第一篇：经营性房地产用地
进一步规范经营性房地产用地出让
5月12日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于进一步规范经营性房地产用地出让工作的意见》，对我省进一步规范商品住宅用地以及捆绑商品住宅用地在内的其他经营性用地出让工作，提出了健全土地出让决策机制、建立土地出让公告审查制度、强化土地出让信息公开、杜绝随意变更土地用途和规划条件、规范土地出让金收支管理、加大监督检查力度等6个方面16条具体措施。
健全土地出让决策机制
●加强土地出让计划管理
●完善土地出让决策程序
各市、县(区)政府要按照“城乡统筹、节约集约、结构合理、供需平衡”的原则，科学制订建设用地供应计划，特别是经营性房地产用地出让要规模适度、有序释放，防止出现土地闲置和房地产市场大起大落。出让经营性房地产用地，应由市、县(区)国土资源部门会同规划等部门编制土地出让方案，并按供地权限报政府审批;市、县成立的土地管理委员会等土地出让议事协调机构，其负责人由政府主要领导或分管领导担任;涉及国有土地资产处置和土地出让重大事项的，应向本级党委报告;各级政府要按照“专业评估、集体研究、结果公示”的要求，依法履行土地出让管理职责，决策过程应公开透明、有案可查、永久追溯。
建立土地出让公告审查制度
●实施土地出让公告动态监测预警
●禁止违规设定前置条件
●限制挂牌出让和“毛地”出让
建立健全土地出让违规预警体系，对土地出让公告中的出让条件实施网络审核过滤和违规预警;上级国土资源部门应加强对各类土地出让公告的动态监测监管，发现违规设定前置条件的，应责令暂停出让活动，限期纠正，并追究有关责任人责任，已成交的，其土地出让合同无效。各市、县(区)在出让经营性房地产用地时，不得违规在土地出让公告及相关出
让文件中为特定竞买人设定以下前置条件：要求竞买人必须具备已建成项目达到一定数量的营业额、纳税额、产值等经营业绩，要求竞买人必须具备已建成项目达到特定规模或标准的营业规模(面积)、建筑规模、建筑高度等建筑业绩，要求竞买人必须在某行业协会、著名媒体公布的行业排名中位居前列，或者提交相关证明文件，要求竞买人必须具有某特定品牌，或者提供某品牌企业愿意入驻的意向书(承诺书)等相关证明文件，要求竞买人必须是上市公司、国有企业或本地企业，上述情形以外的其他具有排他性的前置条件;土地出让公告应当使用统一编制的规范文本，公告发布后，不得在竞买须知或其他相关文件中加设排他性条件。经营性房地产用地应主要采取招标或拍卖方式出让，确需采取挂牌方式出让的，其土地出让公告方案及相关出让文件应当报送上一级国土资源部门审查;严格执行净地出让规定，凡拟“毛地”出让的，在批准土地使用权出让方案之前，应按权限将土地使用权出让方案、土地出让公告方案报送上一级国土资源部门审查;土地使用权出让方案、土地出让公告方案及相关出让文件未经审查通过的，不得向社会公开发布并实施出让活动。
强化土地出让信息公开
●实行统一平台集中交易
●定期更新公布基准地价
●改进出让信息公开方式
在试点完善的基础上，逐步将全省经营性用地挂牌、拍卖出让纳入土地使用权出让网上交易系统，实现在统一平台上进行集中交易。各市、县(区)政府要对不同用途、不同等级土地的基准地价及时进行更新并予以公布;基准地价原则上每二年更新一次，并根据市场变化适时进行调整;基准地价的基本内容、调整系数须在省国土资源厅门户网站、土地使用权出让网上交易系统等媒体上向社会公布。土地出让公告和出让结果应通过土地使用权出让网上交易系统、中国土地市场网等媒体向社会公开;要建立经营性房地产用地数据库，编制地价查询图，公布各类经营性房地产用地的成交地价(楼面地价)、土地用途、规划条件、出让年限等信息，接受公众查询和社会监督。
杜绝随意变更土地用途和规划条件
●严格规划条件变更审批
●规范地价评估和收取
●禁止擅自改变保障性住房用途
土地出让后，不得随意改变批准的土地用途和容积率等规划条件;符合规定需变更土地用途和容积率等规划条件的，应根据相关规定，严格履行专家论证、公示(或听证)等规划修改程序，不得以政府会议纪要等形式替代规定的调整变更程序;国土资源、建设、规划部门需加强土地出让后合同约定、规划条件执行情况的监督检查。对经批准改变规划条件的，必须补交土地出让价款，补交价款必须按规定进行专业地价评估后按程序集体研究确定;各市、县(区)政府要制定补交价款的统一标准，不得采取“一事一议”、“一案一策”的做法随意确定土地出让价款的补交数额，不得未经评估直接确定土地出让价格、依据错误或失效的评估报告确定土地出让价格、先议定土地出让价格再委托评估;各级国土资源部门要加强对土地估价中介机构的监管，会同土地估价行业协会严肃查处土地估价过程中恶意串通、出具虚假失实评估报告的违规执业机构和人员。严禁以建设保障性住房名义取得用地审批后变相进行经营性房地产开发和销售;承担保障性住房开发建设的单位擅自增加建筑规模的，其增加部分不得进入市场销售，市、县(区)政府及国土资源、规划、房产主管部门不得采取补办土地出让手续、补收土地出让价款的办法，准许其按商品住宅进行销售，也不得予以办理土地、房屋产权登记手续;对历史上已建成并剩余的保障性住房，应由政府按规定收回并统一进行公开处置。
规范土地出让金收支管理
●严格“收支两条线”管理
●不得违规减免土地出让价款
土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全额纳入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理;不得直接委托企业出资对出让前的经营性房地产用地进行一级开发，约定出让后返还投资，并对土地
出让收益或溢价进行分成，不得违规通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由受让方作为征地和拆迁补偿费直接支付给农村集体经济组织或农民。土地出让成交后，土地出让价款必须全部缴清方可发放土地使用权证，不得按土地出让价款缴纳比例办理土地使用权分期分割登记手续;未按出让合同约定履行各项义务，未缴清土地出让价款、未取得土地使用权证、未完成开发投资总额的25%以上(不含土地出让价款)等法定条件，以及出现土地闲置的，不得办理土地转让手续。
加大监督检查力度
●强化对土地出让行为的全程监督
●严禁违规干预土地出让
●落实共同责任机制
建立健全土地出让网上监管机制，实现对土地出让权力运行链条进行在线监控;经营性房地产用地出让计划、基准地价(或最低出让价格)、宗地出让公告、出让方案、出让底价评估确定、批准变更土地用途和规划条件等基本信息，必须在政务信息系统上接受全程电子监察。各级党政领导不得滥用手中权力，以打招呼、批条子、私下授意等各种形式干预土地出让工作;经营性房地产用地在公开出让之前，不得通过会议议定、投资协议等形式事先确定开发业主、约定或承诺优惠地价，或者以承诺返还土地出让金等形式变相低价出让土地;土地出让行为被认定违法违规的，应追究相关单位责任人员的责任。各级党委要切实负起党风廉政建设的主体责任，把预防和治理土地出让领域腐败工作作为落实党风廉政建设责任制的重要内容来抓;各级纪检监察机关要切实负起党风廉政建设的监督责任，督促各地各有关部门在土地出让中认真履职;省委巡视组要把土地出让领域是否存在违法违纪问题作为巡视的重要内容，强化巡视监督;审计部门要把土地出让专项审计作为经济责任审计和领导干部离任审计的主要内容，不断强化审计监督工作力度;各级国土资源、建设、规划部门要加大执法力度，省国土资源厅要组织开展对土地出让领域违法违规行为的专项整治，及时依法处理到位，并建立健全与任免机关、监察机关的案件移送机制。
第二篇：盐城市经营性用地招标
盐城市经营性用地招标、拍卖、挂牌出让技术规程(试行)
第一章
总则
第一条 为了规范国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作，建立健康有序的土地供应机制，有效地遏制土地隐形市场，加强政府对土地市场的引导和宏观调控能力，实现国有土地资产价值最大化，促进地方国民经济与城市建设的可持续发展。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《江苏省国有土地使用权招标拍卖挂牌出让办法》等法律、法规，制定本技术规范。
