格化服务管理。在10个城市社区党支部共建立了76个党小组，选拔了320多名优秀党员担任楼院服务管理信息员，使党组织的设置更具科学性，党组织的覆盖面进一步扩大，做到了小区有人管理、楼栋有人招呼。结合居“两委”换届工作，通过公推直选选优配强了党支部书记、党小组长，一大批党性觉悟高、文化素质高、群众威信高、组织观念强、宗旨意识强、工作能力强的“三高三强”党员充实到了社区“两委”班子中，为加强社会管理、增强服务水平注入了生机和活力。进一步完善了三务公开、党内民主等制度。每年由群众评议党员、党员评议支部，依法民主治居，党员群众高度参与社区管理工作。
以功能化为抓手，统筹社会管理资源。完善便民利民服务窗口、拓宽服务渠道，方便群众办事。在赤脸店、尹范村等社区设立了“一站式”便民服务大厅，将居民文化生活、就业服务、民政低保、计划生育、流动人口管理等服务项目整合成数个服务窗口，实行一站式办公，为居民群众提供更为便捷高效的服务。加强社区阵地建设。全街道10个城市社区的活动阵地均达到300平方米以上，并配套建设了党员活动室、图书阅览室、健 1
身娱乐广场等设施场地，服务功能进一步强化。加大对上争取和居集体投入力度。各社区建立了标准化的卫生服务中心，向辖区居民提供预防、保健、健康教育、计划生育技术指导等多位一体的卫生服务。
以服务化为宗旨，提升群众幸福指数。各社区把保障和改善民生作为加强社会管理的重要内容。李范村、虹桥等社区大力实施城中村改造，高标准规划、高质量建设，跨越式的改善了居民住房条件和生活环境;后屯、赤脸店等社区为60岁以上老人和生活困难家庭按月发放生活补助金，每年年底为全体居民发放春节福利，保障群众生活，提升居民幸福感。在街道统一部署下，各社区在下岗失业人员中开展了帮思想、帮就业、帮解困，送政策、送信息、送温暖的“三帮三送”帮扶活动，共举办技能培训班23次，培训下岗失业人员800余人次，介绍再就业520余人，安排公益岗位140多个。尹范村社区还开发建设了清河汽修城，既增加了集体收入又解决了居民就业问题，做到了人人有活干、户户无闲人。同时，各社区还组织实施了“金秋助学活动”、“阳光救助工程”等助学、助残、扶贫、救助活动。
以平安化为目标，实施平安街道建设。成立矛盾排查调处委员会。采取定期排查、及时调解、集中调处的工作方法，扎实开展矛盾纠纷集中排查调处活动，加强了社会矛盾源头治理，有效预防和化解了不稳定因素。部分社区还成立了法律咨询站，聘请专业律师为群众答疑解惑，进一步加强和完善了维护群众权益机制，切实维护群众合法权益。深入开展社区矫正工作。建立完善刑释解教人员安置帮教备忘录，安排党员群众对刑释解教人员进行帮扶，有效预防了重新犯罪。今年，各社区共投资近150万元安装了监控设备，实现社区实时监控全覆盖;部分社区还组建了社区党员
巡逻队，由居“两委”成员带队，昼夜巡逻，有效制止和减少了治安案件的发生。(东组研)
第四篇：积极创新治理模式 努力推进社会和谐开创农村依法治理工作新局面
积极创新治理模式 努力推进社会和谐
开创农村依法治理工作新局面
2006年到2010年，按照国家“五五”普法规划，以科学发展观为指导，运用国家政策法律，加强对特定区域、特殊行业和特殊群体的依法治理，解决了农村经济社会发展中的一些突出问题。主要在镇区、矿区、库区的依法治理方面做了如下工作：
一、大力推进城镇建设法制化，积极构建现代乡村质治理新型模式。
2007年，我亲自策划和主抓城镇建设工作，仅用三年时间，实现镇区面积扩大两倍，而且三年没有发生群众集体上访、挡工堵路及其他群体性事件，主要做法：
(一)抓城镇定位，使城镇品牌成为共同愿景。 结合地松镇河溪密布、环境优美、区位优越、交通便利的实际，在征求群众的意见基础上，提出“休闲垂钓”之乡的城镇定位，相应提出城镇发展的“12345”工程(即一个品牌工程，打造“休闲垂钓之乡”的城镇品牌;两个载体工程，一是通过小城镇开发实现地松城镇化;二是通过土地流转为城镇产业发展创造条件，培育发展城镇新产业。三个规划工程，一是做好城镇总规和详规编制，二是做好产业发展规划，三是做好新农村村庄整治规划。四个结合工程，把城镇建设与移民搬迁相结合，与新农村建设相结合，与国家项目建设相结合、与产业发展相结合。五个一体化，实现镇村之间在基础设施、公共服务、规划、产业发展的一体化推进)并依法定，通过人代会形式审议通过，成为地松发展的共同愿景，作为群众的共同意志，确保城镇化的有序推进。
(二)抓规划引领，强化规划的法制功能。
2007年，我带领政府班子先后到什邡市和我省黔东南州考察城镇规划，在汲取什邡市马祖镇规划成果的基础上，结合我镇实际，委托黔南州建筑设计院和都匀市规划局共同编制修建性详细规划，成为福泉市唯一一个既有总规又有详规的乡镇。规划编制完成后，先后五次召开群众代表大会，对规划进行讲解，征求意见，并通过镇人代会审议表决通过。全镇人民对规划行成共识，提高执行规划的自觉性。规划由市政府批准实施，成为我镇城镇建设的法定文本。后来，又编制镇区浪波河流域水能资源开发规划和镇区周边四个村寨的新农村村庄整治建设规划，形成富有民族特色和地域特色的规划体系，构建涵盖5000余人的乡村间规划、管理、建设一体化的新型治理模式。
