小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《行政权力法律控制论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。(辽宁大学法学院，辽宁沈阳110036)摘要：为了保证规制的行政效率，建立独立于行政体系的规制机构已成为规制治理的国际趋势。但是，自然垄断产业规制与社会性规制的不同特点是立法权、执行权、裁决权集中于规制机构，规制机构享有广泛和自由裁量性的强制权力。
行政权力法律控制论文 篇1：
简谈控制刑事搜查的必要性
摘 要 刑事搜查需要得到法律控制越来越得到我国法学界很多同仁的共识,而且对其进行控制的手段和方式的探讨也不乏真知灼见,但是对于我国而言,为什么需要进行刑事搜查的法律控制,为什么进行法律控制会成为时代的要求、法治发展、社会进步、文明的体现,这些促使我们探寻刑事搜查法律控制的内在动因。对法律控制刑事搜查必要性的厘清,将促进我们更加坚定控制的信心,增加控制得动力,也在控制措施的制定上将更具有明确指向。
关键词 搜查 控制 无罪推定 权力 权利
刑事搜查应当受到法律的控制虽然是许多人比较认同的事实,但控制刑事搜查的必要性并不见得为广大同仁所熟知。本文总结的几点理由并不全面,但至少能从刑事诉讼的基石、理论和现实的要求、国际的趋势等角度阐明对刑事搜查法律控制的实质动因,具有紧迫性和现实性。
一、基于无罪推定原则的要求
无罪推定是指,刑事被告人在未经法律规定的程序判决有罪以前,应当被假定为无罪的人;作为刑事诉讼的一项原则,与有罪推定相同,它并不是一项孤立的原则,而与刑诉制度许多方面有密切联系;这项原则不仅在反封建斗争中曾具有重要的历史意义,而且在现代仍是一种具世界普遍意义的法律文化现象。 我们可以看出,确立无罪推定原则的意义并不仅仅在于宣告犯罪嫌疑人在被判决有罪以前,不能将其当作罪犯对待,应当被假定为无罪的人,而且在于无罪推定原则作为刑事诉讼基础性的原则,需要刑诉制度反映一系列的要求,指引刑诉制度的改造和完善,以充分实现无罪推定原则内涵的精神和意义。从国外的立法例也可以看出,无罪推定并不是一项孤立的原则,如同有罪推定也不是一项孤立的原则一样,它的内涵深深地影响着具体的刑诉制度,与司法公正、犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利保障的诉讼原则有着紧密的联系。既然在被告人被判有罪之前都是无罪之人,那么在审前的侦查阶段不应当将其作为罪犯对待就是该原则的必然要求,即应当将其视为享有所有诉讼权利的公民。这种要求的意义在于:“应当尽可能使其人身自由和财产处于不受限制的状态,即使对人身自由和财产进行限制,也应当是适度的”; “对限制犯罪嫌疑人的一系列公民权利——尤其是人身自由的诉讼强制措施,要作严格的条件限制” 。因此,我们无论在强制性措施的制度设计上还是执行上,都应该考虑所适用的对象还是被推定无罪的人,他很可能是无辜者,故应对适用的实体条件和程序条件严格限制,执行时也要注意适当,如尊重人格,遵守程序,切勿滥用权力。值得一提的是,这种强制性措施无论是属于限制财产性质(如搜查、扣押)的措施,还是属于限制人身自由性质(如逮捕、羁押)的措施,在满足无罪推定原则要求上都没有区别对待,降低适用标准的理由。在此,意在强调两个方面,一是对属于财产性质的强制性措施的采用,不能因为其针对的对象主要是物(证据),而在立法上忽略,在实际操作上忽视,它应当与属于限制人身自由的强制性措施 的采用设定严格的标准,并在观念上给予足够重视。二是,针对财产收集证据为目的所实施的强制性措施后果不仅是在财产权的限制或剥夺上,而且是它关系到犯罪嫌疑人的多种宪法性权利,以及与其他公民的合法权益密切相关。因而,财产性质的强制性措施(如搜查和扣押),不仅仅是侦查程序中的侦查手段问题,而是涉及刑事诉讼与人权保障的重大问题。
二、基于权力容易滥用的事实
搜查权属于侦查权之一,在性质上可归属于行政权范畴。行政权与司法权不分的前车之鉴,是促进分权与制衡的实质动因。从诉讼的历史来看,盛行于欧洲中世纪中后期的纠问式诉讼,法官集控诉职能与审判职能于一身,主动依职权追究犯罪。在没有任何外部的制衡制度的情况下,法官的权力非常之大,调查犯罪的过程中肆意施刑、随意侵入人民的生活,随办案需要进行逮捕、搜查和扣押等。这样的集权追诉犯罪模式,由于对权力外部制约的缺乏导致权力无限扩张和滥用,制造了大量的冤假错案,更严重的是,人权受到极大的漠视,在实践中对人权造成了极大的侵害。从某种意义上说,这种模式下追究他人的犯罪,集侦查、审判于一体的法官更容易滥用权力而制造新的“犯罪”,这种“犯罪”是公然的,是国家权力对公民个人权利的肆意践踏,导致国家权力与公民个人权利的紧张冲突。控诉职能和审判职能的分离,不同的国家机关执行不同的职能,使权力的配置更加科学,是在刑事诉讼领域内发起的一场伟大的革命。可以说,这种权力分立,使刑诉制度向科学、文明、民主的制度迈出了实质的一步。随着人们对权力本质的进一步认识和揭露,对权力滥用现实的反思,特别是二十世纪上半叶人权保障运动的推动,人们不再对权力能“自律”、“向善”抱任何的幻想,深刻认识到“权力的弊病”——“‘权力’有一种本质会强化当权者骄傲自大,贪图名利的思想,使其堕落;而权力的行使又隐藏着侵犯人格,有时会危险到剥夺人的生存这种性质。” 这样的认识是基于人们对二战中刑事诉讼对人权肆意践踏的反思,再一次将追求人权保障作为新一轮刑事诉讼法制变革的基础。这次变革的目的是人权保障,手段还是通过分权与制衡这种方式。可以说,这次变革是继前一次分权之后的第二次重大的权力分立革命。这次权力分立的内容是,将强制性措施的决定权与执行权相分离。通过将强制性措施的决定权与执行权由不同的国家机关来掌握,实现对权力的制约,防止滥用。这种分权的意义不仅比前次分权更加细化、更加彰显人权保障、更加科学,而且在于“职权的划分和职能的分立,是符合人类心理学规律的,心理学告诉人们,人长久地从事某种特定的职业,必然会由职业养成某种特定的心理倾向性。” 这种倾向性对人权保障来说无疑是有害的,因为执行侦查职能的警察的职业决定了他无法摆脱其心理倾向性。“这就是,发生了一件非常事件,他就会自然想到那也许就是一起犯罪事件;查获了一个嫌疑犯,他会努力去证明那就是罪犯;查明了一个犯罪事实,他会推测还会有其他罪行;查明了一个轻罪事实,他会估计还会有重罪事实;查获了一个罪犯,他会努力去挖可能存在的同案犯等等。这种由职业养成的心理倾向性实属正常,其正面体现了侦查人员对国家的效忠,对职责的坚守,而其负面则往往表现出对无罪、罪轻的忽视,对公民权利的轻视。因此,把追诉职能和辩护职能都集中在一个人身上,是不科学的。”
