随着城市化建设进程越来越快, 城市规划将涉及更多民众的利益, 且随着人们的生活水平越来越高, 城市规划不仅要注意协调人与人的关系, 还要协调人与环境、人与自然的关系, 提高人们的生活质量。如果能在城市规划中促进公众的充分参与, 有利于维护人民利益, 提高城市规划品质, 构建和谐城市。鉴于此, 如何在城市规划中促进公众参与是当今的重要课题, 必须引起重视并加强研究。
一、城市规划中公众参与的重要性
公平和效率是新时期城市规划的基本价值取向, 而公众参与是促进城市规划中公平和效率和谐统一的重要途径。城市规划具备公共属政策属性, 这决定着公众参与的重要性与必要性, 颁布《城乡规划法》更是突出强调公众参与城市规划的意义。在制定和执行城市规划的过程中, 需平衡各个利益主体在价值目标体系中的矛盾冲突, 提出相关各方都能接受的政策措施和规划方案。公众参与正是能让社会成员参与城市规划活动、表达价值诉求, 让规划满足群众利益需求的一种制度化渠道。尽管公众参与城市规划会消耗一定时间、人力等资源, 但这能最大限度权衡利益主体的意见, 赢得广泛支持, 缩短执行城市规划方案消耗的时间, 提高执行功效。
二、城市规划中促进公众参与的策略建议
(一) 确定公众参与规划的法律地位
任何民主和法治的国家都会在法律层面确立公民参与公共决策的主体地位, 中国作为以公有制为主体的社会主义国家, 在《宪法》中规定国家的一切权力属于人民, 人民按照法律规定采取各种方式与途径管理国家事务, 但这只是原则层面的一种规定。在城市规划领域通过《城乡规划法》明确任何单位与个人都有遵守城市规划的义务, 有权检举、控告违反城乡规划法的行为, 依然没有确立公众参与城市规划的制度。对于城市规划环节的征地补偿问题, 《土地管理法》规定被征地人民对征地的政策与过程享有知情权与参与权, 要求公开征地政策, 公布补偿费用的收支情况等等。这一系列原则性的法律规定侧重于行政管理, 导致公众参与城市规划的程度十分有限, 很难充分体现知情权和参与权。因此, 国家应积极借鉴将公众参与作为实施各个公共项目的合法性的前提, 出台系统的、完整的城市规划公众参与法规条文, 通过必然性规定确立公众参与的法律地位。
(二) 建立公众参与规划的组织机制
能良好运行的组织机制能为城市规划中的公众参与提供良好沟通交流平台。总体而言, 公众参与城市规划的组织机制有两种, 分别是社区或第三方中介组织、城市规划委员会, 具体在不同城市规划或不同规划阶段参与。在这之中, 前者通过整合公众的意见、利益诉求, 在社区层面形成相关各方都接受的意见, 消解城市规划初级阶段激发的矛盾, 不仅有助于实现公共利益, 还能维护社会的稳定性;后者针对重大城市规划或规划中的重大事项, 组织构成更庞大, 规划协调难度与时间、成本等都更大, 但有助于保障城市规划公众参与的效果和质量。所以这两种组织机制都值得提倡。
(三) 完善公众参与城市规划的程序
要想有效促进公众参与城市规划, 需要城市提供制度支持, 保证合法性。政府部门应主动提出将城市规划的部分项目变成公共议题, 组织其在城市规划中占据重要地位的普通市民、规划人员、专家以及相关利益团体等, 主导公众主动参与, 提高参与热情, 有效平衡各方利益。公众不仅要为城市规划方案提出意见, 更要反馈规划结果的利益, 要求规划部门充分重视主体利益的意见, 在执行规划时有效反映。唯有政府部门、规划人员、企事业单位及公众共同监督城市规划, 依据程序严格执行, 才能确保在阳光下促进公众参与。这就要求形成公众参与城市规划的完整流程, 建立具体的制度与程序, 有效进行公众参与。尽管法律规定公众要参与城市规划, 但对于参与的形式与广度、深度等均未形成严格程序, 各个城市可结合自身实际, 借鉴其他参与程序, 促进公众全过程参与, 在规划初期对城市规划中有关人民利益的项目实行社区调研、讨论以及征集意见等, 形成初步规划方案之后在社区展览、广播、公示和听证, 最后让公众监督城市规划执行过程。
(四) 提高公众参与城市规划的效力
参与效力的含义体现在两个层面, 一个是实体, 即公众意见对城市规划行为产生的约束力;还有一个是程序, 即城市规划主体回应公众意见的方式。一般情况下, 公众意见并没有绝对约束力, 参与效力更多的是指怎样回应公众的意见。公众参与城市规划的回应和参与机会同等重要, 没有任何回应的公众参与只是满足形式要求, 不管是对参与者还是对城市规划者均没有实质意义。从理论上讲, 不管是论证会、听证会或者是座谈会、通过其他途径获取意见, 城市规划主体即便不全盘接受, 但意见接收者应给出回应, 在公开场合表现对公众意见进行慎重考虑的严谨态度, 促进公众积极参与城市规划, 健康发展公众参与事业。回应的方式主要有两种, 一种是依据公众提出的意见加以修改, 另一种是说明不采纳意见的理由, 建立后者尤为关键。在回应时, 城市规划主体可原渠道返回, 进行一对一回复, 或整理公众意见之后通过张贴海报或网络发布等渠道进行统一回复, 不再一对一告知。具体选择哪一种方式需要根据公众参与城市规划的实际情况来定, 提高公众参与效力。
三、结语
现阶段, 城市规划中的公众参与尚处于萌芽时期, 各个城市为提高规划品质, 务必要充分认识公众参与城市规划的重要性, 在大力发展经济事业的同时促进公众参与城市规划, 确定其法律地位、建立其组织机制、完善其程序、提高其效力, 从而不断提升城市规划中公众参与的实质性程度与水平, 推动城市规划实现可持续发展, 为城市化进程提供助力。
摘要：进入新世纪以来, 很多城市相继开展城市规划公众参与的有益探索, 但实际运行情况并不乐观, 往往存在公众参与城市规划流于形式的问题, 如何促进公众对城市规划的实质性参与至关重要。本文将从城市规划中公众参与的重要性入手, 探讨几点促进策略, 提高公众参与城市规划的效果。
关键词：城市规划,公众参与,促进策略
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