第二条 盐城市范围内的房地产、商业、旅游、娱乐等经营性用地以及其他具有竞投(买)条件的项目用地适用本规范。
第二章
一般程序
第三条 房地产、商业、旅游、娱乐等经营性用地应制定出让计划。
市、县国土资源局每年年初会同规划、建设、房产、计划等部门共同拟定本经营性用地出让计划;
市、县国土资源局应以土地利用总体规划、城市总体规划为依据，以产业政策为导向，以土地利用计划和土地市场需求为基础，严格控制新增建设用地总量、盘活存量土地、消化闲置土地，根据经济社会发展的需要，按有所保有所控的原则，编制经营性用地出让计划，也可以将房地产项目和其它经营性项目分别编制出让计划，确保经营性用地土地市场健康、有序地发展。 编制经营性土地出让计划前，应对房地产市场供求关系和开发商开发意向进行调查分析;要兼顾旧城改造、企业“退二进三”的实际需要，统筹安排。
严格实行总量控制,经营性用地计划下达后原则上不得突破,确需调整供应计划的,应由县级以上人民政府统一安排。
经营性项目用地计划报经县级以上人民政府批准后，应及时向社会公布。 第四条 对经营性项目用地可根据实际需要，采取相应的竞价出让方式。
一、对属于下列情况之一的,可公开招标出让：
㈠ 除获取较高出让金外,还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件; ㈡ 土地用途受严格限制,仅少数单位或个人可能有受让意向的;
㈢ 对土地使用者有资格限制或特别要求的,可对符合条件的用地单位进行邀请招标。
二、对属于下列情况之一的,可公开拍卖出让：
㈠ 以获取最高出让金为主要目标,以出价最高为条件确定受让人的;
㈡ 对土地使用者资格没有特别限制,一般单位或个人均可能有受让意向的; ㈢ 土地用途无特别限制及要求的。
三、对属于下列情况之一的,可公开挂牌出让： ㈠ 土地出让计划公布后,市场需求不旺的地块; ㈡ 出让地块位置偏僻,拟受让人较少的。
因招标、拍卖方式出让国有土地使用权有一定的局限性，投标人(竞买人)不足三人的，则应取消招标(拍卖)活动，而挂牌出让既避免了拍卖中的盲目叫价，又避免了招标中因投标单位少于三家而流标的现象。因此，一般情况宜采用挂牌出让方式。
第五条 经营性项目供地计划应尽可能落实到宗地。选择竞价出让地块应符合下列要求：
一、符合经营性用地出让计划;
二、符合土地利用总体规划和城市总体规划;
三、以净地出让为主，原则上不搞毛地出让。确需实行毛地出让的，应明确受让人必须按拆迁政策的规定，对原土地使用者进行补偿、安置后，方可发放用地批文、《国有土地使用证》。
第六条 对竞价出让地块应严格审查出让材料。
一、出让地块的规划红线图及规划设计要点审查。规划用地红线范围即为出让范围，实际出让面积以土地勘测定界面积为准。规划部门在出具规划许可证之前，常常根据实际需要，发放选址红线、拆迁红线、征地红线等文件，在审核时要注意区别(详见《国有土地使用权协议出让技术规范》有关条款)。设计要点明确的容积率、绿地率以及一些限制性条件，必须在出让公告和出让合同中予以明确。
二、出让地块勘测定界报告审查。应将规划设计要点明确的用途与新的土地分类相衔接，规划用途不明、不清的，应与规划部门协调一致;对土地勘测机构调查的拟出让地块的土地权属、面积、界址、地上建筑物及附着物的所有者及土地登记和发证情况，须经地籍部门审核后方可作为出让地块实际出让面积。
宗地图的标注要详细。涉及农村集体所有土地的要标明村组名称，在市区或集镇要标明到街道、居委会和巷道，周边有固定建筑物的，标明地块与该建筑物的条件距离。
㈠ 拟出让地块为国有存量建设用地的，应依法收回(收购)原土地使用者的国有土地使用权，并注销原土地使用证。同时还应审查有无法院查封、扣押、抵押等情况，如有上述情况，应先依法进行处置; ㈡ 拟出让地块为集体土地的，应先行办理土地征收手续，并确保征地补偿到位。 ㈢ 拟出让地块为国有农用地的,应先行办理农用地转用手续。
三、确定交易底价和交易起始价(起叫价)。拟出让宗地应由有资质的中介机构进行评估，按照经审核备案的土地评估结果，由县以上国土资源局集体确定交易底价和交易起始价(起叫价)，出让地块的交易底价应区别毛地和净地，并明确其构成。地价一般由以下几部分构成： ㈠ 土地取得成本;
㈡ 土地开发拆迁费用; ㈢ 政府土地收益
㈣ 土地出让审批规费;
㈤ 政府其它部门收取的规费(税)。
交易底价必须保密，毛地出让的应明确地价的内涵，防止发生争议。
四、确定土地用途及使用年限 出让地块的土地用途按国土资源部新的《土地分类》确定，并应与规划部门确定的用途相衔接。同一宗地有两个及两个以上用途的，一般应要求规划部门明确各个不同用途建筑物的建设量或占建设总量的比例。土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
㈠、居住用地70年; ㈡、工业用地50年;
㈢、教育、科技、文化、卫生、体育用地50年; ㈣、商业、旅游、娱乐用地40年; ㈤、综合或者其他用地50年。
同一地块由多种用途且各用途之间无法分割的，应按新的《土地分类》确定为城镇混合住宅用地、其它商服业综合用地等。但为了维护购买商品住宅人的合法利益，对住宅用地一般应按最高年限出让。
同一地块由多种用途且能分割的，应确定为多个宗地并明确各个宗地的土地用途。
五、确定竞买人条件和资格
明确竞买人的条件，对地块没有特别限制和要求的，一般应放宽竞买条件。对需要加以限制的，限制的条件必须公开、公正，不得以不公正的条件，规避竞争。 实行市场准入制，对有下列情形之一的，取消竞买(投)人的竞买(投)资格: ㈠ 近二年有违纪违规行为的;
㈡ 不履行国有土地使用权出让文件的规定和国有土地使用权出让合同约定的; ㈢ 有拖欠土地出让金行为的;
㈣ 有违法建设和违法用地行为并正在查处之中的; ㈤ 工程建设质量差，有开发劣迹的;
㈥ 有故意哄抬地价或恶意串通压低地价等行为的; ㈦ 法律、法规规定的其他情形。
六、确定提供土地时间和付款期限。出让地块需进行拆迁的，提供土地的时间应充分考虑拆迁时间，并与付款期限相衔接，避免出现违约问题。
七、时间安排及其它相关事项
招标拍卖挂牌的发布时间应相对固定，一般情况一个季度进行一次竞价出让土地的活动。挂牌时间尽量要避开节假日，特别是报名截止期和现场竞价时间不宜安排在双休日。
八、编制出让文件
招标拍卖挂牌出让文件应包括招标拍卖挂牌出让公告、投标或者竞买须知、宗地图、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本(样本)。
出让文件拟定后报请局领导签发，重大地块出让应报同级政府批准后予以公布实施。
第七条 经批准的出让方案，应进行公告。
出让人应在本地土地有形市场和至少一家设区的市级以上新闻媒体或网站上发布出让公告。出让人应在投标、拍卖或挂牌开始日前20日发布公告，公告时间不得少于20日;同时，挂牌交易期限不得少于10个工作日。 出让方式不同，其公告的内容也各不相同。
一、招标公告的内容：
㈠、土地的位置、现状、面积、用途、使用年限，提供土地时间、规划设计条件; ㈡、投标人范围、资格;
㈢、投标人索取招标文件、标书的时间、地点及工本费; ㈣、投标地点和截止时间;
㈤、投标履约保证金的给付方式、数额、帐号; ㈥、开标地点和时间;
㈦、给付中标价的方式及要求; ㈧、评标方法;
㈨、招标人、代理单位名称; ㈩、其它需要公告的事项。
二、拍卖公告的内容：
㈠、土地的位置、地块现状、面积、使用年限、用途、提供土地时间、规划设计要求;
㈡、竞买人的资格要求; ㈢、拍卖的时间和地点;
㈣、给付成交价的方式和保证金数额;
㈤、竞买人索取竞买文件的时间、地点、方式及工本费; ㈥、参加竞买的申请方法和申请截止时间; ㈦、查询竞买资格的时间和地点; ㈧、其它需要公告的事项。
三、挂牌公告的内容：
㈠、土地的位置、地块现状、面积、使用年限、用途、规划设计要求; ㈡、出让地块交易起始价及其构成; ㈢、出让地块的保证金及加价幅度; ㈣、提供土地时间和付款期限; ㈤、竞买人范围和资格;
㈥、竞买人索取挂牌文件的时间、地点、方式及工本费 ㈦、挂牌工作的日程安排; ㈧、其它需要公告的事项。
第八条 在竞价出让中，出让人应根据国家有关法律和出让公告的约定，确定出让地块的受让人或中止竞价活动。
一、招标：
㈠、投标人少于三人的，应终止招标活动;
㈡、由招标评标小组依照事先规定的条件推荐中标候选人。 ㈢、招标人根据评标结束，确定中标人。
