2017年9月, 国土资源部发布《关于加强城市地址工作的指导意见》, 指出我国将以加强地质工作为先导, 逐步将城市地下空间纳入土地利用总体规划, 并加强用途管制和完善土地使用权出让方式。这一文件的发布将城市地下空间开发提上议事日程。科学合理开发利用城市地下空间, 成为提高城市空间资源利用效率的重要途径。
1 地下空间的概念
地下空间是指城市规划区内地表以下的空间, 包括结建地下空间和单建地下空间。结建地下空间是指同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间。单建地下空间是指独立开发建设的地下空间。
2 地下空间开发的建议
2.1 统筹地上地下, 衔接相关规划
2.1.1 开展地质调查, 划定开发范围
稳定的地质条件是地下空间开发的基础。开展城市地质调查工作是地下空间开发建设的首要任务。城市规划主管部门应根据地质调查成果, 制定地下空间开发适宜性评价指标体系和评价标准, 开展城市地下空间开发适宜性评价。依照地下空间开发适宜性评价结果及相关规划, 划定城市地下空间开发范围, 确定适宜开发地下空间的区域。保证拟建地下空间项目位于地质条件稳定、符合土地利用总体规划及城市总体规划的地下空间适宜建设区内。
2.1.2 编制地下空间开发总体规划
编制城市地下空间规划, 应以由人民政府批准的土地利用总体规划、城市总体规划以及控制性详细规划, 根据相关行业标准和技术规范等制定, 与城市战略发展规划、产业规划、防灾、环保、交通、生态环境保护等各项规划相衔接, 保证城市发展地上、地下空间协同发展, 提供城市建设用地的综合利用率, 完善城市功能, 推动城市立体化发展。
2.2 调查利用现状, 预测需求规模
不同规模不同人口的城市对于地下空间的需求量也不尽相同。大型城市人口数量多, 建设用地紧缺, 对各种功能的地下空间需求量大;中型城市发展迅速, 逐渐开始对地下空间开发的探索;小城市人口相对较少, 对地下空间需求量较少。因此, 应针对不同规模的城市, 对城市内部建设用地利用状况进行调查, 根据该城市近期产业规划、经济发展目标、城市发展方向等, 运用功能预测法、部门预测需求法等科学预测城市地下空间需求规模。
2.3 明确开发功能, 安排开发时序
近年来城市地下空间开发利用类型呈现多样化发展, 逐渐从单一的人防工程拓展到集交通、市政、商服、娱乐、休闲等为一体的多种类服务设施, 地下空间在城市发展中的地位日益增强。其中位于城市中心地带, 集购物、观光、餐饮、旅游等多种功能为一体的地下商业街, 既能增加城市税收, 促进经济发展、又能提高土地利用率, 拓展城市地下空间。但也不乏由于项目空间形态规划不合理、自身定位不准确或缺乏消费群体等各种原因, 致使许多地下商业街经营惨淡, 造成城市地下空间闲置的现象。因此在开发地下空间时需合理确定开发功能, 稳步推进开发时序, 保证城市地下空间合理利用。
2.4 健全法律规范, 完善基准地价
2.4.1 完善立法制度
早在1997年, 中华人民共和国建设部出台了《城市地下空间开发利用管理规定》, 并于2001年进行修编。南昌、杭州、武汉等城市也分别出台了各市地下空间开发利用管理办法, 为城市地下空间开发提供了法律依据, 明确了利益相关者的权利义务, 协调城市各管理部门共同做好地下空间规划与管理。
2.4.2 推进有偿使用制度
地下空间是城市土地资源的重要组成部分。房地产估价规范中也有对地下空间用权价格的评估方法, 但实际评估工作中案例并不多, 因此需完善地下空间有偿使用制度。城市土地基准地价是土地有偿使用制度的指导依据。制定地下空间基准地价时, 可根据地下空间分布层次、规划用途、建设目的、以及基础设施完备度、公共交通便利度以及附近区域人流量等制定地下空间级别与基准地价。如营利性综合地下商场可参照附近地上区域的商业用地基准地价, 并确定年期、容积率等修正系数;非营利性公共服务项目用地参照附近区域工业用地基准地价及相应的修正系数。各地需因地制宜, 结合本区域地下空间发展现状制定合理的有偿使用制度, 促进地下空间合理开发。
2.5 创新融资渠道, 鼓励社会共建
我国传统的地下空间开发融资渠道单一, 多数是以政府投资为主。建设项目单纯靠政府财政支撑, 加大了政府财政压力容易造成项目建设期间资金周转困难。为缓解此类矛盾, PPP模式应运而生。作为新兴融资模式, PPP模式主要是政府和社会资本合作模式, 由政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目。将PPP模式应用于地下空间开发建设项目中, 可以有效减轻政府财政负担, 拓宽建设项目融资渠道, 盘活社会存量资本, 同时调动地下空间开发者的积极性, 促进我国城市地下空间资源科学、合理开发, 提高我国城市地下空间的利用效率。
摘要：我国新型城镇化道路的提出, 表明我国逐渐走向节约集约式城镇化发展模式。城市发展对建设用地需求量巨大, 但我国实行严格的土地用途管制制度, 严格限制耕地转化为建设用地, 许多城市将目光转向地下空间的开发。地下空间开发能有效弥补城市建设用地紧缺的现状, 提高土地集约利用程度, 促进城市空间立体化发展。但地下空间开发过程中也存在许多问题, 如地下空间开发具有不可逆性, 开发规划不合理等, 本文针对城市地下空间开发过程中可能出现的问题提出了几点建议。
关键词：地下空间,开发,规划
参考文献
[1] 陈志龙.城市地下空间规划[M].东南大学出版社, 2005;
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