想必大家在写论文的时候都会遇到烦恼，小编特意整理了一些《社会保险全国统筹研究论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！摘要：尽快实现基础养老金全国统筹是党和政府设立的既定目标，对应对人口老龄化、完善基本养老保险制度和助推经济高质量发展等具有重要意义。然而，当前基础养老金全国统筹还面临着利益、政策、管理、技术和风险等方面的障碍，这既有制度和经济方面的原因，也有社会和历史方面的原因。
社会保险全国统筹研究论文 篇1：
基础养老金全国统筹制约因素分析
摘要：基础养老金全国统筹具有缓和资金供求的结构性矛盾，更大范围地满足人民对养老金的需要，应对人口老龄化等优势。同时基础养老金全国统筹问题一直以来也是养老保险领域内的一个热点话题，政府多次发文强调尽快实现基础养老金全国统筹，但是由于种种原因相关政策却难以出台，文章将重点讨论阻碍全国统筹实现的因素。
关键词：基础养老金；全国统筹；制约因素
当前我国养老金账户实行“统账结合”模式即养老金账户由相当于个人储蓄的个人账户与具有互济功能的社会统筹账户相结合，其中个人账户实行完全积累制、社会统筹账户实行现收现付制。由于我国各地基础养老金的计发基数不同，导致各地基础养老金差异较大。为了真正实现养老保险社会化，提高基础养老金统筹层次，政府也曾多次发文要求尽快实现全国统筹，保证养老金的公平性与互济性，但是具体政策却难以出台，本文将重点对这一问题进行系统讨论。
一、文献综述
当前学界普遍的观点是赞同基础养老金全国统筹，众多学者认为统筹基础养老金对劳动力跨统筹范围流转的实现、解决养老保险的地区间收入再分配问题都有帮助。
通过阅读文献发现学界对基础养老金全国统筹的讨论主要集中在以下几个方面。
一是对统筹路径的思考。张彬斌（2014）认为在统筹过程中，应在确保省级统筹得到巩固的前提下，逐步向实现全国统筹过渡，提升基础养老金统筹层次的关键在于解决统筹所在层级的筹资问题。杨娟（2009）认为实现养老保险全国统筹首先应该建立统一的信息系统加强社保经办机构的执行能力，其次建立社保基金空账问责机制，对相关主体挪用社保基金的行为进行追究，最后统一养老保险制度安排，将前我国碎片化养老保险制度进行整合。
二是研究提高统筹层次的意义。穆怀中（2014）从统筹层次与收入再分配之间的关系角度论证了养老保险统筹层次选择、养老保险统筹模式设计的基本理论依据。周志凯（2013）从养老保险的收入再分配效应论述了省级统筹的必要性，提出要从法律制度、激励手段等方面进一步完善省级统筹。
三是部分学者从其他角度对提高统筹层次进行了研究。肖严华（2011）在谈及人口老龄化与个人账户改革时提出了以较低的社会统筹账户比例是实现基础养老金全国统筹的正确选择。金博轶（2015）通过对养老保险统筹账户收支缺口省际差异研究提出要尽快实现基础养老金全国统筹。
众多学者从不同角度对基础养老金全国统筹进行了详尽细致的研究，拓宽了研究视野、提供了新的研究方向，取得了丰硕的研究成果。但是，在众多研究文献中，首先多数学者的研究都是以最终要实现并且能实现基础养老金全国统筹为前提并且默认现在我国的省级统籌已经实现；其次研究者都把目光集中在如何实现全国统筹，对实现全国统筹的制约瓶颈涉及较少。
二、基础养老金全国统筹必要性分析
基础养老金是指用于社会统筹的那一部分养老金，与个人账户部分的资金无关，从本质上来说这部分资金属于公共财产、应该在全体参保人员间调剂互助，因此，基础养老金的全国统筹就有了实现的必要性和可能性。
（一）养老金转移接续问题突出
养老金转移接续问题，其本质是各地区基础养老金没有实现全国统筹。事实上在技术层面使养老保险账户随着个人的迁移已经得到解决，人账户属于个人储蓄完全可以在劳动者流动时随个人的迁移而迁移，真正难以转移的是统筹账户中的资金。
统筹账户里的资金是企业为劳动者所缴纳的养老保险部分，其本质仍然是劳动者所创造的价值部分，按理说也应该随着劳动者的转移而转移，但这其中一方面涉及到各地养老金缴费率不同、缴费基数不同、养老金领取水平不同；另一方面涉及到企业在为当地经济发展所做的贡献，一旦这部分养老金随着劳动者转移必然造成当地养老金统筹的损失，这两方面问题使得统筹账户里的资金转移成为难题。
（二）资金利用率低，保值增值压力大
目前基础养老金的统筹层次低，各地基金规模较小，难以形成集聚效应，一方面不能充分利用基金规模实现保值增值，另一方面不利于平衡基金的收支风险。较低的统筹层次使得各地养老机构各自为政，各地筹集到的养老金较少、抗风险能力差、难以应对未来的养老金给付压力。尤其是面对日益严重的老龄化压力，各地各自为政的养老金规模更加难以应对，收支平衡压力增大。
各地养老金管理机构由于业务水平、管理能力的差异必然导致管理费用增加，导致基金的浪费。实现全国统筹一方面可以积聚大量资金形成集聚效应，减少基金投资风险、实现保值增值；另一方面提高统筹层次可以减少基金的运营成本，更好地实现基金收支平衡，保证养老保险制度的平稳运行。
（三）削弱了养老保险的公平性
由于养老保险统筹层次较低，养老保险转移接续难以实现，这就导致劳动者在区域间流动时养老金统筹部分带不走，作为劳动者劳动价值的一部分，这部分养老金实际上占劳动者今后能够领取的养老金的很大一部分。
由于没有实现全国统筹，社会统筹部分的转移接续问题又没有一个明确的解决办法，部分流动性比较强的职业群体在养老金方面实际上处于被“剥削”的状态，这严重违反了公平性的原则，同时也是导致各地出现农民工“退保”的重要原因之一。
三、基础养老金全国统筹制约因素