二、拍卖：
㈠、竞买人少于三人的，应终止拍卖活动; ㈡、由主持人宣布最高应价者为竞得人。
三、挂牌：
㈠、若在规定期限内只有一个竞买人，且报价等于或高于底价，并符合公告交易条件的，则此项交易生效;
㈡、在规定期限内有二个以上竞买人的，允许多次报价，土地使用权由出价最高者获得;报价相同的，由先报价者获得，但报价底于底价者除外。
㈢、在挂牌期限截止时仍有两个或两个以上的竞买人要求报价的，出让人对挂牌宗地进行现场竞价，出价最高者为竞得人。 ㈣、若在公开挂牌交易期限内没有竞买人报价，或所有竞买人的报价均低于交易底价的，则取消该地块的挂牌交易。 第九条 签订《出让合同》
出让合同应当包括出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、出让土地的交付及出让价款的缴纳、供地时间、规划设计条件等。 土地用途要按规范填写，注意规划用途要与土地分类相衔接。 合同中应载明违约责任。
双方对土地出让合同内容没有异议的，应由合同当事人双方法定代表人签字盖章。如不是法定代表人签字的应出具授权委托书，同时，宗地图为合同附件，由合同当事人双方加盖印章确认。
第十条 出让人应根据土地出让合同约定的时间及时交付土地。
出让人与受让人依据出让宗地界址图所标示坐标实地验明各界址点界桩，并按照国有土地使用权出让合同规定的时间,向受让人交付土地。
受让人在按土地出让合同约定支付完全部土地使用权出让金及土地契税之日起30日内,持出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请办理土地登记,领取国有土地使用证,取得出让土地使用权。
第三章
具体程序
第十一条 招标程序
一、发布《招标公告》;
二、有意向的投标人购买招标文件;
三、现场踏勘、答疑和标前会议;
四、成立评标委员会;
五、投标人交纳投标保证金;
六、投标、开标、评标 ㈠、投标
1、投标意向人应当在投标公告或邀请投标书规定的投标申请截止日前，向招标人提出书面申请，并提交下列资料： ①营业执照副本; ②法定代表人证明;
③法定代表人的身份证复印件(个人投标的为身份证复印件); ④资信证明;
⑤招标人认为应提交的其他文件。
投标人应当按照招标文件的要求填写编制标书。投标人为单位的，由法定代表人书面签字并加盖公章;投标人为个人的，由投票人签名并盖手指印。 投标人应当在投标截止日前将标书密封投入指定的标箱。
按公告规定可以邮寄标书的，投标人应当挂号邮寄，并且以投标截止日前招标人收到为有效。
2、标书一经发出，招标人一般不得更改招标内容，确需更改的，必须在公告或邀请书发出后十五日内公告更改内容或通知更改内容，并应当对更改内容承担责任。
㈡、开标
1、招标人应当按照招标公告或招标邀请书规定的时间、地点开标。开标时应召集投标人举行开标会议。开标会议由招标人主持或代理机构公开主持，评标由评标小组进行，必要时邀请公证机关鉴证。
2、开标程序如下：
①由主持人公布评标、定标原则和方法及标底;
②由投标人或推选的代表、招标主持人检查标箱的密封情况; ③当众开启标箱，点算标书;
④开启标书，宣读投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容;
⑤对标书和标书附件进行审查，对不符合规定的标书由评标小组认定宣布无效。
3、有下列情况之一的为无效标书：
①超过投标时间所投的标书或截止日后所收到的邮寄标书; ②标书或附件不齐全或不符合招标文件规定的; ③标书或附件字迹不清，无法辨认的;
④委托他人代理，委托文件不齐全或不符合规定的; ⑤重复投标的;
⑥投标人未参加开标会议的;
对被认定为无效标书的，招标人无须对投标人进行解释。 ㈢、评标
1、评标小组由出让人代表和有关专家组成，人数为五人以或五人以上单数。一般应以县(市)为单位，建立专家库，评标前随机抽取。
2、评标原则
①在有效的投标价内，以出价最高者确定中标人，或以综合评分最高者确定中标人;
②对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，确定中标人。
3、评标
评标委员会对投标文件进行评价审议，并推荐中标候选人; 评标小组对所有有效的投标书进行评审，评标小组可以要求投标人对投标文件作出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明内容不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容;
七、确定中标人。招标人根据评标结果，确定中标人，由招标主持人对中标人当场宣布，并签发《中标通知书》。中标人应当在签收《中标通知书》的同时按规定交足履约保证金;
八、退还未中标人的投标保证金;
九、签订合同。中标人按照《中标通知书》规定的时间和地点签订《国有土地使用权出让合同》及有关协议;
十、公布出让结果。 第十二条 拍卖程序
一、发布《拍卖公告》;
二、有意向的竞买人购买拍卖文件;
三、现场踏勘、答疑;
四、竞买人提出竞买申请，并提交下列文件和竞买履约保证金： ㈠、竞买申请书; ㈡、营业执照副本; ㈢、法定代表人证明书; ㈣、企业编码;
㈤、法定代表人身份证(竞买人为个人的提供身份证复印件); ㈥、资信证明;
㈦、按公告约定的数额缴付竞买履约保证金; ㈧、委托竞买，应当提供授权委托书; ㈨、拍卖人认为应提供的其他证明文件;
五、出让人对竞买人进行资格审查，并在五日内向合格者发出竞买通知书、竞买编号及相关材料;
六、举行拍卖会，拍卖会的程序如下 ㈠、主持人点算竞买人;
㈡、主持人介绍拍卖宗地的位置、面积、用途、使用年限、规划要求和其他有关事项;
㈢、主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度。没有底价的，应当明确提示; ㈣、主持人报出起叫价;
㈤、竞买人举牌应价或者报价; ㈥、主持人确认应价后继续竞价;
㈦、主持人连续三次宣布同一应价而没有再应价的，主持人落槌表示拍卖成交; ㈧、主持人宣布最高应价者为竞得人。
七、签署《拍卖成交确认书》，同时约定签订《出让合同》的时间;
八、退还未竞得人的竞买保证金;
九、签订合同。竞得人按照《拍卖成交确认书》规定的时间和地点签订《国有土地使用权出让合同》及有关协议;
十、公布出让结果。 第十三条 挂牌程序
一、发布《挂牌公告》，开始挂牌，挂牌公告期限不少于20天;
二、有意向的竞买人到土地市场或指点地点购买挂牌文件;
三、国土资源部门可组织有意向的竞买者对挂牌出让地块进行现场踏勘、答疑，有意向的竞买人也可自行踏勘现场;
四、在挂牌公告规定时间内竞买人提出竞买申请，逾期不予受理;
五、竞买人提出的竞买申请经初审符合竞买条件的，应在规定期限内缴纳竞买保证金;
六、竞买人凭财务部门出具的交纳保证金的票据(证明)到土地市场或指定地点办理报名手续，取得竞买资格;
七、挂牌公告结束后，进入挂牌交易期，挂牌交易期不少于10个工作日，竞买人在规定时间内填写竞买报价书，参与竞买;
竞买报价书由国土资源部门统一制作，报价书经现场审查确认有效后予以公示，公示内容：报价金额，报价受理时间。报价书应经法定代表人或委托代理人签署并加盖单位印章。
有下列情形之一的为无效报价书：
1、报价低于交易底价的;
2、报价低于或等于前一轮报价的;
3、报价书未经法定代表人签署，或虽经委托代理人签署，但委托文件不齐全或不符合规定的;
4、报价书内容未填写齐全或未按规定的格式填写清楚的;
5、竞买人一份报价书中有两个或两个以上报价的;
6、实际竞买地块与报名申请竞买地块不一致的;
7、其他按规定应属无效的。
八、更新挂牌显示，接受新的竞价。每个竞买人均可在规定时间内满足高于前一轮报价的条件下多次报价;
九、现场竞价;
1、在挂牌期限截止前1小时停止更新挂牌价格(停止接受书面报价)，在期间依然有两个或两个以上竞买人要求竞买的，举行现场竞价。由竞买人分别填写《现场竞价申请书》，如竞买人同时参与多个地块现场竞价的，则应按不同地块分别填写《申请书》，《现场竞价申请书》由国土资源部门统一制作，并明确现场竞价的地点、时间。申请书应经竞买方法定代表人或委托代理人签署并加盖单位印章后有效。
2、成立现场竞价工作组，由主持人、记录人、公证、纪检、监察等相关人员组成。记录人员一般不少于两人，专职负责现场报价记录工作。
