第一篇：应急管理危机管理
新闻危机管理应急预案(广)
广司党[2009]17号
广州公司党委
广州公司
关于印发《突发新闻危机管理应急预案》的通知
各项目部(分支机构)并党支部(党总支、党工委)：
现将《突发新闻危机管理应急预案》下发给你们，请结合实际情况遵照执行。
二 ○ ○ 九 年 九 月 二 日
—1— 中铁二十五局集团广州公司 突发新闻危机管理应急预案
为提高突发事件中应对新闻媒体的能力，正确引导舆论，进一步发挥宣传舆论的正面引导作用，最大程度减少突发事件对企业和员工造成的影响，有效维护企业利益和企业形象，特编制本预案。
一、新闻危机风险分类分级
根据突发危机事件中的发生过程、性质和机理，主要分为五类：
1、自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林火灾等不可抗拒的灾害。
2、事故灾害。主要包括各类施工安全质量事故、人身伤亡事故、交通运输事故、公共设施设备事故、环境污染和生态破坏事故等。
3、公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其它严重影响健康和生命安全的事件。
4、社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和群体性事件等。
5、信誉危机事件。涉及企业声誉、形象、诚信等相关的各 —2— 类事件等。
各类突发事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。对外新闻应急处置响应程序启动一般为Ⅲ级(较大)以上。
二、组织体系
公司及各项目部(分支机构)均应分别设置突发新闻危机应对领导小组和办公室。
1、广州公司突发新闻危机应对领导小组及办公室 组 长：董事长，党委书记，总经理
副组长：党委副书记、纪委书记，主管安全生产的副总经理 成 员：领导班子其他成员 领导小组下设办公室
办公室主任：党委副书记、纪委书记
副主任：董事会秘书长，党办、行办、安全管理部负责人 成 员：其他相关部门负责人、各项目部(分支机构)经理和书记
日常工作由公司党委办公室承担，机关有关部门相关人员、各项目部(分支机构)相关人员承担相应工作。
2、项目部(分支机构)突发新闻危机应对小组
项目部(分支机构)要成立突发新闻危机应对小组，组长由
—3— 项目党政负责人担任，人员由项目班子、安全管理部门、施工管理部门、综合部门、财务部门等相关部门负责人组成;工作部门设在综合部。
此外，不同类型的突发事件发生后，可根据情况组成临时的新闻危机处置小组。
三、工作职责
突发事件的对外新闻应急处置工作由广州公司党政主要领导统一领导，分管领导和事件所在单位负责人根据突发事件的程度和党政主要领导的要求，决定和部署突发事件的对外新闻应急处置工作。
(一)公司突发新闻危机应对领导小组工作职责：
1、领导小组是全公司应对、处置突发新闻危机的领导决策机构，对突发新闻危机处置负领导责任，即主要负责突发新闻危机处置的组织、领导。
2、按集团公司的有关要求，结合公司生产经营情况，制定符合公司实际的落实措施和预案，并抓好预案的演练;
3、负责抓好公司突发危机日常管理工作，预测和分析公司可能发生的突发危机，及时协调相关领导和部门抓好危机隐患的整改工作;
4、负责做好与相关媒体的日常监测工作，定期开展媒体公共关系活动，与媒体建立良好的沟通机制;
—4—
5、在处置新闻危机工作中，及时向集团公司领导汇报事态发展情况和事件处理进程;
6、全面协调公司内外关系，组织内外力量、调配物资资源，适时部署安排危机应对处置。
7、负责召开或指导事发单位召开新闻发布会，向社会和媒体公布事件的有效信息，正确引导舆论朝有利于我方发展。
(二)公司突发新闻危机应对办公室工作职责：
1、在公司管内发生重大突发新闻危机时，在公司领导下，全面负责突发事件的应对处置工作;
2、及时、全面、准确掌握事件的发展情况，指导事发单位按程序处置新闻危机的有关事宜;
3、及时向领导小组和集团宣传部门汇报事态发展的情况和事件处理进程。
4、及时与相关的新闻单位、派出所、维稳办取得联系，协调好与这些单位的关系。
5、负责把握好对外宣传口径，组织新闻通稿，审核对外的文字、图片、图像等稿件资料。
6、突发事件处理结束后，及时总结经验教训，提出改进生产经营活动的意见，制定有针对性的形象恢复和公共关系行动计划。
7、负责日常管理和组织协调工作。
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(三)项目部(分支机构)突发新闻危机应对小组工作职责：
1、不断强化和规范生产经营管理，严格管理内部员工、作业队伍，加强与业主、设计、监理单位沟通协调，适时做好与当地政府、公安机关、村居民工作，杜绝和遏制突发事件源头;
2、按照公司关于突发新闻危机管理的要求，加强新闻危机的日常管理，抓好有关新闻危机的分析、预测、排查;
3、抓好所属员工和民工的危机管理教育培训，提高防范危机的本领和技能，适时组织预案演练;
4、面对突发危机，负责及时向公司新闻危机应对领导小组报告有关情况。并按照危机处置程序和要求，抓好危机现场的控制，拆除或遮敝有关标识，稳定员工及民工队伍，快速进入应急处置程序;在公司新闻危机应对领导小组和办公室人员尚未到达现场前，做好与已到现场媒体的接洽与沟通;及时与当地政府、公安机关等有关部门进行联系，争取他们的帮助。
5、协助公司新闻危机应对领导小组和办公室抓好突发新闻危机处置中的各项工作。
四、新闻发言人制度
(一)新闻发言人职责
新闻发言人的职责是：在一定时间内，就企业某一重大事件、重大活动或重要情况约见媒体记者或举行新闻发布会、记者见面会，代表企业向媒体发布相关新闻信息，或阐述企业的观点立场， —6— 并回答记者提问。
(二)新闻发言人的确定
1、集团公司指定公司新闻发言人为党委副书记、纪委书记，对公司向外发布所有的信息具有审核同意权，即未经新闻发布人审核的信息一律不得发布;公司党委办公室主任和安全生产管理部部长担任副发言人，协助新闻发言人开展工作。
2、在集团公司指定的公司新闻发言人未到达现场时，公司新闻发言人可授权董事会秘书长、党办、行办负责人作为新闻发言人，对媒体发布相关信息。
3、在公司新闻发言人、副发言人以及有关部门负责人未到达现场时，公司新闻发言人可授权各项目部(分支机构)负责人为新闻发言人，对媒体发布相关信息。
(三)新闻发言人的工作纪律及工作要求
1、新闻发言人应遵守新闻发布纪律，要根据本单位的授权对外发布信息，其言论代表本单位的立场，不得以个人名义对外发布信息。应遵循新闻规律，坚持客观、公正、及时、准确等原则发布新闻。
2、新闻发言人要自觉加强业务学习，在熟悉本单位相关业务，了解生产经营情况的基础上，不断掌握和熟悉新闻发言人的工作要求和工作技巧，熟知新闻发言人的工作规范和程序，努力做到高质量完成新闻发布工作。
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3、凡发生重大突发事件的新闻发布工作，要及时主动与事发当地宣传部门联系，按照国家突发事件新闻发布的有关规定处理，公司召开新闻发布会或记者见面会要提前报请集团公司党委宣传部，各项目部召开新闻发布会或记者见面会要提前报请公司党委办公室。
4、建立健全日常工作机制，公司及项目部两级要建立新闻单位联系网络和媒体记者档案，为危机处置提供有效帮助。要建立新闻发布后的评估机制，及时总结经验教训，不断提高新闻发布工作质量。
5、建立新闻发言联系制度，新闻发言人要主动收集和掌握公司的各类信息，密切与公司宣传、安全、质量管理等部门的联系和沟通，共同做好新闻发布。
五、新闻危机的处置原则
应对和处置各种突发新闻危机应遵循以下原则：
1、以人为本，减少危害。无论处置什么性质的危机事件，必须把保障人员的生命安全和公众健康作为首要任务，最大程度减少突发事件所造成的人员伤害和危害。
2、居安思危，预防为主。坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做到常抓不懈、防患于未然。要从一些事件的表象中分析预测事件的性质，有可能转化的程度、会不会出现问题等等，从而作出正确的判断，做好应对突发事件的各项准备工作。
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3、依法规范，维护权益。处置各种类型的突发危机事件，必须以维护公司和广大员工权益为前提，依法依规应对和处置突发事件，使应对处置工作法制化、规范化、制度化。
4、果断决策，快速处置。面对突发危机事件，行动要迅速、决策要果断，要抓住事发初始阶段危机没有扩大的有利时机，争取时间的主动、工作的主动。按照危机处理法则，重大突发危机处理要在24小时内基本处理完毕，一般突发危机要在4小时内基本处理完毕。
5、绝对领导，权威决策。在事件处置工作中，要在认真研究处置方案的基础上，确定事件处置的总指挥。总指挥是事件处置的绝对领导和决策权威，不能多重决策领导，政出多门，以免贻误时机，影响效果。
6、协调到位，重在化解。要及时了解事件的演变过程，掌握每一个细节的变化，做好方方面面的工作。特别对于新闻媒体已经介入的事件，要安排专人协调好与每个新闻单位的关系，跟踪每一个细节、每一个关键人，做到协调到位。要坚持重在化解的方针，原则上要通过当事媒体、当事新闻人协调处理，一般不要通过有关上级采取压制、打招呼的方式解决问题，更不能采取过激行为将矛盾激化。
7、后续跟进，防止反弹。事件基本处置完毕后，要持续跟进做好工作，不拖尾巴，不留后患，确保不会出现问题，防止事
—9— 件反弹。
六、新闻危机处置的程序
(一)积极做好新闻危机处置的准备工作
凡事预则立，不预则废。做好应对新闻危机的准备工作是处置新闻危机的关键，准备工作是否充份有效直接影响新闻危机的处置效果。
1、要抓好源头管理。任何负面事件背后都有新闻危机，特别是在安全问题、质量问题、敏感的管理问题、涉及到社会公众利益的问题、信誉危机事件、公共卫生事件、社会安全事件、自然灾害上要引起高度重视。在各项日常工作中，一定要加强管理，规范操作，按章依法行事，防止出现意外问题，特别是要强化对“合同法”、“物权法”等法律法规的学习和执行，防止出现被媒体炒作的素材。
2、要持续抓好危情梳理和排查。在开展企业各项管理工作中或者在从事项目生产过程中，要切实建立有效的危情梳理和排查制度，定期对相关的管理环节进行排查。公司主管领导和项目负责人要切实对危情排查工作负起责任，制定专人、部门专门负责梳理和排查工作。一旦查出危情要及时向公司汇报。
3、要建立新闻危机处置的预案。各项目部(分支机构)要按照公司要求，结合自身的实际，制定一套更加符合自身实际的、更具操作性的预案。同时要抓好应急预案的贯彻落实，预案中涉 —10— 及到的工作、任务、职能要明确，形成一个坚强有力的新闻危机应急处置小组。
4、要抓好新闻危机处置的操作演练。各单位要组织本单位有关人员进行培训，通过实作演练、对点培训等方式将危机应对的业务技能落实到具体岗位上，使全体管理人员真正掌握危机处置本领;通过演练发现新闻危机处理过程中存在的漏洞，检验项目部出现新闻危机时应对媒体的处理能力，为以后出现新闻危机积累经验。
5、要加强对员工(包括农民工)进行危机教育。危机意识只有成为了全员的意识才能有效化解危机。各单位要把加强员工的危机教育作为日常教育的重要内容。特别要培养员工危机意识，教育员工发生新闻危机要冷静，面对记者怎么说，应该说什么，不该说什么等等。
6、要建立新闻媒体和媒体管理部门的联络与沟通长效机制。各单位特别是地处敏感性强、影响较大和地处大中城市或人口密集区域的建设项目，在进驻伊始项目党支部书记(没设置党支部书记由项目经理)主动与当地新闻媒体沟通、汇报，建立日常交流机制，努力形成本单位的媒体网络和长期的合作关系。同时也要切实注意与当地党委宣传部门取得联系，加强沟通、汇报，防止“临时抱佛脚”。项目负责人是负责与工程所在地新闻媒体或媒体管理部门联络与沟通的第一责任人，每年要与新闻媒体和媒
—11— 体管理部门座谈。
7、要与当地派出所、维稳办沟通联系。要与项目所在地辖区派出所沟通联系，如果有地方、铁路两家的，都要联系上，协调好，建立良好的关系。同时，要与当地维稳办取得联系，维稳办是维护本地区稳定的，关键时候能够发挥其它部门所发挥不到的作用。
8、要加强本单位内业资料的管理。各单位要指定专人负责收集、整理、保管好本单位有关生产经营、施工管理的内业资料，防止资料泄密成为媒体炒作的素材。
(二)认真做好新闻危机发生时的处置工作
较大以上突发事件一旦发生，即刻启动突发新闻危机管理应急预案。按照新闻媒体对事件介入的时间，分为到达现场前、到达现场后、发布信息前和发布信息后四种情况进行处置。
1、新闻媒体到达现场前
第一，控制场面。要沉着、冷静应对，迅速、果断采取救助措施，阻止突发事件进一步扩大。行政领导负责抢险现场，党组织领导负责媒体舆论现场，并及时做好分工。对是否拨打
110、120、119等电话要慎重考虑，由现场第一领导视情况而定。
第二，人员到位。新闻危机处置领导小组成员要尽快到位，从接待媒体、信息发布、后勤保障等都要责任到人。领导小组要有处置新闻危机的绝对权威，防止多头领导。
—12— 第三，迅速报告。及时向上级领导报告有关情况，有必要时要和当地相关部门报告;且要按法定程序进行报告，事发半小时后要向上级领导报告。
第四，封锁现场。要加强现场警戒和门卫值班，对现场进行封锁，联合公安人员组织力量迅速控制现场。除事故救援和有关工作人员外，其他人员未经许可不得进入现场。对围观群众要及时妥善劝阻、疏散，要注意工作方法，切不可引起新的矛盾和纠纷。
第五，撤除标识。在事发地点和靠近事发地点凡是与企业相关的所有标识和名称要在第一时间全部撤除或设法遮蔽，不留任何痕迹。不穿戴有企业标识和名称的安全帽和工装。
第六，召开会议。召开紧急会议，稳定员工情绪，教育员工(包括民工)不要乱发议论，任何人不得以任何形式、任何理由发布与事件相关的信息。同时确定对外新闻发言人。
第七，安排接待。选择不在事发现场的合适地点(如附近宾馆)作为媒体人员集中休息和新闻发布的地方，并安排合适人员迅速组成媒体接待小组。
第八，舆情监测。对刚刚发生的事件，要设专人管理，掌握媒体对事件有没有报道情况。
第九，形成材料。要统一认识，形成对外宣传、发布信息的统一口径。同时要迅速安排专人深入了解事件情况，着手整理向
—13— 外发布的新闻稿件。新闻通稿要简单明了，快说事件，救援措施，慎报原因，标题要尽量消除事件本身的扩大化和恐惧性。对由政府或业主方主导新闻言论的通稿，我方人员要主动介入，审核稿件，争取通稿言论朝有利于我方的方向。
第十，专家到场。事件发生后，要设法请来第三方专家到场。包括业务专家和媒体专家，对舆论引导起重要作用。
第十一，人员管理。对危机事件受伤害的人员、家属或者被疏散的人员要有专人贴身陪护、管理，防止媒体私自采访和他人随意发表看法。
第十二，主动出击。第一时间向信赖的新闻界朋友报告有关情况，请他们不要报道，需要报道的按照新闻通稿报道。要慎重考虑，防止导致“报料”惨局。
2、新闻媒体到达后
突发事件发生地的所有人员对所有媒体人员应做到态度和蔼，礼貌待人，并根据不同情况采取不同的应对措施。
第一，对要求前来采访的媒体人员，媒体接待小组原则上要进行有效的劝阻，劝阻无效坚持要来的，要问清楚单位名称、姓名、手机号码等等，并索要名片。
第二，事件发生地人员尤其是新闻发言人，对前来采访的记者要坚持宜疏不宜堵的原则，做到积极应对。在态度上要朴实、真诚;在语言上要准确、明快;在表态上要慎重、妥当;在行为 —14— 上要主动、热情。切实把握好现场的对外报道局面，防止事态扩大，力求最佳效果。
第三，对聚集在现场的媒体记者，要通过引导的方式将记者集中到新闻发布地点，尽量减少媒体记者在现场采访、逗留的时间;在新闻发布地点要安排专人负责接待工作，安排专人全程负责陪同。要尽全力融洽与记者的关系，联络感情，弱化矛盾，尽可能取得媒体记者理解和同情。
第四，要尽快召开新闻发布会或新闻媒体见面会。新闻发言人在接受采访之前一定要全面了解事件发展进程，与后面发布会内容形成一致意见。
接受采访的原则和注意事项：一是未经领导同意不得擅自接受采访。接受记者采访人员要由领导视情况安排;其他人员要主动回避，回避的说话技巧是“请您问公司新闻发言人情况会更准确些”。二是要坚持采访零距离。指定被接受采访的同志不得以任何借口拒绝媒体的采访，更不得说一些“无可奉告”之类冠冕堂皇的话;三是要主动介入媒体。要了解记者的意图，掌握与事件相关材料，尽可能多了解情况，从而主动地、积极地介入采访，不得让记者牵着鼻子走;四是要把握说话的技巧。晚说不如早说，别人说不如自己说，外行说不如内行说，被动说不如主动说，要说真话、反复说;五是要注意自己的服饰和语言。在严重的危机事件发生后，在接受媒体采访时，尽可能穿抢险的工装，不要穿
—15— 戴一些喜庆的服饰。说话要低调、真诚，要注意道歉;六是遇到自己知识的盲点，不要瞎说、不要逞能。可以巧妙地避开，或者实事求是告诉对方，“这个问题等了解清楚再给您满意的答复”。
3、实施新闻发布
新闻发布的目的就是减少负面影响，传递正确的信息，引导媒体报道方向，把危机事件的影响减少到最低程度。
第一，新闻发布会的准备。一是选择合适的主持人和新闻发言人，两者事先要做好沟通配合，确定发布会时间，发布会时间控制在5-15分钟之间，同时要做好心理上的准备，不管风吹雨打，只说我要说的;二是发言材料上的准备，坚持“三个一”的原则，即用初中一年级的水平(通俗易懂的语言)、用一分钟左右的时间(时间不要太长，在通稿基础上进行压缩提炼)、向媒体传达一个重要的信息(说出自己主要想说的事情);三是人员方面的准备。最好在媒体朋友里面找两个人，做好事先交代，要他们第一个提问，提出你们想提出的问题;四是发言的准备。发言的同志要事先熟悉发言稿，最好把要说的基本要素背下来。 第二，将新闻通稿向每位记者发送一份，防止记者没听清楚新闻发布会发言内容，导致报道与事实不符。
第三，实施新闻发布。首先，由主持人宣布发布会开始，介绍会议发言的同志，简单介绍媒体情况，对所发布的新闻事件做简要陈述。然后请发言人做新闻发布。
—16— 主持人发言的基本格式： 案例：
各位新闻界的朋友们，大家好!
