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农业补贴政策演变趋势分析论文 篇1：
山东省涉农电商政策的演进与发展趋势研究
摘要：基于进入21世纪以来山东省级层面的101份涉农电商政策文本展开计量分析，通过ROSTCMS6对其进行高词频、共词、社会网络与制作词云图等方法，架构“2+2>=5”的文章研究框架。合理划分政策演进阶段，分析发文主体与政策主题的变化特点，最终指出政策目标、政策核心、政策协同、政策连贯、政策驱动等方面的发展趋势，为后续涉农电商政策的完善与发展提供参考。
关键词：涉农电商;政策演进;政策主题;政策主体;计量分析
一、引言
建设社会主义现代化国家迈入新征程，“三农”问题被持续关注。在现有的18份中央一号文件中已连续8年提及在农村地区发展电商、助力乡村发展。据商务部统计，截止到2020年12月，中国农村网民数量达3.09亿，2020年上半年农村电商突破1300万家，同年9月中国淘宝村达5425个，全国农产品网络零售额近4万亿元，带动百万贫困农民增收，电商平台在统筹城乡发展，实现乡村振兴中作用显著。[
涉农电商打破了农村地区空间限制，利用互联网线上销售开拓市场需求，协助解决农业农产品发展难题。自2005年出台《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》至“互联网+农业”频现[2]，线上带货平台渠道使得更多的农产品从线下走到线上，农民从幕下走向台前，经济带动效果明显。2020年9月份阿里研究院发布《淘宝村百强县名单》，山东省以13个百强县位列第四，山东菏泽曹县从贫困县一跃成为全国第二大淘宝村集群，脱贫攻坚成果凸显。
山东“涉农”资源丰厚，农业功能定位和发展路径被众多学者认为是中国的一个缩影[3]，如何实现从农业大省到农业强省、经济强省的跨越，发展涉农电子商务无疑是创新选择。而山东省级层面政策演进呈现何种特点，政策主体的配合程度、政策主题的变迁趋势以及在乡村振兴过渡期中如何保持可持续性的发展活力，都是未来政策文本内容将要关注的问题。
二、文献综述
将电商学术成果划分为平台建设类、内容供给类和发展衍生类。而围绕农产品，限定农村特定场域，鼓励农民主体参与的涉农领域也紧随电子商务的发展。2002年黄水清已探讨涉农产品依托网站发展的技术问题，阎楚良、王瑾等思考电商平台与农业的互动。2010年后，涉农电商领域研究递增，“农商对接”“阿里淘宝”“创新创业”等时代名词展现其不同阶段下萌发的新方向。涉农电商的发展离不开政策的支持，万媛媛运用SWOT与AHP模型发现乡村电商发展中政策占据最高权重;周冬根据模糊集定型得出政府支持明显有利于农村电商发展;穆燕鸿建构结构方程认为外部环境（政治、经济等）支持是农村发展电商的保障。
政策推动电商发展的定量研究逐渐增加，鲁钊阳运用OLS和OrderedProbit进行回归验证肯定政策扶持农产品电商的积极意义;汪兴东用熵权法发现农村电商上行扶持政策效果评估很好;肖开红、黄永兴量化分析文本探讨政策的演变发展;钮钦建立x、y维度分析国家政策文本。
国外对农村电商的研究主题多为其发展形势、电商模式和物流配送等。SarahAhtesham在农村发现印度电商市场缩小了与城市居民的差距;[4]Wen基于知识农产品智能电子商务系统（KIES）[5]，提供农产品销售等方案;Jean-PaulRodrigue比较分析了北美和欧洲的门户物流实践的地域性等。[6]
政策作为参照与执行标准，国家兼顾普遍性却无法忽视省份间发展阶段的差异。随着省级层面政策文本分析如数据开放、人才引进、教育、创新创业等研究逐渐增多，虽涉农电商政策在省级层面的成果日益呈现，但针对山东省研究却有所空缺。
三、基于文本内容的山东省涉农电商政策量化分析
研究样本源于山东省人民政府、省政府办公厅以及相关职能部门发布的政策文件。为保证数据真实有效性[7]，在筛选时遵守公开性与内容相关性原则。以明确的条目语境进行查找与人工识别[8]，经过两轮的筛选与整理，截止到2021年3月5日，最终确定101份政策文件作为本文的研究样本。
样本中包含“通知”“意见”“规划”“纲要”“计划”“方案”等政策类型，通知类占比高达51.4%，意见类占比35.6%。通过统计101篇政策文本的关键词，分析涉农电商政策文本并制作整体的词云图（见图1）。“农村”“农业”“农产品”之外，“物流”“配送”“城乡”“农家”“农资”“示范”等词频率较高，按照词频出现的节点与高峰，推理划分四大发展阶段，再结合主体与主题进一步判断其演进特点。[9]
（一）年度+内容：数量起伏式递增，年份交替式现峰
利用ROSTCM6等工具对内容进行分词、词频、社会网络分析，结合共词分析进行合并与计算。将政策文件按年份整理得到图2。就数量来看，年份之间交替出现峰谷值，每个峰值波动周期大约为4—5年，且在2014年后，政策文件数量波動谷底基数提升明显，在2018年出现了最高的峰值。
1.萌芽发展奠基期（2000—2008）
萌芽发展奠基期，围绕涉农企业（见图3）等与电商接触频率较高的市场主体，借助企业组织形式，围绕农产品物质载体，打通流通渠道，尝试农产品上行。“流通企业”“中小企业”“配送中心”“鲜活农产品”“农商对接”“万村千乡”等词汇与“发展”“建设”等动词高频出现在政策中。2007年开始逐渐探索从各个层面进行设计与引导，但前期主题更偏向企业与农村物流等外部基础方面，相关的举措与内容有待进一步细化与精准。
2.流通夯基上升期（2009—2013）
流通夯基上升期，“物流”作为核心关键词（见图4），在17份政策文本中出现了81次。6份政策文件直接以物流业、流通等为主题，建设物流体系，发展农村配送服务。2009年继续关注农村、农产品配送，更接近涉农电商发展核心议题。2010年聚焦于信息化建设，组织推广农村电商服务系统。2011年充分认识平台建设的重要性，利用互联网打造信息服务与交易平台，支持农超对接等惠民工程。2012年则侧重农产品的生产供销对接和创新农产品流通模式。
3.全面重点发展期（2014—2017）