孟德斯鸠关于权力那句经典的话:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”从事物的性质来说,“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。” 由此可见,孟德斯鸠对于为什么要控制权力以及如何控制权力阐明了精辟的见解,并为以后各国的政体以及宪法的制订提供了理论指导依据。同时,孟德斯鸠还指出,每一个国家有三种权力:立法权力、行政权力、司法权力。并且这三种权力不能集中于同一个人或同一机关之手,他指出如果这样会有的后果:“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了,……如果司法权不同立法权和行政权分立,自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一,则将对公民的生命和自由施行专断的权力,因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一,法官便将握有压迫者的力量。如果同一个人或由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,……则一切便完了。” 由此可见,要想防止国家权力滥用,必须遵循分权与制衡原理。而且“没有分权就没有制约,没有制约就没有民主”, 分权是制约的前提,制约是民主的保障,因而现代刑事诉讼制度文明的实现,分权与制衡是必由之路。
德国的法学思想一直认为,允许以强制性侵犯公民的权利时,关键的是一方面必须对国家权力的强制权明确地予以划分与限制,另一方面必须由法院对强制性措施进行审查,使公民由此享受到有效的法律保障。 不分权、不制衡的结果是可怕的、触目惊心的,必须要对国家权力进行分权和制衡已成为在这个制度下生存的人们的共同理想和追求。通过“权力制约权力”防止“权力侵害权利”,使现代刑事诉讼国家追诉犯罪的手段更加科学、公正和文明。美国在1787年制定宪法时,正是遵循了这一原理,通过分权与制衡,来防止权力的扩张和被滥用。
三、基于联合国法律文件的要求
刑事搜查关系到公民的政治权利、人身自由、财产权利、住宅安全以及个人隐私等重大利益,而这些利益不仅是宪法性权利,而且是联合国宪法性文件保护的内容。从公民权利的规定上来说,《公民权利与政治权利国际公约》第17条规定:“(一)任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉,他的荣誉和名誉不得加以非法攻击。(二)人人有权享受法律保护,以免受这种干涉或攻击。”《世界人权宣言》第12条也作了同样的规定。两部重要的联合国法律文件对公民私生活、家庭、住宅或通信不得任意或非法干涉给予了正面肯定,而刑事搜查正是对这些利益的侵犯,所以必须对刑事搜查进行有效的法律控制,使其行使不是任意的而是必要的,不是非法干涉而是合法限制。从国家义务或责任上来说,《公民权利与政治权利国际公约》第5条规定,“(二)对於本公约的任何缔约国中依据法律、惯例、条例或习惯而被承认或存在的任何基本人权,不得借口本公约未予承认或只在较小范围上予以承认而加以限制或克减。”该公约要求对公约内的任何权利必须切实保障,而不能对其限制或克减,其外延是要对政府的权力做适当的限制或控制。另外,《公民权利与政治权利国际公约》第2条规定:“(三)本公约每一缔约国承担:(1)保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人,能得到有效的补救,尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为;(2)保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利,并发展司法补救的可能性;(3)保证合格当局在准予此等补救时,确能付诸实施。”《世界人权宣言》第8条规定:“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时,有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”这两部法律文件的规定要求一国在立法和司法上要对公约权利受到侵犯的当事人给予有效的救济。这种救济可以是对官方行为的否定性评价及其利益的剥夺,也可以并应当是对受到侵犯的当事人给予权利的救济,如国家赔偿。综上所述,两部重要的联合国法律文件无论是从权利正面肯定的角度,还是从国家义务和责任的角度都强调了应当对权力进行司法控制或司法审查。对刑事搜查来说,因其行使涉及到上述法律文件中所确认的权利,理应受到法律的有效控制。
(作者:中国政法大学出版社生产部副主任兼一审编辑室主任,诉讼法专业,编辑,法学硕士)
注释:
张令杰、张弢、王敏远.论无罪推定原则.法学研究.1991年第4期.
宋英辉主编.刑事诉讼原理.法律出版社.2003年版.第126页以下.
张令杰、张弢、王敏远.论无罪推定原则.法学研究.1991年第4期.
张建伟.刑事司法体制原理.中国人民公安大学出版社.2002年版,第98页.
李心鉴.刑事诉讼构造论.中国政法大学出版社.1992年版,第153页.
李心鉴.刑事诉讼构造论.中国政法大学出版社.1992年版,第188页.
[法]孟德斯鸠. 张雁深译.论法的精神.(上册),商务印书馆1961年版,第156页.
李心鉴.刑事诉讼构造论.中国政法大学出版社1992年版,第148页.
[德]约阿希姆•赫尔曼. 李昌珂译.〈德国刑事诉讼法典〉中译本引言.德国刑事诉讼法典.中国政法大学出版社1999年版,第6页.