2010全国人大通过的《中华人民共和国社会保险法》提出逐步实现基本养老保险基金全国统筹，这是我国首次以立法的形式规定了基本养老保险基金全国统筹。基础养老金全国统筹这一问题一直被提及而且实现全国统筹的益处也是非常明显但是相关政策却迟迟难以出台。本文将着重从以下几方面进行分析。
（一）省级统筹并未真正实现
基础养老金省级统筹是全国统筹的实现条件之一，虽然截至2009年年底全国31个省份和新疆生产建设兵团宣布已建立基本养老保险省级统筹制度，实际上严格按照统筹标准来看目前统筹没有真正实现省级管理部门对基金的统收统支，部分地区的统筹仅是名义上的统筹。
由于地理位置、历史文化、经济基础等原因导致各省经济发展不平衡，各县、市经济发展水平差距较大，劳动者工资水平差距较大从而造成各地社会平均工资差距较大，此外由于没有一个统一的缴费标准各地按照本地实际情况进行缴费，致使基金征缴率不同更加加大了省级统筹的难度。实行省级统筹就意味着要从基金充裕的地方调剂一部分基金进入基金有亏损的地方，但是为维护地方利益，经济发达地区的地方政府很难有积极性将本地区的基金补贴给其他地区。
（二）基础养老金职能定位不清
目前国际上比较流行的养老金模式有“三支柱”模式、“五支柱”模式，所谓的“三支柱”模式是指一个人在退休后其养老金构成包括个人和企业缴费的统筹养老金、企业年金、商业养老保险三个部分。在我国企业年金制度只有少数企业真正建立起来，由于我国市场经济起步较晚商业养老保险在我国并没有形成良好的市场反响，因此把它作为养老保险的一个支柱也不太现实。当前我国退休职工所领取的养老金主要依靠个人与企业缴费积累所形成，这就导致了基础养老金替代率过高，从而加大了养老保险统筹的难度。
在我国，基础养老金始终定位不明确，基础养老金替代率高，各地养老金缴费水平不同，无疑在会给养老金的转移接续问题增加难度。只有明确基础养老金的定位，真正把它作为保基本的养老金，适度调低基本养老金的缴费比例，才有可能使得我国经济较发达地区与经济落后地区在养老金调剂方面达成一致。
（三）地方保护主义盛行
我国地方政府的权力是由中央政府权力的让渡而来，在实际运行与发展过程中，各地方政府也逐渐有了追求本地区利益的冲动。
由于长期以来我国养老金的管理混乱，养老基金成为了地方政府的一项财政收入之一。此时，把基础养老金统筹，对地方政府而言无疑是弊大于利。一方面，统筹就意味着要把原来有本地区管理的资金上缴由中央政府统一管理，这就意味着地方政府少了一份有保障的资金收入；另一方面，即便不是全额上缴中央政府进行统一调度也要将相当一部分资金用于调剂给养老金入不敷出的地方，将会使地方政府有多发养老金的冲动和瞒报基金结余的冲动。
四、解决思路
过低的养老保险统筹层次，一方面导致中国社会养老保险的发展进程在全国极不平衡，养老保险的互济性难以体现，养老保险基金的调剂范围小；另一方面加重各级政府的财政负担，不利于基金的征集和管理，造成全国总社会福利的净损失；此外还不利于劳动力的合理流动，不利于构建全国统一的劳动力市场，导致异地养老保险转移接续困难，因此提高养老保险统筹层次十分必要。但是，结合我国实际，在各方条件还不具备的基础之上贸然实行全国统筹可能并不是一个符合我国国情的政策。当前，应该积极为实现全国统筹的目标搭桥铺路，为破解统筹障碍出谋划策。
（一）夯实省级统筹基础
省级统筹是实现全国统筹的基础条件，当前我国虽名义上实现了省级统筹但是大部分地区的统筹并未真正实现养老金的统收统支、统一管理。
相对于全国统筹而言，建立一个真正的省级统筹体系难度则较小，本省内部的经济差距相对较小，各地在养老保险的缴费率、养老保险领取水平上以及其他制度方面虽有差距但是仍然可以通过制度性措施进行弥补，资金的省内调节机制的建立可以作为本省内实现统筹的过渡政策，逐步过渡到统收统支的全面省级统筹管理。
（二）适当降低基本养老金替代率
当前，我国基本养老金的替代率明显过高，一方面导致职业年金和商业养老保险难以发展，劳动者和企业在缴纳基本养老保险后无力再承担另外两项支出；另一方面由于地方经济发展水平不同，基本养老金在具体筹资额方面也有所不同，容易出现“劫富济贫”的现象即养老金结余多的地方补贴入不敷出的地方，导致部分地区反对统筹声音强烈。
适当降低基础养老金统筹层次，把一部分缴费转移到职业年金或者商业保险方面，一方面可以使得养老金来源多样化、分散风险，另一方面也为基础养老金的全国统筹工作铺平了道路。
（三）合理划分各地上缴比例
基础养老金全国统筹意味着各地政府要把本省养老金结余部分上缴中央政府，这方面必然遭受基金结余较多省份的反对，相对于基金入不敷出的省份来说，经济较发达、基金结余较多的省份便有了反向激励的动机即瞒报本省结余和拒绝全国统筹。
过分的公平将导致养老保险制度陷入平均主义，平均主义其本质就是一种不公平。平均主义不仅会使得养老保险基金转出地区的积极性降低，降低转出地区人们的满意水平，而且会反向激励养老保险基金转入地区，使得这些地区对国家财政的转移支付产生依赖感。因此，如果说全国统筹属于劫富济贫的话，那么在全国统筹过程中，需要把握好劫富济贫的程度问题，使全国统筹既能满足欠发达地区对公平的需要，又能消除欠发达地区的反激励问题，还能保证发达地区效率的实现，从而实现在追求效率最大化的同时保证社会公平的最大值，在追求公平的同时实现效率的最大化。
在考慮全国统筹时应该考虑到各省的实际情况合理划分上缴比例，防止对发达省份的反向激励。在将来实现全国统筹的过程中要充分考虑各方利益，通过精算在保证实现全国统筹能够有效运行的基础上又能够保障地方利益的实现。
参考文献：
[1]金博轶，闫庆悦.养老保险统筹账户收支缺口省际差异研究[J].保险研究，2015（06）.
