社会救助是现代国家中得到立法保障的基本公民权利之一, 是当公民难以维持最低生活水平时, 由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供保证其最低生活需求的物质援助的社会保障制度。 (1) 因此, 社会救助强调的是对公民生存权的保障, 生存权是每个人都享有的生存的权利, 社会救助以保障生存作为基本目标, 无论是慈善济贫时代的救济还是现代意义上的社会救助制度, 生存权都贯穿于其中。随着社会的不断发展, 社会救助制度也从最初的对生存权保障扩大到对人的发展权进行保障。
一、生存权与社会救助发展的契合
社会救助是社会保障系统的一个组成部分, 是当公民陷入生存危机时, 有权通过国家获得救助, 脱离生存危机的权利, 是公民生存权获得保障的体现。作为社会保障的子系统, 社会救助是社会保障中最古老的一部分, 一般认为, 社会救助最早起源于原始社会末期人类出于侧隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业。 (2) 但在这一时期救济贫困被认为是一种私人义务, 而非一项稳定的制度。准确地说, 制度意义上的社会救助, 是在人类社会工业化的过程中产生, 传统的社会救济已无力解决日益严重贫困问题的背景下逐渐形成的。英国1601年颁布了《伊丽莎白济贫法》, 通过立法, 直接对贫民进行救济, 是社会救助制度产生的标志。从此, 以立法为主要形式、以国家为责任主体的济贫制度在世界上确立起来。随着现代社会保障制度的发展, 贫民救济在概念上也逐渐被“社会救助”或“社会援助”所取代, 惩戒性的“济贫”行为逐渐被抛弃, “保障机会均等”、“缩小贫富差距”、“保证最低所得”等现代社会救助观念亦日益深入人心, 并贯彻于各国的社会政策之中。
因此, 可以看出社会救助并不是固定不变的, 它一直处于一个变动发展的过程, 但是从其发展历程可以看出, 无论其怎样变化, 社会救助制度始终贯穿着保障生存权这一核心要素, 它存在的根据在于保障公民生存与发展权的现实需要。生存是人的基本需要, 生存权是人权的核心, 是人权的根本所在。从历史发展的角度来看, 1791年法国宪法最早设定了不同于自然权的社会权, 社会权已不再是孤立的自然权, 而是发展了自然权的一种新权利, 其意义在于维持一部分不具有生存条件的人的生存。1918年制定的德国《魏玛宪法》首次通过宪法明文保障生存权 (3) , 它明示了生存权是一种靠国家的积极干预来实现人‘像人那样生存’的权利, 而且, 这与通过要求国家权力的完全不干预来确保国民自由的自由权, 在基本权利的内容上, 两者是相异的。 (4) 在二战以后, 几乎所有制定宪法的国家都在其人权规范中增加了生存权的内容。生存权的内涵更加广泛, 不仅是自然权的生命权, 尊严权的内容也增加到了生存权中, 而生存权的内涵随着社会的发展也一直处于不断变化的过程, 发展权也成为其必然要求。于是, 有理由认为生存权的发展与社会救助的发展两者是相契合的, 而这种契合并不是偶然的, 正是生存权保障作为社会救助的基础和依据而必然产生的。社会救助制度的产生、供给、安排与变迁就是为了回应现实社会中存在的制度需求。
二、生存权是社会救助的基础与依据
(一) 贫困使公民生存权受到威胁, 社会救助由此而产生
贫困问题自人类社会产生以来就一直存在于。从概念上贫困主要分为绝对贫困和相对贫困, 其主要表现为由于收入和支出之间所存在的差距, 使得贫困者在生活方面存在很大困难, 难以满足基本生活需求, 人们的基本生存权因此受到威胁。“贫困本身就是对人权的侵犯, 因为它妨碍了经济和社会权利的行使, 并因此使其他人权和人类个体的基本权利无法实现”。 (5) 而导致贫困的原因是多方面的, 不仅是个人的基本生理或能力情况会导致贫困, 客观环境也会致贫, 例如, 疾病、灾害等。但是致贫的原因最终可归结为经济增长和财富分配两方面。 (6) 相应地要解决贫困问题, 就可以通过发展经济促进经济增长, 以及调整社会财富分配保障社会资源合理配置两个途径得以实现。而社会救助制度正是通过政府的“再分配”来保证贫困线以下的公民最基本的生存权利。因此, 社会救助权的首要目标是保障人的生存权, 是解除贫困者生存威胁和发展障碍的应激性设置。因此, 可以说社会救助制度主要是为了解决现实社会生活中客观存在的贫困问题而提出的制度化对策。概括地说, 为了保障公民的生存权, 社会救助制度便应运而生。
(二) 国家是生存权的保障人, 在社会救助中占主导地位