作者：彭 江
行政权力法律控制论文 篇2：
中国自然垄断产业规制机构独立性的制度选择
(辽宁大学法学院，辽宁沈阳 110036)
摘要：为了保证规制的行政效率，建立独立于行政体系的规制机构已成为规制治理的国际趋势。但是，自然垄断产业规制与社会性规制的不同特点是立法权、执行权、裁决权集中于规制机构，规制机构享有广泛和自由裁量性的强制权力。规制机构的独立性意味着权力滥用的风险，必须保持法律控制的有效性才能实现规制制度的均衡。中国自然垄断产业规制机构存在着独立性不足的问题，但转型时期，还无法达到完全独立的制度目标。根据独立规制的制度目标和规制制度的国际经验，基于规制的现实条件，中国选择相对独立的规制模式是最为适宜的制度安排。
关键词：规制机构；独立性；成本控制；自然垄断产业
建立独立的规制机构是自然垄断产业规制治理的理想目标之一。而自然垄断产业规制与社会性规制的不同特点是立法权、执行权、裁决权集中于规制机构，规制机构享有广泛和自由裁量性的强制权力，由此产生了独立性制度安排的效率需求与权力风险之间的冲突。在中国，由于行政权的强势和权力控制的弱化，自然垄断产业规制机构的权力失控，为被规制企业寻租问题十分严重，保持规制机构的独立性与监督规制权力之间面临着两难的选择。到目前为止，国内关于此类问题的研究大多遵循着国际趋势的思考路径，但是，规制机构的独立性程度必然受到国情的制约，不存在划一的绝对性。规制政治经济学学者麦库宾斯(McCubbins)认为，设立独立性规制机构是控制规制权制度成本的制度安排，其独立程度取决于相关法律制度控制独立性所产生的制度成本的能力[1]。中国自然垄断产业规制机构的制度设计一方面可以从控制规制成本的制度目标出发，扩大独立性；另一方面，扩大独立性必须与成本控制的制度能力相适应。从终极目标上看，当控制制度完善时，规制机构可实现高度的独立性。在中国自然垄断产业转型时期，法律制度只能供给有限的控制力量，作为过渡性制度安排，规制机构只能保持相对的独立性。适度的独立性可使规制机构在获得规制效率的同时，克服其产生的附带成本。
一、规制机构独立性的依据
规制机构独立性的核心内容是规制机构与相关行政部门的关系：完全独立或相对独立于行政力量。独立性基于以下三个方面的考虑。
第一，效率原则。规制机构专司复杂的产业规制职能。规制对象的经济技术不确定性要求规制机构适时做出和执行规制决策，具有比官僚体制更高的效率。效率原则要求规制机构能独立作出决策，直接依法授权决断规制问题，而不受行政权力的干预和牵制。以实行独立规制委员会制度的美国为例。总统代表了与规制委员会相关的行政力量。规制委员会的独立性体现在：其处于各行政部门之外，不受总统控制，不必考虑来自总统的干涉。而按照普通行政体系的科层决策制，总统居于行政决策体系的首位，拥有对下级决策的决定权和监督权。显然，这种行政结构将束缚规制委员会的手脚，阻碍规制决策的效率。独立规制委员会的设置避免了这种情况：它的权力来自国会制定的法律，独立决策使其在法律上不对总统负责，不必考虑来自行政权力的干涉。排除行政力量的干预，规制委员会的决策目标更为单一化，能够依据市场信号确定规制方案，依效率原则对需要解决的问题迅速作出反应。
第二，防止规制俘获。规制俘获理论认为，规制者存在着寻求经济利益或政治利益的动机，相关利益集团在决策过程中会积极活动而形成对自己有利的决定。“规制勒索”(hold-up problem)理论进一步认为，自然垄断产业基础设施投资巨大，资金回收期长，沉淀成本高，一旦投资完成，投资者处于非常被动的地位，规制机构有可能在利益集团的压力下对被规制企业进行挤压，例如，政府为争取选票而降低服务价格。投资者在投资前也会认识到这一点，从而导致投资不足或提高投资成本。规制俘获的对象通常是拥有立法决策权的国会议员和拥有选举利益的总统，因而为了保证规制机构较少地受到政治的影响，在制度上就必须保证规制机构与政治的隔离。在美国，独立规制委员会的委员由总统任命、参议院批准，但委员会采取两党制，总统不能任命任何党派委员在委员会中占绝对多数，以保持委员会中两党力量的势均力敌。法律的这种规定，可以使规制委员会避免卷入“政党政治”，保证其行动较少地受到政治的影响，使规制机构独立性摆脱了涉及选举利益的政治压力，间接地实现了规制机构与利益集团的隔离。
第三，克服不确定性成本。规制决策者在不同的选举周期可能有改变规制决策的动机，稳定而独立的规制机构作为决策执行者有利于维护规制立法的持续性，降低规制立法不确定性带来的执行成本，从而有利于克服产业政策的频繁更迭带来的制度不确定性。因为，独立规制机构的职能单一，机构与成员相对稳定，有利于按同一政策偏好提供不确定性较低的规制方案，使企业能够制定长期的投资决策，保证自然垄断产业的长期有效供给。
二、规制机构独立性的比较分析
然而，规制机构的独立性意味着自由裁量权的扩张。在与政治力量分离而减少政府行政力量干预的同时，独立性也切断了行政力量对规制决策的监督与控制，这些制度成本随着规制机构独立程度的提高而增加。因此，规制机构独立制度安排从来都是有条件的。在各国的规制实践中，建立控制规制成本的法律制度是独立规制机构存在的暗含前提，它们包括：立法授权、程序参与和对规制决策的事后监督。这三种制度工具正是影响规制成本的三个变量，即如果要控制规制决策成本在特定水平上不增加，在提高规制机构独立性的情况下，相关的三个制度——授权控制、程序控制和监督必须强化，其所降低的总成本至少能够消除因规制机构独立而产生的制度风险。正如鲍温德所言：“重要的是这三种主张所具有的集体辩解力。一个方面的主张可能有些软弱，但是可能会被另一方面的强项所弥补。如果能在所有方面都保持强项，那么规制机构独立就会保持高度的正当性；如果仅能有一方面强项，那么，证明其正当性的力量就会弱小。”[2]