今天，我们就长白山隧道2号掌子面出现大面积坍塌事件进行新闻发布，参加新闻发布会的媒体有新华社、人民日报、人民铁道报，中央电视台……等，今天的发言人是我公司党委副书记xxx，我是主持人xxx。现在请xxx开始新闻发布。
接着，发言人进行新闻发布。新闻发布稿的基本格式是： 各位新闻界的朋友，上午好!
现将长白山隧道坍塌事故的有关情况向各位通报如下： 2009年6月20日零时28分，由我中铁二十八局集团担负施工的长白山隧道2号掌子面出现大面积坍塌，造成14名施工人员洞内被困。经过近8小时紧张的抢险、抢救，截至今天上午8点，已成功抢救出12名人员，并已送往市第八人民医院，2名施工人员在送往医院途中死亡。据医院负责人说，目前10名伤员均无生命危险，已在接受正常救治。到新闻发布会前，事故现场仍有2名施工人员被埋。
事故发生后，我集团迅速启动了紧急抢险预案，并将事故的基本情况向省市安全部门、国资委安全局进行了报告。中铁二十八局集团领导高度重视，集团董事长、总经理和主管安全的副总经理均在第一时间赶到现场，组织指挥现场的抢险工作。目前集
—17— 团公司已投入抢险人员300多名，抢险设备20多台(套)，全力抢救被困人员。有关地质、隧道专家已于零时3点赶到现场，正着手对事故原因进行分析，等原因分析有了权威结论以后，我们将及时通报给媒体。
事故发生后，我们集团上下非常震惊，特别是对死亡的施工人员感到尤为悲痛。下一步，我们将举全集团之力，全力做好受伤人员的救治工作、悉心做好死亡人员家属的安抚工作。对于被困人员，只要还有一线生机，我们就会作出百倍的努力。同时我们会及时将事故抢险情况与各位媒体朋友通报。谢谢大家!
第四，新闻发布完后，要留给预定的时间供记者提问。主持人要先点自己熟悉的记者问话。
发言人在回答记者的提问时，要牢记以下几条原则： 一是不管记者提出什么刁难的问题，都要控制好自己的情绪，按照自己心里的约定，只回答自己要说的话。做到反复说、不断说，但一定要说真话，特别是要做到不乱说，不允许提供虚假信息;二是要注意说话技巧，不要故意反讽记者，不能把发布会的气氛搞差、不能和记者关系搞僵;三是不要随意保证什么问题，提出什么承诺，也不要回答记者会不会辞职，诸如此类的问题回答一定要慎重;四是要注意自己的仪表和语言。遇到灾害性事故的新闻发布，要穿得朴素，简单，言语中要沉重、难过、后悔等等。
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4、实施新闻跟踪
新闻发布后，要安排专人对媒体发稿情况进行搜索、跟踪，了解媒体的报道情况，要注意以下几个问题：
一是除了参加新闻发布会的媒体外，还有没有其他媒体在报道、在转载此次事件;
二是已发报道是否属实，发现与事实相背的报道要及时联系、协调、沟通、纠错，要避免与媒体的正面冲突，防止与媒体关系的僵化导致事态扩大升级;
三是对于一意孤行、拒不纠错的，要联系当地维稳部门，用公函的形式到媒体单位和领导交涉，必要时到当地宣传部汇报，采取强硬措施进行更正报道，弥补损失，但要慎用法律手段;
四是在媒体发稿以后，对于发稿比较客观的，要安排专门领导和部门及时、快速和上述媒体记者见面沟通联络，表示感谢。
五是要持续几天跟进事件的进程，防止出现反弹。事件基本处置完毕后，要持续跟进做好相关工作，不留尾巴，不留后患，确保不会出现问题，防止事件跟踪报道或作深度报道。
(三)坚持做好新闻危机处置的后续工作
1、总结评估新闻危机处置事件的成效
突发事件处置完毕后，公司应组织有关部门及专家对事件发生、应急处置等过程中各媒体的报道情况进行全面总结与评估，并上报集团公司党委。同时，参与危机处理的有关人员应针对事
—19— 件处置过程中暴露出的问题，进一步修改完善有关预案，并向公司党办提出修改和完善本预案及相关规范性文件的意见和建议。
2、及时组织相关的正面新闻
在新闻危机处置完毕后，要迅速组织力量，利用这些记者名义组织大量的、大篇幅的正面报道，力求用正面的声音压制和消除先前的影响。
3、严格责任奖罚
新闻危机的应对处置费用由事件所在项目(分支机构)承担。对参与突发事件新闻应急处置工作中作出突出贡献的集体和个人，给予精神和物质奖励;对迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况或在处置过程中工作不力、玩忽职守的要予以严肃处罚。
奖励和处罚方案由公司突发新闻危机应对领导小组提出。
主题词：新闻危机管理 应急预案 通知
抄送：集团公司党委、党委办公室、行政办公室、党委宣传部，公司领导、机关各部室，存档。 中铁二十五局集团广州公司党委办公室 2009年9月4日印发
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第二篇：危机管理应急机制问题探讨（范文）
危机管理应急机制问题探讨
危机管理应急机制问题探讨
内容摘要：危机常常以各种不同的形式出现，给人们带来生命和财产损失，对社会造成不利影响。政府为应对危机采取了种种措施，并建立了危机管理机制，本文对危机管理的应急机制进行探讨。笔者认为，为提高应对危机的能力，应当进一步完善危机预警机制，快速反应机制以及相关法律
法规。
关键词：危机预警快速反应机制
危机常常以各种不同的形式出现，给人们带来生命和财产损失，对社会造成不利影响。因而研究危机管理具有重要意义，本文对危机管理的应急机制进行探讨。
危机与危机管理
关于“危机”一词的含义，学者们从不同的角度进行理解和阐述。对于危机的界定不尽相同，但意思相近。所谓危机，是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。
从时间系列的角度分析,危机事件遵循一个特定的进程或是发展周期。危机事件和其他事件一样从最初的发生发展到危机爆发、持续直至结束，有其自身的生命周期。对于危机管理通常是结合时间因素进行的，即根据危机自身的生命周期，将危机管理划分为不同的阶段，在危机的发生、发展的每一个阶段分别采取不同的应对处置措施。
格林(Green)认为：危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。米特罗夫和皮尔逊认为收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务。危机发生的最初几小时(或危机持续时间很长时的最初几天)，管理者应同步采取一系列关键的行动。这些行动是“甄别事实，深度分析，控制损失，加强沟通”。薛澜认为，从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理。在危机到来之前，应当尽量地避免危机;一旦危机发生，则要迅速采取措施阻止危机的进一步发展、扩大，尽量减少危机可能造成的损失;当危机结束后，要迅速进行恢复重建，尽快恢复生产、生活，并且进行总结学习。
建立应急管理机制的必要性
预警机制和快速反应机制是危机管理中两项最基本的制度，能够最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失和给正常的社会秩序造成的巨大破坏。
危机事件具有突发性、紧急性，危机发生的时间、地点往往是不可预见的，危机的发生往往是出乎人们意料的。同时，危机事件又具有很高的不确定性，危机事件的发展受到多种因素的影响，其影响范围等在事前均是未知的。比如自然灾害引发的危机，其发展受到诸多外界因素的影响，另外，对于危机采取的处置措施不同，也会对危机的发展产生很大的影响。为应对危机，应当在平时进行主动监测，对收集到的信息进行分析，若发现可能引起危机的征兆则应尽快采取措施，以避免危机的发生。而当危机一旦发生，则应当尽快采取措施，隔离、控制危机，尽量减少危机造成的生命和财产损失。因此，必须建立应急管理机制，以便预防和控制危机。
如前文所述,危机管理，从最广泛的意义上说应当包括危机的事前、事中、事后的管理。危机事件也和其他事件一样，其形成有一定的过程，只是该过程长短不同，危机状态也是逐步发展而形成的。危机发生前，一般会有一些先兆。如果能够及时发现这些可能导致危机的先兆并采取适当的措施，则可能防止危机的发生。在危机发生之前采取措施，降低危机发生的可能性，尽可能将危机化解于萌芽阶段，避免危机的发生,并且为积极应对危机做准备。因此，要建立危机预警机制，将对危机的事前预测、控制纳入日常管理中。
危机发生前的准备阶段对于危机管理而言是十分重要的阶段。通过收集到的大量信息，根据科学的依据进行分析，能够对可能引发危机的事件的前兆进行防范、加以疏导，争取将危机的前兆消灭在萌芽状态，从而避免危机的发生。但是，建立了预警机制，也并非所有的危机都能完全避免。
由于现有技术的限制等诸多原因，不是所有的危机都可以事先通过预警机制发现其征兆，采取措施使之避免，很多危机是无法准确预测的。即使预测到了危机的征兆，也可能没有十分有效的措施避免危机的发生，也就是并不是所有的危机征兆都能得到有效处置以防止危机的发生。根据预警信息，能够对可能发生的危机进行预防，作好各种准备，当危机真正发生，能降低危机发生的突然性和意外性。当危机一旦真的发生了，就必须在很短的时间内做出决策，对危机进行处置，尽量减少危机造成的人民生命、财产损失，将危机造成的损失最小化。对危机的处置往往需要多个部门的共同参与，要有充足的人力、物力、财力的保障。比如，为应对突发公共卫生危机，需要大量的药品、医疗设施、运输工具，需要医疗、公安、运输等多个部门的共同参与。这就需要具有良好的危机
第三篇：公共危机应急管理合作机制现状调研思考
针对突发公共危机应急管理国际合作现状，分析了其存在的缺陷;论述了经济全球化与应急管理国际合作之间的内在联系;提出了在经济全球化背景下应构建有效健全的应急管理国际合作体系。认为应急管理国际合作机制的框架应包括应急管理的组织机构、行动程序、保障系统和法律基础4个方面的内容。
进入21世纪以来，世界各地频频发生各种自然的和
人为的灾害，导致突发公共危机事件的数量大幅上升。同时，伴随着经济全球化进程的深入，相当数量的突发公共危机造成的影响很难仅限于一时一地，“单个国家的安全与国际乃至全球安全紧密相连” ，1997年的亚洲金融危机和2003年的sars危机都是典型的例子。这不仅给各国政府带来了更多社会的、政治的、法律的和经济上的压力，也逐步暴露出了各国政府在独立面对重大突发公共危机时存在的脆弱性。针对如何克服政府应急管理的脆弱性来应对日益严重的突发公共危机事件，笔者拟从构建有效的应急管理国际合作机制角度来探讨这个问题。
1 突发公共危机与应急管理的内涵
目前对于突发公共危机尚无统一且权威的概念。参照联合国的分类，突发公共危机主要包括：① 自然灾害，又可分为地质方面，如地震、火山等;水文气象方面，如洪涝等;生物学方面，如瘟疫、流行病等;②技术灾难，来自技术或工业事故，如爆炸、火灾、污染、辐射和泄漏等导致的丧生、受伤、财产受损或环境恶化;③环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏，如森林大火、生物绝种和资源破坏等。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，主要突发公共危机事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类。无论采用哪种分类方法，突发公共危机都具备如下几个共同的特征：① 突发性，或紧急性;②仅具破坏性影响;③ 造成大规模人员伤亡和生态环境破坏;④经济成本和社会成本高昂;⑤可能是人为的，也可能是自然的，或两者兼而有之。根据这些特征，笔者将突发公共危机界定为：突然发生，可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重危害社会、危及公共安全的紧急事件。而应急管理(emergency management)也称为“突发事件管理”或“紧急状态管理”，特指突发公共危机的阻止、准备、应对、重建和舒缓等全过程中的应对机制和制度安排。
2 危机应急管理国际合作的现状及缺陷
现国内外学者在应急管理研究领域已经取得了一定成果，但大多数研究论著主要针对某一具体国家突发公共危机应急管理体系的建立和应急能力的提高。虽然在应急管理中应进一步开展国际合作已基本达成共识，但如何建立应急管理国际合作机制至今尚未见有详细论述。
2.1 突发公共危机与经济全球化
经济全球化已是当今世界不可逆转的潮流，给人类社会的生活带来了深远的影响。一方面，随着国际分工的深化和世界产业结构的调整，世界贸易和跨国投资快速增长，极大地促进了全球经济的发展;另一方面，由于国家、地区间存在的相互依存关系，经济全球化很自然地放大了突发公共危机的影响。当危机、灾难发生时，其影响呈蔓延扩展趋势，全球化带来了沟通无国界，但也导致了灾难无国界，所谓“蝴蝶效应”在sars危机中得以充分体现。如果说sars危机验证了人类社会的脆弱，那么美国“9·11”恐怖事件则不仅仅是对美国政府的挑战，更是严重威胁到整个人类的文明和道德底线。
有数据说明，过去10年间伴随着全球化进程的深入，各类突发公共危机数量急剧上升，造成巨大的经济损失和棘手的社会、环境问题。经济全球化的推进与突发公共危机的日益增加，其影响加剧了这两种趋势同时出现绝非巧合。人口增长、区域性贫穷、土地过度开发、快速推进的城市化进程，以及灾害危机多发地带的环境恶化等都可看作是经济全球化的副产品，而由此导致的不良后果通常都由发展中国家承担了。从人口伤亡情况来看，自然灾害造成的死亡人数中96%属于发展中国家人口。突发公共危机也在阻碍着全球化进程，除了危机导致的环境退化和缺乏安全感外，还可能导致利率上升、资本外逃和巨额贸易逆差，最终影响一个国家参与全球经济的能力. 综上所述，经济全球化既是突发公共危机产生的诱因之一，同时又对危机的后果有放大扩散的作用。无论是人为还是自然原因导致的突发公共危机，都是对人类共同的挑战，特别是对后果严重的全球性危机，更是需要整个国际社会采取合作的态度和利益均衡的原则，分担应对危机成本和责任，分享应对危机的经验和资源，因此，加强突发公共危机应急管理国际合作意义重大。