(三)抓秩序治理，构建和谐镇区
一是抓规划执行。在建设初期，部分群众和个别单位不按规划建房，甚至有些单位建房的设计图纸由省或州统一设计，与我镇规划冲突较大。为此，我积极协调市建设局执法大队，强制拆除新区三户违反规划的民用建筑，并积极与州建设局、市政府有关领导沟通，通过他们协调有关部门，在我镇新区实施项目建设时，按我镇规划设计施工。通过争取，黔南州建设局和我市建设局给予大力支持，任何单位凡在我镇新区实施项目，图纸设计上由他们源头把关，严格按我镇规划执行。在新区实施的大型项目中，卫生院大楼、邮政服务中心、文广中心、中学教学大楼严格按照规划施工，起到较好的示范作用。通过严格执行规划，维护规划的严肃性、权威性和法定性，地松镇成为福泉市执行规划最好的乡镇，被明确为福泉市十二五期间城镇化的重点镇之一。
二是严历打击非法占地建房，先后组织国土执法数十次，杜绝非法占地建房行为。取缔规划区土法炼焦厂一个，拆除乱搭乱建占道经营摊点20余处。加强环境整治，完善乡村环卫设施。建立工商约时定点服务中心，强化市场监督。
三是通过利益导向，引导老街和周边村寨房屋改造按新规划实施，每户给予2000元-5000元不等的奖励。两年来，老街2/3旧房按照规划实施改造。
四是抓村庄建设，对镇区周边五个村寨，按照一事一议的办法进行基础设施建设，强化村规民约的约束力。按照“绿化、亮化、硬化、汽化、美化”五化的要求进行治理，现已完成7090的治理工程，初步形成村民自我管理自我约束的农村社会治理形态。 这些治理措施，从客观上普及了《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等，应当说，农村的依法治理所依之法，不一定是现成之法，村规民约、乡村规划、共同愿景也可成为治理之法。农村社会广泛，情况复杂，我们应创新治理模式，在治理中普法，在普法中治理。
二、依法治理矿区地质灾害，积极构建特殊的法治结构 2006年至今，我先后三次组织实施涉及全市及我镇的矿区地质灾害治理工程，在和谐矿区建设中，形成独特的法治结构，也提供有益的法治经验。
(一)组织实施福泉磷矿采区格山榔地质灾害防治，为市政府依法收取地质灾害防治保证金提供充分的依据,为构建磷矿山地质灾害防治长效机制奠定基础。
2005年-2006年间，受市政府指派，牵头组织实施福泉磷矿采区格山榔地质灾害治理，涉及120余户480多人。我亲自编制治理方案，针对矿山特殊地质条件，提出进行城镇化安臵、将村民搬迁至牛场镇区的建议。由于采矿权人更换频繁，关于业主法律责任分摊问题由现有业主承担全部责任是不公平的，于是向市政府提出依法开征地灾治理保证金，磷矿山的磷矿按每吨10元收取政府统筹治理经费，并以政协提案的形式向市委市政府提出建议，得到州市肯定。2006年正式开征，至今已有数千万元。解决矿山地灾治理长效机制问题。
(二)组织实施地松跃龙煤矿地灾治理，为和谐矿区建设树立典范
2008年5月，我镇跃龙煤矿采矿区垮岩自然村寨发生地质灾害，涉及27户20余人。当时正值雨季，需要进行紧急避险，市政府责成我镇采取一切措施进行防治。这次治理具有几个典型特征：
1、法律责任的确认程序最为严谨。2008年5月，先后委托104地质队、贵州天展地矿公司进行应急调查，风险性评估和地质灾害成因技术鉴定，确认跃龙煤矿采矿是造成地灾的主要原因。2008年，镇政府委托贵州大学为该地质灾害编制治理方案，然后对矿区所辖的村民出资搬迁。2008年，市政府批复拆迁安臵方案，2009年元月，以地松镇名义启动搬迁，到2010年，已经全部拆迁完毕。
2、民主化程度最高。我们编制的四个治理方案，即就近搬迁、货币安臵、后靠安臵、城镇化安臵，能充分说明各个方案的利弊，在镇里公开征求群众意见，所以群众能百分之百的接受城镇化安臵。对各种拆迁实物指标进行公示，接受群众监督，群众百分之百的签字认可后作为补偿依据。同时，宅基地划分坚持群众自愿申请、自主选择原则，充分尊重群众意愿。
3.法律文书最齐全。资质部门的应急调查报告、风险评估报告、技术鉴定报告、治理方案、行政批文、群众申请书、实物指标确认表、拆迁范围图、宅基地总地图、拆迁合同等一应俱全。共收集各种法律文书资料8卷。
4.速度最快效益最好。将地质灾害治理与城镇建设相结合，与移民搬迁相结合，既解决了群众的生命财产安全问题，又为群众找到后续发展的根本出路，既消除企业的发展隐患，又加快城镇化发展速度，达到镇区扩展，企业满意，群众高兴的目的，较好地兼顾了企业、群众、地方三者利益，成为和谐矿区建设典范。
(三)组织对杨柳井煤矿、干塘边煤矿采矿活动与巴香坪水井水量减少的成因关系进行司法技术鉴定，这是我市至今为止首次对地灾成因进行司法技术鉴定。
