一、公共法律服务的内涵及特征
提供公共法律服务, 推进公共法律服务体系建设是我国司法行政机关的基本职责。
公共法律服务的内涵, 目前并没有权威解读。一般来说, 广义上的公共法律服务, 是指由公检法机关开展的司法活动, 以及由司法行政机关开展的行政执法活动。狭义上则是一般意义上所说的公共法律服务概念, 是指主要由司法行政机关统筹提供的, 具有可选择、市场化、公益性和面向公众等主要特征, 可以满足社会公共需求、供全体人民平等享有的公共法律服务产品。本文研究范畴仅限于狭义的公共法律服务。
公共法律服务具有以下五个基本特征: (1) 可选择。公共法律服务的可选择性一方面体现了其非强制性, 在不妨碍他人利益的前提下, 保障居民按照自己意志决定自己的行为, 能够自主的选择公共法律服务内容、方式, 实现自身利益的最大化。另一方面, 对政府提出更高的要求, 政府需要提供多元化、多层次、多领域的法律服务和产品, 居民可以根据自身需要, 选择不同服务层级 (省、市、区县、乡镇、村居) 、不同供给主体 (政府、非政府公共组织、非公共组织) 、不同服务内容 (除监狱、戒毒、社区矫正以外的全部司法行政业务) 和不同服务途径 (实体、热线、网络) 的公共法律服务, 更好地满足人民群众对美好生活的向往, 特别是在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的要求。 (2) 均等化。公共法律服务的均等化是指, 全体人民和社会组织能够机会均等、全面普惠的获得公共法律服务。做到均等化, 就需要解决公共法律服务发展的不平衡问题。公共法律服务体系建设的基点和初衷, 必须保障全体公民都能公平地获得大致均等的公共法律服务, 即政府为社会公众提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共法律服务。均等化是建立在一定标准之上的人人可享, 不是简单的平均化和无差异化。 (3) 市场化。公共法律服务的市场化是法律服务发展的必然要求, 将更多可选择、个性化、定制化的法律服务产品纳入公共法律服务范畴, 从而充分发挥市场对法律资源的配置作用, 能够为公众提供量身定制、精准高效的法律服务需要, 弥补公众日益增长的因居住、教育、职业、收入等原因对法律服务的专业化、个性化需求。通过市场竞争, 优胜劣汰, 进而提升公共法律服务的服务质量和供给能力。在市场化过程中, 司法行政机关仍然充当着干预者、参与者、监督者、竞争者等角色, 是公共法律服务体系建设的主导力量。 (4) 公益性。公益性是维护社会公平正义的必然要求。让社会弱势群体尤其是农村、社会困难群体和妇女、儿童、老年人、残疾人等特殊群体获得必要的基本法律服务。公共法律服务产品有些是由政府免费提供或由公共法律服务机构、人员公益性提供的, 有些是在政府补贴基础上适当付费的, 这类法律服务不以营利为目的, 完全基于维护人民群众合法权益, 淡化部门的经济利益, 强化民众利益。部分低收入的社会群体负担不起高额的市场化法律服务费用, 可以选择这类公益性法律服务, 从而得到法律帮助, 维护社会公平正义。 (5) 面向公众。公共法律服务应具有最广泛的公开性, 人人皆知, 人人可享, 对象人群具有不特定性。要求通过创新服务方式、完善服务内容, 将公共法律服务的对象覆盖到全体公民, 坚定全体民众的法律意识, 使人们知法、懂法、用法, 发挥法律服务的指引教育作用, 促进全体人民养成法律意识、促进法治思维, 弘扬社会主义核心价值观。要以公众需求为导向, 根据公众对公共法律服务需求的新变化, 对服务内容、方式和途径等进行及时调整、更新和充实。以公众满意为标准, 时刻接受公众的监督和评判, 进而促进提升服务质量和水平, 更好满足公众的公共法律服务需求。
二、山东省公共法律服务体系建设中的困难及问题
根据调研, 近年来山东公共法律服务体系建设取得了一定的成绩, 但由于我省公共法律服务体系的建设仍处于初步发展阶段, 实践中还存在一些困难及问题。
(1) 区域发展不平衡。公共法律服务体系建设在平台建设、资源分布、供给能力等方面存在着不同地域、不同层面之间发展不平衡的问题。由于公共法律服务体系建设起步时间不同步, 我省部分经济发达地区及城镇, 资源整合成效明显。而部分经济欠发达地区以及乡镇、村居, 公共法律服务体系建设起步晚, 且受限于公共法律服务资源, 供给能力不足。这种不平衡性, 主要体现在两个方面:一是平台建设不平衡。受经济社会发展水平等多方面因素制约, 不同地域、不同层级之间的实体平台建设进度不一、发展不平衡, 经济发达地区好于经济欠发达地区, 市县乡三级进展明显好于基层的村级;二是资源分布不平衡。受市场、地域等因素影响, 发达地区与欠发达地区之间、城乡之间法律服务资源配置失衡。法律服务资源呈现出向经济发达地区集聚的态势, 我省仅济南、青岛两市的律师人数就占全省的41%, 鲁西南、鲁西北等经济欠发达的地区法律服务人员资源相对不足。服务机构和人员多集中在城市, 县域法律服务机构普遍规模小、人员不足, 法律服务资源上的城乡鸿沟明显存在。