全面重点发展期，互联网平台经济崛起，农村着力推进（见图5）。“农村电子商务”一词达66次，2016年也有57次。2014年提出依托互联网创业兴业，鼓励农村淘宝式电商寻发展。建设电子商务示范村，以点线带面构建现代化物流村。2015年农产品品牌与特色建设，乡村旅游、农产品进城等内容突出显现。2016年提及打通农村配送的“最后一公里”，发展智慧农业。明确精准扶贫背景下农村电子商务的精准扶贫培训，推进信息扶贫。
4.农业升级转型期（2018年至今）
2017年乡村振兴战略提出，2018年文本达到峰值19件，紧密围绕“农业”（见图6），“农业”频率135次，为农业升级转型期。坚持智慧农业，2018年借助农业物联网建设云农业科技服务体系;在新旧动能转换的规划、方案与通知中，鼓励智慧农业、农村电商新产业业态，培育云农场、家庭农场等新农业经营主体，注重家庭农场的信息化建设。重视农村电商人才供应与培训，打造进户入村“一站式”的信息服务平台。在扶贫方面，2019年《关于深入推进科技扶贫助力乡村振兴若干措施》中提出大力推进科技扶贫、电商扶贫示范创建，扶贫工作与乡村振兴同步进行中。
（二）主体+主题：大主体独立发文明显，主题稳中有序更新
1.发文主体：“大独立小联合多分散”，多层主体梯队共参与
山东省政府办公厅与山东省人民政府发布的政策文件分别占比36%与24%，共达到60%，独立发文为主，联合发文部门多为山东省委办公厅与中共山东省委，共同构成第一主力梯队;山东省农业农村厅（含原山东省农业厅）发文数量居第三位且以联合发文居多，联合部门涉及山东省发改委、财政厅、工业和信息化厅等，2018年后独立发文开始增多;财政厅与发改委则联合多部门发布涉农电商发展的指导文件，财政厅提供资金等优惠政策，发改委保证农村各项政策实施与落地开展;经济和信息化委员会办公室也曾就现代物流业、农业农村信息化等独立发文，先后联合发文4件;商务厅先后独立出台2份文件，联合发文4件;因此，农业农村厅、发改委构成第二专项支持梯队。最后，市场监督管理局、供销合作社联合社等16部门构成第三批辅助支援梯队。
2.发文主题：迭变中更新与反复，丰富中缓冲与蓄势
以颁发政策最多的两大主体为例，围绕电子商务发展、消费、物流、农产品质量等，强调其作为发展涉农电商的必要条件。政策主题由外部环境建设转向涉农领域内部优化。如“互联网+”、科技在涉农领域的应用、农产品品牌建设、新旧动能转换下高效农业等。现阶段更加深化的自动辐射与扩散力度也使其成为乡村振兴的重要渠道和精准脱贫的有效抓手。政策主题更具有社会化意义，就业创业的带动与人才自我供给与吸纳，启动探索可持续的发展模式。政策主题的细化与深入，部门对于涉农电商的认识与指导更加精准有力，政策的方向掌控紧追国家顶层设计，并向可操作性转化指导本地实践。政策主题不断丰富，新的政策主题出现会萌发与之相关政策扶持，也会成为未来一段时间的发展趋势。
四、山东省涉农电商政策的发展趋势分析
（一）政策目标：物流建设仍是重点，扶持农特产品上行
涉农电商发展势态放稳，政策目标聚焦重难点。农村电商发展本质上促进工业品下乡与农产品进城的双向流通。对标城市的便捷物流，偏远地区市对村的网点驿站建设将会是当下乃至未来一阶段的重点。现阶段工业品基本实现物流畅通，农民可享受农村信息化成果，而未来一段时间农产品上行物流成本仍被关注。农产品大宗沉重、物流成本高，近期直播带货形式则迅速加快农产品上行，山东省商务厅联合阿里巴巴集团启动“村播计划”，着力打造农产品电商直播基地，因此，在未来政策文本鼓励与帮扶下，对于农产品的上行销售的成本关注与监管问题则会在政策内容中凸显。
（二）政策核心：农特产品高质量建设，智慧农业促信息化建设
涉农电商的核心在农产品，从农产品区域规划布局到品牌提升，对于农产品这一核心内容的抓取贯穿于政策演进的脉络之中。如何实现农产品的质量管控，制定不同农产品与时俱进的质量评价标准，保证农产品源头追溯通畅，技术物流过程跟踪准确，都是建设省级品牌农产品电商综合服务平台急需解决的问题，也是接下来一段时间政策会持续关注的问题。把握住优势农产品、构建品牌效应，促进农业特色产业做大做强，探寻农业发展新业态，进而开展特色农业智慧小镇、智慧农业发展示范工程、智慧型农业生产经营体系，实现农业农村信息化建设，进一步缩小城乡发展之间的信息差距，为农业转型与农村经济发展提供“在线城镇化”新途径。
（三）政策协同：分区域专项指导，协调步调精准发力
省人民政府與办公厅作为最终政策制定与转发的文本出口，涉及的政策领域也可最终归纳到多个具体的职能部门，如农业农村厅、商务厅、经信委、财政厅等，部门制定，省级成文，联合推进。然而政策具体落实到农村地区，为防止有学者提出的多方政策支持带来的过多合力造成政策的反复与合力的抵充，则需要从打地基做起，由外向内顺应发展的逻辑，协调进度、逐一进入，讲求政策效果。政策指导的细与全问题则可由职能部门按照专属领域进行设计。
（四）政策连贯：发挥新型农民主体作用，内外培训保障人才供应
农民惯性扮演生产者角色掌握技能，而其他环节信息闭塞。重视新型职业农民群体技能的培训，支持年轻人农村创业和农民返乡二次创业，运用创业孵化平台、创业补贴等新形式迎合农村新业态的发展。应积极鼓励高校对于涉农电商人才的培育与输送，架构理论实践交流平台，探讨良性的可持续的人才发展战略，让新型农民在涉农电商发展中融合到农业农村信息化建设中去，并进一步探讨“新型农民+农产品+农业+农村”电子商务发展的适宜模式。
（五）政策驱动：呈现反分布式区域差异，“淘宝村”示范辐射带动全省
电商发展一般与当地经济发展水平呈现正相关。山东农村地区的电商发展依托农村、农产品而呈现不同发展态势。与电子商务发展相伴而生的“淘宝村”现有13个，主要分散在菏泽与滨州等非经济核心地区，受政策扶持力度大，产业集聚效应明显，村镇的示范辐射作用显著，极大强化山东农村电商的产业链建设。淘宝村对外的带动与经验传播方面，会成为示范工程在省内逐渐推广，改变分散点式的分布格局，在政策文本中肯定淘宝村的發展，反向扩散到物流、经济、人口以及农业资源较为丰富的市区乡镇，反向带动全省涉农领域电子商务的发展。
五、结论与讨论
鲁钊阳、杨颖等学者对政策扶持涉农电商发展的有效性进行了科学性分析，系统地归纳整理了山东省涉农电商政策内容，利用词频、社会网络等研究方法将其进行阶段划分。未结合发展中的大事件节点为参照是本文章中研究的不足，但也得出以下几个重要结论，并引发进一步探讨：