从公平与效率的角度来看, 在社会的发展过程中, 不仅要强调效率, 公平也是发展的应有之义, 社会救助是为那些不能参与社会财富创造的人或者在财富分配过程中不能满足基本生活需要的人, 通过社会救助这种再分配的方式, 满足公民基本生存权的需要。为了实现公平与效率的均衡发展, 就要求在经济的发展过程中, 因自身或者其他社会因素等导致资源获取失败的群体也有权享受经济发展所带来的成果。而要实现资源的再次分配, 个人是难以完成的, 因此, 就需要国家进行干预。改革在带来经济飞速发展的同时, 贫富两极分化也越来越严重, 生存权的保障不仅要求生存权不受国家的侵犯, 而且要求国家积极地创设条件, 给以更多、更负责的保障和增进, 我国的城市居民最低生活保障制度的建立就是在经济发展过程中, 由于经济转型, 国有企业改革导致大批工人失业下岗由此而使这部分群体陷入到了贫困状态的背景下建立的, 通过社会救助这种财政转移支付的手段使社会资源以再分配的形式转移到因经济转型而陷入贫困的人群中, 保障其基本生存权。
其次, 生存权作为基本人权, 既是国际人权文件规定的基本保障内容, 也是各国宪法规定的最基本权利。例如:我国《宪法》也明确规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。”通过宪法这一契约形式来要求政治国家必须保证公民最低限度的权利和福利。 (7) 这种基本权利的实现, 相对于国家而言, 也是其最基本的义务。
最后, 以国家作为保障生存权的责任人才能使生存权具有可诉性。当公民的生存权与发展权遭遇贫困的挤迫而无以自救时, 获得政府与国家的福利性援助就不仅仅是一项道义诉求, 而是一项基于法律的权利主张。 (8) 这意味国家和社会有义务对需要社会救助的公民进行救助。
(三) 财产是生存权实现的物质条件, 社会救助受经济发展的影响
一方面, 社会救助的建立能够实现社会稳定, 促进经济的发展。但另一方面, 社会救助受制于经济的发展水平, 社会救助是以经济达到一定水平而制度化的, 其救助水平也受到经济发展的影响, 同时随着经济的发展, 救助水平也处于一个不断发展的过程。社会救助既不能超前也不能滞后于经济发展水平, 它与一国的经济发展水平呈正相关关系, 一方面, 国家的履行义务是有限的, 只是在一定程度上满足公民的基本生活需要, 社会救助只是对低于最低生活水准或者遭遇其他情况而生存受到威胁的人群实施救助, 而对未达到这一标准的群体则不予以救助, 但是这一标准并不是固定不变的, 其随着经济的发展和社会进步不断变化。经济社会的发展使社会救助的对象不断发生变化, 绝对贫困人口日益减少, 新的社会救助对象可能产生, 社会救助的对象随着社会经济的发展而不断调整。同时, 经济的发展导致社会成员的经济生活水平也在不断提升, 因此社会救助待遇也相应地在不断提升, 但是社会救助不能超前于经济的发展, 否则会扭曲这一制度的功能, 导致贫困陷阱的产生等与制度相违背的效果。
三、结论
传统的生存权的保障范围是极其狭隘的, 仅仅限于赤贫者的生活救助, 随着经济发展与社会变迁, 除了享有基本的生存权之外, 还应当享有与社会经济发展相适应的发展权, 发展成为生存权的必然要求。生存权的设立解决了适者生存、不适者也生存的问题。从世界范围来看, 现代社会救助的内容不仅包括生活救助, 而且已经延伸到生活救助之外的其他救助, 不仅保障公民的生存权而且还有公民发展权的考量。现代意义的社会救助更加强调个人能力的培养.就业与教育成为发展权的两项基本权利, 而社会救助也将这两项权利纳入, 从最初的生存救济向发展救济转变。
贫困导致人的生存权受到威胁是社会救助建立的原因。因此, 生存权贯穿于社会救助制度的建立、发展过程中。而社会救助制度中以国家为主导地位、受物质条件的制约的特点与生存权是离不开的。社会救助以保障公民的生存权为基本目标, 生存权是公民的一项权利, 生存权的保障最终的落实需要物质资源。尤其在转型期特定的社会经济背景和社会救助生态状况, 决定着我国社会救助立法理念的向度:在救助责任上应彰显国家责任。 (9) 社会救助也应生存权内涵的不断扩大其内容也逐渐延伸至对发展权的保障。因此, 可以说生存权是社会救助的依据与基础, 整个社会救助制度都是依保障生存权而建。
摘要：作为社会保障中最古老的一部分, 社会救助最早可以追溯到慈善济贫时期, 对社会救助与生存权的历史发展脉络进行梳理之后, 就可以发现社会救助与生存权两者是相契合的, 保障生存权是社会救助的依据与基础, 社会救助制度的建立与发展贯穿着生存权的保障这一目标。
关键词：社会救助,生存权,发展权
注释
1王卫平等.社会救助学[M].北京市:群言出版社, 2007.
2乐章主编.社会救助学[M].北京:北京大学出版社, 2008.
3[日]大须贺明.生存权论[M].林浩译.北京:法律出版社, 2001.
4曹明睿.社会救助法律制度研究[M].厦门:厦门大学出版社, 2005.
5热内费耶夫·库碧, 黄觉.贫困:对人权的侵犯[J].国际社会科学杂志 (中文版) , 2005 (2) .
6曹明睿著.社会救助法律制度研究[M].厦门:厦门大学出版社, 2005.
7李磊.社会保障法律问题研究基于社会保障权视角[M].北京:中国民主法制出版社, 2011.
8占美柏.论社会救助权[J].暨南学报 (哲学社会科学版) , 2012 (8) .
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