[2]肖严华，左学金.全国统筹的国民基础养老金框架构建[J].学术月刊，2015（05）.
[3]穆怀中.养老保险统筹层次收入再分配理论研究[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2014（06）.
[4]张彬斌.基本养老保险统筹层次提升路径分析[J].中国劳动，2014（07）.
[5]周志凯，金明明.基本养老保险省级统筹的收入再分配效应研究——以浙江省为例[J].华中科技大学学报（社会科学版），2013（02）.
[6]杨娟.养老保险全国统筹战略的实施路径探讨[J].中国青年政治学院学报，2009（06）.
（作者单位：上海工程技术大学管理学院）
作者：方跃
社会保险全国统筹研究论文 篇2：
基础养老金全国统筹的主要障碍与对策研究
摘 要：尽快实现基础养老金全国统筹是党和政府设立的既定目标，对应对人口老龄化、完善基本养老保险制度和助推经济高质量发展等具有重要意义。然而，当前基础养老金全国统筹还面临着利益、政策、管理、技术和风险等方面的障碍，这既有制度和经济方面的原因，也有社会和历史方面的原因。去除这些障碍、加快推动实现基础养老金全国统筹的关键是要构建区域利益均衡机制、逐步统一各个省份的养老金政策、建立中央垂直领导的养老保险基金管理体制、加快整合各地基础养老金信息管理系统、加强对潜在道德风险的防范。
关键词：基础养老金;全国统筹;区域利益失衡
20世纪80年代，我国启动了企业职工基本养老保险社会化改革，将原来的企业统筹层次提升到县级统筹和市级统筹层次。这一举措虽然极大缓解了统筹区域内企业养老负担苦乐不均的问题，但统筹层次过低，不同区域企业之间养老负担仍存在较大差异。经过多年努力，2009年我国基本实现了形式上的省级统筹。此后，基础养老金全国统筹被正式提上议程。2018年7月养老保险基金中央调剂制度开始实施。从目前情况看，我国基础养老金依旧停留在省级统筹阶段，部分省份甚至处于县市级统筹阶段，推动基础养老金全国统筹工作难度很大。本文着重分析基础养老金全国统筹的紧迫性、面临的主要障碍及其形成原因，并提出相应的对策。
一、推动实现基础养老金全国统筹的紧迫性
1.基础养老金全国统筹是党和政府设立的既定目标
1997年正式建立统一的企业职工基本养老保险制度以来，我国政府把实现基础养老金全国统筹作为既定目标。2003年，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“条件具备时实行基本养老保险的基础部分全国统筹。”2010年，我国《社会保险法》第八章第六十四条规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，以法律形式确立了基本养老保险全国统筹的方向。2011年，“实现基础养老金全国统筹”被正式写入国家“十二五”规划纲要。此后，2012年党的十八大、2013年党的十八届三中全会和2015年党的十八届五中全会均提出要“实现基础养老金全国统筹”。“十三五”规划进一步强调落实“实现基础养老金全国统筹”目标，党的十九大报告更是提出“尽快实现养老保险全国统筹”。由此，推动实现基础养老金全国统筹已成为当前国家的一项重要任务。
2.基础养老金全国统筹是应对人口老龄化的迫切需要
人口老龄化已是全球的大势所趋。由于计划生育政策的实施和人均预期寿命的延长，我国人口老龄化的速度更快、来势更为凶猛。在改革开放之初的1982年，我国65岁及以上的人口比例仅为4.9%，属于人口年龄结构较为年轻型的国家，并因此创造了较大的“人口红利”;到2018年，这一比例已经高达11.9%（见图1）。这不仅远高于老龄化的国际标准（7%），也高于当前全世界的平均水平（9%）。可以说，我国已经步入老龄化较为严重的国家行列。面对人口老龄化的严峻挑战，在当前地区分割的统筹体制下，那些养老负担较重且财政补贴能力较弱的省份显然难以独自支撑。如果剔除政府补贴收入，已经有将近一半的省份在当期出现收不抵支的情况，黑龙江省甚至已经出现较大规模的累计基金缺口。虽然目前养老保险基金中央调剂制度已经实施，但由于上解比例较小，产生的再分配力度也比较有限。加之，养老保险基金中央调剂制度本质上是一种存量调整，仅是一种过渡性的制度安排，不能从根本上化解老龄化带来的支付危机。随着各个省份老龄化程度的进一步加深，推动实现基础养老金全国统筹已经显得越来越迫切。
图1 1982—2018年中国65岁及以上人口比重（%）
注：2017年及以前数据来自历年的《中国统计年鉴》，2018年数据来自《2018年国民经济和社会发展统计公报》。
3.基础养老金全国统筹是进一步完善基本养老保险制度的必然选择
在全面深化改革的大背景下，企业职工基本养老保险制度改革步入深水区，许多结构性矛盾和在省级统筹阶段难以化解的问题日益凸显。进入新时代，对“老有所养”的美好生活需要使得人民对基本养老保险制度的公平性和可持续性有了更高期待。就制度公平性而言，省级统筹体制下的区域不公平现象较为明显，主要体现为各地企业承担的养老缴费负担畸轻畸重、各地离退休人员享受的养老金待遇差距较大等。从2017年的年平均养老金来看，吉林、安徽和甘肃分别为2.30万元、2.43万元和2.57万元，上海、云南和西藏分别为5.26万元、5.60万元和9.21万元，后者是前者的2—4倍（见表1）。就制度可持续性而言，部分省份存在大量的养老保险基金结余，也有不少省份已出现支付危机，不得不依靠政府的财政补贴。如2017年黑龙江省的累计养老保险基金缺口已达486.2亿元，一些省份在剔除财政补贴资金后在当期也出现了一定的基金缺口。这些深层次问题在当前省级统筹体制下难以解决，必须提高统筹层次，推动实现基础养老金全国统筹，以增強基本养老保险制度的公平性和可持续性。
二、基础养老金全国统筹的主要障碍