(2) 管理运行不规范。一是管理机制不规范。公共法律服务体系建设缺乏职责明确、权责清晰, 纵向对应、横向一致的具体责任部门。部分司法行政机关设有公共法律服务体系建设的专门机构, 部分地方采取一个部门牵头、相关部门参与的管理模式, 牵头部门有的是办公室、研究室等综合部门, 有的是律师公证、基层工作、法律援助等业务部门, 公共法律服务队伍由各自业务部门分散管理, 缺乏科学高效的统一规划, 不利于形成统一的管理体系, 联系不顺畅、沟通不便捷等情况时有发生。公共法律服务平台也存在管理主体不统一、不规范的问题, 市县两级公共法律服务平台, 有的是依托法律援助中心、公证处等实体机构建设并具体负责日常管理工作, 有的是单独设置, 缺乏专门的管理机构, 容易出现有平台、无监管的不利局面。二是工作机制不健全。目前, 在公共法律服务的项目设置、质量标准等方面, 各地在自行探索建立, 还未形成具有更广泛适用范围的服务内容、建设标准、服务标准、管理标准等标准化体系, 不利于形成统一、规范的工作运行机制。部分地区还没有建立科学合理的公共法律服务质量反馈、评价监督和失信惩戒等机制, 法律服务质量跟踪检查等工作未有效开展, 不利于提高公共法律服务产品质量。
(3) 作用发挥不充分。一是法律服务意识有所欠缺。少数法律服务人员受市场因素影响, 过分注重经济利益, 社会责任意识、服务意识淡化, 缺乏足够的公共法律服务供给意愿和动力, 不愿意深入基层开展公益性法律服务。二是法律服务的能力有所欠缺。目前, 部分法律服务从业人员自我提升的紧迫感不强, 部分法律服务人员的法律素养不高, 创新能力和执业经验不足, 不能适应新形势下对新兴、中高端法律服务的需求。这种能力的欠缺, 导致实践中存在为群众解答法律咨询、调解矛盾纠纷、提供法律援助效率不高、质量不好的问题, 在一定程度上影响了群众对公共法律服务的信任和评价。三是法律服务的手段有所欠缺。与公、检、法等部门以及先进行业相比, 与满足人民群众日益增长的法律服务需求相比, 现代信息化手段在法律服务领域的运用存在不小的短板和差距, 信息化对法律服务工作的支撑作用还没有充分显现。大量的法律服务活动还是面对面、柜台式的服务方式, “互联网+法律服务”运用的不充分, 线上线下融合发展的层次偏低, 服务群众的精准性、实效性不高。四是法律服务的宣传有所欠缺。公共法律服务体系建设工作是全新的社会系统工程, 范围广内容多, 但是对公共法律服务体系的重要意义宣传不够, 群众知晓率不高, 社会认知度不如教育、文化体育、医疗等, 相当一部分干部群众还不知晓、不了解公共法律服务。部分群众对法律服务缺乏了解, 信“访”不信“法”的情况不同程度存在, 遇到涉及自身权益问题, 依然习惯求助于信访、公安等部门, 公共法律服务资源不能充分、有效被利用。
(4) 保障力度不够大。一是政策不够完善。从国家层面看, 除了司法部出台的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》之外, 没有更高层级的机关出台相关的文件, 国家“十三五”基本公共服务均等化规划中也未提及公共法律服务。公共法律服务的功能定位、推进职责等没有权威的意见和解读, 目前只是各地各自争取有关政策支持来推动实施, 工作难度非常大。二是协调机制尚未建立。司法行政部门与各有关部门的协调联动机制没有建立, 司法行政机关“单打独斗”推进公共法律服务体系建设的情况普遍存在。三是经费保障力度欠缺。目前, 地方政府缺少经济建设的利益驱动, 公益性法律服务的财政支撑力度不够。各地受财政状况影响, 经费保障标准与公共法律服务的发展需要和群众实际需求相比还有不小的差距。
三、推进公共法律服务体系建设的对策研究