2.2 突发公共危机应急管理国际合作现状
突发公共危机应急管理是一项复杂的系统工程，涉及到政治学、经济学、管理学、法学、社会学、心理学、灾害学、卫生学、工程科学和信息科学等多个领域知识。国际合作的实质在于协调，在突发公共危机应急管理中开展国际合作
，由于参与主体的复杂性、作用对象的多样性和合作地点的变动性而显得格外困难。
最初的公共危机应急管理国际合作主要是在国家安全和国际关系等政治领域，包括政治冲突、战争和政权更迭等。1991年l2月，联合国大会通过了46/182号决议，旨在提升联合国在应对复杂紧急情况和自然灾害方面的能力，加强联合国在该领域采取人道主义行动的有效
性，并为此设立了紧急救助协调员(erc)制度。为使erc更有效地发挥作用，联合国又设立了常设委员会、机构问联合呼吁机制(cap)、中央紧急循环基金和人道主义事务部(dha)。1998年，人道主义事务部被改组为人道主义事务协调办公室(ocha)，其使命包括协调人道主义救援、制定政策和宣传。但是，近年出现较多的非传统突发公共危机与以往偏于政治、军事性质的危机并不完全相同。自巴尔干半岛冲突以来，人道主义救援的军事化、政治化倾向使得国际人道主义组织很难保持公正公允，美国采取的单边主义削弱了联合国秘书长、联合国机构和非政府组织在危机应急管理中的地位，致使国际合作多采取区域或双边合作形式。
从现实的情况来看，由于近些年来重大突发公共危机频发，各国都认识到许多危机是需要人类共同面对的，逐渐开展了一些地区性的、国际性的合作活动。例如，2004年印度洋海啸发生后，20多个国家和国际组织的领导人迅速召开会议，就印度洋大地震及海啸过后受灾地区的恢复与重建问题进行协调磋商，并就诸多相关问题达成了一致，为日后进一步合作打下了良好基础。加勒比海地区组织了灾害研究与防御工程，为29个成员国服务，这一工程是与世界卫生组织、全美卫生组织、红十字会以及伊斯兰教会合作进行的，其具体活动包括人员培训、技术援助和调查研究等，其基金则来自于加拿大、荷兰、美国政府及联合国救灾署等。2005年在日本兵库县召开的联合国“世界减灾国际会议”，通过了《横滨宣言》，为全球共同应对突发公共事件明确了基本的思路和方向，也为国际间更好地开展合作铺平了道路。
2.3 突发公共危机应急管理国际合作的缺陷
从上述的情况来看，对于突发公共危机的应急管理国际合作仍然处于初步的、暂时的和探索性的阶段，其存在的缺陷如下：
(1)现有的危机应急管理模式主要针对单一的国家或地区，全球性的应急管理国际合作尚未形成体系。发达国家在危机应急管理方面虽已积累了较为成熟的经验，形成了几种有代表性的模式，如美国模式、俄罗斯模式和日本模式，但这些模式都只适用于一国国内应对危机，难以跨越传统政治界限，协调多个参与国或组织的力量。没有一套成熟有效的管理模式做指导，危机应急管理国际合作无法形成系统合力，在应急管理中常出现“权力的两难境地”，即“知道如何去做”和“有权力去做”两者的失衡 ，从而影响了国际合作的成效。
(2)联合国主导地位不明确，导致缺乏长期稳定的国际合作机制。大规模突发公共危机发生之后，参与各方包括所在国各级政府、参与国政府、国际组织、区域性组织和当地组织等纷纷采取行动，然而由于联合国地位的13渐衰微，各种力量的组织协调工作只能临时展开，并演变成各主权国家争夺政治权力空间的较量，反过来又牵制了应急管理国际合作的进展。各方力量博弈的结果是暂时的，下一次危机发生，由于参与主体、地域与利益关系的变化，新一轮博弈又将重新开始。
(3)目前的危机应急管理国际合作以事后援助为主，事前预防不足。应急管理并非只是紧急事件之后的救济工作，而是强调全过程的应急管理。发达国家目前均把应急管理的重心放在危机的预防准备上，但在国际合作中仍主要体现为事后国际救援，很少涉及到事前的阻止与准备工作，这也与缺乏长期稳定的国际合作机制有关。
(4)缺乏有效的信息传递机制。完备的信息传递机制，在帮助识别、界定公共危机，进行危机决策、协调参与合作各方应对危机等方面，有着极其重要的作用。在危机发生之前，如果能及时传递预警信息，对危机有所准备，就可以避免大规模人员伤亡;在危机发生之时，关于逃生、自救、危机进展，以及政府和国际组织反应的信息如能适时传达，不仅可减少人员财产损失，更有助于开展国际救援活动和做出应对危机的决策;在危机发生之后发布的舒缓和重建信息，则可帮助政府与民众沟通，树立恢复正常生活的信心。但在目前的应急管理国际合作中，一方面存在有些国家政府或国际组织不愿公开自己所掌握的信息，尤其是涉及机密信息的情况;另一方面，也存在有些国家政府不愿意信任和接受外来信息的情况。而在应急管理过程中，由于缺乏协调机制导致的信息传递失误和由于通信条件落后而导致的信息传递不畅现象也屡见不鲜。
3 建立危机应急管理国际合作机制的构想
3.1 明确统一的指挥协调机构
国际危机应急管理系统中主要的参与者包括各国政府、联合国机构、国际红十字会，以及国际的或区域性的非政府组织(ngo)等，后三者构成了一个“人道主义社会”。他们各自的利益和组织目标是有差异的，但其协调和合作是危机应急管理是否成功有效的关键所在，组织间的相互理解和尊重是实现危机应急管理国际合作的前提。首先，抓住联合国改革的机遇，重新唤回对联合国体系的尊重，充分利用联合国机构既有的与各国政府、其他国际组织及非政府组织间的沟通渠道和协调机制，发挥联合国ocha在全球性公共危机应急管理中的主导地位;其次，明确应急管理参与方的角色和地位，以联合国为核心，以危机发生国政府为应急援助的申请方和应急管理的主体力量，以非政府组织为应急资源的筹集者和应急管理具体参与实施者;再次，危机发生时可在ocha领导下临时设立应急管理司令部，由参与者派代表参加，负责协商解决随时出现的问题，一旦危机处理结束则可自行解散。
3.2 建立全过程动态应急管理的工作程序
应急管理过程通常包括阻止、准备、应对、重建和舒缓。阻止是指发现潜在的威胁时，制止紧急事件的发生;准备是指提高政府和个人应对紧急事件的能力;应对是指危机发生时紧急处理;舒缓是指危机发生之后减少紧急事件造成的损失;重建是恢复基础设施建设、民众信心和社会稳定。应该对危机实行全过程动态管理，制订相应的工作程序。其中，公共危机管理的成功与否，在很大程度上取决于是否建立了较为完善的危机预防和预警机制。在海啸发生最为频繁的太平洋地区，已经建立了海啸预警系统，共有26个国家参加。在这一预警系统保护下，尽管太平洋地区是海啸多发区域，但在20世纪60年代之后却没有给人类造成大规模的灾害损失。而印度洋地区缺失海啸预警机制是2004年发生海啸大灾难的重要原因之一。
由于突发公共危机的种类繁多，各种危机的预警技术、方法都有所不同，因而危机预警种类的多元化决定了危机预警内容的多元化。但并非所有类型的危机预警都有必要牵涉到国际合作，目前需要进行国际合作且具有技术可行性的预警类型主要包括海洋灾害、气象灾害、地震灾害和经济危机等。可根据具体情况依据地缘关系建立起区域性预警机制，同时利用各国各地区已建立的预警机制加强彼此间的联络沟通，等待资金充足、时机成熟，由联合国危机应急管理机构发起成立国际性预警机制。建立危机预警国际合作机制，不仅需要大量资金，同时也需要有相关的技术和专业人才，发展中国家在这些方面受到明显限制，因此在长时期内发达国家有必要承担更多的责任,帮助发展中国家逾越危机合作的瓶颈。
3.3 建立应急保障机制
公共危机应急管理国际合作应该是一个功能多样化的体系，其主要功能包括信息共享、技术交流、资源援助和人员支持4个方面。为确保危机发生后这些功能可以充分发挥，应建立相应的应急保障机制，实现“平战结合”。
(1)在信息保障上，建立ocha与各国、国际组织和非政府组织间的应急通信网络系统，确保突发公共危机相关信息沟通顺畅;建立危机信息管理平台，负责所有公共危机相关信息的管理，收集、汇总所有曾经引发公共危机因素的相关数据，观察可能造成公共危机的相关要素，对已经处理过的危机事件进行反馈信息采集，并监测一切易引发危机事故的不安定因素等 ;建立完善的信息传递、公开和反馈机制。
(2)在技术保障上，应积极将网络、卫星监测、全球定位系统和遥感等一系列技术及其国际前沿的管理方法引入公共危机管理领域。从国际主流的高新科技应用来看，主要包括如下3项工程：①评估，包括灾害管理、地理评估、环境评估、经济分析和统计等内容，形成灾情分析和危机评估报告;②遥感应用，包括遥感、地理信息系统等远距离监控技术，负责接收和分析卫星传送的信息;③网络通信，包括计算机、网络、通信和电子等设备，维护危机管理部门的网络和对外的通信。由ocha定期开展技术专家培训班，加强各国之间技术人员的交流，重在逐步提高发展中国家应急管理的能力。
(3)在资源保障上，建立紧急物资的储备、发放和分配工作制度，努力整合不同渠道的物资来源，以保障危机发生后援助到位;完善联合国目前实行的机构间联合呼吁机制(cap)，充分利用这一筹集资金的重要渠道;重视非政府组织在危机管理中的作用，对不同组织间的资源供应协调管理，避免重复浪费。
(4)在人员保障上，将应急管理专业人员分为救援小组、医疗小组和专家小组，各司其职。救援小组负责搜寻、施救和转移死伤者等任务;医疗小组负责诊断或辅助诊断伤者、预防疫情发生和蔓延;专家小组负责提供关于危机的各种专业知识，对预警、应对和重建等方面进行指导。与此同时，对常见灾害事故和重点人群要组织宣传、培训和演练，提高危机意识，以减轻危机造成的人员伤亡损失。
3.4 完善危机管理国际规则体系
国际规则体系由各种国际条约、行政协定以及其他国际法章程、规则和决定所组成，目的是将国际社会的成员国制约在各国所愿意接受的行为规范之中。虽然这样的规范“不可能具有权威性约束力，它只有宽泛的集体认同感。在面对人类共同的威胁时，如何通过国际规则形成有效的国际合作机制，促进人类的生存和发展仍然是各国需要认真考虑的问题。成文的国际规则是应急管理国际合作活动必不可少的前提和制度保障，其中制定针对环境保护、防止非常规性疾病蔓延、宇宙空间的共同开发和反对恐怖主义等问题的国际规则尤为紧迫。
第四篇：2014-091-自然灾害应急与危机管理(3学时)
引言
今天的课程我是想以“汶川地震”为例谈谈我们整个国家当时这一段建设的一些理念。
今天主要讲六个方面：汶川地震、我们的一些体制性优势及挑战、汶川地震的救灾做了哪些调整、行政体系的转型问题。
一、汶川大地震与其他灾害的严峻形势
(一)5·12汶川大地震
汶川地震灾害的形势，这是当时公布的信息，形势应该说是相当严重的，最开始说是7.8级，后来到8级。关键是后来全球测出都有震感，亚洲的震感比较强烈，全中国就不要说了，波及面积已经超过10个省，这是一个大的数据。关键是救灾应急的时候有几个特点非常明显。
(1)地震强度大，涉及面积广，造成损害严重。
强度大到什么程度呢?当时我们在前方指挥部请教国家地震局的一些领导，他们说是一分钟之内连续发生了10次7级以上的地震。就说大地在一分钟之内不停地震，不仅是一个方向平衡地震，并且上下的震。我到灾区走的比较多，震到什么程度呢?这是映秀5月14日的一张照片，映秀整个成了一片瓦砾。我到映秀的时候问老百姓，老百姓说地震逃生在大地震的时候没有用。我说怎么没有用?他们说那时候你站在哪儿就决定你是生、是死。后来我问他们几个，他们几个当时在门口被甩出来了。最典型的是当时汶川县有几个局长到那儿决定办映秀菜市场，有四个部门的局长们去了。吃完中午饭2点28分，他们进了厕所，跟大家告别、走人，进了卫生间方便一下。只有这几个局长活着，所有的乡镇领导干部几乎全部遇难，就是因为厕所的结构相对牢固一些。出来的一个局级干部大概是农行的副行长，一看金库在外头，震完了之后有20万块钱就在外头扔着，他提起来觉得太危险，就回汶川去。出去以后，岷江河谷下了2000万方石头，整个把路中断了。他不走还好，走就又埋下去了。后来周永康同志去的时候说他的遗体能不能挖出来?说他不一定在这儿，但这一块东西要挖出来花20万块钱也挖不出来的。可见这个量有多大。更不要说电站是发生位移，发生一个坡度的位移。我到青川去，青川全部是山区，因为一分钟之内震了10次，这样半个山能飞走，飞到2公里之外，把一个村子给埋下去。这个村子怎么逃生也没有用，最后这个村子就在山下边，100多户人家全部被埋掉。
汶川地震的灾害严重到什么程度呢?山西一个煤老板开了两辆悍马到北川县城，2点28分脚下到车下，地震发生，然后一下抱到旁边的树。震完之后，两辆悍马扔在那里，回去把煤矿卖掉，什么也不干了。
应该说大地震剧烈的程度确实是我们平时不敢想象的，非常厉害，波及面积又非常广。
(2)灾区的区域结构特殊，震中位于灾区较为偏边缘的地方。
发生地震要做救灾首先要判断它，像打仗一样，要知道地形形势到底怎么样，根据形势来进行决策。
这个图，当时中央电视台、全国人民指挥部都认为是这样一个地震图。震中，等距离向外扩散，全世界的地震一般都是这样的。但这次非常有意思，我们没有想到大自然给我们摆了一个“一字长蛇阵”。震中在汶川的映秀，映秀往外走没有等距离扩散，等距离扩散到雅安县。我们一般叫三川地震，就是汶川、北川、青川，一条线，这恰恰是龙门山的断裂带，整个断裂带上发生了这样大的地震。所以这个很有意思，震中位于灾区较为边缘的地方。家宝总理领着大队人马当然想到汶川，集中力量就想进汶川县城，因为在救灾的时候最重要的是到震中就知道整个地震的形势。大军聚集到了都江堰，往里面开拔，而岷江河谷被2000万方的石头堵上了，并且山体还在不断地晃动，所以汶川的形势不清楚，因为汶川县城都被毁掉了。但实际上是不停地在报北川的情况，青川的情况也不清楚。最早几天确实信息有一定的不准确。它给我们摆了一个“一字长蛇阵”，这是一个非常大的挑战。