2007年，巴香坪村300余人封堵杨柳井煤矿、干塘边煤矿运输通道，声称两个煤矿采矿导致他们的饮用水源巴香坪水井水位下、水量减小，要求赔偿损失。我及时邀请并以政府名义委托贵州地质工程勘察院对此进行司法技术鉴定，在确认煤矿和水量度小没有关系后，又组织听证会，由环保、水利、信访、法制办级群众代表参加的听证会，会上由专家对采矿活动与水量减少的关系向群众讲解，并对群众提出的疑问一一进行解答，有效化解矿群矛盾，促进矿区和谐稳定。
应该说，矿山地质灾害是引发矿群矛盾的主要原因之一。由于《地质灾害防治条例》的规定较为单一，治理中存在一些法律问题，如业主的法律责任怎么认定，诱发者由谁确定，资质部门在鉴定文书一般用“主要原因”“重要原因”等模糊词语，如何量化责任,地灾损害赔偿没有专门的标准等。可以说，地质灾害治理没有成熟的法治模式。因地质灾害而提起诉讼的难度大，诉讼中的举证极为复杂，而且责任很难量化，加上诉讼主体多元化，一处灾害可能涉及多个业主和大量群众，在程度上不好控制。实践中，往往由政府主导统筹治理，或由政府指定委托中介机构进行技术鉴定(不管业主是否认可)——确认责任业主(不能复议，也不可诉讼)——政府牵头、业主出资——统筹治理——参照当地征地拆迁标准补偿——兼顾企业、群众、政府利益——尽量进行城镇化安臵。这种治理从性质上讲，仍属于行政法范畴，同时兼具民法、侵权法的一些特征，形成独特的法治结构。
三、把解决历史遗留问题与库区发展相结合，构建和谐库区探索有效的法治途径。
下翁溪水库是福泉较大的小型水库，设计库容量600万立方米，解决1.5万亩农用灌溉和8000余人饮水问题，库区涉及四个自然村寨共1200余人口。早在1992年，国家投资1500万元建成下翁溪水库并初次蓄水，由于库区岩溶地貌发育，溶洞较多，当时的勘察技术没有发现，导致水库建成以后不能蓄水。20年来，遗留大量的历史问题，如征地遗留问题、房屋拆迁问题、农转非问题、后续发展问题等。
客观的说，在当时特定历史条件下，国家关于小型水库建设的政策是不完善的。对这类小型水库建设国家只有建设资金，没有征地拆迁资金，也没有后续的扶持政策，加上地方补偿标准偏低，如征地标准为800元/亩，土400元/亩，拆迁标准：砖混结构住房96元/㎡。远远低于当时的城镇拆迁标准，也低于工矿业的征地拆迁标准。配套政策跟不上，当时农转非96人，没有1人进行安臵，20年来，这个特殊群体虽在城市落户，但只有1户有住房，其他人均租房打工为生。群众长期不能摆脱贫困，累计欠缴电费高达100万余元。群众合理要求得不到法律救济，长期游离在体制之外，成为政策法律覆盖不了的盲区。
2008年，市政府争取病险库治理，库区治理重新提上日程。2009年5月，施工单位进场施工，500余群众立即阻止施工，历史遗留的各种矛盾集中显现。针对特殊复杂的历史情况，市政府指派我为协调组组长，具体负责处理库区各种问题。我带领政府班子，针对群众提出要求按现有标准重新征地，重新拆迁补偿，并要求进行就业安臵等问题，采取积极的措施，一是加强法律宣传，坚守法制底线。先后召开群众会50余次，宣传法律知识，强调历史征地拆迁合法性和有效性不能否定，并以镇政府名义印发致群众公开信600余份，宣传到户到人，并告寻衅滋事，煽动闹事的法律责任。二是最大限度保护和满足群众合法权益和合理诉求，维护群众合法权益，引导群众把眼光放在库区发展利益上，同时在新农村建设、拆迁整治、项目扶持、农村低保、廉租房屋等方面给予政府倾斜，先后解决400户征地农户长期粮食补助，360人农村低保，80多人的城镇低保，9户居民的廉租房以及4个村寨的饮水工程，及时启动村庄治理工程。 2010年4月30日，水库建设动工，2010年11月，水库建设竣工。2010年11月，历史20年拖欠电费问题也得到解决。三是民主协商，形成具有约束力的解决方案。围绕历史和发展问题，形成协商机制，出台解决方案家家户户签字，对政府和群众都有约束力。四是做好四个结合，确保库区长治久安。把国家利益与群众利益相结合，水库长远效益与群众近期利益相结合，病险库治理与扶贫开发相结合，水库建设与村庄治理相结合。较好地兼顾国家、集体、个人三者利益，经过8个月的努力，最后，政府与群众达成共识，98%的群众在解决方案上签字。使这一历经20年的库区矛盾得到解决。
由于病险库区的矛盾复杂，在库区治理的问题上，仅靠法制手段是远远不够的，应该更多运用政策功能，以解决民生为重点，为群众找到根本发展出路，从民主与法治的途径解决问题，淡化行政权力，强化民主合作，构建政策法律综合治理框架，促进库区和谐发展。
四、几点思考
(一)农村普法依法治理，重点和难点在“治理”，必须强力推进治理，以治理促普法，才能实现真正法治化。没有强有力的法制手段，农村的和谐稳定是无法保证的，农村的普法也就成为空谈。
(二)转变政府职能，充分尊重群众在法律上的平等主体地位，是农村法治的基本保障。政府应尽量弱化权力色彩，在行政行为方面，更多的运用引导、合作、扶持、奖励等措施，充分尊重民意，尊重群众法律平等主体地位，把法治与民主相结合，在帮助群众解决问题中普及法律。
(三)只有发展经济，改变贫困落后面貌，才能从根本上提高法制化水平。法制作为上层建筑，受到经济基础的客观制约，在贫困基础上是没有法治的，只有不断发展经济，提高群众的经济文化水平，才能从根本上提高群众法治化水平。