推动实现基础养老金全国统筹工作已经刻不容缓，社会各界对此也抱有很高的期望。但这是一项庞大、复杂的系统工程，在短期内要改变当前地区分割统筹的现状，还面临着利益、政策、管理、技术和风险等方面的诸多障碍。
1.利益障碍：分割统筹体制造成区域利益失衡
多年的养老保险地方分割统筹体制客观上形成了一定的区域利益失衡格局，且这种格局呈现出逐步固化的倾向。将基础养老金由现在的省级统筹层次提升到全国统筹层次，本质上是对区域利益的重新调整，势必会打破现有的利益格局。若无有效的利益均衡机制，部分既得利益地区出于维护自身利益的目的必然不愿意提高基础养老金的统筹层次。这里的难点在于以下几个方面。
一是各地结余的养老保险基金如何处理的问题。2017年，全国城镇职工养老保险基金结余43884.6億元，广东、北京、上海、江苏、浙江、四川和山东7个省份的养老金结余占全国的65%以上，其他省份的养老金结余相对较少，甚至为负（见表3）。不同省份养老金结余存在较大差异，客观上造成了区域间的利益失衡，并且这种失衡格局仍在进一步加大。如果单纯将这些结余基金全部收归中央统筹使用，则在一定程度上忽视地方政府征缴养老保险基金的贡献，损害那些基金结余较多地区的利益，势必遭到这些地区抵制。如果将这些结余的养老保险基金全部滞留在地方，继续承认这些地方利益，基础养老金全国统筹则又回归地方统筹。
二是如何确定各地的养老金待遇计发办法问题。如果以全国上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数来计发，高收入地区退休职工领取到的养老金则可能会下降，这种较大的收入再分配做法势必挫伤高收入地区支持基础养老金全国统筹的积极性;如果继续按照各地区原来的计发办法发放，这种当前各地区养老金待遇差异较大的现象将继续存在，对增强养老保险制度的公平性无益。
三是如何应对部分地区劳动力成本上升的问题。基础养老金全国统筹必然要在全国实行统一的养老保险缴费率。届时，那些缴费率较低的地区势必要提高缴费率，这将导致劳动力成本的上升，削弱当地企业的竞争力，也不利于当地的招商引资，故而这些地区也不希望提升基础养老金统筹层次。因此，若不能妥善处理这些利益冲突，基础养老金全国统筹将面临较大的利益障碍。
2.政策障碍：省级养老保险政策存在不协调
省级统筹体制下，由于我国不同地区在人口年龄结构、养老负担、基金结余、历史债务、经济发展水平等方面存在较大差距，各个省份根据实际情况执行不同的养老保险政策，因此这些政策存在不协调的情况，主要表现为以下几个方面。
一是各个省份养老保险统筹层次提升不一致，省级统筹模式存在差别。部分省份如北京、天津、陕西等，已经实现真正意义上的养老保险基金省级统筹，即省级层面的统收统支。更多省份实行的是省级调剂金制度，实际统筹层次还停留在县市级层面。
二是各个省份执行的养老保险缴费率不统一，甚至同一省份内不同地区的企业缴费率也存在一定差异。企业职工基本养老保险制度规定的企业缴费率为20%（目前已经降为16%），绝大部分省份执行的也是这一比例，但广东和浙江执行的是14%左右。并且，同一省份内不同地区也可能执行不同的企业缴费率，如广东的韶关执行的养老保险企业缴费率明显高于深圳和东莞。
三是各个省份在养老金待遇调整方面也存在一定差别，并未遵循统一的标准。一些基金结余相对较多的地区养老金上调幅度较大，而一些基金平衡压力较大的地区养老金上调幅度较小。从2019年退休人员基本养老金调整方案来看，各个省份在养老金调整方法、调整标准、调整办法方面存在不小差异，主要包括定额调整、挂钩调整、适当倾斜三种方式。在同一种调整方式内部，各个省份的调整也存在一定差异，有的按照人头进行普调，然后按照养老保险缴费年限的长短进行追加，或者按照退休时间早晚来追加。不过，即便是按人头普调，也存在标准不同的情况，同时各个省份追加的额度差距也很大。
四是各个省份享受的财政补贴政策存在较大差异。基金结余较多的省份能够实现收支平衡，基本不需要政府财政补贴;基金缺口较小的省份则仅依靠地方政府财政补贴也能较好地维持基金平衡;基金缺口较大的省份不仅需要地方政府财政补贴，还需要大量的中央财政补贴。
3.管理障碍：地方为主的养老保险基金管理体制不统一
目前，我国养老保险经办机构实行的是双重领导体制，在人、财、物等方面更多地接受地方政府的领导，更多地体现地方政府意志。地方政府拥有较多自主权，导致各地养老保险基金管理体制不统一。从基金征缴来看，虽然国家明确了养老保险基金统一交由税务部门征收，但税务部门并没有相应的管理权，各地社保经办机构依然在政策制定和基金使用等方面拥有较大的话语权。从基金管理模式来看，有的省份实行全省范围内的统收统支，由省级政府统筹协调管理;有的省份则实行县市级层面的统收统支，仅建立省级调剂金制度，更多的管理权依旧放在县市级地方政府。推动实现基础养老金全国统筹，势必要打破这种以地方政府为主的基金管理体制。如何将各地有差别的管理体制进行统一，进而平稳过渡到全国统筹的管理体制是一大难题。
4.技术障碍：各地基础养老金信息管理系统难整合
长期的地区分割统筹，导致不同的统筹单位使用不同的技术平台和操作手段来管理各自的基础养老金信息管理系统。这些信息系统的建立并没有遵循统一的指导标准，更多的是为了方便各自的管理，导致不同统筹单位之间存在较大差别。更为突出的是，这些相对独立的基础养老金信息管理系统之间缺乏兼容性，“信息孤岛”现象较为严重。况且，各地基础养老金数据所体现的参保人权益也存在较大差别，涉及的各类参数也存在不小差异，如何进行整合更是一项复杂的工作。在这种客观条件下，要在短期内推动基础养老金全国统筹，形成全国统一的基础养老金信息管理系统，在技术上和操作上也是一项庞大的系统工程。
5.风险障碍：统筹层次提升引发道德风险