根据控制制度成本的法律制度条件和实践中的制度效果，各国规制机构可分为三种基本模式：独立的、权力集中型的规制机构，如美国；在政府相关部门下设相对独立的规制机构，如英国；政府部门直接承担规制职能的非独立规制机构，如日本。从制度供给来看，上述三种规制类型均处于高度法治化国家，控制独立规制成本的制度已十分完备。但事实上，控制制度发挥的效用差别迥异，由此形成了自然垄断产业规制机构的独特模式和不同的独立性程度。
在美国，独立规制机构设立以前，就已经存在着对行政行为的司法审查。独立规制委员会兴起
之后，更是大量地运用国会授权以及司法审查制度确定规制行为的合法或违法，司法机关对规制的监督伴随着许多重大的规制决策。如促成第一个独立规制机构(州际商业委员会)成立的铁路运输价格规制案；开启电信业放松规制的贝尔公司诉FCC案[3]。同时，独立规制制度也促进了美国行政程序的发展。在独立规制委员会大规模发展时期，1946年美国联邦行政程序法的生效，严格的程序要求控制了各类行政活动。规制机构的决策受到授权与程序规则两方面的约束，美国的独立规制机构得以持续并取得较高的规制收益。
在英国，相对独立的规制机构与其他行政部门存在着结合性规制职权。英国规制机构之所以没有采取完全独立的制度设计，是因为在规制过程中，以程序正义、控制行政权为目的的司法审查和授权原则虽已设置完备，但实际效用并不明显。英国司法审查的规制争议被视为侵权诉讼而适用普通的民事诉讼程序；英国没有独立的行政法院，监督行政行为的案件由普通法院和行政裁判所处理。法院在司法审查的强度和公众信心方面弱于美国。例如，在电信产业规制中，英国的司法部门在整个电信管制体系中扮演着微不足道的角色，想借助法律程序来对抗OFTEL(电信规制办公室)的裁决几乎不可能，法院仅能提供规制决策的法律意见。在程序方面，“英国的规制决策基本上是暗中做出的，各部门没有必要说明他们的决定或举行公众听证会。在英国，规制审查不是有关厂家或调停者的有力武器，因为规制者强有力的专业规制能力可以做出有效预防司法审查的决策”[4]。在规制过程中，各产业的规制总监与负责各产业的国务大臣发挥着关键的作用，个人决策和规制机构的决策效能放大了规制机构的独立性；有限外部控制与规制机构个人决策权之间的制约失衡，需要行政体系内部通过权力的分散和相互制约来控制规制权力。由此，成就了英国规制权力集中而又受到其他行政权力牵制的相对独立的规制模式。
在制度环境早已西方化的日本，一直保持着政府部门直接实施规制的非独立规制模式，其主要原因在于强势行政权力始终对规制事项保持着高度的控制。在规制改革中，日本采取的是政府控制规制进程的渐进式改革，而没有像英国政府那样不断地将规制权力转移到新的规制机构，日本在中央各部门保留了原有的产业控制权，政府也保持着自由裁量权。日本规制改革的传统强调政府指导为主，将政府干预企业作为经济改革的当然组成部分[5]。值得注意的是，两种因素降低了规制权的制度成本。其一，组织制度。日本的政府网络以单一的领导部门为核心而紧密相联，各部门对政治领导、司法系统不太服从。这种组织关系使拥有规制权的政府部门能摆脱利益集团和执政党的干预。其二，日本规制实务中广泛适用参与程序，更强调与产业协会、政党的协商。有效的参与程序维护了规制部门的权威，避免了司法审查的法律监督程序。
从规制机构模式及其相关因素分析得知，规制机构独立性程度取决于成本控制的实际效用。美国通过授权与监督，约束独立规制机构；在英国，规制权的成本控制主要来源于以下两种组织能力：一方面是规制机构自身高效的规制能力，另一方面来自于行政机构的内部制约，使规制权力具有相对独立性；但在日本，行政权力介入经济的政府主导传统和渐进式改革模式，使规制权力适合于传统的行政组织体系，并由此避免了法律监督，而规制过程强调参与、协调，又使规制机构的决策权力在程序控制和行政控制下得以均衡。
三、中国自然垄断产业规制机构独立程度的选择
关于发展中国家应建立何种独立性的规制机构存在着争论。有人认为发展中国家不具备建立独立规制机构的条件。一些学者指出，发展中国家法治不完善，权力缺乏制衡，存在广泛的腐败现象，专业技能严重不足，独立规制的作用可能微乎其微。也有学者倡议发展中国家设立独立的规制机构，如世界银行的Smith Warrick，他认为独立的规制机构是较好的制度安排，但他也承认，基于发展中国家的特殊性，需要逐步过渡[6]。中国应选择何种形式的规制机构，国内学者也有两种观点：独立规制机构与准独立规制机构。笔者认为，我国应选择独立性规制机构作为理想的目标模式，但在社会转型的过渡期内，相对独立于行政机关的规制机构是适合我国实际情况的制度安排。
1．我国尚不具备健全的法律控制制度体系
根据规制的国际经验，规制机构的独立性程度应以健全控制独立性成本的制度为前提。中国现行的法律制度没有建立对规制机构的控制制度：职权立法在扩大规制自由裁量的同时，并没有建立起有效的监督机制；规制参与的有限性又导致弱质程序控制能力。结果是，规制机构因欠缺控制引起了较高的规制成本，严重降低了规制效率。不同的制度禀赋决定了不同的制度安排。国际上高度法治化的国家已根据自身的规制能力与规制权控制效果选择了不同形态的规制机构，我国也应以此为鉴。盲目追求独立性程度必然导致制度失灵，过犹不及。2003年国务院建立了自然垄断产业第一个专业性规制机构——电力监管委员会。因具有独立于行政机构的性质，社会各界寄予厚望。可是，电力监管委员会的成立并没有使电力产业的规制经济效率发生实质性的变化，原来多家行政机构规制的格局依然存在。其重要原因是电力规制机构缺乏有效的约束机制，规制职责不清，外界很难对规制决策实行有效的监督。
2．我国尚不具备建立独立规制机构的组织能力