（一）阶段性特征较鲜明，政策主题交融中凸显重点
本文依据词频重点划分发展阶段，“企业”“物流”“农村电子商务”“农业”等核心关键词逐渐显现，主题词频率突出明显，显示了该阶段的领域重点。虽无严格的界限划分，但主题递进中交融于一体，围绕“三农”，而在农村农业农民方面，内部发展的规律与关注的演变角度值得深入思考。
（二）发文主体集中但多元，政策主题热中有赋新
101篇政策文本多由省级最高层面发文，职能部门联合发文趋势明显，多方部门均有涉及涉农电商的发展，政策协同效果有一定保障。扶持电商在农村领域发展的政策日益增多，政策环境利好，涉农电商发展稳中求进，科技赋能、主题赋新，与国家政策文本并行不悖。如何立足于本地优势挖掘新型发展机遇，探索可持续的农村电商发展之路，需要在发展中不断总结出新。
（三）基础建设坚持中有突破，“最后一公里”须加强维系
物流与配送问题贯穿于涉农电商发展的始终。在农村地区，探索快递下乡进村，解决物流最后一公里问题，提出与践行了“电商中转产业园”“云仓”“麻雀驿站”“邮快合作”等办法，受政策扶持的坚持力度影响大，快递下乡的网格不断搭建，物流上行成本不便的背后与农村分散、农产品加工难度以及乡村企业的密集度等具有密切关系，差异化的乡村物流下显现出农村经济发展的不平衡，这也是未来阶段乡村振兴中发展的重点。
（四）涉农发展主体范围扩大，如何善用人才需进一步探讨
涉农电商的核心在于农产品，农民在其中角色因其分工不同而有所区别，尤其随着农民定义的外延和新型农民概念的提出，更多的主体被吸纳于涉农领域。本土的涉农电商人才培育如何保证成效，吸纳的技术骨干如何留住发挥作用，都是未来需要思索的内容。现已有相关的政策出台培训机制，细化培训要求，但未来如何选择好、利用好新型农民人才主体，需要深入探究。
作者：杜晓 唐丽萍
农业补贴政策演变趋势分析论文 篇2：
域外惠农政策实施比较研究
摘 要：本文通过分析美国、日本和印度这三个国家之间惠农政策实施的共同点与不同点，总结其中的优点与不足，为我国惠农政策的实施提供借鉴意义。
关键词：惠农政策实施；比较分析；借鉴意义
农业作为国民经济的基础，是国家的立国之本，其发展状况直接关系到国家稳定和社会和谐以及我国的社会主义现代化建设事业。步入新世纪，“三农问题”、“惠农政策”、“新农村”这些涉农专有名词的提出，体现了国家对农业发展的日益重视。虽然国家政策逐渐向农业倾斜，但一则近代以来农业一直处于积弱地位，一时难以改变，二则我国人多地少、农业生产规模小、生产效率低下的实际情况也决定了农业发展很难与其他产业平等地参与市场竞争，再则我国农民人数众多、农村分布广泛，政策普及难度大，难以保证实效，所以农业发展问题日益凸显。美国作为世界上最大的农产品出口国，其四大农作物小麦、玉米、大豆、棉花出口量均居世界第一。日本多低山丘陵、人多地少，自然条件及社会条件的限制促使日本发展现代化农业，形成了现代集约型农业发展模式。印度作为我国毗邻的发展中国家，既是农业大国，也是人口大国，与中国国情相似，在农业和农村发展方面存在的问题也相近。本文通过对美国、日本这些发达国家以及与我国毗邻、国情相似的印度惠农政策实施情况进行综合对比研究，汲取经验教训，从而为我国惠农政策的实施提供参考性意见和建议。由于惠农政策是我国的一个涉农专有名词，域外并无此说法，故本文所指惠农政策即是国外的农业政策。
一、美国、日本、印度惠农政策实施的基本情况
1. 美国惠农政策实施的基本情况
美国耕地面积1.97亿公顷，是世界上耕地面积最大的国家。经过200多年的发展，美国农业实现了商品化、集约化和现代化，农民同其他各阶层收入的差距也逐步缩小，农业利益集团更成长为参与政治博弈、影响公共政策的强力集团。美国农业取得的一系列成就离不开政府对农业发展提供的一系列政策扶持。美国政府对农业补贴的范围广、强度大，其补贴名目较多，有直接补贴、反周期波动补贴、灾害补贴、农场贷款补贴、作物保险补贴、休耕补贴等，覆盖20多种农产品。据经合组织估计，美国政府每年对农民的补贴约为400亿美元，平均每100美元的农业产值中，有20-30美元来自政府补贴。由于美国2002年《农业保障和农村投资法》中政府对棉花产业的巨额财政补贴引起了国际上特别是广大发展中国家的广泛批评，2008年美国《食品环境保护与能源法案》将国家对农业的支持方向从财政补贴转向农村环境保护和可持续发展方面，对农业的补贴额度有所下降。在促进国内农业发展上，1933年大危机期间美国政府为拯救农业，颁布了第一部系统的农业法——《农业调整法》，之后美国先后出台了数十个有关农业的法律，从法律上对农业进行支持和保护，形成了一个有特色的农业法律体系。[1]在农民利益保障上，美国在2012年遭遇了50年来最严重的旱灾，但联邦政府收成保险对农民的补偿也使农民收入重创历史新高。
2. 日本惠农政策实施的基本情况
日本国土面积狭小、多低山丘陵，人均耕地面积少，国内粮食50%以上依赖进口。作为世界主要的粮食进口国之一，为了保护国内农业发展，日本政府对国内农业提供了一系列的支持和保护政策。战后初期，日本农民所得税占大多数农户收入的35%-40%，1950年日本进行税制改革，农民的租税负担开始减轻。日本经济进入高速增长后，政府来自工业的税收迅速增加，实行“以工养农”政策，对农业积极扶持。统计显示，日本农民人均月收入1250美元，自1973年农村居民人均收入超过城市以来，这一状况一直持续至今。日本农民致富主要依赖于政府财政补贴和农民兼业。日本政府对农业从业者的补贴包括：收入补贴（主要是对山区、半山区农民的直接补贴）、生产资料购置补贴、农业灾害补贴、农业保险补贴和农业贷款优惠补贴等，每年对农业补贴的总额高达4万亿日元以上，其农业生产者收入总额中有60%以上来自政府补贴。政府对农业的巨额财政补贴，提高了农民收入，增强了农产品的市场竞争力。而促进农民兼业对农民增收，提高农民生活水平起到了重要作用，但也致使农村耕地分散，农业经营规模难以扩大，农村劳动力结构恶化，出现高龄化和女性化现象。针对这个问题，2011年9月日本政府出台“新增务农人员综合支援项目”向青壮年务农实行巨额补贴政策，对于鼓舞青壮年劳动力从事农业生产，改善农村劳动力结构恶化问题起到了很好的作用。[2]