基础养老金由省级统筹提升到全国统筹层次，伴随而来的是责任与权力的上移，地方政府从原来的主要责任承担者转变为次要责任或辅助责任承担者，其维持养老保险基金平衡的激励机制将会极大减弱，出于地方利己主义可能引发一定的道德风险。
在基础养老金筹集环节，地方政府很可能放松对“逃费”行为的管制。对存在基金结余的地区而言，多征缴上来的养老保险基金会被中央调剂到其他存在基金缺口的地区，它们更愿意“放水养鱼”，降低当地企业的劳动力成本;对存在基金缺口的地区而言，反正有中央财政承担较大比例的补贴责任，或者是可以从其他地区调剂基金来使用，多征缴意味着享受这些待遇反而变少，故而它们也缺乏对“逃费”行为进行严格管制的动机。
在基础养老金发放环节，地方政府可能会竞相提高其离退休人员的养老金待遇。一方面，全国统筹后地方政府可能對养老金给付选择高基数。对于原来养老金待遇较低的地区而言，全国统筹后它们会毫不犹豫地选择较高的养老金发放标准，享受收入再分配带来的好处;对于原来养老金待遇水平较高的地区而言，它们则会以保障退休职工养老金待遇不降低为理由选择继续维持原来的较高水平。这样一来，养老金的总体支付水平反而比全国统筹前变高了，进一步增加了支付风险。另一方面，全国统筹后地方政府对养老金指数化调整倾向于选择高标准。这种出于自身利益最大化的选择倾向，将会助长不同地区的攀比之风，进而将养老金推向一个更高的支付水平，给制度健康运行带来一定的风险。
三、基础养老金全国统筹主要障碍形成的原因
当前，推动实现基础养老金全国统筹还面临不少障碍，其形成是多种因素综合作用的结果，既有制度和经济方面的原因，也有社会和历史方面的原因。
1.制度原因：“自下而上”的养老保险制度改革探索
和其他大多数制度改革一样，我国企业职工基本养老保险制度一开始采取的也是“自下而上”的改革探索模式。探索之初我国曾经采取了“地方统筹”和“行业统筹”并行的做法。其中，地方统筹对实行社会统筹和个人账户相结合提出了两个实施办法①，由各地区根据自身的实际情况选择实施。这种做法虽然积累了一定的改革经验，但也造成了我国企业职工基本养老保险制度“条块分割”的局面。不同地区、不同行业采取不同的养老保险模式，其制度公平性饱受人们的质疑，也给管理带来了一定的难度。为此，国家决定取缔行业统筹模式，将行业统筹基金移交由地方政府统筹，并在1997年正式建立了统一的企业职工基本养老保险制度。②然而，限于当时条件，企业职工基本养老保险制度绝大部分停留在县市级统筹层次，并由此形成了养老保险制度“块块分割”的状态，全国的统筹单位多达2000多个。③尽管国家一再呼吁要进一步提高统筹层次，也曾提出到1998年实现省级统筹的设想，但这种设想限于当时条件并没能实现，之后很长一段时间内也未取得实质性进展。直到2009年，在国家出台政策的强力推动下④，全国31个省份和新疆生产建设兵团才基本上建立起基础养老金省级统筹制度。值得注意的是，直到现在，基础养老金仍未能真正实现省级层面的统收统支。由此可见，正是多年来这种“自下而上”的养老保险制度改革探索，使得各地区执行了不同养老保险政策，也积累了一定的区域利益，进而导致区域利益失衡格局的出现。
2.经济原因：区域经济发展水平差异大
改革开放以来，在国家政策和各地资源禀赋等综合因素的影响下，我国区域经济发展水平呈现出较大差距。从GDP总量来看，2018年，排名靠前的广东和江苏均已超过9万亿元，分别为9.73万亿元和9.26万亿元;排名靠后的青海和西藏仅为0.29万亿元和0.14万亿元，排名最低的西藏不及排名最高的广东的1.44%。从人均GDP来看，2018年，北京和上海最高，分别为14.0万元和13.5万元;云南和甘肃最低，分别仅为3.7万元和3.1万元，北京的人均GDP是甘肃的4.52倍。⑤在区域经济如此大的差距下，各个省份对基础养老金全国统筹的利益诉求也会存在较大差异。对于部分经济发达省份而言，由于较强的财政补贴实力和较多的流动人口加入，它们可以在一个较低的养老保险缴费率水平上维持较高的养老金待遇水平，甚至可以积累大量的养老保险基金结余，必然对提升基础养老金统筹层次的积极性不高，主要是担心全国统筹后出现较大的利益损失。对于部分经济欠发达省份而言，由于财政补贴实力较弱，且有大量青壮年劳动力流出，它们维持养老保险基金平衡的压力较大，且基金结余本身较小，甚至已经出现收不抵支的状况，因此它们急切希望通过推动实现基础养老金全国统筹来“甩包袱”。这种由经济发展水平差异带来的不同利益诉求，导致矛盾的纠结，必然给基础养老金全国统筹工作带来较大的难度。
3.社会原因：各个省份人口老龄化程度不一
虽然我国整体上已经步入老龄化社会，但各地人口老龄化进程却存在较大差异。2018年《中国统计年鉴》数据显示，重庆的人口老龄化程度最高，65岁及以上人口占比已经达到14.28%，迈入较为深度的人口老龄化阶段;西藏的人口老龄化程度最低，仅为5.79%，还属于较为年轻的人口年龄结构。人口老龄化进程不一致，使得各个省份承担的养老负担也存在较大差异。从老年人口抚养比来看，2017年全国的平均水平为15.86%，高于这一平均水平的有14个省份。重庆依然最高，为20.60%;西藏依然最低，为8.22%。前者为后者的2.51倍。从养老保险制度赡养率来看，养老负担的省际差异也非常明显，2017年黑龙江的制度赡养率已达到76.80%，而广东的制度赡养率仅为12.06%，前者是后者的6倍多（见表4）。从总体上看，这些养老负担较重的省份多为中西部劳务输出大省，如内蒙古、重庆、四川和湖北等，或者是拥有老工业基地较多的省份，如黑龙江、辽宁和吉林等;而那些养老负担较轻的省份大多为东部沿海地区劳动力流入较多的省份，如广东、北京等。在各地养老负担差距如此之大的前提下，要有效均衡各个省份之间的养老负担，顺利实现基础养老金全国统筹，必然会遭到不小的阻力。
4.历史原因：养老保险历史债务没有得到有效化解