(四)农村社会治理，仅仅依靠法制手段是不够的，必须综合运用行政、财政、经济、政策手段，才能推进农村民主化和法制化。
(五)群众性事件的处理中体现了农村民主化、法制化的进程是一个由乱到治、由无序到有序的复杂渐进过程，主要表现：
1.群体性事件中，群众诉求多元化。各种利益主体交织，群众利益与个人利益，共同利益与特殊利益相互交织。加上农村群众法律素养低，对于哪些是合理合法诉求并不十分清楚，提出的诉求往往既不合法又不合理。群众诉求本身的合法性和合理性问题成为依法治理首先解决的难题。只有诉求合法，才能用法律手段解决。
2.群体性事件中，表达诉求方式极端化。由于本身提出的诉求并不合法，为达到目的，又采取极端手段，如阻断公路、封堵企业、冲击政府、殴打个别领导干部、甚至打砸抢烧。用非法手段达到非法目的。
3.农村中普遍存在信访不信法的问题，无形中破坏了法律秩序，损害法律威信，部分群众达不到个人目的，就到省政府上访，用非正式手段给政府施加压力。而在维稳压力下，地方政府往往做出超越政策法律的行为，以安抚上访者。这实际上是以“违法”对“非法”，以政治取代法治。 4.群体性事件中“众怒难犯”“法不责众”的传统法治观念，使农村法治受到极大破坏。在法不责众的政法背景下，个别人专法律空子，打着群众的旗号，煽动闹事，达到个人目的。一旦闹事成功，就实现个人目的;一旦失败，政府也拿他没办法，最终不了了之。形成群体性违法这一法律治理盲点的现象。尽管对一些过激行为，司法部门也介入调查，试图抓典型，杀鸡儆猴，但又存在许多疑难问题。
5.群众与政府的软对抗目前没有硬手段。如:罢运、罢工、罢市、集体静坐、有些软对抗严重破坏社会秩序，但由于群众性的，一般没办法治理。
第五篇：乡村治理模式创新与现实选择
阳信生
[内容摘要]当前村民自治面临着行政权与自治权冲突、村两委矛盾较突出、村民自治制度整体绩效欠佳等问题，为此，需要改变乡政村治的治理格局，推动乡村社会治理模式创新。具体做法是在理顺乡镇与村一级关系的基础上，实行行政权与自治权分开，将村级组织行政化;村民自治的重心则下移到由村民小组重组而成的社区，实行农村社区自治。
[关键词]行政权与自治权分开;村级组织行政化;农村社区自治;农村治理模式创新
十一届三中全会以来，随着以推行联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革启动，农村的管理体制和模式发生了重大变化，特别是村民自治的推行改变了我国农村治理治理的格局和模式，对于农村治理变革影响深远，被誉为中国农村改革的伟大创举。但是，村民自治制度已经实行二十多年后的今天，人们对村民自治的评价颇多争议，农村治理现状亦难以让人满意。那么，如何降低农村治理成本、发挥村民自治最大的制度绩效?如何克服村民原子化、调动村民民主参与的积极性?农村治理模式如何创新?这些问题都需要回到当下的农村现实中认真思考并做出回答。笔者认为，通过理顺乡镇与村一级的关系，实行行政管
理权与村民自治权分开，将村级组织行政化，村民自治的重心下移到由村民小组重组而来的社区，实行农村社区自治，是解决我国村级治理所面临困境、实现农村社会有效治理的现实选择。
一、当前我国乡政村治模式下乡村治理的困境
(一)行政权与自治权矛盾突出
在当前“乡政村治”治理模式下，村民自治的行政化现象比较突出(有人称之为过度组织化)，行政权压过甚至取代自治权，村委会更像是一个行政机构而不是自治机构。如何处理国家行政管理权与村民自治权之间的关系、实现农民的自主权和自治权，是摆在我们面前的一个难题。对于乡镇政府来说，他们最关注的上级交办事务的完成，包括计划生育、税费收缴、社会稳定等，而不是村级的建设和发展，所以，他们往往利用各种方式促使村干部完成大量的政府任务。而在现行体制下，村级自治组织一般会选择与上级保持一致，依附于乡镇组织，“代理人”角色强于“当家人“角色。[1]村级组织若是乡镇政府的“仆人”，便难以做好村民的“仆人”，为村民提供各种社会公益性服务，村民的自我选择权、自我管理、自我教育和自我服务的权利便无法得到有效保障，村民自治被严重虚化，乡村自治停留在较为初级的水平。有学者认为，实行村民自治后，“国家不是缩小了在农村的控驭范围，而是改变了对村落的控驭方式——至多是在改变经济控驭方式的同时，减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的干预。限于权威的依附性和自治规模的限制，在强大的行政权威的压力下，自治组织很难成为其共同利益的维护者„„国家不想管的事可以不管，想管的是随时可以管起来”。村民自治在各地的命运基本上系于政府是否干预以及干预的方向，是“人治下的村民自治”，是没有根本保障的村民自治。[2]赵树凯等人也指出，对于多数乡村干部来说，民主不是价值目标，而是手段。村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。[3]