3、可预先根据各地块的报名、报价情况，制作竞价记录表，将竞价地块的一些单价、总额等相关要素制作成表格，有利于记录，也有利于主持人控制现场气氛和报价。
4、现场竞价会的程序同拍卖会程序。
十、确定竞得人，报价最高者为竞得人; 十
一、发出《挂牌成交确认书》;
《确认书》一式两份，经领导签发盖章后生效，竞得人在领取《确认书》的同时也应签字确认。
十二、退还未竞得人的竞买保证金;
十三、签订合同。竞得人按照《挂牌成交确认书》规定的时间、地点签订《国有土地使用权出让合同》及有关协议; 十
四、公布出让结果。
出让人应在土地招标、拍卖、挂牌出让结束后应将成交结果在土地有形市场和发布土地招标、拍卖、挂牌出让公告的新闻媒体及网站上公示。
中标人、竞得人有提供虚假文件隐瞒事实，采取行贿、恶意串通等非法手段行为的，中标、竞得结果无效。
第四章
批后管理
第十四条 受让人在正式施工前须向出让人报送土地利用设计方案、建筑设计方案与图纸一套。
受让人进行商品房预售，须将预售合同送出让人备案登记。 第十五条 受让人项目建成后的验收
受让人应当按照土地出让合同的约定依法利用土地，并在项目建成后报请出让人及相关部门验收。受让人确需改变出让合同约定的土地用途、容积率或者其他土地使用条件的，应当依法报请规划部门批准后，报请出让人批准同意，签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，并应按相应标准补交不同用途和容积率的土地差价后方可建设。未经出让人批准同意改变出让合同约定的土地用途、容积率等土地使用条件的，应依法收回，重新组织出让。
第三篇：关于“经营性用地”的法律探析
从《中华人民共和国土地管理法》颁布实施以来，关于土地方面的新规定、新政策不断推出，充分体现了国家对于土地这一国民经济重要元素的重视以及不断加强土地管理的决心。然而，由于对各项规定、政策的理解不同，导致在实践中存在不少的困惑。特别是在国土资源部发布了《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》(2002年国土资源部11号令)、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(2007年国土资源部39号令)两个文件之后，对于改变土地用途为经营性用地的理解和操作就成了非常突出而又敏感的问题。笔者试图从解读土地管理规定中的基本要素入手，对这一问题进行分析。
一、关于土地管理的几个基本要素
1、关于土地用途
《中华人民共和国土地管理法》(下称《土地管理法》)第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”
2007年8月，国家质量监督检验检疫局和国家标准化管理委员会共同发布《土地利用现状分类》国家标准(GB/T21010-2007)(下称《土地利用现状分类》国家标准)。《土地利用现状分类》国家标准最大的变化是采用一级12个类别和二级56个类别两个分类层次的划分标准，对照新的土地用途分类与“三大类”合并归纳为：农用地包括01耕地、02园地、03林地、04草地、11水域及水利设施用地、12其他土地;建设用地包括05商服用地、06工矿仓储用地、07住宅用地、08公共管理与公共服务用地、09 特殊用地、10交通运输用地、11水域及水利设施用地;未利用地包括11水域及水利设施用地、12其他土地。
2、 关于土地使用性质
关于土地的法律、法规中并没有“土地使用性质”的确切含义。1991年建设部《城市用地分类与规划建设用地标准》第2.0.2项规定：城市用地应按土地使用的主要性质进行划分和归类。这里的“土地使用的主要性质”体现为该标准的46个中类以及73个小类及范围。以该标准第二大类“公共设施用地”(类别代号C)为例，下分中类“商业金融业用地”(类别代号C2)，范围包括商业、金融业、服务业、旅馆业和市场等用地。以下再分小类“商业用地” (类别代号C21)，范围包括综合百货商店、商场和经营各种食品、服装、纺织品、医药、日用杂货、五金交电、文化体育、工艺美术等专业零售批发商店及其附属的小型工场、车间和仓库等用地。从中可以看出，所谓的“土地使用性质”并不是个独立的概念，在使用中实际体现为土地用途。
3、 关于国有土地使用权取得方式
《土地管理法》第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;但是下列建设用地，经县级以上人民政府批准，可以以划拨方式取得：国家机关用地和军事用地;城市基础设施用地和公益事业用地;国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;法律、行政法规规定的其他用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(下称《土地管理法实施条例》)第二十九条规定，国有土地有偿使用方式包括：国有土地使用权出让;国有土地租赁;国有土地使用权作价出资或入股。即国有土地使用权取得方式共有四种：划拨、出让、租赁、作价入资(入股);划拨为无偿取得，出让、租赁、作价入资(入股)为有偿取得。
(1)国有土地使用权出让。国有土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让的方式有协议、招标、拍卖三种。
根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，通过国有土地使用权出让取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。
①土地使用权转让。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。
②土地使用权出租。土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
③土地使用权抵押。土地使用权抵押是指土地使用者作为债务人或者第三人以转移占有的方式向债权人提供土地使用权作为债权担保的行为;在债务人不履行债务时，债权人有权依法处分该土地使用权并就处分所得的价款优先得到偿还。
(2)国有土地租赁：国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级人民政府土地行政主管部门签订一定期限的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁不同于一般的土地使用权出租，它是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。根据《规范国有土地租赁若干意见》的规定，对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。也就是说，除经营性房地产开发用地外，其他用地可以通过国有土地租赁的方式取得。
(3)国有土地使用权作价出资或者入股。
国有土地使用权作价出资或者入股不同于一般的土地使用权的作价入股。根据城市房地产管理法第23条规定，依法取得的土地使用权，可以依照该法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。这里依法取得的土地使用权通常是指以出让、转让或者划拨等方式取得的土地使用权。而国有土地使用权作价出资或者入股，是国有企业划拨土地使用权进行有偿使用的方式之一，指国家以一定期限的国有土地使用权作价，作为出资或者入股投入企业，由企业持有该土地使用权，并可依法转让、出租、抵押。国有土地使用权作价出资或者入股形成的国家股股权，依法由国有股权持股单位统一持有。
(4)土地使用权授权经营，即国家以一定年限的土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的公司和投资机构负责该土地的保值、增值，并可以凭政府主管部门发给的授权委托书向其他企业以作价出资(入股)或者租赁方式配置土地。
(5)收缴土地使用费或者场地使用费，外商投资者与中国企业依据《中华人民共和国中外合资经营法》、《中华人民共和国中外合作经营法》等法律，在我国取得土地使用权，中方企业或者外商投资企业依法向中国政府缴纳土地使用费或者场地使用费。))
二、关于经营性用地的概念和范围