3. 印度惠农政策实施的基本情况
印度是一个以农业为主的发展中国家，耕地面积1.7亿公顷，占国土面积的57.15%，是世界上耕地面积比重最高的国家。20世纪60年代中期起，印度政府开展旨在解决粮食问题的“绿色革命”，提高了粮食产量，实现了粮食的基本自给，但由于高投入及特殊品种的针对性，事实上没有有效改变印度的“饥饿”状态，[3]并且进一步加大了农村地区的贫富差距。90年代，印度政府对农业采取了基础性的保护政策，农业经济得到了进一步发展。步入21世纪，印度政府通过扩大就业机会、增加农民收入、加大农村地区公共投入和贫困落后地区农业基础设施建设等措施发动了“第二次绿色革命”，对农村经济的发展和农民的增收起到了重要的作用。2008年1月，欧盟委员会发表的一份报告指出，由于农业近年来发展迅速，印度已从一个粮食进口国转变为农产品净出口国。印度农业补贴政策包括农产品最低保护价政策、对农业投入品进行补贴（类似我国的农资和农机补贴）、农业信贷政策和支持农业合作社的发展。2008至2009年，印度发放农业补贴共计530亿美元，印度农业补贴占本国农产品价值的比重为15.3%。除此之外，印度政府还动用了包括补贴、关税、配额、非关税措施在内的其他政策手段支持农业生产。
二、美国、日本、印度惠农政策实施的异同点分析
1. 惠农政策实施主体的异同点分析
美国、日本、印度三个国家惠农政策的实施无疑以地方政府为主导。但除政府之外，三国都有其他的社会主体参与惠农政策实施。美国的农业合作社、日本的农业协同组织、印度的农业合作社这三个国家的农业合作组织有其共同点，表现在三国政府都通过立法对农业合作组织的发展加以保障、政府对其发展给予直接或者间接的经济支持、都在维护农民权益方面发挥着作用，但同时也存在许多的不同点。其一，性质不同。美国的农业合作社基本上是独立自主的组织，不依赖于政府而存在，其职能较为狭窄，以服务型合作社为主；日本的农业协同组织有较强官办色彩，对政府存在较强的依赖性，其职能较为广泛，渗透到农民生活的方方面面，具有浓厚的作为国家实施农业政策的一个辅助机构的性质；[4]印度农业合作社是一种民间组织，却容易受到行政机关的干预和影响。其二，地位不同。美国农业合作社代表农民，对政府决策显示了强大的影响力；日本农协在日本政党选举中能够发挥强大作用，甚至于对于日本政府出台和维护一些统筹城乡发展的涉农政策也起到了不可替代的作用；而印度农业合作组织因组织化程度不足等原因制约了其作用的发挥。
2. 惠农政策实施方式的异同点分析
三个国家在政策实施方式上表现多元化。美国、日本、印度参与惠农政策的主体多元化，也在一定程度上促使了政策实施方式的多元化。除政府官方组织的主导外，其他民间组织因频繁而又广泛地与农民打交道，也对惠农政策进行了宣传和推广。同时因为科学技术水平的不一致，三国的政策实施方式也不尽相同。美国、日本因其高信息化，农民基本上家家户户拥有电脑，能够在第一时间知晓惠农政策，但是印度因财政力度不大，无法运用高科技宣传惠农政策。三个国家在惠农政策的实施手段上表现不一。公共政策实施方式主要有法律手段、行政手段、经济手段和思想诱导手段四种，惠农政策作为公共政策的一种，美国和日本主要采取以立法方式推广农业政策。如美国2002年的《农业法》详细规定了“对农村地方广播电视信号接收贷款担保8000万美元，为无电视覆盖或低覆盖地区的农村居民提供资金，帮助他们得到当地电视台的服务”，“农村地区宽带服务1.0亿美元，为农村消费者接受高速优质宽带服务提供贷款”，以法律形式将惠农政策贯彻实施。而日本在《农业基本法》制定之后，继续颁布了《农村现代化资金补助法》，同样以法律形式来推广农业现代化资金制度。而印度则采取了农业发展规划的形式，农业政策与其五年计划同步，如制定《第四个五年计划的农业生产：战略和计划》即“第一次绿色革命”把加快农业发展作为重点，解决粮食问题。持续的农业立法可以保证农业政策的稳定性和方向性，对行政机关的行政行为作了严格规定和限制，从立法上明确了行政行为必须在法律授权的范围内行使，不得超越法律对其授权的边界，并可以直接用法律手段制裁政府官员及其他参与农业政策市场主体的违法行为。但农业发展规划则缺少法律保障和微观调控而不能收到如此的效果。
3. 惠农政策实施保障的异同点分析
美国和日本通过完善农业立法从法律上保障惠农政策的实施。在农业立法监督方面，从1933年系统的《农业调整法》到2008年的《食品环境保护与能源法案》，美国的农业基本法几乎每5年修改一次，除此之外，美国还在农地开发和利用、农业投入和信贷、农产品价格支持和保护方面及调整农业经济关系等方面制定了一系列的法律，[5]这些农业立法组成了一个完整的农业法律体系。日本1961年制定的《农业基本法》就确立了农业政策的基本目标是改善农业与其他产业的生产力差距，提高农业生产力，并增加农业就业者的收入，使其能与其他产业就业者享受平等的生活。[6]而后日本又通过制定农业配套法律形成了一个比较完善的具有日本特色的农业法律体系，为惠农政策的实施提供了法律上的保障。这些法律法规对于规范惠农政策参与主体的行为，实现对惠农政策参与主体的监督都起到了很好的作用。相比之下因为印度在惠农政策实施方面的立法很少，对惠农政策实施的监督就远远落后于美国和日本。在保障惠农政策的实施上，三国都注重以立法形式监督惠农政策实施主体的行为，同时舆论监督也发挥着重要的作用。美国地方政府的决策需要听证和公开，重大问题需要提交全民公决。其《信息自由法案》也规定，不涉及国家机密或者安全的政府信息都应该向公众公开，这为媒体和社会的监督提供了法律保障。日本中央政府通过财政限制等一系列有效措施制约和限制地方政府，同时地方政府也受到地方议会的限制和监督。日本还制定了《行政机关拥有信息公开法》来保障信息的公开。日本民间对政府也起到严密监督的作用：从1994年起，日本各地陆续建立了民间行政观察员制度，民众自发成立“全国公民权利代言人联络会议”，对行政行为进行监督。[7]印度在法律保障方面，于2005年6月21日正式颁布了《信息权利法》并于当年实施，保障了公民依法获取政府信息的权利，加强了公民对地方政府的监督。
4. 惠农政策实施效果的异同点分析