(二)村民自治变成村“两委”自治，村干部腐败问题严重
正是由于行政权的过多干预，村级自治组织的准政权色彩浓厚，更多的是充当政府的代理人而不是村民的代理人，主要是对上负责而不是对村民负责。为完成上级任务，村级组织的管理模式比较集权，权力很容易出现异化;而乡镇政府为了完成任务需要村干部的配合，往往给了他们比较大的权力空间，以调动他们的积极性。加上由于体制内外都缺乏对村干部的有效监督，村干部的腐败问题比较严重。不党支部领导下的村委会大权独揽，把村民大会、村民代表大会等村级最高权力机关抛在一边，或者长期不开会，或者开会也是走过场，一切都是党支部和村委员会说了算，行使自治权的主体演变成村党支部或村民委员会，权力集中于村党支部书记或村委会主任一人手里，“村民的自治”实际上异化成了“村委会主任的自治”，或是村党支部书记“自治”，村民自治扭曲变形了。村“两委”自治下，不少村干部还私下变卖集体财产、侵吞集体资产、肆意加重农民负担、克扣农民种粮的直补资金，以及利用权力便利为自己、家人或亲属谋利益，严重损害村民和村集体的利益;有些村干部掌握了村级管理权力后，甚至为所欲为、横行乡里、欺男霸女、为非作歹，成为危害村民的“村霸”。村干部腐败问题严重危害了农村社会的稳定和发展，成为影响干群关系的一大突出问题，村民上访、控告村干部违法乱纪的情况不断增多。有调查发现，“占半数的农民认为村干部对自己很少帮助或根本没帮助，村干部只是趁机捞一把，而对社区经济等公共事务管理不力不善”。[4]
(三)村党支部与村委会矛盾难以协调
村民自治是党领导下的村民自治，村委会具体行使村级事务管理的权力。但是，在当前的村级权力格局中，村党支部书记被形象地称为“一把手”，村级发展的大政方针都由党支部决定、由党支部书记拍板，甚至一些具体事务皆由党支部书记包办代替，村委会主任成为书记的副手，主要是执行支部的决定，自治权实际上被党支部直接掌握。村民民主选举出来的村委会则根据《村组法》的规定，试图掌握村级的财权和具体事务的管理权，村两委矛盾日益凸显。为解决两委矛盾，现在各地普遍推行“一肩挑”，扩大村“两委”成员兼职，有的地方甚至走向“两委合一”。这种调整混淆了村党组织与村民自治组织的职责和功能，导致更严重的党政不分、以党带政。党支部搞包办代替，没有依法行使领导权的意识，直接控制村级治理权，导致了村级治理结构的混乱和治理效率的低下。这种调整无法真正解决问题。协调两委矛盾的关键在于理顺村两委关系，转变党的领导方式，党支部通过组织党政联席会议、主持召开村民大会和村民代表大会等参与决策、监督村民委员会，以彻底消除实现村民自治的主要障碍。
(四)村民自治的整体绩效欠佳
村民自治实行二十多年来，极大地改变了农村基层的权力运作模式，推进了基层民主政治建设。但是，由于实质民主的欠缺和程序等问题，村民自治所引发的问题似乎比解决的问题还要多，民主决策、民主管理和民主监督方面难以真正实现。特别是乡镇政府对选举的违规控制、宗族、宗派势力干扰选举、选举作弊乃至公开贿选等问题的存在使人们对村民自治的评价有所降低。由于村级组织拥有了一定的行政资源，不少地方对村级治理权的争夺非常激烈，一些宗族家族势力也利用其在乡村社会的传统影响，试图控制乡村权力。这既严重影响了村民自治的开展，也对乡镇政府正常履行职能发出了挑战。有人认为“村民选举一方面导致家族势力和利益群体在村庄的复活，影响了选举的公正性;选举非但没有选出好人，而且还把原先的秩序打破，村庄政务变得一团槽，通过对规则与生活规则的比较，在受到传统地域定义的社会生活中，真正起作用的是生活规则”。有人认为，“村民自治工作一直是启而难动：一是民主化程度不高，多是‘保证性选举’，存在搞形式、走过场等问题;二是村务民主公开和民主管理规范性程度较低;三是以村务公开为主要形式的民主监督尚待规范提高”。[5]有学者还指出，村民自治组织在发挥作用时主要出现出残缺式产权、服从型民主、非决策参与、输局博弈等特征。[6]
(五)村组合并后的困局
近年来，撤并乡镇、合村并组，被当成减少村级支出、减轻农民负担的一个重要改革举措，在全国各地推广;取消村民小组长，或村干部兼任村民小组长，也几乎成了农村改革的共识。很多地方村组合并成绩如何成为衡量农村改革发展成效的重要指标。经2000—2005年村级组织较大规模的调整后，全国村民委员会的数量由2000年的731659个下降到2005年的615066个，减少116593个，减少比例为15.94%，村民委员会成员数量及平均职数也不断下降。全国村民小组的数量由1998年的537.1万个下降到2004年的507.8万个，减少29.3万个，减幅为5.45%。[7]2002年税费改革后，全国大部分农村村民小组长或被取消、或者由村干部兼任。2003—2005年湖南全省进行了合村并组工作，全省由47463个村调整为44325个，减少3138个村，减幅为6.6%;村民小组由48.3万个调整为44.9个，减幅为7%。村组合并似乎实现了精简干部、整合资源、降低成本的目的，但是村组合并后，大村内部的矛盾纷争不断，遗留了大量的权力之争、财产之争等，村级治理的成本不但没有减少，反而提高了。一方面包括村干部的工资支出等在内的显性成本并没有实质性的减少，另一方面村组公共事务和有关公益事业没人真正负责和及时有效处理、村级治理存在大量真空等村级治理隐性成本的大为增加。贺雪峰就曾指出合村并组，遗患无穷，造成的损失很大、且难以弥补;保留村民小组长利大于弊，撤消后便无人组织村民小组内的基本生产和生活秩序，而使农民减少了多得多的收入。为了获取以前村民小组长廉价提供的基本服务，乡村组织不得不增加多得多的财政支出。[8]