据笔者初步查找，在2002年国土资源部11号令《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》中最早提出“经营性用地”的概念，该规定第四条：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。但对于什么是“经营性用地”并没有明确说明。但从上述规定的表述初步推断出，“经营性用地”是指土地用途为商业、旅游、娱乐和商品住宅等的各类用地。此后，“经营性用地”被广泛使用于国家关于土地的各项文件政策中。
笔者认为，在法律、法规对“经营性用地”没有明确的定义之前，在政策文件中采用“经营性用地”的做法值得商榷，使得实际操作中各部门在理解上产生偏差，导致各种问题的产生。最直接的问题是：除了工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅五类用地，还有哪些属于其他经营性用地?另外，2007年国土资源部39号令第四条规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。这一条款将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列，俗称“五类经营性用地”，再加上日常中使用的“服务用地”，合并称为“六类经营性用地”。而根据最新发布的《土地利用现状分类》国家标准，061工业用地、062采矿用地、063仓储用地作为并列的二级分类同属于06工矿仓储用地一个大类。与上述39号令“前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地”的表述明显不符。《中华人民共和国物权法》沿用了39号令的表述，也存在着同样的问题。
对于“商业、旅游、娱乐和商品住宅”，对照《土地利用现状分类》国家标准后，笔者没有找到直接分类规定，仅从05商服用地和07住宅用地、08公共管理与公共服务用地中找到类似的表述。为了便于说明，笔者截取部分《土地利用现状分类》国家标准，见下表： 0
5、商服、用地：指主要用于商业、服务业的土地。
0
51、批发零售用地：指主要用于商品批发、零售的用地。包括商场、商店、超市、各类批发(零售)市场，加油站等及其附属的小型仓库、车间、工场等的用地。
0
52、住宿餐饮用地：指主要用于提供住宿、餐饮服务的用地。包括宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等。
0
53、商务金融用地：指企业、服务业等办公用地，以及经营性的办公场所用地。包括写字楼、商业性办公场所、金融活动场所和企业厂区外独立的办公场所等用地。
0
54、其它商服用地：指上述用地以外的其他商业、服务业用地。包括洗车场、洗染店、废旧物资回收站、维修网点、照相馆、理发美容店、洗浴场所等用地。
0
7、住宅、用地：指主要用于人们生活居住的房基地及其附属设施的土地。
07
1、城镇住宅用地：指城镇用于生活居住的各类房屋用地及其附属设施用地。包括普通住宅、公寓、别墅等用地。
07
2、农村宅基地：指农村用于生活居住的宅基地。
0
8、公共、管理与公共服务用地：指用于机关团体、新闻出版、科教文卫、风景名胜、公共设施等的土地。
08
1、机关团体用地：指用于党政机关、社会团体、群众自治组织等的用地。
08
2、新闻出版用地：指用于广播电台、电视台、电影厂、报社、杂志社、通讯社、出版社等的用地。
08
3、科教用地：指用于各类教育，独立的科研、勘测、设计、技术推广、科普等的用地。 08
4、医卫慈善用地：指用于医疗保健、卫生防疫、急救康复、医检药检、福利救助等的用地。
08
5、文体娱乐用地：指用于各类文化、体育、娱乐及公共广场等的用地。
08
6、公共设施用地：指用于城乡基础设施的用地。包括给排水、供电、供热、供气、邮政、电信、消防、环卫、公用设施维修等用地。
08
7、公园与绿地：指城镇、村庄内部的公园、动物园、植物园、街心花园和用于休憩及美化环境的绿化用地。
08
8、风景名胜设施用地：指风景名胜(包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址等)景点及管理机构的建筑用地。景区内的其它用地按现状归入相应地类。
综上，笔者认为应规范39号令的一些基本概念，根据《土地利用现状分类》国家标准，“工业用地”的规范表述应为061工业用地和063仓储用地。“商业、旅游”或“服务用地”的规范表述应为：05商服用地，包括四个分类：051批发零售用地、052住宿餐饮用地、053商务金融用地、054其他商服用地。“娱乐用地”的规范表述应为：085文体娱乐用地。“商品住宅用地”的规范表述应为：071城镇住宅用地。
由于我国法律明确规定对土地用途采用管制制度，土地用途是土地使用权属性中核心的构成要素，直接影响土地的利用。因此，结合上述的分析，笔者建议摈弃“经营性用地”的说法，应取而代之以规范的表述，以免在实际操作中造成混淆。
三、关于如何解决 “改变土地用途为经营性用地”问题
提出这一问题主要是由于各个时期涉及这一问题的政策文件规定不一致所引起的，这些政策文件规定如下：
1、2003年6月，国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办法(2003)70号)第四条规定：协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。
2、2003年8月，国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第21号)第十六条规定：以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
3、2004年3月，国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发(2004)71号)第二条规定，各地要严格和规范执行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。2002年7月1日《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号)实施后，除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也要采用招标拍卖挂牌方式供应。各地要严格按国家政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，不得擅自扩大范围，不得弄虚作假、变相搭车，并要加快工作进度，于2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕。对8月31日后以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。
4、2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)第十七条规定：推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金;低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。
正是由于对上述政策文件规定的不同理解，导致在实践操作中，各部门对“改变土地用途为经营性用地”如何处置没有统一的认识和解决方法。
笔者就这一问题有以下的认识：
(一)“改变土地用途为经营性用地”与国发(2004)28号文规定的“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设”是两个不同的问题。“改变土地用途为经营性用地”是指原经批准的土地使用权土地用途为非经营性用地现变更为经营性用地的情形，包括原以划拨方式或协议出让方式取得的非经营性用地现在变更为经营性用地。而“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设”是指在不改变原土地用途的基础上经批准进行经营性开发建设的情形，经营性开发建设主要指开发建设用于转让或出租的建筑物的行为。据此，在这一规定中应重点把握以不改变原土地用途为基本要求。如原以划拨方式取得的非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目经批准以营业为目的进行开发建设的，此时，应根据国发(2004)28号文的规定“按照市场价补缴土地出让金”。而对于改变土地用途为经营性用地的，依据国办法(2003)70号、国土资发(2004)71号文，在2002年7月1日(国土资源部11号令实行)后无论原来是以划拨方式取得还是以协议出让方式取得，均应重新以招拍挂方式出让。
