论文题目：临时性行政许可研究 ——以省级政府规章为视角
摘要：《行政许可法》赋予省级政府在法律规定的框架内设定临时性行政许可的权力,旨在通过这种临时性的许可权以应对社会管理情况的瞬息变化,解决立法滞后的问题。自上个世纪以来,立法的滞后性严重桎梏了社会的发展,许多国家纷纷赋予政府一定的临时性许可设定权。2004年,我国《行政许可法》也在立法上正式确认了临时性行政许可,这对提高《行政许可法》的稳定性和适应性具有重要意义。文章以《行政许可法》第十五条第一款为主要研究对象,试图归纳出临时性行政许可隐含的特性,从法条中解析出许可的设定标准,解决相关后续监管难题,达到完善临时性行政许可制度的目的,同时为临时性行政许可构建行政审批改革的缓冲机制提供依据。首先通过梳理临时性行政许可的国内外法律法规文本,整理了各省市临时性行政许可在现阶段的设定情况,以及司法实践中相关的案例,较为全面地归纳了目前存在的各种问题。从国外的立法以及我国关于临时性行政许可的规定来看,与之相关的法律法规少之又少,国外甚至没有临时性行政许可的概念,只有某些类似的概念,例如暂时性的许可。无论在国外还是在国内,这种暂时性的许可其设定主体一般都是较高级别的行政机关,且效力受到一定期限的限制。从法律、地方性法规及规范性文件的最初立法探索,到行政执法和司法实践操作,临时性行政许可业已在我国奠定了制度基础。另外,值得注意的是无论在哪个领域常规性的行政许可占了绝对优势,临时性行政许可只起到辅助的功用,但却暴露出更多的问题。例如,相关法条解释存在争议,程序规制不力,期限届满后的后续制度衔接缺失,以及实施效果不佳。其次,采用文本分析的方法,深入分析《行政许可法》第十五条第一款,解决临时性行政许可的一些理论问题。该条规定了临时性行政许可设定的两项重要条件,以及期限届满后的后续问题。通过分析法条限定的两项条件,试图解决临时性行政许可设定标准的难题。无论是法理上还是司法实践上,已经解决了第一个限制性条件——“尚未制定法律、行政法规和地方性法规”,即只要上位法没有在相关领域设定许可,下位法便无权设定许可。第二个条件“因行政管理的需要,确需立即实施行政许可”赋予了政府机关过大的自由裁量权,因而难以得出确定的标准,只能通过分享设定权,以达到平衡各方利益的目的。另外,深入分析临时性行政许可“一年”期限的截止日期以及到期后的效力。临时性行政许可到期后,应当自行失效,政府的发文公告只是为了达到通知的目的,不应该对行政法律关系产生实质性的影响。而这一年的期限可以适当延伸至立法审议阶段,同时对该阶段应当设定适当的期限限制,若地方性法规草案不能如期通过,则应当直接否定临时性行政许可的效力。再次,从三个方面探索完善与改进我国临时性行政许可相关制度,解决其在运行过程中产生的各种问题。第一,在设定程序上,重点论述公众参与机制中的核心部分:听取意见制度和说明理由制度,以公众参与的透明机制解决规章设定临时性行政许可存在的弊端。严密的程序虽然不必然能很好地控制政府的自由裁量权,但缺乏严密程序的规制,就一定不能合法合理地设定行政许可,甚至于程序瑕疵的许可可能为公众所诟病。第二,在一年的实施过程中,分别由实施机关和公众对临时性行政许可定期进行中期评价,而中期评价直接决定了临时性行政许可期限届满后的存废问题。临时性行政许可期限届满后或者转为常规性行政许可,或者被取消,不列为行政许可。第三,在后续监管上,由于临时性行政许可“临时性”的特殊性,更有必要构建其期限届满后的监管制度。如果临时性行政许可有继续实施的必要,有关机关应当在一年期届满之前提起地方性法规草案的审议。一年内不提起规章上升为地方性法规的审议,则临时性行政许可自行失效,以遏制政府的懒政惰政之风。另外,政府应当定期对自行失效的临时性行政许可进行清理,以保障公民的知情权和监督权。最后,通过分析构建行政审批改革缓冲机制的可行性及必要性,构建具体的缓冲机制。新修订的立法法确定了规章的缓冲功能,而在行政立法中,政府早已经赋予其缓冲的功能,因而缓冲机制的建立具有法律依据和实践支持。行政审批的内涵包含了一部分行政许可,剥离这部分异类是行政审批改革的必然要求,而临时性行政许可刚好担当了缓冲角色。这种特殊的许可废立相对方便,富有弹性,同时其一年有效期为行政审批的取消或者固定化提供一年的缓冲时间,既可以兼顾行政管理的连续性需要,保留某些确有必要的“行政审批”。另外,中国的行政审批改革带有强制性和渐进性的特点,政府亟需解决这种相互矛盾的行政审批改革特性。以临时性行政许可的方式为行政审批的改革赢取时间,虽然不能解决全部的问题,至少可以解决一部分问题。在经过必要的理论探析后,提出构建行政审批缓冲机制的具体策略。主要通过建立评估机制,由专家定期评估清理应当由《行政许可法》调整的“行政审批”;简化设定临时性许可的相关程序,发挥其设定便捷的优势,激活临时性行政许可的生命,解决其实施效果不佳的问题。
关键词：省级政府规章;临时性行政许可;设定条件;行政审批
学科专业：宪法学与行政法学
摘要
Abstract
导言
一、研究背景及意义
二、文献综述
三、研究方法
第一章 规章设定临时性行政许可的现状及问题
第一节 规章设定临时性行政许可的相关现状
一、国内关于临时性行政许可的立法现状
二、国外关于临时性行政许可的有关规定
三、规章设定临时性行政许可的实施现状
第二节 规章设定临时性行政许可的实践问题
一、临时性行政许可的法条理解存疑
二、临时性行政许可的程序规制不力
三、临时性行政许可的制度衔接缺失
四、临时性行政许可的实施效果不佳
第二章 规章设定临时性行政许可的法条解析
第一节 临时性行政许可设定条件界定
一、设定临时性行政许可的上位法限制
二、设定临时性行政许可的必要性限制
第二节 临时性行政许可有效期限探析
一、临时性行政许可期限届满后的效力
二、临时性行政许可“一年”期限的截止点
第三章 规章设定临时性行政许可的制度完善
第一节 临时性行政许可设定过程中的程序规制
一、程序规制的必要性
二、健全公众参与机制
第二节 临时性行政许可实施过程中的评价机制
一、实施机关评价
二、社会公众评估
第三节 临时性行政许可期限届满后的制度衔接
第四章 简政放权背景下临时性行政许可的未来走向
第一节 临时性行政许可构建行政审批改革缓冲机制的功能
一、构建行政审批改革缓冲机制的可行性
二、构建行政审批改革缓冲机制的必要性
三、构建行政审批改革缓冲机制对相对人的影响
第二节 构建行政审批改革缓冲机制的具体策略
一、建立行政审批评估机制
二、简化临时性行政许可的设定程序
结语
参考文献