(3)灾区内部地形复杂，面积广大，极大地限制了救灾能力。
我们常常说地震，包括唐山大地震，我们军队上去就能把灾区控制住，因为一下都能达到灾区的震中地带。这次地震山体，很多人都是用的“滑坡”，其实不是“滑坡”，就是山体崩塌。刚建好的高速路，成都到九寨沟的高速路，往映秀的一段，地震一下就震塌了。灾区本来地形就复杂，复杂到什么程度?全部是山区，还有海拔5000米的一些雪山，地形是非常复杂。我当时在前方指挥部看了看，映秀有两条路，一条路到耿达、一条路到汶川，这两条路封得死死的，都是山体崩塌下来的大石块。我一查历史，恰恰是大小金川之战，清朝的时候在这里用兵持续了差不多10年，清王朝由盛而衰就始于大小金川之战，不是清兵不行，是因为这个山体太险要了。大小金川很少的一些藏兵，就是一夫当关、万夫莫开，几万军队进不去。这个地形和结构，应该说把我们国家的救灾能力极大地限制了。应急是要看地形，很有意思的。
(4)交通干线以及许多乡村道路中断，灾民大量四处逃生。
这是汶川地震的一个突出特别，也是救灾难点。我们中国政府最强的优势是组织优势，我们基层都有组织。但汶川地震组织乱，县城毁了，乡镇毁了，通讯、交通所有的都毁掉了。核心重灾区牵扯到3万平方公里，长度是100公里、宽度是80公里，这样3万多平方公里的山区，人口又不少，到底怎么办?老百姓叫四处逃生，没有建制，不可能有建制。
最下角的是从映秀走出来的，大人就让孩子出来了，孩子就这么跑出来。
这是汶川二次地震，就是人们醒过味来时候照得相，已经有人拿着口罩往外跑了。我听到北川民政局长给我介绍，大地震的时候他自己为什么逃了一命呢?就是会抽烟。他2点钟上班，到离民政局还有100多米的空地上的时候，老朋友见面，说好长时间没见了，抽根烟再上去，抽了一根烟，2点28分到了。他说，起来的时候，两人的面孔都不清了，再一看民政局的房子没有了。北川民政局长的亲属都死掉了，自己的儿子都遇难了，20多口人，是很有名的。当时的情况什么?大家的腿、胳膊都断了，整个北川县城叫得极为惨烈。那时候是干什么呢?他说腿断了，跪着也要往外头跑。北川老县城是个山区，山崩地裂的时候，大家就想着往外跑。往哪里跑?往绵阳方向跑。这时候对我们整个国家政府体制是一个极大的考验，我们传统的优势没有了，就没有建制了，领导干部很多也遇难了，指挥系统失灵了。
这是逃生的情况。后来有序了以后怎么逃生呢?路没有了，就是解放军战士背着老百姓、背着小孩，还有相当一部分人从瓦砾中站起来，逃出来，这样来逃生的。
(5)余震频次多，次生灾害重。
到9月1日基本稳定的时候，即地震后的100多天内，余震发生了2万多次，其中6级以上的余震有8次，最大的一次余震是6.4级。6.4级如果发生在平时的情况下，本身就是大地震。如果在人口稠密区发生6级地震，本身就是非常大的地震了。发生6.4级地震的时候，我们一个副部长到民政厅，我们正在那里介绍余震不断，然后楼就开始晃了，大家说这又是余震，越晃越强，大家说什么也不说，跑。那是很坚固的楼都在晃，更不要说其他方面。地震不断地在震，就没有办法有序地投入救灾。
最有名的次生灾害就是两山合一。两座山震到一起，使唐家山堰塞湖原来一个非常漂亮的小镇变成了一个有上亿立方米的水积在上面。这只是一个堰塞湖，其实还有多个大大小小的堰塞湖。
(6)人员伤亡大，紧急转移人口超过千万，安置任务繁重。
安置任务重在哪儿?因为没有建制，老百姓大量的自己逃生，四散逃生。四散逃生，人口转移出来的波及面积差不多上千万。以北川为例，差不多1/4的干部都遇难了，官员都遇难了，然后大家跑出来。跑到哪儿?最有名的就是绵阳的九洲体育馆。这场面多混乱。这是一个姑娘找另一个人。我去看的时候，从上海去的一个姑娘找他弟弟，他弟弟当时在北川支教，说是支教3个月，去了2个月。不是说光逃生出来的人，外面的人还要去。所以安置任务非常非常地重。大量的人出来是无序状态，对救灾又是非常一个大的考验。
这是5月14号晚上绵阳市的另一个体育馆，是因为九洲体育馆超过3万人，家宝总理去了之后，有更多的人去九洲体育馆。根据国际上的救灾经验，这样的场景如果持续停留3天，没有分割，一般就会发生或者是流氓事件、或者抢劫事件，或者性骚扰，像特别的场所，特别是在夏天，一直开放的状态下，任何人没有隐私。美国卡特里娜飓风，在天穹体育馆里面就发生了这样的场景。如何把这些人分开，让他有一定的隐私，是一个非常大的挑战。这是分出来的8000人。到底怎么来办，对救灾是非常大的挑战。
(7)铁路中断，紧急救援能力受到极大限制。
在救灾的时候，最重要的、最有效的救灾交通工具是铁路。从北方到四川最有效的铁路是宝成线。非常巧合的，有13节油罐车的一辆列车的车头刚刚出109隧道，2点28分到了，大的石头把机车砸毁、油罐车着火，109隧道就出现了这样的局面。这是抢修的时候，全部烧毁了。应该说汶川地震给我们了非常大的考验，宝成线断了以后，卡住了我们的要害。宝成线中断了283个小时。幸亏当时是从西安到汉中有一条高速路，那条高速路刚刚通车，如果没有那条高速路，这次就在应该说挑战更大。主干线铁路中断了12天，对整个汶川救灾造成了非常大的影响。
公路更不要说。哪个地方的公路呢?从映秀到汶川的几十公里路。当时我们前方指挥部下令快速打通，因为那里牵扯到整个阿坝州的几个县，就是理县、茂县那一带，这条路如果不通，就是现在从成都到九寨沟的路，如果不通整个四川的西部灾区没有办法有效联系。直
3 升飞机，包括摔得那架飞机，全部是要联络汶理茂地区，那一块就不通。汶川河谷里面有2000万方石头。我们特别感谢当时交通部的一个专家，回良玉副总理问这个地方为什么不能迅速打通?那个专家、工程师在指挥部里面非常直接，一点不客气地说，“回副总理，这个地方最少要3个月，无论施行什么方法要3个月。”他跟大家讲的很实在，因为展不开，路很窄，不是能集中兵力在一个月或者20天之内就能打通的，这个地方确实是需要时间。实践证明就是3月20天。打通之后我说，非常感谢，交通部这位工程师当时在指挥部里面跟大家说的非常重要。当时怎么到汶理茂送物资?绕道800公里，翻两座雪山，就是夹金山那些。本来是向北走几十公里就可以到了，却要向南走、绕西部800公里，这是汶川地震当时的救灾形势。
(8)紧急救援力量投入带有立体性，持续时间长。
这是建国以来或者1949年来历次救灾中现代水平最高的一次救灾，我觉得不亚于一次小型的现代化战争，对指挥、协调、调度、后勤保障提出了极高的要求。5月14号，我在国务院指挥部里面开会，各位主管部长都在那里，大家就问一些很简单的问题。比如物资上去了怎么送到部队手里?卫生部门的医疗部队到底往哪儿放?这个都需要综合上面。军队上去了，后勤保障怎么做?都是需要在3万平方公里的大灾区里面，这个仗应该说是非常难打。
我后来回顾了一下，我觉得汶川地震对整个救灾应急提出的极高的要求。家宝总理当时对着电视台说5月13号晚上12点要到达汶川县城，但实际上从都江堰去的大部队就是开不进去。后来是发现从理县、茂县那一带去的有，但别的到不了。党政官员大量上网，行政指挥系统失灵;通讯中断，指挥部难以及时掌握救灾进度;道路中断，救灾力量难以展开。历史上发生在灾区西部的乾隆末年大小金川之战曾经使清王朝遭受重大挫折。当时回良玉副总理在指挥部里面跟我们判断，就说国家到了一个危难关头，确实对我们的救灾提出了一个非常大的考验。
不仅如此，其实现在的灾害都带有非常强的超出传统经验的一种特点。
(二)2008年低温雨雪冰冻灾害
2008年开春之初的低温雨雪冰冻灾害，1月10号—2月中旬开始下雪，在南方下雪，北方是阳光明媚，东北、北京全部阳光明媚，从长江流域以南持续阴天达到一个多月，然后下三天雪停一天，或者一天半，然后再开始下，再停一天再开始下。1月10日之前先是干旱，南岭地区里山区的小河沟的水全部断了。我当时在救灾司当司长，我们商量能不能给湖南拨救灾款抗旱。看到下大雪以后，大家都欢呼，说能不能多下一点，老天真在那儿多下了。当时胡锦涛同志到安徽，于是报纸上都出现了“总书记来了，瑞雪满天”，喜气洋洋迎接灾害，大家都不知道，非常麻痹。大自然给了很多很多超出想象的一些灾害。没有想到，后来查明，这一次南方没有风，天气阴着，毛毛雨加雪，雨像胶水，雪不停地被粘上。贵州的同志形容说这场灾电线比电线杆粗。南方的电线为什么被压塌了，就是这样。南方是阔叶林，冬天的叶子是轻的，叶片比较大，北方都会说狂风怒号、大雪纷飞，它没有狂风怒号。北师大的石陪军(音)他们监测说，基本上是一级风或二级风，静风状态下降雪，就完全成了北方的形状，大叶子上沾满了雪，然后成冰。首先就造成了交通的中断，因为路面全部结冰了，然后电力的中断。南方的高速路上全部是这种景象。
最大的挑战是铁路，特别是广州火车站，广州火车站的广场上平时最多几万人，但这个时候广场上大概是20万人。待了一天以后，我问了问当时的场景。说20万人在广场上待一天是什么概念?上厕所上不了，于是都就地上厕所，脚下的屎尿差不多有半尺，但起码是围着你的脚。后来广州市市长说，死人、踩踏事件是正常的，这次只是遇难一个人相当万幸了。后来是出动军队一点一点的排，在把这20万人排开，实际上周围还有50万人。这是一个非常大的，不能叫做群体性事件，是一个公共事件，但主要是灾害的事件。
这是当时救灾的场景;这是当时的无线基站，这就是通讯为什么断。是一个很大的挑战。
(三)中国自然灾害的主要特征
中国自然灾害的特征，大家一般会说发生的频率高;灾害的类型多;区域性、季节性强。但更重要的对中国来说，我们的自然灾害是年年不断，有一些地区分布特征，但整体上是呈日益加重的趋势。这个趋势是什么呢?原来没有想到最近几年有三个特点：第一个是极端性气候现象越来越多;第二个改革开放30年恰恰是地震非活跃期，也就是说1978年—2008年以前，地震基本不太活跃，是全球性的，特别是中国，2008以后地震开始进入活跃期。第三个随着国民经济高速发展，灾害损失日益加重，这也是原来所没有的趋势。
这次开里约会议，很多专家、各国领导人都在呼吁，全球气候变暖不是危言耸听，由气候变化带来的极端性天气现象确实不断地在我们现实生活中发生。全球都在讨论这样一个问题，国外的报纸讨论得多，坦率地说我们中国人心理承受能够很差，我们不敢直接面对很多非常严酷的现实。国外讨论的很热闹，并且都在采取一些措施，我们现在大的措施坦率地说还没有，我们只有一些小的尽量性的措施。他们当时有一个最厉害的估计，到2015年全球33个大城市中有21个可能要受到水位上升的威胁。这是当时一些专家的预测。这些城市有哪些呢?包括中国的上海和天津。我们原来以为浦东的沼泽地可能是我们的古人没有智慧不去开发它，但现在看来确实是离海太近，可能历史上有过一些教训。所以现在我们对浦东的开发，包括天津沿海一带的开发确实要警惕海平面的增长。日本大地震、日本海啸，这个海啸非常厉害，到现在各种各样的惨景大体上都还在。日本有些专家说，日本沿海的开发其实忘掉了900年前的海啸。日本现在沿海一带有一些坟头、有一些纪念物，可能900年前有一次同样的海啸，但是日本人把它忘掉了。所以他们现在再一次遭受到了上万人死亡，那个悲惨的场景是非常惨烈的。 我在日本提出了一个问题，我以为日本舆论会反映很厉害，有几百人在那里。我说，你们日本现在争论的很厉害，你们批评政府无能，你们知道问题在哪儿吗?你们日本大地震是用8级地震的预案应对了9级地震的灾害。一级地震发生的能量，可不是上升1倍，增加的能量差不多是30倍。用8级地震的预案，整个海啸上大体上都是按3米来做预防的，结果这一次一般都是10米，最高达到26米，一直冲上来，好多人在避灾的建筑物里面遇难了。确实是，大灾来了之后，人类的整个应对能力还是有限的。
二、中国灾害应急系统的体制性优势
(一)我国救灾体系的优势
我们的救灾有一些体制性的优势。这个体制性的优势最重要的是开始于2003年的SARS。SARS之后，整个国务院系统做了很大的调查。当时华建敏国务委员领着大家思考，SARS最大
5 的危险是什么。没有任何政治危机，仅仅是一个非典，就造成了北京基本空城。那时候我们到王府井去，王府井的柜台上、商店里面人员减半，但是还远远比顾客多的多。那时候北京人才知道外地人意味着什么，等外地人都走了北京基本上是空城，那时候开车在长安街上几分钟能走很远很远。全国各个地方，从河北开始堵北京的牌子，只要见北京的牌子就要扣住、查。SARS之后，大家都应该思考的是如果遇到一场非政治性的灾难，国家联系其实是相当脆弱的。从那个时候国家就开始了一个体制性的调整，国家应急体系包括四大体系，然后25项专项预案、80件部门预案，包括各个地方都建立了预案。
(二)救灾管理系统
救灾这一块动手的比较早。为什么比较早呢?开始的时候民政部救灾救济司发现了一个很有意思的现象，就是1998年抗洪安徽没有死一个人。当然洪水是集中在武汉等上游，但我们就觉得即使是这样，安徽也完全可能会出现一些问题。后来调查的时候发现，安徽在1998年做了一个非常小的发明，就要求全省做一个预案，就是长江如果全面溃堤，乡镇、村庄做什么准备，淮河如果发生水灾到底做什么准备。这个预案不长，但是安徽全省大体上都接受了这样一个准备，就说根据这个预案做点什么。结果没有想到的是，安徽全省准备的相当充分，没有出现大的损失。最后整个国家就根据安徽的经验，在2003年民政部就先做了一个自然灾害的三级响应体系，到2005年国务院就变成了四级应急响应体系。这个灾害管理体系是什么样呢?