经过多年的改革探索，我国最终选择了“统账结合”的养老金模式。但这一模式在设计之初没有采取有效的举措来化解“老人”和“中人”的历史债务问题，而是寄希望于通过较高的养老保险缴费率来对此逐步消化，由此导致国有企业较多的地区承担的养老保险历史债务较重，而国有企业较少的地区承担的养老保险历史债务较轻。追本溯源，“老人”和“中人”未缴费欠下的历史债务已经成为所在国有企业内部的资本或资产，理应由国有资本收益或国有资产变现收益来偿还，并将这部分历史债务充实到养老保险统筹基金账户中。然而，事实情况并非如此，这些历史债务大部分留给了地方政府。同时，各地区的历史债务也存在较大差异。这些均在一定程度上加重了各地区之间养老负担畸轻畸重的局面，进一步增加了基础养老金全国统筹的难度和风险。
四、推动实现基础养老金全国统筹的对策
当前，加快推动实现基础养老金全国统筹已经是一项非常緊迫的工作，基础养老金全国统筹已不再是考虑“要不要”的问题，而是考虑如何“做好”的问题。根据上述对基础养老金全国统筹面临的主要障碍分析，本文提出以下针对性的对策。
1.充分考虑各地的合理诉求，构建区域利益均衡机制
基础养老金全国统筹本质上是对区域利益的一种重新调整，要想顺利突破各地区利益的藩篱，需在坚持基础养老金全国统筹的大方向下，充分考虑各地的合理诉求，既不搞“一刀切”，也不完全受地方利益的掣肘，而是要构建有效的区域利益均衡机制。
首先，应设立基础养老金全国统筹协调委员会，由其负责推进基础养老金全国统筹事宜。基础养老金全国统筹协调委员会成员由各个省份派代表和专业人士组成，对涉及的区域间利益协调问题进行充分的讨论和辩论，形成可行方案，并加快推进实施。
其次，通过“新老划断”的方式处理养老保险基金结余问题。对于各地积累的养老保险基金结余，要承认这些地方政府在养老保险基金征缴方面的贡献，同时考虑将部分结余基金留在当地作为过渡性基金，并设置一定的过渡期，明确这些过渡性基金的使用范围。对于新增的各地区养老保险基金，一律收归中央进行统筹调剂使用。
再次，通过加权考虑多种因素，统一各地养老金待遇的计发办法。可以考虑将全国上年度在岗职工月平均工资、所在省份上年度在岗职工月平均工资、当地上年度在岗职工月平均工资、当地居民平均消费水平和个人缴费工资的加权平均值作为待遇计发基数，适当降低省际的养老金收入再分配力度。同时，应逐步取缔和规范各地多发或违规发放的那部分养老金，并确保各地正常合规的养老金待遇水平不降低。
最后，应进一步降低养老保险企业缴费率。对于部分地区因养老保险企业缴费率调整引发的劳动力成本上升问题，总体原则应该是降低养老保险企业缴费率。可以考虑在当前降至16%的基础上进一步降低至14%，这样既可以有效减轻各地企业的养老缴费负担，也能够避免部分地区劳动力成本上升过快引发的各种问题。当然，除此之外，我们应该充分考虑各地区在经济发展水平、养老负担、历史债务等方面的客观差异，结合实际情况采取差别化的提升策略。
2.进一步明确制度标准和规范，逐步统一各个省份养老金政策
在严格贯彻落实《企业职工基本养老保险省级统筹标准》基础上，进一步明确“统一制度政策、统一缴费比例和基数、统一养老金计发办法和统筹项目、统一基金管理、统一基金预算、统一业务经办规程和管理制度”的“六个统一”具体标准和规范，并设定具体时间表和路线图，使各个省份在促进养老金政策统一的过程中有章可循、有据可依，进而为推动实现基础养老金全国统筹奠定良好的政策基础。
首先，各个省份应该按照要求在2020年之前顺利实现基础养老金省级层面的统收统支，取缔原来大部分省份实行的省级调剂金制度，切实将基础养老金统筹层次提升到省级层面。
其次，对于基本养老保险企业缴费率在各个省份之间不一致的问题，应该明确各个省份的过渡性办法，尽快形成全国统一的基本养老保险企业缴费率;对于部分省份内部不同地区执行不同的养老保险企业缴费率问题，应该在“破除特权、增加平等”的原则下加紧规范和统一。
再次，对于养老金待遇调整，应该制定规范的待遇调整机制，使各地遵循统一标准，对部分地区确需突破常规调整标准的情形，则应在充分论证的基础上，交由国务院或人社部进行审核和批准。
最后，对于各个省份享受的财政补贴政策应该按照《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》的要求，进一步明确中央和地方各级财政对养老保险基金补贴的标准和情形。
3.破除地方利益掣肘，建立中央垂直领导的养老保险基金管理体制
我国现行的养老保险基金管理体制一定程度上阻碍了基础养老金统筹层次的提升，最为关键的原因就是养老保险经办机构受到较大的地方利益掣肘，要想从根本上解决这一问题，最为直接的办法就是要对养老保险经办机构实行中央垂直管理。一方面，为减少现有地方利益对基础养老金全国统筹工作的阻力，养老保险经办机构应该改变过去的双重领导体制，进而实行中央对地方养老保险经办机构人、财、物等的垂直管理。只有这样，地方各级养老保险经办机构才能更好地贯彻和落实中央关于基础养老金全国统筹的各项政策，才能真正确保按期按质实现基础养老金全国统筹。另一方面，应该妥善处理好养老保险经办机构由双重领导管理体制向中央垂直领导管理体制转变的各项问题，加强研究，形成预案，确保机构改革的平稳过渡。
4.依托全国“金保工程”，加快整合各地基础养老金信息管理系统
“金保工程”是利用先进的信息技术，以中央、省、市三级网络为依托，涵盖县、乡等基层机构，支持劳动和社会保障业务经办、公共服务、基金监管和宏观决策等核心应用，覆盖全国的统一的劳动和社会保障电子政务工程。目前，人社部依托“金保工程”业务网已经上线了社会保险关系转移信息系统，并取得了一定的成效，正在全力推进核心业务系统向省级集中，这就为整合各地基础养老金信息管理系统提供了良好的契机。这里最为关键的是要依托“金保工程”，按照统一标准将各地基础养老金信息及其代表的权益录入系统。可以考虑按照“分段计算、统一支付”的办法将各地代表不同权益的基础养老金信息进行整合，形成参保人缴费和领取养老金的全息图景，为最终实现基础养老金全国统筹提供必要的技术支撑。另外，鉴于这些信息的整合工作任务繁重，可以考虑通过购买社会服务的方式加快这项工作的推进。