规制机构的组织能力包括人力资本条件、物资与技术条件和规制行政能力。根据交易成本理论，假定规制机构作为专门处理某一产业规制问题的技术性组织，能准确地应对规制问题，具有高超的规制能力，即使其他控制规制成本的制度作用微弱，规制成本仍可保持在原有的可控制水平上，规制机构则可保留一定程度的独立性。英国的规制经验证明了这一结论。然而，中国自然垄断产业规制机构的规制效能，因政府总体效能低下而处于低水平状态，规制机构人力资源不足、知识结构不合理限制了规制技术的效用；规制机构的经费、物质条件的欠缺更削弱了规制的效率。规制机构的规制能力是规制的行为能力，它是借助多方组织资源实现的。规制能力与规制机构的独立性成正相关关系，因为较高的规制能力可以提高规制决策的公正性和可预期性，降低规制决策不断调整产生的不确定性成本；同时，也能相应地减少因规制能力不足而发生的决策失误。中国规制机构从传统的行政命令、行政管理路径走来，缺少对外部技术、知识的必要输入和主动接纳，专业官僚机构的特有属性尚未确立，规制机构的组织运行没有脱离普通行政机构的构成样式。
3．我国尚不具备建立独立规制机构的外部条件
规制机构独立于其他行政机构的外部条件
是，存在政企分开、政资分离的市场结构；规制机构的职权和目标稳定、专一，与政府部门的经济职能相分离。而我国自然垄断产业规制环境尚不能满足上述条件。其一，自然垄断产业的市场化改革尚未完成，政企合一局面还未被完全打破，产业市场还没有形成有效的竞争。除铁路产业仍维持着政资合一以外，其他自然垄断产业虽已完成了政资分离，但市场竞争仍不充分。因此，政府还必须辅助市场，而不能完全退出对产业市场的干预，规制机构还要承担产业规制和旨在促进竞争的市场管理职能，无法实现规制职能的独立性。政企不分意味着规制机构与被规制企业尤其是国有企业利益的一体性，意味着规制决策会主动或被动地向后者倾斜，规制决策的利益独立性难以保障。
我国正处于社会转型时期，产业的市场化改革与规制制度的重建并进，加剧了规制环境的不确定性。不确定性将导致规制政策与规制职权的不断调整，给独立规制机构所要求的单一规制职能带来了障碍。加入WTO之后，自然垄断产业对外开放程度大大提高。由于我国企业实力与国外跨国公司存在着较大的差距，完全独立的规制可能使政府适度保护国内产业免受过分冲击的政策受阻。因而规制机构专司规制职能而放弃其他干预与协调职能的制度安排是不现实的。
四、我国自然垄断产业规制机构独立性的制度安排
1．建立权力集中、专业化的规制机构
首先，精炼规制职能，规制机构决策目标单一化。鉴于目前规制机构与政府部门管理职能交叉的权力配置，为降低规制的协调成本，应将经济性规制职能集中于规制机构，将社会性规制职能和宏观管理职能同规制机构相分离，将投资规制、价格规制等分散于其他行政部门的规制权力向规制机构集中。将规制机构构造成主要履行经济性规制职能(如电力产业的进入管制、价格与质量管制、监督电力市场交易行为、对不正当竞争行为规制等)，具有专业性特点和职责分工的规制组织。
2．确立相对独立的规制模式
除了继续深化产业市场化和强化市场竞争，以切断规制机构与被规制企业事实上的利益联系之外，必须设置相对独立于其他行政组织的规制机构及控制体系，保持对规制权必要而有效的监督。目前，规制机构与行政权力的关系集中在国务院行政体系内部。一种观点认为，规制机构必须从政府机构独立出来，打破其作为国务院下属部委的组织结构，由全国人大负责内部监督4。笔者认为，规制机构应选择维持现行直属于国务院组织机构的制度模式。因为规制机构脱离国务院的行政隶属关系，就失去了在我国行之有效的行政监督力量，而全国人大依授权规制的监督又存在着信息不对称问题。国务院对规制机构的科层监督可弥补全国人大监督的不足，强化不同渠道的控制。自然垄断产业规制职权集中之后，其他部门不再享有规制职权，自然垄断产业的重组、开放、市场化竞争、过渡时期弱质产业的保护等全国性协调功能必须借助有效的力量加以推进，而只有确立规制机构与国务院的行政隶属关系，才能够使国务院通过宏观经济调控妥善引导规制机构完成上述市场调控目标。
3．强化规制行为的法律监督
建立相对独立的规制机构只是转型时期中国自然垄断产业市场化改革和规制体制重建过程中的一种过渡性措施。为了实现规制制度收益的最大化，并逐步接近完全独立性的理想规制模式，必须加强对规制行为的监督，尤其是规制机构规制立法行为的监督。因为规制立法行为是长期性的规制承诺，从根本上影响着产业资源的配置和被规制企业、社会公众的利益，也是发生规制寻租风险的主要领域。监督规制立法行为的制度供给就是建立抽象规制行为的司法审查制度。目前，规制立法的两种形式规制规章和规制规定，在行政诉讼的个案中仅作为附带审查纳入司法控制，独立的专门性审查尚局限于国务院的规章备案制度，欠缺公开性和中立性。建立规制立法的司法审查制度可以满足控制规制立法权力扩张，保障产业规制效率的需求。
收稿日期：2006－10－10
作者简介：郭洁(1963－)，女，辽宁沈阳人，辽宁大学教授，博士研究生，主要从事产业经济学、经济法、民商法研究。
(责任编辑：李新根)
作者：郭 洁
行政权力法律控制论文 篇3：
突发公共事件中的社会控制
摘要：突发公共事件使得稳定的社会秩序发生急剧变化。在新型冠状病毒感染肺炎疫情防控实践中，法律、权力、舆论、社会自我控制等手段促使形成新的社会秩序，有力的支持了疫情防控工作。社会控制在流动性和协同性、适当性和有效性、公域和私域三组关系的处理上尚有进一步的改进空间。应对疫情引发的公共危机，需要实现良好的社会控制，应当准确把握社会控制与危机发展渐进演变的脉络，构建系统协同的控制体系，追求兼具价值理性和工具理性的善治目标。
主题词：社会控制;社会秩序;突发公共事件