(二)国土资源部令第21号的规定确实在实践中引起了不少争议，同时，也使得一些单位和个人利用该21号令第十六条的规定作为规避公开招拍挂出让经营性用地的尚方宝剑。对此，笔者认为：首先，21号令主要规范协议出让国有土地使用权行为，不应扩大适用至划拨或其他方式取得国有土地使用权的情形。其次，以协议方式出让国有土地使用权的，应设置最低价，低于最低价时不得出让。再次，根据国土资发(2004)71号规定，各地应于2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕。之后，国家逐步推进招拍挂国有土地使用权出让方式。最后，国办法(2003)70号与国土资源部令第21号的规定是矛盾的，在目前的立法体制下，只能寄希望于出台更高阶位的法律、法规加以明确。
(三)对于非经营性用地，仍可根据国土资源部《划拨用地目录》的规定进行划拨或协议出让。
四、关于擅自改变土地用途为经营性用地的法律后果
在一起合作开发房地产的案例[①]中，最高人员法院认定土地提供者未经批准将土地用途为市政公用设施用地擅自建盖房屋作为酒店连同划拨土地使用权一起出租用于商业经营，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规中关于使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地的强制性规定，进而判决双方签订的《租赁协议》无效。对于审理过程中土地提供者提出的将租金中所含土地收益部分上缴国家以使《租赁协议》转为有效的主张，最高人民法院进一步指出，由于土地提供者的行为具有改变土地用途的性质，未经批准违反了国家强制性法律的规定，因此，无论是否上缴租金中的土地收益部分，均不能使《租赁协议》有效。
上述案例从司法实践的角度再次明确了我国实行土地用途管制制度的土地管理原则，未经批准擅自改变土地用途的，违反了国家强制性法律规定，所实施的行为将被确认为无效。问题是，虽经规划部门批准，但未经招拍挂而以协议出让方式改变土地用途为经营性用地的行为如何认定?从本文第二部分的分析可以看出，对此问题的规定均仅存在于政府规章，而根据法律规定，认定合同行为无效必须以法律、法规为依据。《物权法》也仅规定了应采用招拍挂的方式直接供应经营性用地，那么，实践中如果出现未采用招拍挂方式而改变土地用途为经营性用地的行为将如何适用法律加以确认呢?建议立法部门应尽快制订相应的配套法律、法规，做到法律和政策的合理兼顾和有效结合。
参考资料：
《土地利用现状分类》国家标准的解读 自然资源学报2007年11月 第6期 第22卷，作者：陈百明周小萍
[①]本案例摘自中华人民共和国最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》(2002年第4卷)，法律出版社2003版，第292页。
第四篇：集体经营性建设用地入市存在问题及其对策
摘要：推进集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容。受国家法律和土地产权制度制约，集体经营性建设用地入市的集体决策机制、土地价格机制、收益分配机制、供后监管机制不健全，抵押融资、农村规划、土地征收、土地整治配套改革滞后。成都市在探索集体经营性建设用地入市方面走在全国前列，推进集体经营性建设用地入市需借鉴成都市经验，从优化制度环境、健全内部机制、完善配套改革三方面构建政策体系。
关键词：集体经营性建设用地;农地改革;土地政策;成都市
中图分类号：f321.1文献标识码：a
文章编号：1003-0751(2016)02-0043-05
一、问题的提出
土地制度是国家的基础性制度，事关经济社会发展和国家长治久安。长期以来，政府主导的“征地―卖地”土地利用模式支撑着我国城镇化、工业化快速发展，但城乡市场分割、要素流动不畅导致土地价格扭曲，诱发政府征地冲动、寻租行为猖獗，引致城市增长失控、耕地面积减少，农民财产权益受损、社会矛盾激发等，现行土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现。为此，党的十八届三中全会提出建立城乡统一建设用地市场，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，为我国土地制度改革指明了方向。2008年以来，成都市开展了新一轮以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，实施农村土地确权颁证，建立农村产权交易市场，完善城乡社会配套改革，探索集体经营性建设用地公开流转，改革进程走在全国前列，并形成了“成都模式”。系统探究成都市集体经营性建设用地入市问题，不仅有助于规范成都市集体经营性建设用地入市实践操作，而且可为全国性规范集体经营性建设用地入市法律政策制定储备经验。
近年来，学界研究集体建设用地入市的主要观点认为，制度环境变化引致的外部利润、社会经济发展对资源配置效率的客观要求、城市化推进对土地发展权保障等都对集体建设用地制度改革有着理论和现实需求，直接入市将面临农民失地、收益分配不公、耕地非农化等风险;各地探索实践中主要形成了“就地流转”“异地流转”“就地+异地流转”等不同模式，不同模式绩效大小取决于流转系统外部环境、内部治理结构和土地产权结构;通过重构产权体系，完善法律制度、权益分配制度、配套制度，优化外部环境等能有效推进集体建设用地入市。从既有研究来看，学界对集体建设用地入市研究成果颇丰，但具体到集体经营性建设用地研究较少，研究内容偏理论化、可操作性不强，地方实践经验不足且零碎化，难以上升到政策层面，无法满足我国全面深化改革的需要。成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极探索集体经营性建设用地入市并积累了一定的实践经验。本文将以成都市为例，剖析我国集体建设用地入市的制度限制等问题，创造性地提出推进我国集体经营性建设用地入市的政策体系。
二、成都市集体经营性建设用地入市现状
成都市积极稳妥、规范有序推进集体经营性建设用地入市，逐步形成了以确权颁证为基础、土地综合整治为载体、农村产权交易所为平台的流转体系，在实现集体土地与国有土地同等入市、同权同价方面进行了有益探索，并取得初步成效。
1.呈现出流转数量增长且主体多元化态势
截至2014年年底，成都市通过农村产权交易所及其分所成交的集体经营性建设用地共96宗，成交面积2166.66亩。其中，2008―2014年，每年成交的宗地数量分别为3宗、22宗、9宗、11宗、11宗、19宗、25宗，总体呈现增长趋势。从流转主体来看，集体经营性建设用地流出主体除传统村委会外，集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织逐步成为市场主体;流入主体由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民以及企业法人等，多元化趋势明显。
2.流转方式以出让为主且多为商业用途
成都农村产权交易所数据显示，成交集体经营性建设用地中，出让流转的宗地占比98%，其中，挂牌出让的宗地占比83.4%，协议出让的宗地占比14.6%;出租或入股流转的宗地占比2%，流转方式以出让为主。同时，集体经营性建设用地流转后多为商业用途，成交宗地86.4%为商业用地，主要用于发展休闲观光旅游、乡村酒店、养老等产业，4.2%为工业用地，9.4%为公共管理和公共服务等其他用途。
3.流转价格区域间差距较大
