一、新农保财政补贴政策
根据党的十七大和十七届三中全会精神, 国务院决定, 从2009年起开始试点推行新型农村社会养老保险。试点范围为全国10%的县 (市、区、旗) , 近年来覆盖范围迅速扩大, 逐步实现对农村适龄居民的全面覆盖。
新型农村社会养老保险制度是以保障农村居民年老时正常的基本生活水平为目的一项制度, 基金筹集主要由个人缴费、集体补助、政府补贴三种方式相结合来完成, 养老待遇由基础养老金和个人账户养老金相结合支付。财政补贴是新农保区别于老农保制度最显著的特征。
财政补贴政策包含两个方面, 一是对新农保的“入口”进行补贴, 在农民参保缴费环节上进行相应的补贴;二是对新农保的“出口”进行补贴, 在新农保养老金待遇支付上给予财政补贴。
(一) 中央政府的财政补贴
中央财政主要的任务是对“出口”进行补贴, 国务院统一规定了各地区基础养老金的数额, 规定对东部地区给予50%的财政补贴, 对于中西部地区国家给予全额的补贴, 补贴的数额为每人每年660元, 即每人每月55元, 今后中央会根据国家的经济发展情况对补贴标准进行适当的调整。2011年中央政府对新型农村养老保险试点地区的补贴增加了123亿元的资金。增加补贴资金后, 2011年新农保覆盖地区范围将从原计划的40%提高至60%。
从2011年3月份公布的财政部数字显示来看, 2010年中央财政向各地预拨新型农村社会养老保险试点补助金额为53亿元, 而2009年中央财政下达新农保补贴资金只有10.8亿元。2012年, 中央的财政收入为55920亿元, 从这里就可以看出, 中央对新农保的投入力度还有待提高。
(二) 地方政府的财政补贴
根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (国发[2009]32号) 。地方政府财政对新农也应给予补贴, 地方财政在实际操作中分别实施了“入口”补贴和“出口”补贴。
“入口”补贴主要包括:对农民实行个人缴费每人每年至少补贴30元, 地方政府可根据自身实际情况提高补贴;实行“多缴多得”的政策, 并结合当地的实际情况, 对于选择较高档次标准缴费的农民进行适当的奖励;农村困难户, 政府对重度残疾等特殊农民困难户实行代缴其一部分或者全部最低标准养老保险费的政策。
“出口”补贴政策包括, 东部地区基础养老金部分50%的补贴资金由中央安排, 50%由地方安排, 中西部地区全部由中央财政全额补贴;由于不同的地区经济发展水平和消费水平等存在很大的差异, 地方政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准;对缴费超过15年以上的农民, 地方政府可根据具体情况适当增加基础养老金。
(三) 个人缴费就是指参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费
缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次, 地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费, 多缴多得, 国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。
(四)
集体补助是指有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助, 补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定, 鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助
二、新型农村养老保险制度财政补贴政策效应分析
(一) 新农保财政补贴政策的激励效应
财政补贴政策的激励效应主要是指政府在实施“新农保”过程中, 通过实施财政补贴政策为参保者提供优惠政策, 吸引更多农民参加到该制度中, 并以多缴多得的方式鼓励参保者选择更高的保险级次。“新农保”作为国家社会养老保险制度重要组成部分, 当然也具有公共产品的属性, 可以为获得养老金领取资格的参保人提供基本的养老费用, 同时与传统农村的家庭养老、土地保障、农村低保等政策措施相配套, 共同保障农村居民老年后的基本生活。
