根据物权公示原则, 不动产登记是行为人取得物权或以此对抗第三人的法律行为, 在不动产登记的过程中, 可能出现真正权利人与登记薄权利人不一致的情况, 这时就需要真正权利人向登记机构提出“更正登记”“异议登记”。但如果登记机构在真正权利人“有证据证明登记确有错误的”时拒绝更正, 申请人 (即真正权利人) 应提起何种类型的诉讼?另外, 在我国, 异议登记实际上是一种暂时的保全登记, 是更正登记的前置辅助手段[1], 但在异议登记后, 当事人应该向法院提起民事之诉还是行政之诉?想要回应这些问题, 就需考察不动产登记行为性质。
一、不动产登记行为性质的意义及相关法律
如前所述, 不动产登记行为的性质对于申请人选择的诉讼类型至关重要。除此之外, 不动产登记行为的性质, 还决定了法院适用的实体法律和程序法律, 以及登记机构损害赔偿的性质:是民事责任还是国家赔偿责任。而不同性质的责任, 又有其不同的构成要件、赔偿范围、赔偿额度。总之, 厘清民事诉讼与行政诉讼的审查范围与对象, 对妥善化解涉不动产登记及权属纠纷、保护当事人的合法权利具有重要的现实意义[2]。当前我国与不动产登记相关的法律、行政法规有《物权法》《不动产登记暂行条例》等;司法解释有《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》 (以下简称《房屋登记案件规定》) 以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释 (一) 》 (以下简称《物权法司法解释 (一) 》) 等;部门规章有《不动产登记暂行条例实施细则》《房屋登记办法》《土地登记办法》等。可以看出, 目前我国已经建立起了一套比较完善的不动产登记制度的法律体系。但遗憾的是, 处于较高效力位阶的《物权法》及《不动产登记暂行条例》, 均未明确界定不动产登记的性质。最高人民法院出台的《房屋登记案件规定》和《物权法司法解释 (一) 》则从案件受理的角度, 对不动产登记行为的性质做了一定程度的界定。尤其是在《物权法司法解释 (一) 》的相关规定及其理解与适用中, 认为“不动产登记在性质上具有复合性”, 从而对不动产登记行为的性质做了较为清晰的阐述。但即便在最高院已有了明确的规定, 我们也有必要去反思学者们的理论探讨, 从而加深对不动产登记行为的“复合性”的理解。
二、有关不动产登记行为性质的争议
在审判实践中, 存在许多因涉及不动产登记而产生民事与行政交叉的情形, 行政诉讼和民事诉讼二者审查的重点不一, 这使得一些不动产登记纠纷的案件审判结果迥异, 削弱了司法审判的权威性。为了厘清法院判决的思路, 确认不动产登记行为的性质是关键, 以下是学界对不动产登记行为性质的三种看法, 笔者将分别对其作出评析。
(一) 不动产登记行为是行政行为
此看法为学界和实务界的通说, 根据的是不动产登记行为的表现形式。行政行为的构成要件有三:
1. 行政行为是行政主体所作出的行为。
虽然不动产登记行为是由申请人申请而启动, 但作出不动产登记行为的是登记机关, 也只有经过登记机关的登记, 不动产权利人提出的物权变更申请才可以生效。不动产登记机关按照我国法律规定包括:土地行政管理机构、房产行政管理机构、草原行政管理机构等, 属行政主体无疑, 符合行政行为的主体要素。
2. 行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。
登记机关根据《物权法》和《不动产登记暂行条例》赋予的职责行使对不动产物权变动的审查和登记, 法律赋予登记机关审核申请人提交的材料并在材料符合规定的情况下进行不动产登记的权力和职责, 符合行政行为的职责要素。
3. 行政行为是具有法律意义的行为。
不动产登记行为使不动产物权的变更得到公示, 为不动产物权提供公信力, 我国实行的是公示要件主义, 公示是不动产物权变更的构成要件, 仅仅是双方当事人基于物权变动的合意并不能引起不动产物权的变动, 只有经过登记机关的登记, 不动产物权才发生变动, 因此不动产登记行为具有法律意义, 符合行政行为的法律要素。
另外, 从登记行为的目的而言, 设立不动产登记行为是为了方便国家管理不动产市场, 保障税收及保护耕地, 是公权力为了便捷其行使而强行介入私权领域, 不动产登记的过程就是公权力行使的过程, 不动产登记行为自然属于行政行为[3]。
有反对者提出, 登记和交付同属于物权变动的公示方法, 动产以交付为公示, 不动产以登记为公示, 动产的交付是毫无疑问的民事行为, 而若将与之并列的不动产登记归入行政行为, 未免不伦不类[4]。然而这种说法忽略了在不动产登记的过程中有行政机关的介入, 行使的是公权力, 以公权力为凭依进行公示, 而动产的交付仅有双方当事人的参与, 是完全的私权领域, 贯彻意思自治原则, 仅凭二者同属物权变动的公示方法就认为二者应当性质一致未免有失偏颇。
(二) 不动产登记行为是民事行为
有学者提出, 不动产登记行为是民事行为, 这是由不动产登记行为的功能决定的。首先, 不动产登记行为是由当事人的申请而启动的, 当事人有完全的意思自治决定是否申请登记, 行政机关不能主动登记;其次, 不动产登记的效果是不动产的物权发生了变动, 完全是私法领域的权利变动, 与公法无关, 其本质是为了确认不动产权利人的权利, 并不因此创设新的权利, 而仅是已有权利的确认和公示。
