2008 年, 国家环境保护总局由国务院直属单位改为国务院组成部门, 并更名为环境保护部, 意味着国家对环境保护的重视。甚至早在2003 年, 习总书记在浙江工作期间就曾提出“绿水青山就是金山银山”的科学论断。不仅国家层面重视环境保护, 从各种环境保护志愿组织的出现到新闻媒体对污染行为的曝光, 无一不显示着社会各界早已形成的共识: 经济发展不能牺牲环境保护。
随着对环境权利的日益重视, 行政机关因保护环境而作出类似于企业搬迁、居民搬迁等行政行为, 关于这些行政行为对相对人产生的补偿问题也就逐渐增多, 需要我们进行深入研究。
一、环境行政补偿的定义
目前环境行政补偿没有公认的定义, 我们只能借鉴其它法域的理论及我国的《国家赔偿法》来对环境行政补偿的定义进行界定。我国台湾地区学者认为: “国家在行使公权力的过程中, 对人民造成非法定的损害结果, 而由代表国家的行政机关负起弥补损害结果的制度, 称之为‘行政损失补偿’”。[1]行政赔偿则是指行政主体违法实施行政行为, 给行政相对人合法权益造成损害时, 行政机关作为赔偿义务机关应当给予赔偿。
从以上两个定义可以看出行政补偿行为的发生主要是基于行政机关的合法行政行为侵犯了相对人的财产权而发生了补偿义务。又因为我国目前没有明确的环境权诉讼及保障制度。所以, 笔者认为, 环境行政补偿定义为: 国家行政机关及其工作人员因环境保护的目的, 在行使合法行政权利过程中对相对人的合法权益造成损害时, 应当给予相对人补偿。
二、我国环境行政补偿存在的问题
( 一) 缺乏明确、统一的环境行政补偿实体规定
行政补偿在我国的行政法法律体系中没有明确规定。我国目前的环境行政补偿制度缺乏统筹规划, 没有统一的程序和标准, 对于环境行政补偿的规定散见于各类部门规章、地方性法规。单行法律、法规不是对环境行政补偿问题作出补偿的程序、标准差别太大, 政策性很强, 随意性大, 就是直接没有补偿标准, 环境行政补偿只能流于形式而没有实质。除此之外, 单行法律、法规与有关法规之间还存在着不协调的问题, 如1999 年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》就出现了征用同样的土地, 由于用途的不同而导致了补偿标准相差很大。[2]该法的第47 条和第51 条分别对征用耕地的土地补偿费和大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费作出了规定, 但是47 条的规定补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6 - 10 倍, 第51 条规定为由国务院另行规定。
( 二) 缺乏具体可行的环境行政补偿程序规定
行政法的基本原则之一就是便民高效, 但是目前的环境行政补偿不仅没有统一的实体权利规定, 也没有环境行政补偿的实施程序规定。行政补偿该有谁提起, 提起的步骤又有哪些, 补偿方案是否经过调研论证, 是否可以协商, 怎么协商, 协商不成的能否进行仲裁等一系列的问题都没有相关的规定。在实际操作中, 相对人往往因为没有明确的程序规定而受到行政机关的摆布。这对于相对人的利益保护极为不利, 也容易使得相对人采取法律外的手段来维护自己的权益。
三、构建环境行政补偿的几个建议
( 一) 建议出台统一的环境行政补偿法
目前我国已经有了统一的国家赔偿法, 还有着丰富的实践经验, 有必要出台一部统一的环境补偿法规。系统科学的统一环境行政补偿立法可以解决目前出现的法规混乱的情形, 规避执行难的问题, 可以有序快速地推进我国的环境保护事业发展。
环境行政补偿法可以对上文所述的单行法律法规、部门规章、地方性法规的规定进行梳理, 根据后法优于前法的原则, 能够使得环境行政补偿领域的法规在不大规模地被修订的情况下得到统一整理。
( 二) 建议明确环境行政补偿的程序与标准
建议应规定由行政机关主动提起行政补偿程序并给予补偿, 因为行政机关的行政行为引起的行政补偿占大多数。如果行政机关没有提起补偿程序, 也要允许相对人提出申请, 但是需要由行政机关对补偿的方式和标准予以确认。
补偿金仍然是环境行政补偿的主要形式, 补偿金的标准要达到足以弥补行政相对人的实际损失, 对于有损坏物品的, 要以返还原物或恢复原状为标准。具体而言, 可以参照行政赔偿的标准。不管哪种形式, 原则上都要达到足以补偿相对人的实际损失。
( 三) 建议形成环境行政补偿的司法救济途径
当行政机关不予确认或者不予补偿或对于补偿标准过低时, 应当允许相对人通过司法途径来维护自己的利益。建立环境行政补偿的司法救济途径不仅有利于相对人在法律的框架下维护自己的合法权益, 也有利于形成对行政机关的司法监督, 促进行政机关依法行政、合理行政。
摘要：当下国家与社会对环境保护越来越重视, 行政机关为了保护环境而作出企业、居民搬迁的行政行为也越来越多。但是我国目前缺乏明确、统一的环境行政补偿实体规定与具体、可行的环境行政补偿程序规定, 所以我国亟需构建环境行政补偿制度。明确环境行政补偿制度的程序与标准, 尽快出台一部统一环境行政补偿法即是题中之义。除此之外, 也要构建环境行政补偿的司法救济途径保障相对人的合法权益。
关键词：环境保护,行政补偿,制度构建
参考文献
[1] 李惠宗.行政法要义[M].台北:五南图书出版公司, 2001.
[2] 陆维福.论环境行政补偿[J].安徽农业大学学报 (社会科学版) , 2007 (4) .