一方面, 农村居民的收入水平普遍较低, 社会保障意识也比较淡薄, 另一方面以前“老农保”政策其保障水平较低, 甚至失去保障意义, 或多或少影响着农民参加“新农保”的积极性和对政府举办农村养老保障制度的信心, 从而给“新农保”制度的推行带来了困难。
因此, 基于多种原因, 根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见指导意见》, 政策将从“入口”和“出口”两环节对参保者进行补贴, 这将极大地推进农民参保的积极性。
参加新农保的农民应当地按规定缴纳养老保险费。目前各地常见缴费标准见表1。各地可以根据当地的情况对缴费档次进行适当的调整。参保的农民可以自主选择缴费标准, 实行多缴多得的政策。目前, 从全国试点地区来看, 不同地区因不同情况对《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见指导意见》进行了调整。
单位:元
资料来源:《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见指导意见》
目前政府采用“差别化”财政补贴方式来激励参保农民选择较高的缴费档次。但是, 现实情况与政府意愿相悖, 同类地区中个人账户缴费的财政补贴方式差异, 并没有显著改善参保农民的缴费档次选择。大部分农民还是选择了缴费标准比较低的档次, 这表明了多缴多得的政策并没有很好地起到政府预算的激励作用。根据金刚对辽宁和黑龙江部分地区实证调查与研究, 结果表明“差别化”财政补贴方式激励效应是否有效, 要受到边际补贴水平和政策信任程度的共同约束, 参保农民对新农保制度的政策信任程度越高以及财政补贴方案的边际补贴水平越高, “差别化”财政补贴方式的激励效应就越有可能实现。由于养老金必须在个人退休之后才能领取, 造成养老保险强制性储蓄的流动性较低, 因此, 在强制养老保险和私人储蓄的收益率相同的情况下, 个人会更偏好于流动性较强的私人储蓄。
(二) 中央对各地新农保的财政补贴资金效率低
中央对中西部地区内部地区地方财政实力分析了解不足, 没有确切地掌握其地方财政的实力, 中央政府只采取了一视同仁的补贴政策对各地进行补贴, 有些省份老年人口抚养负担沉重, 地方财政实力不足, 中央财政补贴较少, 所以农民的补贴就少之又少。从农民的养老需求来讲, 在物价飞速上涨的当今, 55元的基础养老金如杯水车薪, 根本起不了多大的作用。
由此可见, 中央政府对新农保的财政支持力度依旧相对较弱, 而且中央政府对东部地区的基础养老金只补助50%。综上所述, 从总体上来看, 中央政府对新农保的财政补贴投入不仅不够充足, 且分配很不均衡, 这些情况的发生, 与中央政府的财政收入分配能力有关, 使得农民的养老需求得不到满足。
(三) 财政补贴政策可持续效应
1. 积极效应
财政补贴政策在“新农保”制度中的应用一定程度上确保了“新农保”制度的可持续性。养老问题最重要的就是资金问题, 政府强有力的财政支撑, 是“新农保”制度有序运行和健康发展的重要保障。农民充足的有效需求和政府能力范围之内的有效供给相对应, “新农保”制度就会形成一个良性的循环, 不断的保障农民年老后的基本生活, 真正发挥养老保障的作用, 也真正让农民享受到作为国民的最基本权利。
2. 新农保中养老金替代率较低
农村社会养老保险替代率是指农民退休时的养老保险领取水平与退休前平均收入水平之间的比率。从广义上来看农村养老保险替代率主要包括农村个人账户替代率、基础养老金替代率、社会统筹基金替代率及家庭替代率, 从狭义上看农村养老保险替代率即农村基本养老保险替代率即人账户替代率和基础养老金替代率。
资料来源:中国统计年鉴 (2011年, 2010年)
上式中R为全国基础养老金替代率, A为中央政府对农民每人每年提供的基础养老金额, 每月55元即每年共660元, Y表示农村居庭人均纯收入。
从表2中可以看出, 2011年和2010年两年的农民基础养老金替代率都远远低于当前我国城镇职工养老保险不低于20%的基础养老保金替代率, 并且基础养老金替代率还在逐年降低。现阶段, 我国经济飞速发展, 从2010年至2011年全国农村居民家庭人均纯收入中就可以看出, 农民收入水平不断上升, 从每年5919.01元上升到每年6977.29元, 但是中央政府和地方政府只给予农民每人每年660元补贴, 即每月人均55元。