(六)村干部的处境艰难，角色困惑，很多地方无人愿意担任村干部
村干部被称为“村官”但不是官;被称为干部，但又是农民，严格地说是农民干部，角色比较尴尬。村干部处境也比较艰难，他们面临工作任务繁重而艰巨、处在上级政府与村民之间的夹缝，但工作报酬很低，与村干部的预期相差很大，尚未达到一个合理的工资水平。在一些经济欠发达的农村，不仅待遇更低，而且常常不能按时、足额发放，这使得很多人宁愿选择出去打工而不愿意做村干部。农村村组干部“有本事的不愿干，没有本事的不能干”现象值得重视。农村精英的大量外出，村级治理资源缺失严重，对村级治理产生了很大的影响，很多村甚至提不出、选不出合适的村主任和书记人选。的确，当前村干部的劣质化和不稳定现象值得关注，甚至还有人提出了“21世纪谁来当村官”的问题。[9]
从根本上说，当前乡村矛盾集中地体现乡镇与村、村党支部与村委会等乡村关系的紊乱上，为此，必须从现实出发，创新社区治理模式，以理顺各种关系、形成合力，而农村社区自治不失为一种制度创新和现实选择。
二、农村社区自治的涵义及实行农村社区自治的意义
农村社区自治，就是将村民自治的重心下移到现在的村民小组，将村民小组撤消改建社区，一组一社区，或者是多组一社区(当然考虑规模和治理成本，以及便利程度，若现行行政村建制比较少人口不多、居住不太分散的也可以是一村一社区)，实行以民主选举、民主管理、民主决策和民主监督为主要内容的社区完全自治。社区成立社区自治委员会等社区组织，在上级政府的支持下、在全体村民的参与和监督下，独立行使社区自治范围内各项事务的管理权。徐勇也认为，“社区的概念原本就来自于乡村，其核心精神是形成具有共同的认同和归宿感的生活共同体。这种共同体的基础是共同体成员的公共需求，并主要依靠社区自身的力量进行整合。”将社区理念融入乡村治理中，并以社区体制重新构造农村微观组织体系，可变动员式参与为主动性参与，开发农村内部的组织资源、节省乡村治理成本等，对于构建乡村自我整合机制具有重要启示性意义。[10]实行农村社区自治的意义主要有：
第一，有利于实现真正意义上的村民自治。村民自治的核心是村民通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进行自我管理、自我教育与自我服务。当前村委会基本上是一个“准政权组织”，这与自治精神和原则相去甚远，村民自治难以真正落到实处。推行农村社区自治，把现在的村委会变成乡政府的派出机构、专门处理政务，并将行政权与自治权完全分开，自治权由现在村民小组重组而成的社区独立行使，这一方面可以化解行政权与自治权的矛盾冲突，乡镇和行政村与社区各行其是，分别履行自己的行政管理权和自治权，另一方面，实行社区自治，以村民小组为基本单位建立的社区人口不多、规模不大、共同利益多、集体行动意识和能力强，完全可以比较自由、独立地办理社区内部的各种事务，真正实现村民自己的事情自己办，这就是真正意义的村民自治。
第二、有利于提高农村集体行动意识和能力，降低农村治理成本，实现农村善治的。根据奥尔森的集体行动理论，群体越小，行动能力越强;小集团，更有条件促成集体理性的实现。同时，社区规模越大，心理认同感越弱。[11]从群体社会治理的效用分析，适度的人口规模是治理的必要条件;在人口比较少、且全部是熟人甚至几代人都是熟人的小群体社会里治理的效果更好。然而，现在的行政村一般方圆十几里甚至几十里，人口数千，与一个小镇差不多，难以有效管理;而且，行政村是一个“半熟人社会”，村民的社会关联度、村级的社会资本存量都比较有限，村民之间，特别是不同组的村民之间(尤其是居住分散、不同姓的小组村民与其他组村民之间)不太熟识，也没有多少共同利益，村民对村的心理认同和社会认同度较低。但村民小组不一样。除了村民小组内群众居住比较集中，人数也不很多，开会和集体行动起来比较方便外，村民小组作为基层自治单位具有明显的优势。村民小组是一个真正的熟人社会，是一个共同的人情单位，一个娱乐单位，是“村落社会中社会关系积累程度最高的社会圈。”[12]村民小组是过去的生产大队(现在的行政村)下的生产队，土地、山林、塘库等其他的集体财产并非属于村合作经济组织或村委会所有，而是属于村民小组的全体成员所有。村委会一般都无权或不能干预村小组内部分配和管理问题(除非违反了法律、政策规定)。同时，村民小组作为完全的熟人社会，村民有比较长远的利益预期，需要共同面临并克服现实中的困难以满足社会需求，集体认同感、共同行动能力和道德力量比较强，不仅易于形成集体行动、治理成本较低，而且还可以有效地制约少数试图搭便车的村民，抑制“原子化”村民自我膨胀的欲望。如在湖北杨林镇的社区建设中，某村村民讨论集资修路时集资方案拿出来后80%的人同意，只有20%的人不同意。但是农村社区是熟人共同体，20%的人面临公众舆论压力，别人修路，自己不修路，今后可能会形成与其他村民之间的疏离感，也会在村庄社会产生缺乏道德正义感的风险。