美国、日本惠农政策的实施收到了积极的效果，但印度各种限制因素众多，收效欠佳。首先，其信息化程度不一。美国农业信息化程度较高。据美国农业部下属的国家统计局公告，2005年有58%的农场使用过电脑，31%的农场运用电脑经营农场业务，51%的农场可以上网。日本的农业信息化服务虽然起步较晚，但经过30多年的发展，已经成为连接政府、市场与生产者之间的纽带，对提高农业的劳动生产率和农业的现代化中发挥了重要的作用。而印度虽然也加快了农村信息化步伐，农村信息数据库及网络发展非常快，但印度在农业信息化程度方面仍远远落后于美国和日本。其次，农民科学文化水平程度不一。在美国，农民对政策易于了解。几乎所有新农民都受过12年的正规教育，并且美国各州及地方都设有各种农民培训机构和科技推广站，更给了农民继续深造的机会。美国农民不仅学习各种农业方面的知识，还学习经济学、国际贸易、计算机等专业知识。而在日本，从事农业生产需要一定的资格，并且日本农业大学的毕业生是农民中很重要的一部分，所以农业从业人员素质比较高，能够及时将农业科研成果和技术应用到农业生产上来。[8]这些都促进了惠农政策的实施效果。而印度方面，2011年印度人口普查报告显示印度文盲率从2001年的35%下降到26%，虽然文盲人数下降较多，但绝对人口仍然不少。其中大部分集中分布于经济发展落后、贫富分化严重的农村，印度农民科学文化水平普遍偏低制约了惠农政策本身的实施效果。
三、对我国惠农政策实施的借鉴意义
1. 建立公平、公正、公开的政策制定体系
建立公平、公正、公开的政策制定体系，为农村经济发展营造一个公平的经济条件和社会环境。从世界各国来看，农村经济发展本来就处于经济发展的弱势地位，而我国的农业积弱问题由来已久，再加上农村与城镇经济发展所享受到的社会资源是完全不同的，所以尽管我国最近几年密集出台了一系列的惠农政策却难以改变农业发展的弱势地位。实践表明，市场经济越发达、市场主体越活跃的国家就越能保障其市场参与者的充分竞争。我国惠农政策实施只有保障农民能够从根本上公平地参与社会主义市场经济，扭转农民的弱势地位才能使农民得到切实的优惠和利益。
2. 完善农业立法体系
改革开放以来，我国先后制定了以《农业法》为核心的20多部调整农村各类社会关系的重要法律以及各类行政法规，对于稳定农村经济关系、促进农村发展发挥了积极的作用。然而我国的农业法律规范存在可操作性不强等原因并不能得到切实实施，并且还不能形成一个完整的、全方位的农业立法体系，故其实施效果被大打折扣。纵观美国和日本，其农业立法已系统化和规范化，在调整农村社会关系、农产品流通关系、农业信贷及投资关系等方面均有涉及，对于约束地方政府的行政行为、规范参与惠农政策实施主体的参与方式等起到了重要的作用。
3. 加强对惠农政策执行的监督
从纵向来看，我国在现行行政体制下政府上下级之间是一种垂直领导关系，不利于地方政府能动性的发挥。从横向来看，地方政府的监督更多局限于行政系统内部，外部监督很难得到切实实现。虽然我国2008年1月颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》为公民依法获取政府信息，提高政府工作的透明度提供了法律保障，然而比之于印度2005年的《信息权利法》在法律位阶、政府信息公开范围、法律适用范围方面等都存在一定的差距。[9]历史证明，自己监督自己是永不会成功的。就拿美国来说，美国新农业法400多页，其中90%以上都是对项目计划的详细分类和具体描述，包括项目预算、资金分配、申请程序、实施过程监控等。而我国的行政立法虽有一定的发展，但发展进程缓慢，至今尚未有完整的行政监督体制。在农民与政府的利益博弈之中，农民毫无疑问处于弱势地位。诉求无门，监督不够，政府的权利膨胀，受损的只能是农民。因此，我国要加强对惠农政策的执行监督，从立法上规范执行过程。
4. 确保农民参与度，鼓励和引导第三方机构参与惠农政策执行
作为受益者，农民有权利积极参与惠农政策。而国家要保证农民参与惠农政策制定和实施的全过程，而不仅仅使农民单纯作为受众接收国家的惠农政策。农民知情权的丧失会导致农民的合法权益受到侵害的时候不知找谁解决、如何解决的问题，也会导致地方政府因缺乏群众的监督而出现贪污贿赂、挪用公款等违法行为。单个农民势单力薄，在与政府的利益博弈中处于劣势，所以政府要努力提高农民的组织化程度，加大对农业行业协会的扶持与支持力度。同时国家要保障民间办会的原则，切实发挥农业协会在传递惠农政策和反映农民诉求中的独立作用，发挥农业协会在农民与政府间的纽带作用，使惠农政策能够真正急农民之所急，“惠”农民之所需。
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作者：王燕康 陈玲玲 左露
农业补贴政策演变趋势分析论文 篇3：
江苏省粮食生产布局变化分析及功能区发展定位建议
摘要：粮食生产区域合理布局是保障地区粮食安全的关键。近年来粮食生产区域布局的变化反映了江苏省农业资源禀赋在地区间重新配置的发展历程。传统农业优势生产区域苏南粮食播种面积明显缩小，苏北和苏中地区逐渐成为全省粮食生产基地。在农业供给侧结构性改革不断深入及确定粮食生产功能区建设的新形势下，江苏省如何发挥区域间优势资源禀赋条件，确立中长期粮食生产功能区发展方向，实现粮食产业高质量发展是今后一段时期江苏省农业发展的重点。在梳理江苏省各区域粮食生产格局变化态势的基础上对江苏省粮食区域结构布局变化动因进行分析，根据江苏省各区域资源禀赋特点和发展趋势，提出促进江苏省粮食生产功能区的区域布局与发展定位的政策建议。
关键词：粮食生产;区域布局;江苏省;粮食生产功能区;发展定位;政策建议