在不动产登记的过程中, 虽然只有经过登记机关的登记, 不动产物权才发生变动, 但只要申请人提供了符合法律规定的登记所需材料, 登记机关就必须进行登记, 不能以行政管理为由拒绝对符合条件不动产物权变动进行登记[5]。
综上, 在不动产登记的过程中, 当事人行使完全的意思自治主义, 登记机关仅对物权变动的结果进行确认并公示, 该行为在私权领域内进行, 效果是私法领域的权利变动, 功能是对民事权利的确认和公示, 应属于民事行为。
对此看法有学者提出了类比异议, 婚姻登记同样由当事人的申请而启动, 遵循意思自治原则, 也是对民事权利的确认和公示, 登记机关无权主动提起登记, 也无权以行政管理为由拒绝对符合条件的婚姻关系进行登记, 但无论是学界还是实务界, 普遍将婚姻登记行为视为行政行为, 在相似的情形下, 将不动产登记行为定义为民事行为, 则无法解释婚姻登记行为的性质。
(三) 不动产登记行为形式上是行政行为, 但具有私法属性
综合前两种看法, 有学者提出, 不动产登记行为具有复合性, 其形式上是行政行为, 但本质是民事行为。一方面, 不动产登记行为的表现形式无论是主体要素、职责要素还是法律要素都符合行政行为的要件要求, 国家设定不动产登记的目的也是为了方便行政管理;另一方面, 不动产登记行为的功能又完全是私权性的, 其是对物权变动的确认和公示, 因当事人的申请而启动, 并且贯彻意思自治的原则。
应当明确的是, 不动产登记行为包括两步, 一是当事人的申请行为, 二是登记机关的审查登记行为, 前者完全属于民事行为, 贯彻意思自治, 而后者是完全的行政行为, 是公权力行使的过程, 而后者的结果决定着不动产登记行为的登记是否成功, 因此, 应将不动产登记行为归于行政行为, 又由于后者因前者而启动, 后者的效果又是民事权利的变动, 故不动产登记行为具有的私法属性不可抹灭。将不动产登记单纯的归于行政行为或民事行为都是不恰当的, 应当说不动产登记行为是建立在民事交易基础上的行政行为, 具有浓厚的私法属性[6]。
三、对《物权法司法解释 (一) 》相关规定的分析
通过对不动产登记行为性质各种理论的评析, 可知其存在一定的片面性, 相较而言, “复合行为说”更为合理。在2016年2月23日, 最高人民法院正式公布了《物权法司法解释 (一) 》, 在答记者问中, 最高法民一庭负责人程新文对不动产登记行为的性质做了阐述:“应当正确地认识到我国不动产登记性质的复合性”“不动产登记的复合性导致由此引发的诉讼就应当根据诉讼标的而区分民事或行政诉讼程序”[7]。
考察《物权法司法解释 (一) 》的第一条:“因不动产物权的归属, 以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议, 当事人提起民事诉讼的, 应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请并一并解决上述民事争议, 且人民法院一并审理的除外。”可知, 对于产生物权的基础法律关系及物权归属的争议, 当事人应当提起民事诉讼。该条文有其法理基础:产生、变更、消灭不动产物权的法律行为, 本质上是因双方当事人达成合意而为的, 是民事主体间意思自治原则的体现, 无论从法律关系的主体、客体还是内容进行分析, 均为私法性质。该条文的后半部分又允许当事人在行政诉讼中可以一并提起民事诉讼, 这种合并审理并不影响其民事争议的性质, 其符合我国《行政诉讼法》的相关规定, 又符合诉讼便利的原则, 可以节约司法资源。通过对《物权法司法解释 (一) 》条文的分析, 可知在错误登记或更正登记中, 如果登记机构违反法律规定拒绝真正权利人的更正申请, 申请人可以提起行政诉讼, 因其是国家机关行使权力不当导致了真正权利人的利益受损。而对于物权归属或其基础关系的争议, 是为了解决平等民事主体之间就财产关系的纠纷, 其中并不存在当事人与登记机构之间的实质纠纷, 故不应提起行政诉讼。可以说, 《物权法司法解释 (一) 》的规定, 很好的解决了涉及不动产登记的诉讼性质的问题, 在一定程度上也厘清了不动产登记行为的性质。
摘要：不动产登记是不动产变更的公示方式, 在出现不动产登记错误的情况下, 真正权利人对登记机构违反法律规定拒绝登记而提起的诉讼属何种性质?这就与不动产登记行为的性质密切相关。不动产登记行为属民事行为还是行政行为, 学术界和实务界的观点不一, 本文将对此初步评析, 并结合《物权法司法解释 (一) 》的相关规定, 对不动产登记行为的性质进行探讨。
关键词：物权法,不动产登记行为,更正登记
参考文献
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[6] 王永亮.论不动产登记中的私权利保护[D].华东政法大学, 2014.
[7] 最高人民法院民事审判第一庭.最高人民法院物权法司法解释 (一) 理解适用与案例指导[M].北京:法律出版社, 2016.12.