(1)组织指挥系统。
这个组织指挥系统就是国家减灾委员会。这本来是学日本的，日本这个体制很实，但没有想到我们做的更实，我们这个体制有几十个部委，包括总参作战会、红十字会，我们实到什么程度呢?减灾委的副主任是国务院副总理。当时基本上是一个小内阁，民政部部长、国务院副秘书长、外交部、发改委、科技、财政、商务全部在一起，行动能力非常强。外交可以联络，发改委调度物资，财政调度资金、民政具体执行，并且还有武警，这是一个体制性的安排。这个体制性的安排，其实还有一个国家减灾中心，也有不少人来具体实施。
(2)国家灾情会商机制与预警系统。
其他国家别看机构很发达，但有一个大家都相同的问题，就是灾害预警机制是分割的。我们也是
七、八个部委局来管各种不同的灾，比如农业部管农业的灾害、气象局、地震局，每个局之间并没有协调单位，大家都把信息直接报到国务院。国务院原来是四局，改革之后是三局，即使国务院后来设了应急办，但是它要处理每天的灾害信息分析也是来不得的。怎么办呢?我们在2005年前后研究大家的经验，设了一个灾情的会商机制。一般每月2号进行综合会商，把八个部委，包括总参、气象局等，每月2号这些工作人员到一起见个面，总结上个月的灾情，判断下个月的灾情。这个会商机制后来被美国、日本，包括欧洲的官员学去了，他们觉得中国的这个办法很好，制度再好，如果人员不沟通、不熟悉不行。中国的救灾机制，到2005年前后改进了。
(3)国家自然灾害救助应急预案系统。
全世界都有预案，唯独我们的救灾预案跟别的国家还不太一样。这个救灾预案怎么不一
6 样?分工非常具体。具体到什么程度?张卫星司长可以决定启动四级响应，这是司长的权力，三级响应是主管部长、二级响应是部长，一级响应是副总理。救灾预案的这个表后来全世界都在学习，光确定启动，权力在哪儿呢?也要非常具体。比如救灾司长的权力在哪儿?最少三个是刚性的，一个是非刚性的，少数民族地区，包括地震。刚性有多大呢?一个地区一次灾害只要死亡30人，就是救灾司长的责任，现在就是卫星司长的责任，他就决定启动。到50人是副部长的责任，到100人是部长的责任，到200人是副总理的责任。转移人口也是，只有超过10万人就启动，倒房超过1万间，启动。把权力关系说的非常清楚，标准非常刚性，这是一个标准问题。
旱灾后来发现也要有一个标准，饮水困难的人口也划了四级响应的标准。
(4)国家自然灾害救助应急响应系统。
更重要的是国家自然灾害应急有一个应急响应的系统。怎么响应呢?当时觉得灾害要响应就要有时间。如果说响应，不能说空话，要人家紧急转移，台风紧急转移每人给70元，其他灾害每人150元。中央层面怎么办?联合工作组的组建24小时要到达灾区;救灾物资24小时之内救助灾民要到位，中央应急救灾资金即使在四级响应体系下72小时也要拨到灾区。这就把中央的各类行政要素开始盘活了，变成了一个刚性的约束条件。
(5)军地应急救助协调行动系统。
军队怎么调?应急情况下军队的调度和一般情况下就不一样了。原来调军队只有军委主席才能决定，后来我们跟总参作战部商量，救灾有不是别的，让国家主席、军委主席批准，恐怕周期太长了。那怎么办呢?国家减灾办和总参作战部定了两页纸，写了一个程序，就是发生哪种灾害情况下总参作战部和民政部，具体说是减灾办可以要求军队出动了，用一系列程序规定下来。军应急救助协调行动系统，应该说在我们国家也是相当通畅的。
(6)救灾物资储备与救灾装备系统。
现在听说救灾物资储备了很多，汶川地震之前的时候，有一些储备的仓库，但储备的物资，民政系统直接的差不多是20来万，全国大体上救灾帐篷40万顶，这是当时的物资储备状况。
(7)灾害救助的社会动员系统。
这个应该说是比较强的，我们国家一般大灾的时候都进行捐助。
(8)全国恢复重建工作管理系统。
从2005年前后开始，中国的救灾系统不断地在改变，改到2008年，改到汶川地震之前。最开始一点点的补助，到汶川地震的时候已经上升到，就是每户特困户可以给到5000块钱，2002年以前一户的救灾款最多也就几百块钱，后来就越来越涨、越来越规范。汶川地震之前，每年大概可以恢复重建150万间房子左右。
(9)冬春困难群众救助管理系统。
汶川地震前，把冬春困难群众生活救助管理系统也进行了健全。冬令救助是12月—2月;春荒救助是3月—5月，这些标准到2007年的时候也进行了提高。应该说灾害管理到2008年之前成为一个系统。
(10)国家减灾组织指导系统。
国家减灾委的组织系统这时候也比较强。2005年的时候，我们把“中国国际减灾十年委员会”改名为“国家减灾委员会”。并且成立了减灾中心，也列国家的综合减灾规划。国际减灾和救灾合作机制应该说在全世界我们开始有一些影响了。
(11)救灾与减灾的科技应用推广系统。
原来计划到2010年发8颗卫星的，现在看来发卫星还不是一件容易的事。到2008年9月6日已经发射2颗光学小卫星。这是2003年立项的一个卫星系统。
整个救灾系统到2008年的时候还是比较健全了，在世界上还是有一定影响的。那时候泰丽台风的到来，很多灾害的处理，联合国已经开始关注我们国家的救灾应急系统。
(三)灾害应急救助的基本工作机制
根据我们当时推进的情况，仅仅有十几个系统还不行，还需要操作性、程序性更强的工作机制，也就是操作规程。光有一个系统机制还不行，那么日常工作怎么来规范?当时就画了一张表。这个表规定了处级干部、副司、司长、部长到底怎么来启动，每一块到底做什么。这些工作机制大体上有八个。
(1)民政系统灾区报送工作机制：2小时报灾规则。
好像现在改进了很多。汶川之前规定的是一般救灾可以越级上报，县里面应该直接报到民政部，在大灾的时候，2小时就该报灾。这是一个非常规范的时间要求。
(2)灾害监测机制。
我们总结了法国、美国、澳大利亚的经验，把它们三国应急机制的经验合起来，建昨日灾情。法国的救灾体制非常厉害，法国相当于半个新疆，但是它划分了十个区，每个区都有运输机，都有各式各样的装备，但少不了一个信息沟通，它每天早晨都要把信息及时发布出去。我们后来根据中国的经验，我们的减灾中心就干了一件事，就是每天早晨8点把昨天全世界的灾情发给国家减灾委的有关单位，每天让管灾害的人保持一种信息沟通的状态，8点以前必须发出去，一般截止时间是7点。
(3)以83559999为中枢的灾害应急联络机制。
这个联络机制我们后来感到非常管用，这是全国县级及县级以上民政局长、主管局长、救灾股长三个电话号码(办公室、家庭电话、手机)全部汇总到应急联络办，就是国家减灾中心，用于应急的时候给大家联络。关键这个设计是互相的，这个号码是不公开、不保密。这样一个内部循环是非常畅通的。一般灾害联络起来是非常方便，因为每年都要更新。这个机制是怎么来的呢?也是学习的美国。
2001年中美撞机，我们游行示威、整个国家反映情绪非常大，因为我们做应急和美国方面联系比较多，美国就向中国提出来一个非常大的问题，原来以为你们计划经济应急能力非常强，但中美撞机发现我们的应急能力很弱。为什么?因为美国在30分钟后就形成了对华行动方案，50分钟后美国大使就到了中国外交部，在这里讨论中美撞机困难如何解决。我们中国总参作战部得到中美撞机的消息是1半个小时以后，我们根本不知道。当美国大使坐在我们的外交部协商的时候，他待了十几个小时，因为美国总统给美国大使的指令是你必须跟中
8 国政府来商定一个解决危机的方案。我们这里坦率地说没有方案。我们总参作战部得到消息是1个半小时以后。事后，我们的年轻人去美国大使馆砸窗子、汽车，整个民族情绪很重。因为我在美国上学，也跟美国大使馆的朋友比较熟，我说你们怎么能够半小时形成对华行动方案呢?我说你有秘密的我们不敢问，公开的。
后来他们说，其实美国开始和你们也一样，就是1962年古巴导弹危机的时候也是这样，美国总统肯尼迪当时想找美国的驻苏联大使说话，大使出去了，没在办公室，于是就没法儿找到。当时肯尼迪总统给美国国务院下了一个令，说你无论如何建立一套外交应急联络机制，这个应急联络机制建立不起来不行。美国人比较规范，应该说比较笨，美国人就研究了很多细节，他们就在外交系统建立了一个所有人都必须上岗就得背的一个电话号码，不公开、不保密，8位数，然后13人建了一个应急值班室，就是我们现在的应急办，他们叫(英语)运作中心，每个人家里的电话号码输到那儿，大家都知道他，他也知道大家。中美撞机之后，就是现在的美国副主力国务卿管中国事务，台湾、大陆这些事务都是他在那儿管，是个年轻人，当时他是东南亚行动组的组长，他在菲律宾出差。马上美国国务院告诉他中美撞机，你赶快找到助手，10分钟之内提出来行动方案。他是华人。当时他说我的助手现在在哪个房间?1分钟之内马上告诉他，你的助手在楼下几号，你赶快去。他和他的助手就形成了几条，10分钟之内传到美国国务院。美国国务院经过紧急修改后送给白宫，白宫经过略加调整在30分钟后形成对华行动方案，美国整个国家就行动起来与中国处理危机。可是我们1个半小时后才知道消息。到现在处理中美撞机的很多工作人员都有一个疑惑，为什么美国飞行员是半个小时才打开机舱门。其实是半个小时他得到美国总统的指令，我们始终认为他是在毁灭机密文件，当然有些是要毁灭的，但更重要的是他接到了美国总统、白宫的指令，要他们出来向中国政府投降。我们就学了他的这样一些经验，进行了一些调整。
(4)自然灾害应急响应启动机制：协调有关部委。
整个救灾体制的改革，应该说是非常具体。到什么地步呢?24小时到达灾区，四级响应谁带队、三级响应谁带队、二级响应谁带队。一般到三级响应的时候就规定，包括财政部、发改委、交通、作战部等部门代表。规定一定要具体细致。
(5)24小时救助到位与中央应急救助机制。
要24小时救助到位，那中央的资金怎么拨付?都要启动预案，我们就发现信息是层层递减，一个省的灾情数据到省长那里之后，省长就会不断地要求核实再核实。于是民政部和财政部就要求，民政厅和财政厅不要给省政府报告，直接给民政部和财政部在24小时之内报出应急资金的请求报告。为什么?直接报，民政部、财政部来决定拨应急款，把每一个细节都调整的便于执行，也便于让省长不承担责任。
当然具体的还有恢复重建的管理工作机制，这个管理工作机制也是非常具体;以及春荒与冬令的救助工作机制、减灾备灾的指导工作机制，全部进行了调整。
我自己体会，中国的救灾体制，到现代应急管理的时候一定要建工作系统。工作系统是类似于体制，但又与体制不完全相同。它主要是组织指挥、工作构成、各种制度规范。工作系统是行政管理的有形体现，应急千万不要大而化之，不要玩个人的聪明。一项基本的行政
9 管理是需要多个工作系统来支撑的。但是这个工作系统又处于不断的发展过程中，需要因时因势推进系统的不断创新。所以行政管理绝不仅仅是开会、讲话、发文件的一般事务。其实对我们中国来说，行政系统的创新无时无刻都在发生。
工作机制我称之为运行程序。每天的工作流程、每件事的工作程序，其实是管理，特别是应急管理过程中的核心软件。任何一个管理系统，如果缺乏系统的工作机制，是不可能得到正常运转的。灾害管理类似于各类民生工程，高度透明，高度敏感，全社会都很关注，需要非常强的操作性，在每一个具体环节上都应该保证救助的有效性。所以说建立和完善工作机制，就意味着对各项具体行政管理工作进行不间断的创新。
(四)自然灾害风险管理体系建设所经历的转型
汶川地震之前，救灾体系经历了六个方面的转型。
管理目标：从强调减少经济损失转向以人为本;
管理内容：从事后救济转向全方位的救助;
管理机构：从单一职能部门转向系统预案和综合协调;
管理过程：从封闭性转向全方位的透明;
管理标准：从经验性转向数据化、程序化、项目化;
管理手段：从传统工作手段到高科技装备的应用。
应该说中国的救灾体系到汶川地震的时候，在全世界还是比较精良的。当时联合国紧急救援署有一个官员，是意大利人，他负责亚洲事务的协调。他到民政部访问的时候跟我谈了一个观点，他说你们的救灾体系我看了看，我也到你们灾区看了看，应该说比发达国家强，比一般的国家强十倍都不止。我说你这是开玩笑，我们不可能比发达国家强。他说我说得非常严肃，即使意大利的恢复重建、救灾就不如你们。当时我还不信。但是网上说，前两年意大利发生地震，陈光标还捐了100多万，但到现在恢复重建还没开始。应该说确实西方在恢复重建方面，因为它是私有制，协调起来是相当难的。
三、中国灾害应急系统的体制性挑战
对中国而言，我们尽管很有优势，但碰到汶川地震这样的巨灾，还是有体制性挑战。我把体制性的挑战列了以下方面：
第
一、无救灾专项法律。
到现在为止，救灾已经有法规了，但还没有一部大法，救灾法到现在没有，减灾法也没有，慈善法也没有。缺乏系统的救灾法律，就不能将救灾行动系统地纳入法治。到汶川地震前，连个救灾条例还没有通过，这是我们一个大的弱项，全世界没有这样的国家。
第
二、无巨灾预案。
巨灾预案到现在我也没听说是不是已经制定了，因为巨灾预案一定是公开的。只要看一看中央的大会和小会，领导人的出席那么整齐就知道这个国家是风险意识的，常委们全出席的那么齐。再看美国总统，美国9·11之后，美国定了一个，咱们也讨论过，但没有定，这必须要早舆论。美国总统和副总统，9·11之后不得同时出席会议。9·11之后，如果美国总统出席一个会，副总统绝不在旁边，美国总统在外头，副总统一定在华盛顿，这就是为应对
10 突发性的事件。当然全世界都有这样的。所谓救灾预案最关键的是最高领导层怎么办。我们九大常委稍微重要一点的会都出席，万一有个什么，这是一个全世界都知道的，因为有地震，北京不是一个不会有地震的地方，以及恐怖袭击等各种各样的。所以只要一看就知道中国的灾害管理意识还很差。到汶川地震的时候，就出现很正常的问题，九大常委都要去，为了排这个就很难，就是因为没有大预案。我们的预案最高是到副总理，200人，如果1000人呢?10000人呢?没有了。在汶川地震之前，我觉得这是最大的挑战，到汶川地震之后遇到的最大的挑战也是这个问题。