5.进一步优化制度设计，加强对潜在道德风险的防范
实现基础养老金全国统筹后并非万事大吉，还得对其可能引发的潜在道德风险进行防范，这有赖于制度设计的进一步优化。针对基础养老金筹集环节可能引发的道德风险，应该尽快全面落实由税务部门全责征收社会保险费的要求，即由税务部门负责养老保险缴费数额核定、征收等的全部征缴环节。对可能出现的“逃费”行为，建议参照偷税、漏税的相关规定进行处罚，做到应收尽收。针对基础养老金发放环节可能引发的道德风险，应该在现有省级统筹养老金待遇计发公式基础上，进一步明确全国统筹后养老金待遇计发办法和计算公式，使各地的养老金待遇水平公开透明，并定期审计和公布各地的养老金待遇水平，接受社会各界监督和质询。
注释
①参见《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发〔1995〕6号）。
②《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）。
③董登新：《尽快实现养老保险全国统筹》，《中国社会保障》2018年第1期。
④2007年劳动和社会保障部、财政部联合下发《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，并制定了《企业职工基本养老保险省级统筹标准》。
⑤《中国城市gdp排名2018 全国各省人均gdp排名情况》，至诚网，https：//www.zhicheng.com/gncj/n/246395.html，2019年2月12日。
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责任编辑：海 玉
作者：刘洪伟 刘一蓓
社会保险全国统筹研究论文 篇3：
养老金体系补短板系列政策即将推出
国务院日前印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称《通知》），决定建立养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。有分析人士指出，多年来进展一直不尽如人意的养老金全国统筹，终于确定了具体的改革时间表，而且还提到了统收统支原则，可以看出这回改革已是切入正途，而这也是我国部署实施基本养老保险中央调剂金制度倒逼的结果。
养老金全国统筹改革“动真格”
《通知》要求，要全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧扣满足人民日益增长的美好生活需要，着力解决发展不平衡不充分的突出问题，围绕建立健全更加公平更可持续养老保险制度目标，坚持促进公平、明确责任、统一政策、稳步推进的基本原则，建立养老保险基金中央调剂制度，作为实现养老保险全国统筹的第一步，均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展。
为此《通知》明确，建立养老保险基金中央调剂制度的主要内容是，在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立养老保险中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。一是中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。二是中央调剂基金实行以收定支，当年筹集的资金按照人均定额拨付的办法全部拨付地方。三是中央调剂基金纳入中央级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，不得用于平衡财政预算。四是现行中央财政补助政策和补助方式不变，省级政府要切实承担确保基本养老金按时足额发放和弥补养老保险基金缺口的主体责任。
《通知》还指出，要健全保障措施，确保制度顺利实施。一是完善省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作。二是强化养老保险基金预算管理，确保应收尽收，杜绝违规支出。三是建立健全考核奖惩机制，将养老保险相关工作情况列入省级政府工作责任制考核内容。四是推进信息化建设，建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、养老保险基金中央调剂监控系统以及全国共享的中央数据库。
人力资源和社会保障部副部长游钧6月13日表示，养老保险累计结余资金省际之间存在较大差距，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，主要目的是确保中国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。先建立基金中央调剂制度来均衡地区间养老保险基金的负担，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。
最早从探索建立县级退休费用的社会统筹开始，再到逐步建立社会统筹与个人账户相结合的制度模式，这个期间各地养老保险办法不尽相同。到1997年国务院统一了全国企业职工基本养老保险制度，到2005年又做了进一步完善。在此基础上，2010年全国人大通过了《中华人民共和国社会保险法》，并且在2011年7月1日正式实施。从那时起我国养老保险制度的发展开始走上了法制化轨道。现在中央不仅确定了养老金省级统筹的时间表，而且还提到了统收统支这一原则，可以看出这回改革确实要“动真格”了，而这也是我国部署实施基本养老保险中央调剂金制度倒逼的结果。实际上，从近几年中央的屡次表态不难看出，养老金全国统筹、中央调剂金制度这“两位一体”的改革已箭在弦上，而且推进步伐正逐步加快。