2017年4月，国务院出台《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》。旨在优化我国农业生产布局，聚焦主要品种和优势产区，保障粮食等重要农产品的有效供给。2017年12月，江苏省政府相应出台《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》（下文简称《实施意见》）。其中，粮食生产功能区划定面积13.33万hm2以上市（县）均分布于苏北（徐州、连云港、盐城、淮安、宿迁）、苏中（扬州、泰州、南通）地区。然而，苏南（南京、镇江、常州、无锡、苏州）地区作为传统“鱼米之乡”，是历史上典型的稻作文化区[1]，以平原为主，土壤肥沃，农业气候条件优越，水资源储量丰富，具有绝对的农业生产资源优势，尤其适宜需要光热与水分较多的水稻种植，历来为江苏省粮食单产水平最高的地区，生产效率明显领先于苏中、苏北。多年来，江苏省粮食生产布局已发生显著变化，当前苏北、苏中地区成为我国重要的粮食生产基地，苏南地区粮食生产功能明显萎缩。在当前我国农业供给侧改革新形势下，如何更充分有效地利用优质资源要素来保障江苏省粮食安全及提升粮食品质，走高质量发展道路，是江苏省率先实现农业现代化的重要前提。因此，本研究将首先针对江苏省粮食生产布局变化趋势及动因进行剖析，并结合当前农业资源禀赋的区域优势及特色，提出未来江苏省粮食生产功能区定位及发展建议，为优化资源配置，打造优质高效的粮食产业提供一定的政策建议。
1 往期文献回顾
20世纪90年代起，已有众多学者从不同角度分析了我国及江苏省粮食生产布局变化的原因，如杜为长等认为农作物相对价格会影响农民种植决策[2];钟甫宁等在此基础上选择了更科学的变量——替代作物净收益，验证了水稻相对替代作物净收益的差异是导致不同区域水稻生产布局变化的直接原因[3];伍山林认为，非农产业发展的就业拉力是导致我国粮食生产发生区域性变化的关键因素[4];程叶青等从生产与技术条件角度探讨了我国粮食生产“由南向北”和“由东向中”的问题[5]。赵娜等提出江苏省优势农产品区域布局规划的政策导向推动了江苏省种植业空间集聚[6]。佴军等认为种植结构调整和耕地面积变化是影响江苏省水稻生产地域格局变化的主要因素[7]。
然而，前人的研究多集中于粮食布局变化趋势和影响因素探究层面，对于如何依据背后动因、利用现有的区域资源优势，提出适于实地粮食产业发展优化建议的研究仍较为匮乏。本研究结合当前农业供给侧改革大背景，旨在为江苏省粮食生产功能区建设、产业提质增效提出切实的政策依据。
2 江苏省粮食种植布局演变趋势分析
江苏省历年来都是我国重要的产粮大省。从种植面积来看，粮食作物种植面积占比始终保持62%以上，位居全国第一。与全国粮食生产发展大趋势相同，经历了1999—2003年粮食减产低潮期后，2004年在一系列粮食补贴政策的鼓励下，江苏省粮食生产面积和总产量恢复增长，到2015年实现历史性的“十二连增”[8]。但是，江苏省粮食生产地理布局发生了较大变化，各区域间农业产业结构调整存在明显差异。
图1显示了1990年以来江苏省苏南、苏中、苏北三大区域粮食作物播种面积占全省粮食作物总播种面积比重的变化。苏北粮食种植面积比重上升，苏南下降，苏中总体保持稳定。苏北和苏南的增减趋势对比非常明显，苏北地区盐城市、淮安市、连云港市播种面积的比重分别从13.08%、8.97%、7.21%增长到18.07%、12.15%、9.23%;而苏南地区苏州市、无锡市、南京市、常州市播种面积的比重则分别从 7.41%、4.38%、5.06%、4.52%下降到2.67%、1.73%、2.82%、2.44%。蘇中地区变化不大，扬州市和泰州市分别从1990年的6.95%、7.37%小幅上升到2016年的7.71%、8.01%;南通市略有下降，从1990年的9.87%上升至2003年的最高点11.69%，随后又下降到2016年的9.55%（数据来源于《江苏统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》，1990—2016年）。
进一步通过区位熵指数测算江苏省各地级市粮食种植集聚程度，若各地级市区位熵指数差距较大，说明江苏省粮食种植在某些地区集聚;若各地级市区位熵指数差距不大则说明粮食种植相对分散，以此来体现江苏省粮食种植整体重心在空间上的分布。可表示为
AGij=qij/qjqi/q。
式中：AGij表示地级市j的粮食作物区位熵指数;qij表示地级市j粮食作物播种面积;qj表示地级市j农作物总播种面积;qi表示江苏省全省粮食作物播种面积;q表示江苏省全省农作物总播种面积。当AGij>1，表示该市粮食作物生产集聚水平高于全省平均水平，占据比较优势地位;当AGij=1，表示该市粮食作物集聚水平与全省平均水平相同;当AGij<1，表示该市粮食作物集聚水平低于全省平均水平。
根据全国及我省粮食宏观波动情况，本研究选择1990、1994、1998、2003、2008、2016共6个重要年份作为观测时点。
由图2可知，纵观1990—2016年，江苏省粮食种植整体呈现出向江淮及里下河地区集中的趋势。20世纪90年代初、中期，江苏省粮食生产布局相对均衡，贯穿苏南、苏中至苏北，其中苏南、苏北集中程度略高于苏中。21世纪以来，江苏省粮食种植呈现出明显的地理聚集梯度特征，生产重心逐渐向苏中、苏北地区移动，苏南地区明显退化。到2016年，江苏省粮食种植主要集中于连云港、淮安、宿迁等江淮地区及扬州、泰州里下河地区。
3 江苏省粮食种植布局演变动因分析
当前，我国农业发展面临着新要求新挑战：（1）充足的粮食供给条件下，我国农业生产目标从追求数量向追求质量的供给侧改革调整，强调农产品优质、安全、绿色、高效;（2）长期“以粮为纲”“产量导向”“大水大肥”，以及农业机械化的普及，近乎傻瓜式的农业生产方式不再需要过多的农业劳动力，青壮年劳动力大量转移，城镇化速度加快，农村农业逐渐衰落。因此，本部分内容在借鉴前人研究的基础上，从各区域耕地、劳动力、科技服务等资源禀赋优势及政策引导等方面因素探讨江苏省粮食种植布局变化动因，从而为實现江苏省粮食产业优质安全发展目标提供政策依据。
3.1 耕地资源
土地机会成本决定了耕地资源主要向2个方向流动。（1）产业内结构调整。随着农业技术进步与服务体系的完善，油料、蔬菜等其他作物技术日趋成熟，种植风险下降，经济作物比粮食作物收益优势愈发明显，种植业结构调整背景下，耕地资源发生内部流动。由图3可知，2016年苏北5市农作物总播种面积较1990年均有所增长，其中徐州市粮经比（粮食作物/经济作物）大幅下降，部分耕地资源由粮食作物向经济作物流动，印证了图2的徐州市区位熵变化。（2）产业间结构调整。在改革开放政策推动和浙江省、上海市工业辐射带动下，江苏省经济飞速增长，尤其是苏南地区乡镇工业发展迅猛，土地机会成本大幅提升，苏南的南京、无锡、常州、苏州地区及苏中的南通地区农作物播种面积严重下滑（图3），第二、第三产业用地不断挤占耕地空间，苏南、苏中地区第一产业在GDP中的占比降到10%以下（图4）。耕地资源减少的地区性差异或在较大程度上影响江苏省粮食生产布局，耕地减少较快的地区粮食面积比重下降较大，而耕地减少较慢的地区粮食面积比重变化可能相对较缓。