第三、无实体性应急救援组织。
汶川地震的时候家宝总理有一句话，让全世界都对中国担心。家宝总理对被石块压着的学生说，“你等着，我们专业的救援队马上就来，他们是100多人，受过专门的训练”。家宝总理说100多人，全世界听完都抽冷气，说中国那么发达，紧急救援队就100多人。就是咱们的国际救援队，38军的工兵团。这种情况下100多人怎么办。全世界都觉得，怎么回事，中国才100多人。听说现在增编到400多，还是不够。俄罗斯是50万救灾部队，说军队减员，军队数量可以减，但应急的专业化队伍不能减。到现在为止，我们比俄罗斯的应急系统差多了。与俄罗斯相关的蒙古、中亚地区，原来的前苏联国家都有，这些国家有些应急局、救援局的局长到民政部访问，“我这不行(中亚各国一般2万人)，我们才2万来人，4架直升机”。后来我跟他们说，我连直升机的毛都没有。更不要说美国，美国是十大区域，动员组织也很发达。日本是高规格的，他为了应对地震，首相的办公大楼都改成可以起降直升飞机，3·11的时候，日本首相，当然没有经验，第二天早晨才起飞，去上头视察一番。根据我们的经验，3·11下午地震，下午直升机就该走了。日本的救灾也是缺乏应急的规范。我们国家实际上没有实体性的应急救援组织，全民实体，民政、军队都承担的有，到现在为止可能格局还没大变，因为民政系统实际承担了紧急救援的任务，特别是生活救助的任务。
第
四、无跨省区调度机制。
第
五、无适宜的救灾装备系统。
我们的救灾装备系统非常差，差到什么程度?前两年我跟内蒙的常务副主席在一块吃饭的时候大家说了一个故事。大家说坐直升飞敲改锥，那一飞机人大家都记得清清楚楚。2008年抗洪，内蒙自己有一架直升机，我们都跟它的自治区书记在一块坐着。飞机上破破烂烂不要说了，关键是上了飞机之后有一个人用改锥不停地敲。我们后来忍不住了，怎么用改锥老是敲呢?说不要紧，电瓶接触不良，敲敲就行了。在几千米的高空，接触不良，敲改锥，这是1998年我在北县干的事。我就跟纪委、监察提出这个概念，我们把公务员看得非常死，搞应急的同志能多花一点点钱搞他的电话费，大量的通讯装备要想免费，就生怕公务员占点便宜。我们的装备，我不知道现在变了没有，2008年以前党中央国务院没有一个专门的救灾应急的大的车队。我当时提的口号是，如果京郊地区发生5级以上地震或者有一些干扰交通的地震，我们中央的行动能力在哪里?因为中南海降直升飞机的经验没有。将来如何调度?我当时就提出这个问题，确实到2008年的时候看的很清楚，国家的这一级应急能力。
第
六、无充足救灾物资储备。
救灾物资储备，2008年以前没有小型发电机，那时候连棉衣和照明物资的储备都没有，财政部的同志当时都觉得不行，包括建应急帐篷的厕所，大家觉得这个建它干什么，争论的很厉害。救灾物资好的都是从日本、美国引进过来的。
第
七、无操作性强的地方预案。
地方不敢宣布一级响应，也没有这种操作性的。许多预案是非常宽泛，并且预案过于原则，缺乏工作规程，地方上的同志都是这样。
第
八、无技术性救灾评估机制。
到现在为止，我在社会跟我们政府部门辩论，每一次被记者们围上来我就马上解释。比如问责制，对政府问责，我就老引诱记者，我们问责了几千年，为什么老是问责呢?没有技术性的评估机制，什么问题都追究领导责任，好像领导重视不重视是最重要的，其实没有从技术上来追究或者提升、改进的空间。在我们划句号的地方，全世界只是划逗号。我们一个事故处理往往最后处分了什么人，全中国人民舆论界都认为万事大吉了。美国卡特里娜台风之后，绝不以撤销职务为最终目标，因为撤销职务只是改进工作的一个手段，它总结出了十几条教训、125项改进政府工作的建议，他们确实做了很多。如果都要追究领导责任，领导管不了那么多的事，好多是技术问题，但我们现在的风气还不行。
第
九、无模拟应急指挥培训。
比如这次培训班我不知道有没有模拟。我为什么特别突出讲案例?空泛讲道理多不行，一定要一线人员讲，还要有模拟场景，一定要把应急指挥当作领导技术来认真研究和改进。
第
十、无综合性的应急工作机制。
2008年以前我们建了应急办，但全世界应急办的工作人员一般不超过2年，因为太累，我们应急办的同志往往把它变化一个一般的部门。为什么?因为国外应急办和我们应急办的工作机制不同。比如国务院的应急办，出来问题立即通知各个部长，部长再批，是一条线，这不叫应急。美国的应急是什么?出来一件事，立即直接找到管事的那个人，比如中美撞机，立即找到东南亚问题处理小组组长，他拿方案，领导再批。咱们在应急的时候，是一直等领导批，这个环节到现在为止可能还有不少的缺陷。
从汶川地震看，咱们救灾有优势，也有劣势。有巨大的灾难，有不完善的行政体制，但又必须展开及时救助，也必须有效调动各类救灾要素，当然也必须使救灾水平达到国际一流。在汶川地震开始的时候，确实我们国家面临着一个非常大的挑战。
四、应对巨灾的基本政策与体制调整
什么是巨灾?其实学术界原来讨论过，1000人以上遇难应该算巨灾。汶川地震从遇难者到失踪者差不多是9万人，在人类历史上是一次巨大的灾害。那么应对巨灾到底怎么来调整体制?其实这对救灾来说非常不容易，有常规的机制，面对巨大的灾害来临的时候，其实还要调整的。中国这次应对灾害比较成功，关键是对一些重大的体制进行了调整。那么这次汶川地震调整了哪些体制?
1、调整救灾指挥体制。
迅速建立最高领导指挥体制，统筹指挥救灾。家宝总理在地震后1个小时候就通知各个
12 部委，决定到西郊机场坐专机向四川去，这在世界救灾史上都是很少的。一个国家的总理很快地到了前线，然后在飞机上宣布设八个工作组。我知道的指挥细节是，因为一级响应是要回良玉副总理宣布的，国家减灾委宣布启动二级响应，是民政部部长的权限。当时很有意思的是，我5月13日上午9点飞往巴黎，是中组部组织的市长培训班，结果5月12号下午我回民政部办公室拿点药就遇到上这个地震了。晚上10点钟回良玉总理从乌拉圭打来电话，直接找到我，告诉我要启动一级响应，他要提前回国。当然他要提前回国，我不可能出国了。回良玉副总理回来之后，5月15日带着我们十几个人，在西郊起飞的时候都不知道在哪儿降落，这是空军的飞机，一会儿联系怎么和家宝总理见面，一会儿决定在绵阳还是在成都降落，但无论如何15日在前方建立了总指挥部。党中央国务院有一个大的指挥部在北京，但前方又建总指挥部，这也是非常不容易的，就是统一协调前方的救灾事务。因为前方和后方确实不一样，我体会最明显的是在映秀，马上咱们的军队、铁军上去了，但是铁军上去了也需要粮食，军队带的粮食不可能超过一星期，一般都是三天，战士们背点临时的。三天之后怎么办?当时映秀告急，国家地震局的副局长在指挥部里面马上就协调，我很清楚，说映秀告急，我们军队的食品到底怎么办。当时回良玉副总理直接来协调，当然也有总参的、指挥部里面的。这些事情如果放在北京办来办去，在指挥部里面大家住在一块，就在青牛宾馆住着。
这是指挥部发布的第一个消息。家宝总理在地震后1个多小时候飞机起飞，他在飞机上宣布有八个组，宣布国务院成立了以他为总指挥的抗震救灾指挥部。我觉得这个应该说是功不可没，很快就到一线了。如果和日本相比，那就没法儿比了。
2、建立军队与所有紧急救援力量全面投入应急救援的机制。
10万大军，整个汶川地震是把我们的武警、特警全部拿上去了，军队与所有紧急救援力量全面投入到应急救援机制。现在国际社会都在传的，好像当时军队跳伞的时候开始没跳下去，其实我问了问军队，不是那个概念。因为开始没有准备，空降是1000米海拔全面都是山，飞机不能飞得很低。我们向平武投的通讯，当时平武县只有一部海事卫星电话，和外界联络非常困难的时候，能不能投一点通讯设备，因为不能降低飞行高度，一投就错
2、3公里，投起来很不容易。另外，5000米跳伞，历史上没有过，部队打仗都没有这么高跳伞的，这一次创造了世界记录，我们的战士应该说非常英勇。如何打通汶川、理县、茂县，用跳伞、空降兵解决了这个问题。应该说应急救援机制投入的是相当大，也相当快。
3、建立跨区域跨部门一体性紧急安置灾区群众生活体制。
上千万人出来，几百万人必须紧急安置，当时怎么办?应该说四川灾区的地方官员非常有智慧。像我这个年龄段的，文化大革命中有过的经验，设立接待站，以集中应对分散。怎么集中呢?通知绵阳的九洲体育馆设集散点，都江堰市的集散点就设在从映秀出来的山口那里，那个地方有操场，所有从映秀出来的老百姓都到这里报道，报道之后再分散。集中和分散结合，叫集散点。有大量的群众出来了，那没有办法，沿成都平原，所有城镇都成了提供食品、提供物资的场所。当时灾区有一个很有意思的形容，“灾区就是共产主义”。大家当时最初共用的就是矿泉水、饼干。后来有记者报道说，灾区饼干有浪费。我是亲身体会，我说你们没有体会，平时吃两口饼干是享受，如果天天吃饼干加矿泉水，我吃了三天以后，看到
13 饼干就有点不舒服了。因为当时在应急状态下，有矿泉水和饼干这两种就不得了，把大的恐慌问题解决了，出来的老百姓就能有饭吃。这是一个非常大的体制性的调整。
4、启动国际紧急救援参与体制。
国际救援力量到中国来，坦率地说是第一次。汶川大地震之前，国际救援力量来时我们一般都婉拒的。5月13日做第一场新闻发布会的时候，当时我跟秦刚交换意见，我说今天怎么表态呢?因为记者必然要问外国救援队来不来。当时秦刚同志和我商量，说恐怕现在还是要婉拒吧。因为5月13日下午第一场新闻发布会是我出席的，我回答了一些问题，当时跟地震局有几个，我们四个人出席的。我解释这个问题解释的非常委婉。后来跟外交部协商，5月13日晚上家宝总理下的令，到汶川县城的令不好执行，我知道需要国际救援队，所以外交部非常快的协调。到5月15日国际救援力量基本都到达了，应该说这一次在全世界影响非常好，就是国际紧急救援力量。四川成了国际救援，特别是帐篷，哪个国家的帐篷都来了，成了世界救灾帐篷的博物馆。最让人感动的，除了公开看到的俄罗斯、日本，包括我们的香港、台湾，各国的救援队，很重要的是巴基斯坦。巴基斯坦当时只有四架还是三架战备的运输机，规定不准出国，但是中国发生这么大的灾，它只留了一架飞机在国内，另外几架全部往中国运救灾帐篷。国际救援力量起来，后续产生的积极影响就很大了。我们允许从台北桃源机场直接飞成都，当时两岸还没有通航，这一次救灾全部都实现了，这一次灾难变成了一次国际合作的机制。
5、紧急启动建设临时住所机制。
应急情况下怎么样让老百姓赶快分开，一家一户有独立的住处是应急最大的挑战。不能让老百姓集体在一起，集体在一起，无论多有修养，如果没有一点隐私，就像美国卡特里娜台风一样，几万人在一块没有一点隐私，第一天是君子，第二天大家就有情绪了，第三天各种各样的骚扰就开始了。我们这次救援，5月20日就决定建90万顶帐篷，这是民政部救灾司直接做的，要求6月20日完成。当时还有一个决策，是希望建100万套板房，但后来发现板房不如帐篷，因为老百姓需要很快拿到临时的住所条件，因此他们是山区，他们不希望板房把他们的田毁掉，不希望建牢固的、长久的板房。后来四川还决定，对每户农民补2000块钱，鼓励农民自建过渡房。临时住所机制，应该说在国际上也是非常成功的一个经验。日本的板房建得特别好，他们的一个板房花10万、8万，非常多的资金，但可能建得太好了，这也是个问题。在大量灾民的情况下，临时住所是非常管用的。
6、制定三个月临时生活救助政策。
上千万的老百姓出来以后，如果大量的群众都集中在一块，等着政府供应粮食、供应饭马上就会出问题。前一星期没有什么，忍饥挨饿，都是志愿者去送饭，不够大家都没有什么。但很快发现，如果政府长期为几百万人供饭矛盾就出来了。这时候指挥部非常有智慧地定了一个政策，如果不吃政府的饭，每人每天得到10块钱和1斤粮，供应3个月。这个政策是5月20日定的，我很清楚的记得，当时是李克强副总理在那里。这个政策定了以后，供应食品的压力立即减轻。老百姓都算了，一般农村都是一家四口，一个月不吃你的饭可以领1000多块钱，为什么要吃你的饭呢，而且这个饭又不好吃，有的时候多、有的时候少。于是，吃饭
14 问题很快解决了。因为要登记，10块钱，到底有多少人立即清楚。他们都会问，上千万人转移怎么很快能知道这个情况呢?因为要发钱。很有意思，老百姓就生怕把自己的名字漏掉，我不吃你的饭，你记下来。恢复建制有一套技巧，这是一个很有智慧的决策。
7、确定遗体处理政策与建立抚慰金制度。
遗体处理坦率地说，最开始是一个非常大的挑战。过三天之后，就已经发现一定有上万具的遗体要处理，更不要说近七万个遇难者。遗体如果没有妥善处理，特别是人的遗体，当然包括动物也是一样，如果三天或者再过一段时间不处理，会很快地成为灾害，各种瘟疫的产生就是因为遗体腐烂。在大灾之中，如何处理遗体是非常重要的一个政策。这时候，民政部、公安、卫生，指挥部又定了一个非常强的政策，当然这都是前方指挥部定的。为什么是前方指挥部定?后方没有紧迫感。前方制定的政策是允许掩埋遗体。老百姓总的是守规矩，老百姓觉得有殡葬条例，我埋了之后再扒出来怎么可以。于是就规定允许掩埋，并且给5000块钱抚慰金，就政府说话是算数的。这个政策是5月15日宣布的，我记得很清楚，灾区遗体很快得到改进。当时把遗体挖出来以后都准备火化，但是只要问一个数据，成都平原有多少个火化炉。后来得知一个中型的火化炉，要火化就不能像机器开动烧一个、烧一个，要稍微整理一下，一天一个火化炉一般也就可以化100多具。成都这一条线一天处理遗体的能力不会超过几千具，几万具的遗体这样的速度是不行的。于是就定了这样一个政策，允许掩埋。在映秀最后挖出来的很多都变形了，家里面的人也都不看了。映秀有一沟就用来处理遗体了。
8、制定医疗卫生救助政策和孤儿、孤老、孤残人员救助政策。