社会控制由美国社会学家罗斯（E.A.Ross）在1896年《美国社会学杂志》中最早提出[1]。他认为社会控制是社会对人的动物本性的控制，其目的是维持社会秩序。1942年美国法学家庞德（R.Pound）的《通过法律的社会控制、法律的任务》出版，开辟了法学特色的社会控制理论，认为社会控制就是“人们对内在本性的控制，使人们得以继承这个世界并保有和增加他们所继承的东西”[2]。国内关于社会控制的研究最早可以追溯到吴泽霖1930年出版的《社会约制》一书。目前对于社会控制的定义分为广义和狭义两种。广义的社会控制是指社会或群体为达到维持社会秩序而采取的手段。狭义的社会控制是指社会或群体对偏离社会规范的越轨（离轨）行为所采取的限制措施和过程[3]。可以看出，广义和狭义的社会控制都将稳定的社会秩序作为其核心之义。
一、社会控制与新冠疫情应对的关系
社会控制的最终目的在于社会秩序，有什么样的社会控制便会形成什么样的社会秩序。疫情发生前，稳定的社会秩序是人们在长期的生产和生活中通过既定的社会控制手段形成的状态。而一旦大规模危机发生，处于危机事件中的群体选择，开始冲击着有序的社会状态，新的社会控制随之而来介入矫正，最终使得社会秩序的重新稳定。根据新型冠状病毒感染肺炎疫情的发展阶段和预测，剔除不可预测因素的影响，其发展趋势总体上符合正态分布，从最初出现，经过缓慢的扩散期，然后快速蔓延，达到波峰;继而从顶点开始回落，直至最后被完全控制或消灭，回归到疫情前的状态。
当然，在整个疫情阶段，与疫情相匹配的社会控制会不断干预。病毒初始传播，采取的社会控制手段还比较少，主要是电视媒体宣传等非强制性控制;随着疫情快速增长，局部的强制性控制开始出现，武汉封城、湖北其他市州封城;疫情蔓延到全国，形势最为严峻的时候，大规模的强制手段开始采用，各地开始停工停学、交通管制、社区网格化封闭式管理等等。可以预见，随着疫情的逐步回落，社会控制的手段也必将逐渐放松，最终回归到正常的社会控制水平。但是由于对疫情信息的全面性掌控不足、政府决策时间以及衡量不同社会控制措施产生的影响等多方面因素，社会控制虽然与疫情发展同构，但却存在一定的滞后性。但是这种与生俱来的滞后性，并不能否认社会控制的作用。如果在疫情发生的全过程中，缺失了社会控制，疫情发展的波峰必然会更高，疫情的时间跨度也必将更长。可以看出，社会控制对此次新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关键作用，甚至是决定性的影响。
二、新冠疫情应对下社会控制的主要方式
对于社会控制的范畴，在核心要点上基本形成了较为一致的认识。罗斯认为舆论、法律信仰、社会暗示、社会宗教等等都是社会控制的有效手段，而庞德所认为的社会控制范围较狭窄，主要是道德、宗教和法律[4]。国内学者也大多以罗斯的社会控制手段为标尺，穆怀中、潘允康等认为社会控制主要包括习俗、道德、法律、制度、舆论、宗教、权力等。当然，在目前的疫情防控中，除了以上外在控制的手段外，还有作为社会或个人自发形成的控制，即“内在的”自由而形成的自我控制，“内在自由所指涉的乃是这样一种状态，在这种状态中，一个人的行动，受其自己深思熟虑的意志、受其理性或持恒的信念所引导，而非一时的冲动或情势所驱使”[5]。个人是社会的最小行动单元，其自我控制也组成了社会控制的重要内容。故而，结合此次新型冠状病毒感染肺炎疫情的社会防控实践，我们认为主要控制手段包括法律控制、舆论控制、权力控制和社会自我控制等四种手段。
（一）法律的社会控制
法律作为国家整合和控制社会的基本手段，具有其他社会控制手段所不可比拟的作用[6]，主要在于法律的强制性和固定性。在新冠疫情应对中，法律发挥了基础性的社会控制作用。根据《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府经过批准可以采取闲置或者停止市集以及其他群聚性活动;停工、停业、停课;封闭可能造成传染病扩散的场所等五项紧急措施。第四十三条规定，可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫等。新冠疫情应对下的核心防控举措均是以法律法规为基本支撑点。从1月23日武漢“封城”到28日襄阳“封城”，从交通管制到关闭不必要的营业场所，从工厂停工到学校停课等措施看，均是在传染病防治法框架范围内，进行社会控制的具体实践。从23日广东省正式启动了广东省重大突发公共卫生事件一级响应到25日全国共有30个省（区、市）启动一级响应等系列应急措施，依据源于传染病防治法相关配套规章《国家自然灾害救助应急预案》，“减灾委接到灾情报告后第一时间向国务院提出启动一级响应的建议，由国务院决定进入Ⅰ级响应”。
法律的社会控制作用主要源于其规范化的程序、广泛的社会认同及强制性要求的规制。一旦社会秩序发生变化，脱离既定社会控制时，相关法律及配套规章等将被触发，从而强制引导社会秩序的回归或形成新的稳定秩序。从应对社会秩序变化的角度看，法律发挥着相当于“自动稳定器”的功能。其目的在于通过法律控制程度的变化，保持不同状态下社会秩序的平衡，从而避免社会控制的脱轨。
（二）舆论的社会控制
根据发生的场域不同，舆论可分为现实舆论和网络舆论。由于在新冠疫情下，人员流动和聚集受到极大限制，现实舆论的产生和传播很难实现，故在此仅探讨网络舆论的社会控制。在信息化时代，被称为第四权力的媒体影响着社会控制的舆论走向，以国内重要舆论集散平台“微博”为例，截至3月25日疫情防控话题“#关注新冠肺炎#”与“#抗击新型肺炎第一线#”合计阅读202.8亿次。网络舆论的本质在于通过网络互动实现集体意志的聚合，并对集体行动产生强力的引导和约束。当然，由于信息的不对称、专业化水平的差异，甚至部分舆论谣言等，网络舆论在产生和传播的过程中也真假难辨。舆论的社会控制手段主要包括正向舆论引导、负向舆论纠正以及谣言控制。