第三，有利于解决农村事务无人负责、农村公共服务、农村公益事业发展严重滞后的问题。一般来说，相对于行政村，村民小组具有完全意义和真正意义上的“公益事业”和“公共事务”;以村民小组为单位，才能真正满足农民关切的公共需要。当前，以行政村为中心的农村公共服务供给体系存在服务覆盖面不大、服务供给不均衡，服务水平不高等问题，这与村级范围过大，村级资源被少数人或少数组垄断等有关。为此，实现农村公共服务的均等化，也应包括村庄内部的均等;而如果各社区成为一个相对独立的有一定资源支配权的独立主体，对于改进村组之间资源分配的失衡，推动农村公益事业的发展大有好处，甚至政府的资金可以直接投放到农村社区，由全体社区村民选择最需要的公益性项目，对于有效地推动农村公益事业的发展大有裨益。而且，在农村社区内，无人担任社区负责人的情况会很少。从现实情况来看，小组长的报酬很低甚至没有任何报酬，但大多没有什么怨言，因为他们认为这是自己的事情，自己的事情自己干天经地义;因为社区的事情就是自己的事情，大家也会努力把社区的事务办好。贺雪峰对安徽肥西小井村的调查发现，村民小组作为农民行动单位的小井村秩序井然，表现在刑事案件少、民间纠纷少、自杀率低、离婚率低、人际关系和谐、遇事不计较等方面。在该村，村一级显得不太重要，村民小组很有特点，村民的行动逻辑是：村民组一定要有人当组长→党组长报酬少而事情多，无人乐意当组长→组长很重要，必须有人当组长→选举或先选举再抓阄，确定人当组长→当组长就必须负责任，当就要当好。[13]
三、实行农村社区自治，实现乡村治理模式创新的制度设计
如上所述，实行农村社区自治是对农村治理模式的创新，是克服村民自治困境、扩大村民参与、提高村民集体行动意识和能力的现实选择，也是防止村干部腐败、降低农村治理成本的有效途径。那么，具体应如何建构农村社区自治体制呢?笔者认为，农村社区自治应以民主、自主和自治为精神内核和指针，倡导村民的共有、共治和共享的理念，以村民利益共同体为基础和载体，强调以农村多元合作治理为基本治理模式，以激发农村社会的自组织资源为切入点和根本点，在现有的组织结构和规模的基础上进行改革与创新，设计出一个能充分发挥各方面的合力，上下左右联动，科学合理、结构完整的制度链条。具体做法如下：
首先，在乡镇基层政权体制方面，实行乡镇分治，镇政府变成一级完备的政府，而乡改为县政府的派出机构;设立乡派出机构村公所，村公所可以在现有多村的基础上设立，也就是说，还可以继续推动村合并，扩大村规模，节约行政成本，也可以设立联村公所、大村公所。村公所可设主任1人，副主任1—3人(根据村所辖范围和管理事务的多少具体确定)。村公所主任、副主任是国家公务员，从乡镇公务员、大学生村官甚至是社区干部中产生(这样可以解决部分大学生村官的出口，调动其积极性，充分发挥他们的作用)。也可以采取民主选举的形式产生。一旦担任村公所负责人便成为国家公务员，或被聘为国家公务员。还可以聘请1—2人作为村干事或叫村秘书，协助处理日常事务。他们是政府雇员，由国家承担工资、福利，参照公务员法管理。同时，建立村级行使行政权的机构与行使社区自治权机构之间、社区之间和社区内部相关机构之间的沟通、合作、协调机制，克服各自为政状态，实行良性运行。
其次，村民小组成为自治基本单位，以村民小组为基础单位建立农村社区，社区最高权力机构为社区大会或社区代表大会，管理机构为某某社区自治委员会。农村社区应该是一个真正的熟人社会，规模不一定需要明确规定，根据社区的历史沿革、地理环境状况，根据管理幅度与管理层次适度原则合理安排，但不宜对现有的村民小组的结构做太大的调整，规模也不宜太大(有人主张以30户为宜，如湖北杨林镇的社区建制。其实不一定以30户为基本单位，可以是一个人口规模适度的自然村组)。农村社区的设置一般建立在自然村落上，以自愿为基础，坚持尊重历史、便于管理、治理成本较低的原则。这方面，江西省推行自然村落自治、湖北杨林镇农村社区建设具有一定的开拓意义。江西在农村自然村落成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体，热心为村民服务的志愿者参加的“村落社区志愿者协会”，下设社会互助救助、卫生环境监督、民间纠纷调解、文体活动联络、公益事业服务和科技信息传递等工作站，组织和动员村民依法民主办理社区公共事务。而湖北杨林镇则撤消运行多年的村民小组建制，按照“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，全镇14个村成立社区306个，互助组1034个。每个社区30个左右的农户，设理事长1人，理事2—4人，共“海选”出理事会成员1028人，建立了“村委会—社区理事会—互助组—基本农户”的新型农村社区自治组织机构。社区理事会在村党支部和村委会的领导下，以议事恳谈会为主要形式，充分发扬民主，让村民行使自我教育、自我管理、自我服务、自我发展的职责。