调剂制度利于增强养老保险可持续
《社保法》明确规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。党的十九大报告中也明确要求要尽快实现养老保险全国统筹。能不能一步做到全国统筹，还是跟我国地区发展不平衡密切相关，各地的缴费基数、费率标准、待遇水平存在着较大差异，所以还难以一步实现理想化的基金统收统支的全国统筹模式。较稳妥的办法，从较低比例来起步，先建立基金中央调剂制度，作为全国统筹的第一步，来缓解省际之间、地区之间的养老保险基金不平衡的矛盾，增强基本养老保险制度的可持续性。在此基础上，制定出全国统筹的时间表、路线图，不断地完善基金中央调剂制度，扎实地推进各项工作，尽快地实现基金统收统支的全国统筹模式。
据有关数据显示，去年企业职工养老保险的参保人数3.53亿人，其中在职参保人数2.59亿人，领取待遇的退休人员9460万人，总抚养比是2.73：1，也就是2.73个在职人员抚养一个退休人员。当然不同省份之间差异较大，有的省抚养比是4：1，最高的是广东超过了8：1；有的省抚养比不到2：1，最低的黑龙江不到1.3：1，这主要由于各地区的人口结构、经济结构不同所造成的。特别是东北等老工业基地，历史包袱比较重，劳动力流出比较多，所以养老基金的压力较大。而东部沿海省份，过去历史负担比较轻，劳动力流入又较多，所以养老基金结余也较多。
就养老保险金结余而言，虽然目前全国养老保险累计结余资金有4.14万亿，但是近三分之二集中在东部地区少数几个省份。全国累计结余可以支付17.4个月，有些省可以支付到40个、50个月，并且每年当期都有上百亿的结余，广东去年的结余超过一千亿。辽宁、黑龙江等一些省份的基金运行面临很大压力，已经出现了当期的收不抵支，个别省的累计结余已经用完。
由于社会保险遵循大数法则，也就是说统籌层次越高、参保人数越多，基金的抗风险能力就越强。针对省际之间基金不平衡问题，靠省级统筹自身难以解决，所以必须提高统筹层次，在全国范围内对基金进行调剂。所以说，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，主要目的是确保我国养老保险制度安全可持续发展，确保企业离退休人员的养老金按时足额发放。
按照十九大精神和社会保险法的要求，先建立基金中央调剂制度来均衡地区间养老保险基金的负担，逐步完善制度，尽快实现养老保险全国统筹。据社保专家介绍，现阶段，我国只有四个直辖市和陕西省已经实施了统收统支的基本养老保险制度，其他地方大多数是以建立省级调剂金或者其他制度来推进改革。目前，虽然不少省份都明确表示自身已完成基本养老保险省级统筹改革，但是真正实现实质性统筹的仅有几个城市，只有实行统收统支制度后，养老金省级统筹改革才算“到位”。
新政符合“从易到难”改革方向
在日前召开的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会上，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正要求，各地要扩大制度覆盖面，提高征缴率，夯实缴费基数，增强中央调剂基金制度可持续性。要加快推进省级基本养老保险基金统收统支，2020年全面实现省级统筹，为养老保险全国统筹打好基础。对此，业内称之为统收统支的养老金统筹制度以及韩正提出的省级统筹，就是将省级以下政府部门收取的基本养老保险基金归结至省级层面，由省级主管部门统一调度使用。
中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧坦言，在中央层面，调剂金制度确实是相对现实、易操作的途径，符合“从易到难”的改革方向，而这也是中央在推进养老金全国统筹时为何先选择设立调剂金制度的原因。实际上，早在2007年，原劳动保障部就会同财政部联合发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，要求各地加快实施养老金省级统筹。
基本养老保险已经迈出关键一步，商业性养老保险也在加快推动。今年4月，财政部等五部门发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》。中国社会保险学会会长胡晓义在日前召开的全国首届养老金高峰论坛上表示，上述通知打响的这一枪，预示着第三支柱开始破冰，比较完整的养老保险体系框架初步构建。
2018年是我国养老保险制度改革关键年，多层次养老保险体系顶层设计基本完成并依序步入落地期。此外，为了加快破解地区间和群体间养老保险不平衡问题，尽快筑牢养老保险“三支柱”，政府正在不断充实政策工具箱，除了养老保险基金中央调剂制度将于7月1日正式实施外，包括提高企业和职业年金立法层次等在内的“补短板”系列政策也在酝酿中，将根据既有路线图和时间表适时推出。此外，个税递延型商业性养老保险已进入实质性操作阶段，还需要不断优化完善。由此可见，管理方式与制度目标的确定、管理服务平台的搭建、税收递延的实施等，都是养老保险制度设计的核心内容。
有关专家指出，实现多层次养老体系的均衡发展，是当前养老金制度面临的主要问题。未来仍将充实养老金制度改革的政策工具箱，設定具体时间表、路线图以及优先序，循序渐进推出。一方面，抓中央调剂金制度等既有政策落实落地，另一方面，明确近几年的行动目标，特别是第二、第三支柱的目标和具体政策。未来养老保险实现全国统筹之后，将会为降低养老费率创造有利条件，从而为越来越多的企业建立企业年金打开新的发展空间。
作者：王瑞红