正向舆论引导广泛地强化标杆作用。“从武汉回来请自行隔离”登上1月24日微博热搜榜首，“排队领口罩排出了北欧的感觉”登上2月2日热搜榜前三。类似的正向舆论在疫情期间还有很多，与法律的强制性相对，舆论的引导是软控制。北欧风格的排队方式传播后，针对性地调节社会行为，随后各地便出现了类似排队情况。负向舆论纠正警示反面典型。“隐瞒发热症状被立案侦查”进入2月1日热搜榜，“大意失荆州”当事人“何昊道歉书”登上2月15日热搜榜首。舆论的负向传播一方面能够加快负向行为的处理，另一方面可以进一步确定负面清单，不当甚至违法行为的后果呈现向公众划出行为警戒线，公众对行为结果的预测，也将有效实现社会控制。谣言控制也是舆论引导社会行为的重要力量。2月1日“双黄连可抑制新型冠状病毒”登上热搜榜首，导致社会秩序发生激烈变化，引发网上抢购潮、出现了药店半夜排起百米长队等系列失控行为。2月1日“请勿抢购自行服用双黄连口服液”登上热搜榜首，进行辟谣，从而稳定社会秩序。谣言的广泛传播对社会秩序造成冲击，根源在于无知和恐惧，谣言控制的根本在于公布信息，澄清事实。
（三）权力的社会控制
权力的社会控制内涵较为庞杂，不论是法律、或是舆论等都属于主体对客体的影响力范围。在此，本文所指权力的社会控制特指行政权、立法权、司法权对社会的控制。
行政权力的社会控制在重大公共危机应对中主要是指行政应急性权力，主要包括行政紧急立法、行政管制、行政征用、强制隔离以及其他行政强制措施等。疫情期间，全国对涉疫不良行为进行了行政处罚，包括扰乱市场秩序、造谣滋事、防疫产品质量、拒不配合防疫工作人员依法开展疫情检测登记等。行政权力的社会控制在新冠疫情应对中，一方面是以既定的法律法规等为依托实行强制性社会控制，另一方面是在疫情应对过程中出台的应急性行政权力，包括实行交通管制、小区封闭管理、对医院、高校、会展中心等地方的紧急行政征用，以及居家或者集中性强制隔离。由于行政权力的高效便捷以及采用的广泛性，在社会各个层面均有明显的体现，深入到了社会控制的各个环节。
立法权力的社会控制。立法的作用在于形成强制性和固定性的制度安排，在推进法治国家和依法治国的大背景下，立法权力对社会控制的作用更加突出。在疫情应对中，各地启动紧急立法程序，从2月8日江苏省审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的决定》开始，安徽、广东等地陆续出台紧急立法。对疫情防控的组织领导，基层联防联控，群防群治，个人行为规范以及野生动物管理等方面在法规层面作出了新的安排。立法权力的社会控制支撑并规范行政权力在社会控制中的作用，确保行政权力在社会控制中的有法可依，夯实其合法性基础。
司法权力的社会控制。相比行政权力和立法权力的前置性而言，司法权力的社会控制主要在于其后发性和终极性。司法权力纠偏违法行为，形成震慑，从而起到社会控制的目的。截至3月20日最高检累计发布6批36个妨害疫情防控犯罪典型案例，对疫情中社会秩序的越轨或脱軌状态进行纠偏，发挥终极社会控制作用，并且通过判例，形成社会规范框架。同司法权力的后发性一致，司法权力的社会控制主要是作为行政和立法权力社会控制的补充和调节。
（四）社会的自我控制
面对疫情，社区甚至个人都可能是潜在的扩散场和传染源，仅靠政府单一主体难以实现全面的社会控制。社会的自我控制与政府的社会控制如同社会与政府关系般，政府的社会控制占据主导地位，两者相互协调，相互促进。没有良好的社会自我控制，政府的社会控制便缺失了着力点。社会自我控制包括群体社区控制和个体自我控制。群体的聚集，需要集体行动的平台，主要包括业主委员会、城市居民委员会等，能够有效实现一定范围内集体意志的实现。而自我控制是个体有意识控制冲动行为、抵制满足直接需要和愿望，以此实现长期利益目标指向的行为[7]。两者在社会自我控制中具有统一性，个人自我控制促成整个社区控制能力的实现，而社区控制也充分体现自我控制的取向。
社区控制。相比正式的政府控制和泛化的舆论控制而言，社区控制具有明显的软控制特征，熟人社会或者半熟人社会的社区，有效延伸了政府对社会控制的疏离，弥补了舆论社会控制的非组织态化，兼具半组织化和意志集散初级平台特征，架起了强制性政府社会控制与自由化自我控制之间的桥梁。在疫情应对中，社区网格化管理与联防联控有效堵住了疫情传播的出入口，包括封闭化管理、出入证、体温测量以及宣传与服务等。当然，单独的社区控制在强制性上存在先天不足，故而需要政府临时参与社区秩序建设。社区控制与政府责任制、违法行为处罚的有效结合，充分体现社区控制与政府权力控制的有效融合。
自我控制。自我控制并不是社会控制的其中之义，社会控制是个体之外对个体的影响，而自我控制体现的是个人自我选择。疫情的扩散明显带有公共性质，疫情期间个体诸多行为也带有流动的公共性特征，个人不当行为对社会公共利益存有潜在的风险隐患。自我控制虽不是社会控制，但对社会控制有未知的影响，故而也将其纳入社会控制的范围。其实，从新冠疫情的应对来看，个人的控制确实弥补了社会控制缺失的一角。个人的自我控制主要基础在于作为理性经济人的判断，风险规避意识有效调节着个人自我行为。少出门、不聚会、戴口罩、勤洗手、勤通风等行为，体现了个人自我控制的改变，根据苏宁大数据平台显示，情人节消毒液销量猛增2501%。自我控制是疫情社会控制的最小单元，在个人可获取的既定信息下，自生自发形成新的社会秩序。
三、新冠疫情应对下社会控制面临的问题
在新冠疫情社会控制中，政府主导、舆论引导、法律规制、社会自觉等控制举措，有效遏制了疫情的进一步蔓延，但是在应对过程中也出现了一些问题。