整体来看，成都市集体经营性建设用地平均成交价格为35.86万元/亩。单宗地块中，崇州市崇阳镇罗墩村一块宗地成交单价188万元/亩，为成都市最高价格;金堂县官仓镇柿子树村乡村酒店项目成交价18万元/亩，为成都市最低价格。从各圈层来看，一圈层的宗地平均成交价格85万元/亩，为各圈层最高;二圈层的宗地平均成交价格37.22万元/亩，为一圈层的43.8%;三圈层的宗地平均成交价格25.96万元/亩，为一圈层的31%，流转价格区域间差距较大。
4.流转收益大部分归集体经济组织所有
成都市相关政策规定，集体经营性建设用地初次流转，土地收益大部分归集体经济组织所有，流转价款之外，由集体经营性建设用地使用权受让人以成交价为依据向县级政府缴纳10%的公共基础设施和公用事业配套费与2%的耕地保护金，集体内部收益分配由集体经济组织成员共同讨论决定。集体经营性建设用地使用权再次流转收益，若受让人与集体经济组织有约定的，从其约定;若没有约定，由受让人所有，政府不参与再次流转收益分配。
三、集体经营性建设用地入市存在问题及原因分析
随着改革的全面深入，地方政府难以突破的制度限制和政策不规范、缺乏系统性等非制度约束，将阻碍集体经营性建设用地顺畅入市。
1.宏观法律制度制约
第一，集体经营性建设用地入市受国家法律法规限制。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》分别指出，在符合规划和用途管制前提下，允许集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。而《物权法》第151条、《土地管理法》第43条和第63条、《城市房地产管理法》第9条等规定，农村集体建设用地使用权只能在乡镇企业兼并、破产等情形下可依法流转，城市规划区内集体土地须征为国有后才能有偿出让。可见，集体经营性建设用地政策规定与国家法律冲突。但鉴于国家政策性文件效力有限，集体经营性建设用地入市流转依然受到国家法律限制。
第二，集体经营性建设用地产权主体虚位且权能残缺。长期以来，我国农村集体的法律内涵、构成要素、运行程序不明确，集体经济组织长期缺位或机制不健全，难以真正履行经营和管理集体土地的职能，村委会或村民小组行使集体土地使用权和经营权的权责尚未界定，农村土地产权主体虚位。不仅如此，现行法律对集体土地所具有的权利结构和权能体系也界定不清。主体虚位和权能残缺导致集体经营性建设用地入市中农村集体和农民的土地处分和收益权能无法实现。尽管成都市相关政策允许集体经营性建设用地直接入市，但实际操作中很难做到与国有土地“同权同价”。
2.内部运行机制不健全
第一，集体经营性建设用地入市决策机制运行效率低。根据规定，集体经营性建设用地入市需经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意并形成决议后，方可实施。在实际工作中，入市前基层政府工作人员和村干部需要花费大量时间和精力反复去做村民工作，才能达到通过决议的人数要求，这严重影响集体经营性建设用地入市进程。究其原因，主要是村内人数多、利益诉求不同，村民对政策理解不充分、意愿容易出现反复，短时间内形成统一意见难度大，集体决策效率低。
第二，集体经营性建设用地价格机制不完善。成都市集体经营性建设用地入市，多由流转双方参照土地整理和拆迁安置成本、政府流转指导价、相邻地块成交案例中的流转价格来协商确定交易价格;部分边远农村地区集体经济组织直接以政府最低保护价作为成交价格。显然，这一定价机制既无法反映集体经营性建设用地市场供需情况，更不能体现土地使用权真实价格，最终必然会损害交易双方中一方的利益。从调研情况看，各地基准地价普遍缺失，交易双方缺少科学的参考价格，成交价格事前协商确定，挂牌出让程序多流于形式，市场竞争程度不够。这些是土地价格机制不完善的主要原因。
第三，集体经营性建设用地收益分配机制不健全。一直以来，集体经营性建设用地流转收益分配缺乏理论标准和客观依据，各级政府也未出台相关指导性政策，集体经济组织制定收益分配方案难度大。收益分配机制的不健全导致集体经营性建设用地入市中国家、集体和农民个人利益无法公平实现。例如，由于缺乏上位法的支撑，各基层政府对收取成都市政府规定的基础设施配套费存在担忧;集体经济组织土地收益提留比例缺少参照标准，容易被“分光吃净”;集体成员土地收益分配方式过于单一，宅基地安置方式会加重有进城意愿农民的进城顾虑，一次性货币补偿无法保障农民持久增收等，农民潜在利益受损。
第四，集体经营性建设用地供后监管机制缺失。集体经营性建设用地流转后，集体经济组织获得土地收益后便不再关心土地开发经营情况，基层国土部门负责监察用地项目建设是否违规占用农地，规划部门负责核查用地项目建设是否落实规划，而用地项目建设开竣工时间、项目验收后经营用途、规划标准调整等都无人监管。一旦用地企业闲置流入土地、开发低密度别墅式酒店变相出卖、改扩建原有建筑，将缺少相关部门及时管控。当前，集体经营性建设用地入市还处于探索阶段，基层政府各部门管理权责不清晰，加之用地企业经营行为较为隐蔽，监管难度大，集体经营性建设用地供后监管缺位。
3.外部配套改革滞后
第一，集体经营性建设用地抵押融资困难。一是提供抵押融资服务金融机构少，融资渠道单一。目前，除成都农商银行、村镇银行和小额信贷公司外，其他金融机构均不受理集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。二是抵押贷款额度小、利息高。成都农商银行规定集体经营性建设用地使用权抵押贷款率为60%，贷款利率为基准利率上浮30%，明显低于国有建设用地贷款率而高于其贷款利率。三是抵押贷款程序烦琐、周期长，以至于个别在建项目选择高利贷来弥补资金缺口。目前，我国《物权法》和《担保法》均未设定集体经营性建设用地抵押权能，金融机构受理土地抵押贷款业务除承担正常的信贷风险外还需要分担政策风险和市场风险，这是集体经营性建设用地抵押融资困难的直接原因。
第二，农村三大规划编制滞后且衔接度不高。目前，成都市土地利用总体规划编制到村组;城乡规划覆盖到重点镇，但一般乡镇和村组的控制性详细规划基本处于空白，集体经营性建设用地规划条件缺失;除城郊镇、旅游特色镇等产业优势较突出乡镇外，产业布局规划普遍滞后，乡镇企业布局随意，功能分区不合理，三产联动难度大，区域整体效益低;各项规划融合度不高、衔接不紧密，制约社会资金投资开发集体经营性建设用地的积极性。究其原因，经济发展不足，基层政府规划意识淡薄，对规划重视不够，财政投入不足，规划人才缺失等，都直接影响了农村三大规划的编制进度和融合程度。
第三，农村征地制度改革进程缓慢。征地制度改革和推进集体经营性建设用地入市是一枚硬币的两个面，征地范围直接影响集体经营性建设用地入市范围。但由于公共利益尚未明确界定，缩小征地范围改革推行困难，政府征收土地除保障公共服务与管理、交通运输、保障性住房等公益性用地外，还需要满足商业、服务业、工矿仓储等经营性产业发展用地需求。征地制度改革进程缓慢导致集体经营性建设用地入市空间被压缩。
第四，土地综合整治节余指标落地使用不畅。土地综合整治是集体经营性建设用地入市前置环节，从立项到验收一般需要2―3年，时间周期长，资金需求量大。期间，整理出来的建设用地指标只能在拆旧区全部验收合格后落地使用，实施主体无法通过指标分期流转或使用回笼资金，项目后期资金缺口大。禁止分期使用指标虽然能够防止投资者违反合同中止土地综合整治项目，最大限度维护农民利益，但也间接提高了社会资金准入门槛。另外，农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法尚未出台，部分已经验收合格指标还无法正常落地。
四、推进集体经营性建设用地入市对策建议
推进集体经营性建设用地入市，不仅要注意土地流转系统自身的健全和完备，还要注重与其他改革的协调和配套，以提高改革的系统性和完整性。
1.优化法律制度环境 第一，构建与集体经营性建设用地入市相适宜的法制环境。一是及时评估郫县作为集体经营性建设用地入市改革试点成果，梳理现行法律制度与之相悖的规定并通过相关程序和有关部门提请全国人大及其常务委员会修正。例如，修正《土地管理法》第43条和第63条，允许集体经营性建设用地以出让、出租或入股等方式直接入市;修改《物权法》第184条和《担保法》第37条，设定集体经营性建设用地抵押权能;删除《城市房地产管理法》第9条相关规定等。二是完善集体经营性建设用地流转立法，建立完整的法律规范体系，让集体经营性建设用地入市流转在规范的法制轨道上运行。三是尽快出台全国性规范集体经营性建设用地入市管理办法，为入市提供政策依据。