由于自2010年起江苏省耕地面积数据有不同程度的缺失，因此图5统计了1990—2009年苏南、苏中、苏北耕地面积变化情况。单纯比较地区间耕地数量，苏北明显高于苏中、苏南地区，前者耕地面积约为后两者的2.5倍及以上。从时间变化趋势来看，苏北地区耕地面积在1995—1997年显著增加，随后基本保持稳定;苏中地区耕地面积整体平稳，在1994—1995年有微幅增长;而苏南地区则在2002年之后出现小幅下降趋势。
粮食种植尤其是水稻种植，高度依赖优质耕地。由图5可知，苏北、苏中粮食面积占比变化与耕地面积占比变化趋势基本一致，苏南粮食面积占比下降程度大于耕地缩减幅度。可见，区域耕地资源供给约束是引起粮食种植结构变化的重要原因之一，耕地资源较丰富地区，更易形成土地集中连片的规模经济效益，有利于粮食为代表的大田作物种植生产。
3.2 农业劳动力资源
近20多年来，江苏省城镇化率处于高速增长期。由图6可知，苏南地区率先引领市场体制改革，大力创办乡镇企业，工业化、城镇化水平提升，形成以高新技术产业集聚带动第二、第三产业迅速发展的开放型经济道路;苏北地区紧随发展，城镇人口比重保持持续稳定上升态势。到2016年，全省城镇化率已达67.7%，其中苏南75.9%、苏中64.0%、苏北60.7%。城镇化扩张大幅提升了劳动力机会成本，江苏省劳动力转移逐渐形成了由第一产业向第二、第三产业流动（图7），由苏北、苏中向苏南流动（图8）的双重特征。
图7显示了1990年以来江苏省苏南、苏中、苏北三大区域第一产业就业人数的变动情况。整体而言，苏北地区第一产业就业人数最多，苏中其次，苏南最少。时间维度上看，江苏省第一产业就业人数的变化大致经历了3个阶段：第1阶段，从1990年至21世纪初期，第一产业就业人数缓慢下降，总体较为平稳，苏南、苏中、苏北三大地区变化趋势相近;第2阶段，从21世纪初期至2011年，第一产业就业人数持续下滑，降幅增大，至2011年跌至谷底，尤其是苏北地区，从2001年的801.65万人下降到2011年的538.97万人，而苏南地区下降幅度相对较为平稳;第3阶段，从2011年至2015年，苏北、苏中地区第一产业就业人数呈现2011—2012年的短暂回升，随后持续下降的变化趋势，苏南地区则呈现平稳态势。
农村劳动力持续、单向的从农村和农业部门向城市和非农部门转移是第一产业就业人数下降的重要原因之一。苏北地区的第一产业劳动力基数明显高于苏中、苏南地区，但其第一产业劳动力下降幅度最大，苏中次之，苏南最小。结合图8，苏南地区就业总人数上升幅度最大，说明苏北、苏中地区农业劳动力除了向非农产业流动之外，还存在向苏南地域间流动的特征。
大量劳动力从农村向城市和非农部门转移，势必会影响到农产品生产中的劳动供给分配;另外，根据诱致性技术变迁理论，劳动力的相对稀缺会诱使机械技术的发展，又在一定程度上减少了劳动力的需求[9]。因此，表1根据《全国农产品成本收益资料汇编》，选择江苏省几类代表性农产品，统计折算2001—2016年各类农产品单位面积用工量的变化。就不同种类农产品劳动力投入而言，蔬菜生产劳动力投入>水产品生产劳动力投入>油料作物生产劳动力投入>粮食生产劳动力投入。从各类农产品劳动力投入的变化趋势来看，在劳动力机会成本上涨，农业劳动力大量转移的背景下，相较于蔬菜、水产品和油料作物等机械化程度不高的农产品，粮食作物的劳动力投入下降趋势最明显，机械替代程度最高。苏北、苏中农业劳动力较苏南减速更快，由此导致苏北、苏中地区更加偏好生产劳动力替代率更高的粮食作物。
3.3 技术服务支持
3.3.1 农业机械化程度 由图5可知，苏北地区耕地面积远大于苏中、苏南地区，且苏北地势较为平坦，拥有广袤的苏北平原，可形成一定的规模效应，为农业机械化利用提供了良好的基础条件。图9统计了1995—2016年苏南、苏中、苏北地区农业机械总动力变化情况。1995年苏南、苏北地区农业机械化总动力基本持平，略高于苏中地区;20年来，苏北地区农业机械化程度迅速、持续提升，苏中地区呈现稳步小幅增长趋势，而苏南地区则略有下降。到2016年，苏北地区农业机械总动力已达苏南地区3倍多。基于不同农产品机械与劳动力的可替代性分析，地区间农业机械化程度的显著差异也从侧面印证了苏北、苏中地区粮食生产集聚的规模优势，从而出现“压经扩粮”的调整态势。
3.3.2 社会化服务 农业社会化服务是农业生产经营领域分工协作的必然趋势，既可以推动农业供给侧结构性改革，加快农业结构调整，又能激发内需潜力，引领农业产业向价值链高端提升，是农业发达国家的重要标志之一。面对农村劳动力大量流失，从事农业生产多为老人、妇女、兼业人员的现实情况，农业社会化服务为农户提供技术推广、机耕、排灌、植保、收割、运输、流通、金融等全程系列化服务。
截至2015年，全省各类农机合作社4 500多个，年均作业面积累计超过3 300 khm2，跨区作业的联合收割机8万多台次;607家省级以上龙头企业服务带动农户近800万户;良种推广服务有力推动了良种到户，全省主要农作物良种覆盖率达95%以上;经工商登记的农作物病虫害防治专业化服务组织3 800多个， 承包防治面积49.67万hm2，其中水稻专业化防治覆盖率62%、小麦47%。
江苏省多地积极创新社会化服务模式，尤以苏北地区为典型。淮安市淮阴区在不改变农民土地承包权的基础上，农民以土地入股，服务社把分散、低效的土地整合起来，直接从事生产经营，加快农村土地有序流转。截至2017年底，全区运行土地耕作服务社93家，直接经营和生产托管服务耕地超过面积2万km2，受益农户达7万多户，村均集体经济增收近10万元。在粮食生产大县徐州市睢宁县，以“镇托管服务+村集体经营+户利益共享”为特征的农业经营制度创新，政府出资2 000万元注册农业服务公司，与全镇农业机械、植物保护等专业合作社签订协作协议，对各种服务力量进行整合，统一耕种、统一收割、统一植物保护、统一技术服务，降低各类农业生产费用，再加上打破了原来1家1户分散耕种，多平整超过 13 hm2 耕地。