流动性和协同性的关系。从新冠病毒出现人传人开始，流动性便始终如影随形。出现暴发性疫情的主要原因在于疫情输出地对人体携带病毒的流动性估计不足，从而对人员流动未加以有效的社会控制。同时输入地在协同性上也存在缺失，未能及时有效对疫情输出地人员进行有效管理。随着人们对新型冠状病毒的了解不断加深，对社会控制得以加强，人员流动得到控制，防护措施得到施行，有效防止了疫情的进一步蔓延。其次流动性和协同性的关系问题在社会层面也有衔接不到位的地方。出现了防疫封路导致饲料紧缺，也出现了断头路禁行等混乱情况，出现各管各的一亩三分地，甚至出现了“物资截胡”等恶劣影响事件。为最大限度降低流动性本无错，但如果协同控制上的不同步、不一致，也不能达到公共利益的最大化。例如某企业符合复工条件，其员工却被封闭在各个地方，无法正常返工。对流动性实行的社会控制不能超越最高限度，限度之外需要靠协同性控制弥补，在流动性治理中，需要且必然要考虑到整体协同性治理，这也是此次疫情暴发中社会控制缺失或错位的重要原因。
适当性和有效性的关系。社会控制不能走偏，也不能忌于负面影响而无效，两者均是社会控制的重要标准，具有高度统一性。适当性上，有部分社会防控中走向了极端，某市要求全市所有公务员提前全员返岗，不论人员所在地域、不分工种一刀切的行为可能未必适当，更可能人为造成人员聚集;空旷地带未戴口罩被处罚;小区大量喷洒化学消毒剂，以致出现中毒现象，以上种种，均是适当性上未能合理把握。双黄连口服液哄抢下的病急乱投医、偏方满天飞，也体现了有效性上的不足。疫情应对下，社会控制出现了过度防疫和无效防疫的两极分化，但是其根源均在于未知的恐慌，科学的社会控制落脚到基层却难以把握。
疫情科学应对具有较强的专业性，及时、准确、有效又恰是诸多社会控制手段中所缺失的。自上而下层层加码的社会控制举措势必造成控制过度，反应滞后、认识不专业等也造成了有效性不足。过度控制对公共利益造成不必要的损害，无效控制将导致疫情控制目标难以达成。疫情应对下的社会控制应在适当性和有效性中寻求一个度，找准一个平衡点，确保社会控制既有效又适度。
公域和私域的关系。新冠肺炎疫情毫无疑问是重大公共问题，但在社会防控中却模糊了公域和私域的界限，甚至以公共利益之名行侵蚀私人利益之实。前有查访摸排泄露返乡人员隐私、征用学校宿舍对个人物品粗暴扔弃，后有一家三口在家打麻将被防控人员殴打，以上种种均体现了在疫情社会控制中公共权力对私域的不当介入。封桥堵路等不当社会控制，出门不戴口罩、故意隐瞒病情甚至恶意传播等不当自我控制也体现着私域对公域的危害。应当认识到在疫情的社会控制中，私域和公域的边界势必会发生变化，原本处于私域范圍的事项可能在特定时间内纳入公域范围，公域范畴应当且必然会扩大，但是却不能向私域无限延伸。
一般说来，公域和私域的界限是稳定的，在疫情的社会控制中出现两者之间的相互侵蚀，主要在于某些社会控制手段的不适当性，未能有效贯彻依法防疫的思想，在行政紧急权力的自由裁量上尤为明显。紧急情况下个人对私域与公域的界限也不甚明晰，在自我控制和行为调整上未能及时规范。调整好公域和私域关系，关键在于全社会共同的法治意识，作为权力执行主体和客体均要在法的框架范围内行事。
四、构建更加有效的疫情应对社会控制体系
社会控制兼具社会治理和危机管理双重叠加，以纽带连接危机应对与社会主体，贯通危机变化与社会行为。完善重大疫情应对社会控制体系，需要把握住社会控制三个核心要点。
作为治理工具的社会控制。社会控制作为社会治理的维度，是治理工具箱中众多工具之一，是工具理性和价值理性的杂糅体。于内而言，实施社会控制的主体呈现出多中心的特点，政府、社区组织、个人都参与其中。于外而言，社会控制与医疗救治、人口流动、经济控制等诸多方面构成了整个疫情应对的治理体系。善治是治理的终极目标，作为治理工具的社会控制也应具有其中之义。合法性是实现善治的保障，程序性是现实善治的要求。纵观疫情社会控制，尚未实现有效的合法性和程序性治理，甚至局部呈现的仍停留在自上而下的管理层面。社会控制走向善治，仍有较长的路，实现工具理性和价值理性的有效整合，则必然要寻求社会控制丰富且有力、主体多元且协同、结果有效且外部经济的平衡。
作为系统协同的社会控制。疫情应对中单一主体的社会控制独木难支，不同控制主体和手段之间配合不到位，大大降低社会控制效果。社会控制系统与外在系统的协作是实现有效控制的必然选择。疫情全国暴发、“防疫物资截胡”等状况说明，社会控制系统的横向协作还存在缺陷。各自为政，只管自己一亩三分地的本位主义思想，对社会控制系统产生不良影响。政府内在的经济人理性和政绩导向，使得社会控制系统外部协同不足。其次，危机的不同阶段与社会控制的调整，社会控制手段与疫情危机所处阶段是一个动态整体的系统，并且相匹配。社会控制的滞后是信息不对称与决策延时的必然，但可谋求进一步改进优化。社会控制与其他应对是整体的应对系统，同样地与危机演变发展也构成了动态调适系统，需要置于更为宏大、长远的应对体系中去完善。
作为渐进演变的社会控制。在理想化的疫情正态分布模型和现实变化中，不同时间节点疫情形势必然是不同的，而且不同阶段施加的社会控制，也将影响疫情正态分布模型中的峰值和时间跨度。当然作为渐进演变的社会控制，也是处于一定时间跨度中。疫情的整体发展是萌芽、增长、暴发、回落、回归的过程，应当以动态的视角看待，以动态的方式应对。在新型冠状病毒感染肺炎疫情应对过程中，有些地方开始时“放任式”传播、出现病例后“一刀切式”控制、疫情控制后“僵化式”固守，体现的是社会控制失灵，尤其是作为主导地位的政府懒政不作为。因此而言，良好的社会控制必然是动态的、随着疫情渐进演变的社会控制，主体、方式、程度等都应当随着疫情的变化而不断推进。
参考文献
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责任编辑：李 锋
作者： 戴铁城