第二，建立与集体经营性建设用地入市相适应的产权制度。一是推进集体经营性建设用地确权颁证。根据国家法律政策和地区实际，重新界定集体经营性建设用地概念内涵和入市范围，依据最新土地调查成果、土地利用总体规划、城乡规划，清理和实测集体经营性建设用地，严格确权到村组集体经济组织。二是股权量化。在确权基础上，引导村组集体经济组织对包括集体经营性建设用地在内的集体资产清产核资、股份量化，成立具有股份合作性质、法人实体地位的新型集体经济组织，行使集体经营性建设用地所有权和使用权。
2.健全内部运行机制
第一，规范集体经营性建设用地入市集体决策程序。根据市场经济运行和乡村治理结构改革要求，引导村组集体经济组织按照“宣传动员、征求意见、形成方案、民主决议、公示监督”的决策程序，组织集体经济组织成员参与集体经营性建设用地入市各项事务决策，严格实行经2/3以上成员或成员代表同意便可形成决议的决策制度，降低因部分成员不合理要求影响集体决议形成进程的风险。
第二，建立集体经营性建设用地价格体系。参照国有建设用地价格评估制度，制定省级统一的集体经营性建设用地价格评估规程，分别建立土地实物价格和指标价格评估体系;采取邀标形式，确定有资质的土地评估公司分别制定零星和集中地块不同用途宗地的基准地价，定期更新并予以公示;建立价格备案制度，集体经营性建设用地成交后，交易主体及时提交成交价格，确保地块成交价格不低于政府最低保护价。
第三，合理分配集体经营性建设用地入市收益。一是完善国家与集体收益分配机制。建议市级政府向省级、国家争取设立集体经营性建设用地入市相关税费的政策支持，使各基层政府收取基础配套设施费、土地增值收益调节金、土地使用税等税费有法可依。二是健全集体经济组织内部收益分配机制。制定集体经济组织内部收益分配参考比例，保障一定资金用于扩大再生产和村庄维护建设支出;拓展集体成员收益分配方式，综合考虑农民居住、就业等情况，以现金分配、物业经营、产业支持等多渠道增加农民财产性收入。
第四，健全集体经营性建设用地入市供后监管制度。由国土、房管部门会同工商、税务、规划等部门以及流出土地村集体代表共同建立供后监管组织，明确各主体责权，统一工作流程，实行用地项目开竣工巡查制度，核查出让合同约定条款落实情况。制定违规用地行为认定标准和处理办法，明确不同用地项目建设延期开竣工具体期限，制定开竣工延期处理办法;规范用地企业申请更改土地用途管理，对违反土地用途管理行为采取罚款、责令整改或退还土地等处罚措施;设置集体经营性建设用地供后闲置认定标准，制定土地闲置费收取和闲置土地收回处理办法等。
3.完善外部配套改革
第一，创新集体经营性建设用地融资的支持方式。一是建立政府风险分担机制。由政府出资组建国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估结果，为土地使用者向银行申请贷款提供担保，分担金融机构的政策和市场风险。二是财政支持农村金融改革。采取财政补贴或财政性存款等方式引导和激励金融机构向农村地区延生营业网点，扩大金融服务范围。三是完善信用制度建设。对土地使用者开展信用评级，补充信用信息数据库，为土地抵押贷款提供信用支持。
第二，完善和优化农村三大规划。设立各级政府财政专项资金，统筹用于农村三大规划编制和实施，为实现规划“全覆盖”提供财力支撑;扩大乡村规划师制度推行范围，选拔和任命更多乡村规划师为镇政府履行规划管理职能提供业务指导和技术支持，保障农村三大规划的人才支撑;确立农村整体规划和各项规划目标，统筹制定农村各项规划编制技术标准，做好土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划统筹协调与对接，实现“三规合一”。
第三，协同推进农村土地征收制度改革。在综合考虑地区发展、人均收入、物价水平等情况基础上，参考土地直接入市的收益分配比例和方式，合理制定城市规划区内外不同用途土地征收补偿标准，尝试采取留地、留物业等方式提高失地农民生活水平，解决好住房、社保、就业等问题，平衡征地与直接入市的利益补偿水平;明确界定公益性与非公益性的内涵，确定政府征地范围，严格实施城乡规划，逐步开放城市规划区内集体经营性建设用地直接入市，缩小征地范围。
第四，探索建设用地指标落地使用新办法。一是放宽城乡建设用地增减挂钩项目建设用地使用政策，在拆旧区整理项目分期验收合格后，允许实施主体使用一定比例的建新指标，指标流转或使用收益用于项目后期投资，以缓解实施主体资金压力。二是尽快研究出台农民集中建房整理项目节余建设用地指标使用办法，允许指标交易或使用突破镇域范围，实现城乡土地资源在更大范围内统筹使用。
第五篇：关于加强经营性开发项目用地规划管理的通知
平政发〔2004〕168号
平阳县人民政府
关于加强经营性开发项目用地规划管理的通知
各乡(镇)人民政府，县政府直属各单位：
为进一步加强对我县经营性土地的规划管理，引导房地产市场健康有序发展，根据国务院关于进一步治理整顿土地市场秩序和对房地产市场秩序专项整治的精神，结合平阳实际，现就加强经营性开发项目用地规划管理的有关规定通知如下：
一、凡是利用国有土地进行商业、旅游、娱乐及商品住宅等各类经营性开发的项目用地，必须通过招标、拍卖、挂牌方式出让，经营性开发项目用地出让时必须有规划建设部门出具的规划设计条件和相关附图。
二、规划建设部门确定的容积率和建筑密度为强制性指标，应严格执行，不得随意突破。容积率确需增加的，在不提高建筑密度并且符合规划及相关规范的前提下，按规定审批：
(一)允许增加幅度类别：
根据项目建设实际及相关规定和要求，增加容积率分为四类：
1、增加容积率在规划设计条件3%以内的(含3%，下同);
2、增加容积率在规划设计条件3%—8%以内的;
3、增加容积率在规划设计条件8%以上的;
4、经招标、拍卖、挂牌公开出让的项目其增加幅度不得超过规划设计条件的15%。
(二)收费标准及审批权限
1、增加容积率在规划设计条件3%以内的，按标准交纳有关规费。
2、增加容积率在规划设计条件3%—8%范围以内的，经规划建设部门审批后，经招标、拍卖、挂牌出让的项目，按中标平均楼面价的80%收取;经协议出让的项目，按现行评估楼面价的80%收取超出面积地价款。
3、增加容积率在规划设计条件8%以上的，由规划建设部门会同发展计划、国土资源部门审查后提出意见报县政府审批。经招标、拍卖、挂牌出让的项目，按中标平均楼面价收取;经协议出让的项目，按现行评估楼面价收取超出面积地价款。
4、建设项目增加容积率后，建筑形式由多层转为高层，其增加面积楼面价按高层与多层之间差价计算。但其增加部分折算楼面价低于200元/m2时，按200元/m2标准收取超出面积地价款。
(三)地下室、地下停车库、半地下室、半地下车库、半地下附属设施不计入容积率。
(四)用地单位要求改变土地开发强度时，应持书面调整报告及调整方案，经当地政府同意后，向规划建设部门提出申请，经审批后方可实施。工程竣工验收时，若实际测量总建筑面积超出建设工程规划许可证审批面积的3%以内的，经招标、拍卖、挂牌出让的项目，按中标平均楼面价的80%;经协议出让的项目，按现行评估楼面价的80%交纳超出面积地价款。超出3%以上的，按中标平均楼面价和现行评估楼面价的2倍交纳超出面积地价款并处罚款。若超出面积部分影响城市规划设施的，依法予以拆除。
三、经营性开发项目在实施过程中确需改变建筑使用功能的(含地下室)，须经规划建设部门批准，并按新的使用功能补交地价款差价。若擅自改变使用功能，严重影响城市规划实施的，必须恢复原使用功能。
四、县发展计划、规划建设、国土资源、房管等职能部门要相互配合，加强对经营性开发项目的建设审批和全过程的监督管理，及时制止违反城市规划的建设行为，确保经营性开发项目建设严格按照城市规划实施。
五、本通知发布前已实施建设的经营性开发项目，并且在2003年前已办理土地手续，工程竣工验收后，其实际测量面积超出审批规定的，并且不影响规划的，超出面积部分经处罚后按平政发〔2001〕139号规定执行。土地出让合同有约定的，按合同执行。
六、个人建房审批增加容积率参照以上规定执行。
七、本通知自发布之日起实施。
二○○四年九月五日
主题词：城乡建设 土地 管理 通知
抄送：县委各部门，县人大常委会、县政协办公室，县人武部，县法院，县检察院，各人民团体。
平阳县人民政府办公室 2004年9月8日印发