(1) 明确责任主体。在全面推进依法治国的时代大背景下, 健全完善的公共法律体系建设, 主要是由政府主导, 司法行政机关提供, 其他行政机关全面参与、协同供给。一是明确建设主体责任。公共法律服务作为基本公共服务的一项重要内容, 必须要由政府主导, 制定完善相关政策措施, 组织引导法律服务力量和社会力量共同参与, 逐步构建起政府领导、司法行政机关组织实施、全社会共同参与、全民共享的公共法律体系建设格局。二是明确管理主体责任。从我国现行行政职能划分情况来看, 各级司法行政机关作为律师、公证等法律服务机构和组织的主管部门, 是公共法律服务体系建设的管理主体, 应当主要负责制定服务标准、明确建设规范、开展考核督导等管理工作。三是明确服务主体责任。律师、基层法律服务、公证、仲裁、法律援助、司法鉴定等法律服务机构及其执业人员, 人民调解组织及其人民调解员是公共法律服务的主要服务力量, 是公共法律服务的直接实践者和落实者。
(2) 明确服务内容。公共法律服务主要涵盖以下方面的服务内容:律师服务、基层法律服务、公职律师服务、公司律师服务、公证服务、法律援助服务、司法鉴定服务、仲裁服务、人民调解服务、法治宣传服务、统一法律职业资格考试以及安置帮教服务。
(3) 搭建服务平台。按照“法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供”的建设功能定位, 着力打造实体、热线和网络三大平台。一是完善实体服务平台。根据不同层级的法律服务需求, 整合法律服务机构和人民调解组织的资源和力量, 健全四级公共法律服务实体平台:市、县 (区) 、乡镇 (街道) 、村 (社区) 。同时, 各法律服务机构为群众提供专业性法律服务, 法院设立律师代理申诉值班室, 检察院设立涉法涉诉信访法律服务站, 信访局设立人民来访法律顾问室及法律援助工作站, 为特定人群提供针对性服务, 形成“纵向到底、横向到边、资源整合、部门联动的公共法律服务多级平台”。二是整合热线服务平台。有效整合利用现有的各级“12348”热线资源和服务资源, 实行省级平台集中接入、市级接听受理、各级司法行政机关分级办理的工作机制, 实现省级“12348”热线“一线通”。三是优化网络服务平台。有效利用“12348”法网、手机APP、微信微博等载体, 推动“互联网+公共法律服务”建设, 向社会提供法律事务咨询、法律服务指引等多样化的公共法律服务, 满足群众实际生活中多层次、个性化的法律服务需求。
(4) 明确工作标准。一是明确平台建设标准。围绕推进公共法律服务标准化建设, 制定完善具体的操作标准。二是明确管理监督标准。司法行政机关加强对公共法律服务各级实体平台和各法律服务机构的日常运行监督、指导和管理, 建立各项工作制度, 公开公示公共法律服务项目、流程、办理结果等, 推进服务方式规范化、服务过程程序化、服务质量目标化。三是明确奖惩考评标准。建立年度考核、投诉查处等工作制度, 落实法律服务跟踪反馈机制, 定期开展服务窗口满意度调查、法律援助案件回访、“12348”热线质量跟踪、网民满意度调查等, 完善社会监督、失信惩戒机制, 投诉案件通报等制度。
(5) 提升服务能力。一是合理配置服务资源。优先审批在县域和法律服务资源短缺的中西部地区设置法律服务机构, 通过物质奖励、经济补贴、行业表彰等方式, 在东西部地区之间建立对口帮扶机制, 引导法律服务资源的合理流动, 促进欠发达地区及乡镇的公共法律服务发展。二是积极壮大服务队伍。加快建立一支专业精干的公共法律服务队伍。开展法律服务志愿者招募活动, 组织动员退休人员、高校师生等社会力量参与;发挥群团组织和社会组织作用, 充实参与公共法律服务的主体力量。
(6) 完善保障体系。一是推动立法保障。用法律的形式把公共法律服务的性质定位、对象范围、保障措施、权利职责、绩效监督等核心问题确定下来, 建立完善的公共法律服务体系法律制度, 促使公共法律服务体系的构建做到有法可依。二是落实组织保障。把公共法律服务体系建设纳入社会发展规划, 并作为落实全面深化改革、基本公共服务均等化的重要内容。加强与发改、财政、编制、政法等部门的协作配合, 共同推动工作开展。三是强化资金保障。加大对公共法律服务建设的财政支持力度, 公共法律服务体系建设所需的各项工作经费应当列入各级政府财政预算, 建立公共法律服务经费保障机制。对参与公共法律服务的主体部门, 在税收、保险等方面应当给予政策倾斜和扶持, 建立公益服务经费补偿机制。四是注重宣传保障。加大对公共法律服务在维护群众合法权益、推进法治建设中作用的宣传力度, 加强群众对公共法律服务的熟悉和信任感, 形成全社会支持和参与公共法律服务体系建设的良好氛围。
摘要：大力推进公共法律服务体系建设是我省司法行政机关的重要职责和任务。但目前对公共法律服务体系的内涵性质、功能定位、职责推进等缺乏权威的解读, 我省在公共法律服务体系的建设中依然存在很多困难和问题。
关键词：公共法律服务,内涵,问题,对策
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