第三，为发挥党组织的领导作用，建立行政村、农村社区两级的党组织，理顺党政关系。行政村可以建立村党总支，原则上与村公所在同一地域范围内设立，村级党组织原则上与村公所分设，实行党政分开，理顺职能关系，村公所在党组织的领导下独立发挥作用。同时，建立健全党组织领导下的村级协调议事机构等，改善党对村级组织和社区组织的领导;社区根据党员数量、结构和分布情况设立党支部，党支部不直接领导或干预社区的具体事务，而是通过党员在社区自治委员会或者社区其他公共组织中发挥作用，在农村社区建设中发挥先锋模范作用，成为农村社会事务管理的积极分子，为推动社区的建设和发展贡献力量。
四、农村社区自治体制建构的可行性分析
我们认为，实行社区自治不仅必要，而且是可行的。
第一、政治上可行。当前村民自治的诸多困境，特别是行政权与自治权的矛盾冲突。村两委矛盾，让国内外对村民自治产生了动摇和怀疑，村民对于村民自治表现也比较淡漠。以解决现实中的诸多矛盾、提高村民自治的绩效、实现农村社会治理为目的的社区自治模式选择能够获得政治层面的积极支持和回应。至于对农村社区自治后宗族、家族等因素可能对农村治理的不利影响的忧虑，其实也大可不必担心。可以通过完善村民自治方面的法律法规加以规避，同时建立村民民约和村民自治章程规范社区自治行为，大力推进民主治村、依法治村，建立乡村的道德和自律机制，实现村务管理民主化、公开化、法治化、制度化和规范化。
第二，经济上可行。如果要推行该自治方案，必须实行村干部公职化，这势必增加国家财政负担。以每村3人计，全国约60万个村，以每人每年平均1万元计，约180亿。但是，我们要注意到，多数国家都实行村干部公职化政策，其成本与收益之比亦较为可观。况且目前村干部的待遇也基本上是国家负担，也不算低，大致为乡镇公务员的50%，这意味着只要多支付90亿左右(若将大量大学生聘为正式村官，由于大学生村官待遇与公务员的差距更小，国家增加的开支还会少些;而且，建立农村社区后村干部人数明显减少，实际增加的支出还要小于这个数字;或者，减少国家对社区干部的经济补偿，或者不由国家给予他们经济补偿，改由村民自主决定，选择从社区集体收入中支出或不支出，可以减少部分开支)。随着我国经济实力的不断增强，国家财政完全可以负担增加的开支。而且，还可以实行分级按不同比例共担的办法，以减少不同层级政府的财政压力。同时，根据现实情况和工作实际需要，推动村村合并，也可以减少开支、降低成本。
第三，社会层面可行。实行社区自治符合农村实际的，也完全符合老百姓的根本利益和现实要求。村民小组直接改社区本身便利可行，不会引起什么社会动荡，也不会招致村民反对(很多地方村民极力反对撤消村民小组即是一大反证)。根据“地域相近，产业趋同，利益共享，规模适度，群众自愿”的原则，将村民小组改成社区是最少社会动荡、较低社会成本、村民最容易接受的改革举措。
参考文献：
[1]徐勇.村干部的双重角色：代理人与当家人[J].二十一世纪(中国香港).1997，(8).
[2]刘亚伟.无声的革命：村民直选的历史、现实与未来[M].西安：西北大学出版社.2002.322.
[3]赵树凯.乡村治理：组织和冲突[J].战略与管理.2003，(6)：1-8.
[4]肖唐镖.国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其他[M].王汉生、杨善华.农村基层政权运行与村民自治[C].北京：中国社会科学出版社.2001.
[5]白南生.风阳调查：农村的需求与新农村建设[M].北京：社会科学出版社.2008.185-186.
[6]程为敏.关于村民自治主体性的若干思考[J].中国社会科学.2005，(3)：129-133.
[7]史卫民.中国村民自治走向未来[M].徐勇、徐增阳.乡土民主的成长——村民自治20年研究集萃[C].武汉：华中师范大学出版社.2007.67-69.
[8]贺雪峰.乡村的前途[M].济南：山东人民出版社.2007.142-144.
[9]潘宁.21世纪谁来当村“官”——村干部的困境与出路[J].调研世界.1998，(3)：39-40.
[10]徐勇.农村微观组织再造与社区自我整合——湖北省杨桥镇农村社区建设的经验与启示[M].詹成付.农村社区文选[C].北京：中国社会出版.2008.72-81.
[11][美]埃弗里特·M·罗吉斯、拉伯尔·J·伯德格著，王晓毅、王地宁译.乡村社会变迁[M].杭州：浙江人民出版社.1998.190.
[12]陆学艺.内发的村庄[M].北京：社会科学文献出版社.2001.196-201.
[13]贺雪峰.村民小组与农民行动单位——安徽肥西小井村调查[J].宁波党校学报.2005，(6)：33-37.