原来我们都很怕医疗卫生，其实汶川地震的时候只花了几个亿，当时我们跟卫生部一块算。补助费原来以为会很高，包括移到外省的，平均每人28000元的医疗补助。后来发现医疗费用没有那么高，实行的是免费卫生救助。然后孤儿、孤老、孤残人员每人每月600元补助。这个政策应该说在灾区也产生了非常积极的影响。
9、农房恢复重建较高标准的制定。
这也是全世界佩服我们的。我觉得这一条当时中央定得也非常及时。因为上千万人在外头，就很着急，大家着急的是将来我们会得到多少钱。这一条是怎么定的呢?是民政部，特别是我们部长来推动的这样一些政策，说这个时候算大账不算小账。这个时候没有严格的进行灾害巡视评估，为什么?这么大的灾要在那里严格地评估的话要半年，老百姓就着急了。这时候要算大账，灾后刚稳定，是6月份。其实四川很草草地算了一份账，说四川倒房346万户，其实我们从各种消息知道346万稍多了点。当时国务院说，你说346万我就按346万算，一户1万块钱，给你350亿。一下给四川，四川都不敢相信。当时财政部当时商量说是一次性给你拨呢，还是分批拨呢?四川的答复说，你先拨一半吧，当时他自己都不知道怎么拨钱了。陕西说我们得钱少，我们太老实了。甘肃得的也不少，重庆和云南各1亿。后来四川觉得得钱太容易，说346万是农村的，城市我们还没算，又给中央算了一把。但无论如何，在6月份宣布这样一个政策是很及时的。再加上后来捐赠的钱，实际老百姓一般都能得到2万块钱。这个对恢复重建起了非常大的作用。
10、建立一省支援一个重灾县的体制。
这个是前方指挥部的一个发明。前方指挥部怎么发明的呢?在大灾的时候发现原来的体制确实不管用了。我们民政部救灾救济司当时调过去5万顶帐篷，3天铁路、公路运得都很好，按说应该到了。后来问铁道部，铁道部的同志说每个环节都说明到成都了，但就是在成都找不到。救灾的时候5万顶帐篷意味什么?过去灾难，一年全国也就是用5万顶帐篷。5万顶帐篷应该说是一个非常大的数字，可以解决很多问题。但是就找不着。当时铁道部长是刘志军，这个人很聪明，他觉得这怎么可能呢，也很关心，到处下令找。后来报给家宝总理，包括锦涛主席都在过问这件事，应该说从领导层面没有问题。后来我们一看知道问题出在哪儿了。尽管109隧道断了，因为是全国一盘棋，绕道去四川。成都火车站每天装卸的车皮原来是300个，这次加班改造以后，一天可以装修800个，相当不错了，但实际上当时到的物资是一天2000个车皮。国内的几家航空公司把外面的业务停下来，全部运物资，包括欧洲方面用380运矿泉水，成都机场装卸机机的柴油都没了。怎么办?志愿者下飞机问我们干什么?人力肩扛卸飞机，都是这样的。物资堆成山，装卸不了，当时是一个非常大的问题。我到灾区以后跟司机们聊，司机们都说我们已经一星期没休息了，并且还在运输。然后到都江堰，都江堰的同志们就埋怨，好多省支援的物资为什么到成都就卸呢，多走百八公里就可以到都江堰，这么近，你们赶快过来就行了，为什么要卸，卸完又找不到车。平时的一个机制到这时候不管用了。那时候我在灾区给回良玉副总理的建议是，现在这个状态类似于计算机死机状态。行政上不要看都重视，重视也没用，就是物资全运到成都调不出来，口号震天响，大家热情都很高，但就是动不了。
后来回良玉副总理很聪明，非常地智慧，他决定绕开四川，直接给6个省的省委书记打电话，有的是他在那当过省长的，比如湖北、安徽、江苏，特别是江苏，他当过省委书记的地方，还包括浙江、广东。然后让我们部长跟民政厅再协调，他跟省委书记定完，民政厅协调，具体协调员就是我。我来协调，这6个省先对5个市。成都自己救自己，江苏对着德阳，对德阳的绵竹和什邡两个县，河南和山东对绵阳，这样来试试。干了三天，有很大进展，确实跟原来不一样了，最有效的是湖北。湖北对雅安，雅安当时就一个重灾县，很快就成功了。江苏一个省去拿着什邡和绵竹没有问题，当时他们副秘书长带队，我专门把副秘书长领到回副总理的办公室，见面、照相、鼓励，他们表态很好，但是干三天以后发现不行。大灾时候，两个县中间也要找平衡，江苏来了以后指挥部安在哪儿，是安在绵竹、还是安在什邡，来了几台装备，给两个县哪个多、哪个少，这个协调起来矛盾就多了。当时江苏民政厅吴厅长跟我说，不行，内部矛盾怎么协调呢，再找德阳协调环节太多了。这个时候四川居然向中央正式打报告，刘奇葆书记签字的，向中央请求要300万顶帐篷。要300万顶帐篷是什么概念?我们算了算四川灾区差不多100万顶多一点就足了，要300万顶说明四川省没有信息，掌握的信息是混乱了。这就遇到了问题了，如果老是通过四川，四川的信息不周全，他向中央要300万顶。当时因为有前方指挥部，我们就在四川，我们很清楚他这个请求不对，说明他的消息不对。
那怎么办?就把回良玉副总理说的6省对5市改了，改成一省对一县，21个省对21个重灾县。改了之后，很快效果就明显了。这是民政部发的文件，当时定上海对都江堰。我到
16 都江堰去，都江堰马上到处发传单，上海人来了。到什邡的时候，什邡开始有意见，什邡市长见了我说，你们定这个不好，说深圳正好有2000万的项目在这儿定好了，你现在说北京来，广东到汶川到了，我这2000万的项目都丢了，偏偏北京去什邡。因为当时想的，什邡和都江堰是两大路口，调两个最强的，一个是上海，它比较洋，然后什邡比较重要，因为通向绵阳那是第一站，北京是最厚的，最有实力，这样北京去。我说你等着，你就知道北京跟你对上口意味着什么。晚上市长给我打电话说，我的抱怨是不对的，北京副市长已经来了。去了就说你到底要多少东西，开单子。开了以后，北京马上70个车皮的东西，直接调到什邡。在北川，山东的副省长去了，北川就10来万人，跟人家提了一堆物资，副省长听完觉得太不过瘾了，说怎么要这么一点东西。山东副省长有一句非常典型的说，就这十几万人全部拉到山东，很快就安置完了。22日以后，三天，整个灾区的形势稳定下来。撇开省、撇开市，每个省负责一个县，就直接对起来了，包括汶理茂，特别是理县、茂县、小金一带交给小省，交给安徽、江西。过去从成都到汶川要绕道800公里，交给安徽以后，它就不绕了，它走甘肃，走别的地方，反正那个县是他的，那个县就5万人。5万人对一个省来说，像对安徽、江西来说，也觉得问题不大。去了之后，很快就解决问题了。
后来中央政治局决定恢复重建再实行一省对一县，18个省最后做了一些调整。特别是广东、山东、浙江都对上了。最近他们让我算了一笔账，全国各个单位对的，一个省要求投1%的财政收入，大体投了900多亿，这900多亿都是实的。整个恢复重建说起来是上万亿，但具体项目一个县都在几十亿、上百亿的投入。恢复重建之后，我到了都江堰，小学的设施可能是全世界最好的，是上海援建的，上海的小学也没那么好，北京援建的更不要说了，全是世界一流的。应该说一省对一县在全世界一个非常大的发明。并不是说大家原来想好的，是没办法的一种办法，但是非常成功。
日本这一次向我抱怨，说我们实行不了一省对一县。我后来给日本政府的回答是，为什么你们在受灾之后突出政治安全呢?中国军队说来救援你们拒绝，俄罗斯来你们拒绝，最后闹得政治敏感性很强，在救灾的时候中国政府恰恰避开政治问题。它们的市町村，有的市就是我们的一个乡镇，也就几千人。假如中国红十字会把中国的力量哪怕集中在一个乡镇，它是39个市镇救灾，集中解决一个或半个，也能把平衡的格局打破。所以到3月11日它跟全世界没法儿交代，哪一个地方也没有恢复重建，尽管标准质量很高，但是再高一年不动就是问题了。
中国这个经验让全世界是感到惊奇的。
11、颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》，系统规范灾后重建工作。
很快在6月8日就颁布恢复重建条例，国务院法制办在这个方面贡献非常大。
12、建立科技力量系统投入机制。
科技部跟国家减灾委组织抗震救灾专家组，一直到最后做灾害评估，马宗晋院士、石培军校长等很多人在国务院新闻发布会上发布很多意见，确实对整个救灾力量的投入有非常重要的作用。5月13日的新闻发布会，当时最敏感的话题就是学校为什么倒这么多、孩子遇难为什么这么多。当时这个问题是最敏感的，回答不好就影响整个救援的过程。没有办法，当
17 时电话打不了，手机不通，就是用北斗。当时民政部救灾司违规买了一部北斗通讯系统，因为我们财务没这笔预算，后来我找纪检、找审计，反正要违规，就这十几万块钱，违规买了。北斗最大的好处是能发短信，这个短信管大用了，把当时北川县城最惨的场景，就是一些数据，说民政局20来个人死了18个，像这些数据全发回来。那一天，当记者问到这个问题的时候，我就非常清楚地告诉大家，政府也有人遇难，遇难的也不少，政府的房子倒塌的也不少，其中民政局20个人死了18个。当时大家一听就知道了，官民对立在汶川地震的时候把它降到了最低。后来好几个部长见了我以后说，当时这个问题提出来，我们心里都提起来了，这个问题太难了，后来你这个回答让大家都觉得很自然。因为设防的等级低，然后政府的房子也照样倒，不仅仅是学校问题。我觉得通讯是非常重要的。
13、调整和充实灾害动员机制，广泛发动社会捐赠。
这次的捐款，到2009年3月9日的时候，民政部公布是760亿。比较一下1998年抗洪，这次社会捐赠是相当足的。
14、鼓励志愿者服务，支持社会互助。
就是社会力量怎么用。不能在开始的时候，特别是前一个星期，没有志愿者不行。现在有两个数据，一个数据说到灾区的有100万志愿者，另一个说是300万。志愿者在大灾的时候一定要和民间组织形成一种很好的沟通。他们到了之后像流水一样，他看到政府做的好没有他的事，他就再走一个地方、再走一个地方。好多企业家在那儿当志愿者，他们很有经验，一看政府忙不过来，他就给集中的安置点建厕所、建垃圾厂，各种各样的事他们都去干。这个图片是小学，学生怎么管，因为老师也有遇难的。很多年轻人都在那里帮助。这次志愿者的开放是非常重要的。
15、全面开放舆论报道救灾的机制。
这次舆论报道，应该说外交部起的作用非常大。外交部和国务院新闻办两家合作，对外国记者开放，造成了我们各大媒体，像新华社、人民日报、中央电视台全部设指挥部，各家平等竞争。由于开放，我在灾区遇到了一个很有意思或者听起来不相信的事情。我在绵竹集体安置点碰到一个加拿大的记者，我当时就问他，你报道发现问题了没有?他说中国这次救援很成功，你看看都很有秩序。我说难道没有缺陷吗?他也不知道我是救援官员。他说，你这个人就应该理解中国政府，这么大的灾，有一点缺陷你还要挑剔它干什么。我想想，我是政府，还是他是政府的?外国记者在教育我。我后来看看很有意思。开放之后，反而他的报道也是比较负责的，他们去看了看确实感动。我觉得这是一次非常成功的案例。
16、建立全国哀悼日制度。
建立全国哀悼日，坦率地说，最开始是秘鲁，准备19号降半旗给中国的遇难者哀悼。这个消息传来，中央及时决定，我们立即宣布咱们来做全国的哀悼日，这样国外再降半旗就很正常了。我们降半旗，这也是历朝历代没有过的，给普通遇难者降半旗。我们最高领导人过世的时候才降半旗，我们从来没有对普通人，这一次效果极为极为明显。
17、及时处理有关信息并启动响应。
当时南方低温雨雪冰冻灾害的时候，恰恰是国务院部署查物价，说各地物价不太好，派
18 出专项工作组。这时候贵州铜仁市地区报告说那儿受灾严重，猪肉每斤60块钱、大米20块钱。当时我打电话过去，民政局长是刚来的新局长，他以为查他们的物价，还回避这个。后来我跟他解释，不用回避，这是灾把路断了。后来民政部国家减灾办启动了四级响应。当时灾情信息处理非常重要。
18、到核心地区组织救援。
像南方低温冰冻雨雪灾难，信息沟通会有一点误差，地方领导干部有时候迫于舆论压力要表一些空泛的态。当时湖南郴州一带给国务院的表态居然是年三十一定要乡镇都通电。当时我是在中央电视台跟海霞直接跟郴州对话，对话的时候郴州市委书记说我们这儿很困难了，现在方便面都没了，我们还得保证整个南北大通道。后来我们很快的组织空中走廊，解郴州之围，郴州应该说危机解决了。在重点地方一定要绕过信息虚报的一些成分，善于组织决定性的救助。
紧急救援的创新是非常紧迫，也非常及时，从汶川地震和这几年的大灾来看。政府的行为也进行了重大的调整，所有决策都是公开透明，北川搬不搬县城是放在舆论中讨论的，专家意见不一致，结果不错，最后决策北川县城搬迁。领导人改进作风。最明显的作用是锦涛总书记和郭伯雄副主席去北川，去北川的时候，群众跪了一大片。如果在平时，是要把群众分开的，这次群众跪了一大片。当时锦涛问群众，到底有什么诉求?他们都是身强力壮的人，他们的父母、孩子都留在了山区，说能不能解放军尽快地到山区的村庄，每个村能不能去一个解放军把局势稳定下来。就说能让家里知道外面没有什么问题，也知道那边军队都来了。当时现场办公，我觉得锦涛主席和郭伯雄副主席两人现场商定可不可以，说可以。那时候下的令是19日解放军到每一个村。如果不是领导改进作风，在一线允许群众反映问题，我们的行动有效性可能就没有那么明显。
五、政府灾害应急系统的改革空间
说了这些以后，大家都会说很成功，那我们应该骄傲、应该睡大觉了，我们会很好。但我觉得政府的灾害应急系统还有着很大的改革空间。
那么有哪些改革空间?一般认为是编制、机构、资金。我认为如果换一个角度来看，不增加编制、不调整机构，其实在行政人员自身的日常活动中也有改革的空间。比如如何写文件、如何开会、如何组织各类行政活动，客观上决定了行政机关的效益和效力。在应急行政管理的时候，表现的特别特出。
1、组织的空间。
从汶川地震看，我们现在应急管理的组织空间还是相当大的，还有调整的余地。就是用什么名义把大家组织起来进行分工，我觉得从汶川地震，从其他灾害救助来看很重要。组织就需要以群众生活为本，上下就要对口。而汶川地震的时候，指挥有一定紊乱。
这是一个省的工作组，中央有群众生活组，我就是群众生活组的办公室主任，我怎么跟这五个组来协调呢?没法儿协调，这五个组没有群众生活组。所以我就得对着这个省的几个副省长，这时候信息怎么办?