在当今我国经济发展日新月异的时代里, 物价在飞速的增长, 而农村居民的收入也在增长, 但是基础养老金替代率会逐渐降低。其主要原因是由于中央和地方政府只给予人均55元的补贴, 对于经济发展较为落后的地区的农民来说是笔不小的收入, 但是对于较发达地区的农民来说并无多大的作用, 犹如杯水车薪。基础养老金替代率的降低直接影响到广大农民对于新农保参保的心理预期, 大部分农民参加新农保制度, 主要是为了60岁以后能够每月领取其最低基础养老金, 如果基础养老金替代率降低太多, 基础养老金的金额太少, 使广大农民心理产生较大的落差, 那么必将影响广大农民对新农保参保的积极性, 从而影响新农保试点工作的顺利进行和制度的可持续发展。
三、对完善新型农村养老保险制度财政补贴政策的建议
(一) 健全新农保法律制度
目前新农保的实现主要依据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》, 但是该文件存在制度效力过低和约束力低下的问题, 所以为了提高制度的效力性和约束性, 中央政府要随着各地的试点的真实情况, 对新农保制度制财政政策制定相应的法律法规, 以此来约束和规范新农保制度财政政策的实行, 使新农保能更好地实施和推广。尽快固定中央政府财政责任, 同时以法律的形式建立中央政府在新农保制度中的财政支出增长机制, 保证中央政府财政的可持续性, 同时也要加紧制定和出台关于新农保制度财务管理的法律法规, 使新农保制度的财务管理工作能够有章可循、有法可依, 提高财务管理的水平和财政监督的效力, 进而保证制度的稳定性和可持续发展能力。
(二) 明确各级政府在新农保中的财政补贴责任
中央政府必须明确自身在新农保制度中的主要责任, 要承担新农保制度中最终的风险, 政府应建立完善的财政担保机制, 以中央政府的信誉为新农保制度的稳定持续发展打下坚实的基础和有力的保障。由于各地农村居民的数量不同、经济发展水平的不同和财政收入的差异, 各级地方财政的财政支付压力也有大有小, 对省、市、县三级地方财政补贴的分担额度可根据各地的经济发展状况和各县农村人口的数量, 合理的划分财政负担比例。在财政收入水平较高、经济发展水平较高的县级政府可以多承担一些财政补贴的责任, 在比较贫困的县可以相对少承担一些补贴责任。各地方政府可以根据当地的实际情况, 自主设定承担的比例, 然后再由省级人民政府统一实施和管理, 制定出一个最低限度。
(三) 完善财政补贴激励制度政策
在新农保制度政策的推广过程中, 最为突出的问题就是财政补贴政策激励效应没有达到预期的效果。针对此情况, 中央和地方政府部门应当建立和完善有效的激励机制吸引和鼓励农民多缴费、长缴费, 实行多缴多得的政策。
从国家的角度来看, 中央应当提高基础养老金补贴标准, 使农民人均纯收入基础养老金的替代率有所提高, 激励和吸引更多的农民来参保。从地方的角度来看, 各省应积极响应新农保政策中多缴多得的号召, 建立有效的激励机制。通过不同的方式宣传和鼓励农民多缴费、长缴费, 激励农民结合自身选择高档次的缴费标准, 使参保农民尽可能多的获得基础养老金。
(四) 加大对“新农保”财政投入力度
中央政府和地方政府对新农保制度财政补贴的投入力度不足, 是无法满足农民养老的基本需求主要因素之一, 所以政府要逐步加大对新农保的财政资金的投入力度。基于我国各地区发展极为不平衡, 中西部地区相对东部地区经济发展水平较低, 居民收入水平也较低, 因此, 应进一步加大中央投资力度。
摘要：财政补贴是新农保区别于老农保制度最显著的特征, 财政补贴对新农保顺利推行起着重要的意义。本文在阐述我国现行新农保财政补贴政策的基础上, 重点从财政补贴政策的激励效应、可持续效应及其政策效率三个方面分析了新农保实施中财政补贴政策的效应, 并提出相应的对策和建议。
关键词：财政补贴,激励效应效率,可持续效应,新型农村养老保制度
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