农业社会化服务体系的完善，极大缓解了小农户劳动力资源稀缺、土地规模小而分散的生产障碍，有效引导农业经营主体实现专业化、集约化发展道路，大力推动了区域粮食产业发展。
3.4 政策引导
2014年，江苏省政府出台的《江苏省主体功能区规划》确定了“两带三区”的农业空间格局和重点生产基地。在江苏省优势农产品区域布局规划中，将苏北作为重要的农产品主产区，打造苏北“绿色粮仓”，促进高标准、规模化水稻种植向苏北地区集聚。在连云港、淮安等区域扩大水稻连片种植面积，推进高标准农田建设，推广水稻生产全程托管服务。立足连云港、宿迁及淮安地区的比较优势，划定沿江沿海、里下河和淮北为专用小麦优势区域，着力发展优质强筋、中强筋和优质弱筋、中筋小麦的种植与加工。引导徐州、连云港、宿迁及盐城等地建立标准化的玉米种植体系，依靠环境资源优势，改善饲用玉米品质，适度扩大饲用玉米种植面积，适度发展籽粒与青贮兼用和青贮专用玉米，积极发展优质鲜食玉米品种种植，形成江苏省优质鲜食玉米种植带。
2016年，农业部出台《全国种植业结构调整规划（2016—2020年）》，提出重点发展东北平原、黄淮海地区、长江中下游平原等粮油优势产区，建立功能区，优先将水土资源匹配较好、相对集中连片地小麦、水稻田划定为粮食生产功能区。
2017年底，江苏省政府进一步出台《省政府关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》。划定江苏省粮食生产功能区2 466 khm2。以水稻生产功能区为例（表2），各地级市划定面积存在明显的区域差异，划定规模前三大地级市均分布于苏北地区，分别为盐城市379 002 hm2、淮安市282 668 hm2、宿迁市202 001 hm2;其次是位于苏中与苏北地区的扬州市200 001 hm2、泰州市197 334 hm2、连云港市188 001 hm2、徐州市174 668 hm2、南通市167 334 hm2;而位于苏南地区的南京、镇江、苏州、常州、无锡地区划定面积均在86 667 hm2及以下，尤其无锡市，包括江阴、宜兴2地在内总共仅39 000 hm2。
在诸项政策导向下，各类农业专项资金、农业支持项目优先向苏北、苏中粮食主产区倾斜，大力推动了江苏省粮食生产在苏北和苏中地区的集聚。
5 未来农业资源要素变化趋势分析
耕地是非可再生资源，2013年中央农村工作会议提出要严格确保粮食安全，坚守1.2亿hm2耕地红线。江苏省划定246.67万hm2水土資源条件较好、相对集中、便于耕作的永久基本农田为粮食生产功能区，确保其数量不减少，质量不降低。在国家及地方相关政策严格管控下，未来5～10年内耕地资源数量波动余地已不大。但是，由于长期化肥施用量过大，土壤性能趋于恶化;同时，随着工业生产的发展和城乡人口的不断增加，工业“三废”和城乡生活垃圾使得江苏省水体遭到不同程度地污染，水体流动使得耕地遭受污染，耕地质量恶化趋势明显。
2017年，江苏省城镇化率达到67.7%，2006—2016年，江苏省第二、第三产业占GDP比重从92.9%增长到94.6%，平均每年提高0.17百分点。以此速度，未来5—10年内江苏省第二、第三产业占GDP比重将增长至95.45%～96.30%。结合图5中第一产业劳动力转移趋势，未来5—10年江苏省农业劳动力将持续稳步地向第二、第三产业转移。
与2010年相比，2015年全省农业机械总动力达到 4 827.5万kW，增长22.6%。农机化作业水平稳步提升，全省农业综合机械化水平超过80%。其中主要农作物生产机械化水平达85%，高效设施农业主要环节综合机械化水平达到50%。水稻机插秧面积超过162万hm2，机插率达到75%，总体进入水稻种植机械化的新阶段。纯作玉米的机播、机收水平分别达到82%、75%。随着江苏省农机社会化服务能力持续提高，农机作业面积持续扩大，为粮食生产、农民增收、农村劳动力转移提供了保障。
6 结论与政策建议
改革开放以来，江苏省农业产业结构不断调整，从当前区域布局变化看，苏北和苏中地区成为江苏省重要的粮食生产基地，全省年产15亿kg粮食以上的产量大县绝大多数位于其中。随着第二、第三产业经济迅速增长，城镇化进一步发展，劳动力机会成本持续上升。在农业劳动力大量转移、耕地资源减少的背景下，农业机械对于劳动力的要素替代导致耕地规模较大、地块规整连片的苏北地区逐渐呈现粮食生产集聚趋势。在此粮食生产布局变动背景下，有效利用粮食生产功能区建设的良好契机，进一步优化农业资源配置，对促进粮食生产提质增效，推动农业供给侧改革，意义重大。因此提出如下政策建议：
（1）从耕地数量与质量2个方面落实“藏粮于地”战略。在稳定耕地面积的基础上，提高耕地质量，在保护耕地数量的基础上，进一步加快苏中、苏北地区中低产田改造、提高耕地质量、建设高标准农田;改善苏南地区对资源的不合理利用，有效控制耕地过度流失，推进耕地生态补偿政策。
（2）依靠科技创新和农业自然资源的科学时空配置破解“藏粮于技”难题。根据市场需求变化，调整农业科技力量布局。利用苏南地区城镇化率高、紧邻一线城市的区位优势，把握优质农产品的市场需求，利用苏南高新技术集聚力量，加大农业科技精准投入，发展苏南高端、精品农业，打造优质粮食产业基地;发挥苏中、苏北地区土地规模优势，加大农业机械技术迭代创新投入，推进高标准农田建设，推广生产全程社会化服务，破解“藏粮于技”难题，促进粮食生产提质增效。
（3）通过延长粮食产业链和拓宽粮食功能范围提升粮食产业整体经济价值。利用江苏省经济发达，第二、第三产业发展走在全国前列的有利条件，打破产业界限，把新技术、新业态、新模式引入粮食产业，创新产业链和农户利益联结机制，形成一二三产业交叉融合的现代粮食产业体系，让农民充分分享产业链延伸、产业功能拓展的附加值。
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作者：张倩 朱思柱 孙洪武