另外，很多地方领导干部，特别是地方的领导人，在救灾的时候往往希望打乱行政建制，
19 为了表现重要性，让各个部门打乱行政建制到省政府办公，坦率地说这是最差的管理方法。整个中央各部委如果打乱建制，都到国务院办公，行政秩序就乱了。所以我觉得这是一个非常大的经验或者说教训需要总结的，是一个分工问题。
2、行政理念的空间。
行政理念的空间我觉得还是有很大的调整余地。如何看待各类社会现象，从什么角度来分析这些现象，决定了一个行政组织如何调度行政资源。我觉得总典型的例子是我们过去把市场经济当作资本主义复辟进行消除，但现在就要发展市场经济。应急工作也是这样，一定要有非常宽阔的视野。比如我们现在解决很多问题都是重领导责任、重素质和私人道德，最后行政体制管理往往空泛化。我们到现在对技术和程序的极端重要性还是重视不够，我是向全社会呼吁，当然现在主要是向媒体和社会呼吁，不要以为撤了那么多领导干部就能解决问题，技术程序不改，把领导干部都撤完，新上来的还照样会出问题。我觉得这是一个看问题的态度。
3、信息分析技术的空间。
信息分析技术看上去简单，其实非常复杂。我们到现在为止，信息分析制度还没有很好的建立。现在看看我们的新闻发言，包括截堵房价，我觉得我们国家机关其实在信息分析方面还有很大的提升空间，包括社会形势、经济形势、灾害形势等。是不是有专业的分析人员与分析框架呢?决策的领导人是不是运用这些分析判断?我觉得这是一个非常大的空间。汶川地震的时候，是用了很多很多，但现在我觉得还是不够。
4、行政程序和操作规程的空间。
这个看上去小，我救灾这么多年遇到了很多这方面的挑战。行政程序、操作规程是现在很多地方没有。地震的时候，我们有很多会议一开就是3小时，从中央到地方都有这类现象。我到一个灾区去处理那个地方的救灾，从省到市到县的三级领导人在这里开会，灾区就在门外，他们每个人讲话都强调深入灾区，强调了4个小时都还在办公室。我后来看他们的会议实在开的太长，我把民政局长叫过来，我说你看看那帐篷，家宝总理都要来了，帐篷那么乱行吗?连个编号都没有，厕所问题怎么解决，你现在不是强调领导重视，而是先把具体问题解决起来。这是非常重要的，但是往往我们现在还不善于操作。
我们的宽泛和联合国救灾相比，比如联合国救灾研究救灾厕所。厕所的标准非常高，它规定最多可供20人同时使用，不能超过50人;公共厕所到住处的距离不能大于50米，甚至粪便的处理，要先处理儿童粪便，因为儿童粪便容易感染细菌、病菌。连这个它都研究的这么细。我们管理到现在都是很粗放，比如“百万市民齐参与”、“共创文明新城区”，到底怎么创不知道，但是口号一大堆。在汶川地震中也是，“欢迎全国人民献爱心”，后来我说标语少点，导向性的路标多一点。我在灾区中，跟很多地方的领导干部讲，大标语太多。
5、行政标准的空间。
现在社会上都很着急，我们的食品安全、各种各样的事故出来了，大家都会说政府这么腐败，管不了食品。后来我给解释说，你上去你在那个位置上也管不了。为什么管不了?因为没有非常严密的标准。在国外，微笑露几颗牙要定标准。在美国养老院洗碗有几道程序，
20 也要有标准。我们到现在为止标准还非常粗放，与专业化的管理距离还相当远。
6、专家的应用空间。
专家到底怎么来解决难题?我觉得我们现在运用专家方面其实还存在着相当大的差距。有没有专家库?专家机制怎么建立，其实现在还有很大的空间。
7、社会动员的空间。
汶川地震的时候，有一个很遗憾的地方就是政府的救灾和民间组织的救灾没有一个很良善的接口平台。将来这是很需要完善的。
8、技术与装备的应用空间。
应急一定要有相应的技术和装备，如果没有相应的技术和装备，应急的水平和质量不会高。有了装备，还要有普及型的应用，使社会的技术水平都能得到提高。我认为现在装备和技术的应用空间对中国来说还是一个巨大的挑战。在汶川地震的时候我一直提醒大家看看这两张图，一边是北川米格-26大直升机，吊着几吨重的大推土机没有一点问题，但我们军队用的依然是铁锹。我提了一个问题，30年前唐山大地震，解放军战士用的是铁锹，30年后还用的是铁锹，我开了一句玩笑，30年前可能质量有保障，30年后的铁锹质量都没保障。因为装备在灾区出现了很尴尬的现象。什么尴尬现象呢?大家一看解放军来了，拿着铁锹，说赶快往前走，一看有装备的来了，马上拦下来不让走。后来陈光标去的60台装备，居然都成为灾区很重要的财富。装备问题，现在看是一个非常大的问题。
我们现在天上、太空行走都没有了，但是再看我们的应用水平是什么。有吊机，但是用手推。在天上可以自动化，在地下的应用强调的是什么?挂红标语，镜子上挂红布条。关键是这个车看不出一点现代，人员来推。过去我们发减灾卫星，跟国际卫星界联系比较多，国际卫星界他们眯眯地笑我们，说你们发卫星就是为了证明你们有发卫星的能力，你们的普及在哪里，就是卫星产品的普及。到现在，我们用的GPS还是美国的。现在装备发了不少，但应用进不来，这是一个非常大的问题。
说到应用，这是一个很指标性的问题，就是遇难直升飞机的寻找过程。米-171运输直升机6月10日6点40分才找到，遇难的时间是5月31日14时56分。这都是网上整理的，非常公开的反思。我觉得我们现在反思很不够。网上把当时救灾的过程做了一个反思。5月31日14日时56分在映秀镇旁边失事，到6月10日6点差不多10天的时间。国际上有一个标准，如果军队4天还发现不了一架飞机失事在哪里，就证明这支军队不是一个现代化的军队。法国航空公司有一架客机在大西洋中间失事了，不到2天时间他们已经把飞机的残骸捞出来了，可以说真是大海捞针，法国能做到。中国用了10天，说我们不重视是不可能的。马上锦涛主席，所有的人每天在做指示，动员多种多样的搜救技术，北斗1号卫星，空军、中科院的雷达遥感，资源二号，各种各样的都全部出动了。我们这个反思还远远没有开始。其实是有这些技术，但是不知道如何应用，不能把它当一个展品、骄傲。
汶川地震的时候，对我们整个国家高科技的应用提出了非常大的考验。我们国家容易出极端，如果不应用大家好多事不懂。红字十会说有1万块钱的一顶帐篷，网上就开始攻击红十字会，说你的帐篷太贵。后来国际上救灾帐篷一来，我们发现最贵的是20万一顶，德国的
21 救灾帐篷最贵。人家20万是什么概念呢?按一个电钮打开了，里面的手术台，各种各样的事情立即可以像小型战地医院，20万不贵。我们的帐篷太简单了，非常便宜，一顶1000多块钱。我在灾区的时候，老百姓给我出的难题，地方领导跟我说的，说的非常损的。说人家比利时帐篷拿来几百顶，有厕所、有医院，每一顶帐篷里面锅碗瓢勺、毛毯、行军床全部有。乡干部给老百姓发的时候，老百姓说锅碗瓢勺要完以后还得退，能不能锅碗瓢勺不要了。乡镇干部说，你不要让乡镇怎么存，你必须领。乡镇党委书记跟我说，即使这么好的帐篷，有效期6个月，要签字。过6个月帐篷要销毁，质量不能保证。他就问，人家的帐篷这么好6个月，咱们民政部的帐篷是2年还是3年，总要规定一个期限。咱们是没有期限的，新三年、旧三年，再缝缝补补，有的用
5、6次了，都漏了。记者报道说我们的质量有问题，我后来做解释。汶川地震的时候，确实遇到了很多很多问题。
9、应急培训和演练的空间。
我觉得演练与演戏要区别开。现在我们很多演练都要写剧本，来排练，像演戏，恐怕这样不行。包括中央机关、各个部委在内，进行消防演练都很少，一年都不能排上一次，也出过一些问题。我觉得演练培训现在是很大的问题。
10、行政总结评估的空间。
我觉得注意技术性、关注细节、关注技术和程序性的缺陷太少了。我们的总结第一条先说各级党委和政府高度重视，我觉得技术评估不能这样，不能跟各级党委和政府加了过多的负担，最后导致他们不能出任何问题，这是不行的，一定要做技术程序的细节性的评估。
我举一个例子，是一个应急评估有洋相的问题。世界各国说是中国政府应对奶粉危机最不好的反思。事件出来以后，石家庄政府对三鹿奶粉怎么反思的，这是咱们传统的反思模式?从思想上查找根源;政治上敏感性差，站立不高;认识不到位，后果估计不足;对企业考虑信任支持的多，对支持信任后带来的负面影响考虑不周，主观上认为„。说了一大堆，大家看完以后，觉得奶粉质量能保证吗?保证不了。
因为我现在做慈善，我特别请教了牛根生先生。老牛说谁想让奶粉有问题呢?最关键的是散户怎么管。现在中粮集团接手了蒙牛以后，新领导上任就下决心要把散户的规模缩小。就是散户的环节到底怎么管。全世界成型的管理方法我们没有引进来，一个企业也很难这些散户。技术问题不反思，结果就是有各种各样的危机，这是特别需要注意的。
六、组织和推动应急系统的重大转型
我认为这个工作现在还是应该做的。
我离开民政部以后，特别到社会上接触以后，发现中国现在处于一个大转型阶段。2008年人均GDP超过3000美元，去年我们的人均GDP已经超过5000美元。我一直在向全社会提示，哪一年我们到10000万美元?到10000美元就是发达国家了。我们现在整个国家的发展比小平的预测要快，因为我们没有想到国家发展这么快。小平预测2050年中国人均GDP能达到4000美元，这是《邓选》里面清清楚楚写的，但没有想到2010年中国人均GDP到4000美元，现在超过5000美元，很可能不到10年的时间我们整个国家就会超过10000美元，从从世界的经验看都不会超过10年。这个时代恰恰是中国管理要大提升、大转型，我称之为要从
22 重点对人的管理转变到重点对物的管理，从管理型的服务向服务型的管理转变，这时候一定要从技术和程序建设开始。细节决定成败，要研究我们自己的很多东西。
我们的社会已经进行了多方面的调整，经受住了考验，但是现在许多方面还相当不够，体制是迫切的需要现代化。我从部里出来以后，因为要做学者，研究了两类问题。我觉得要建智库，我看了看美国的智库。我们国家很多学者还不善于做智库政策研究，我到美国了20来天，看了20多个智库，包括布鲁金斯、兰德公司，我说美国人知识界的想法和中国知识界的想法差距很大。咱们都强调领导干部认真学习，美国人送给总统的最高建议一定是三句话，从来不能多，美国总统看的所有政策建议就是三句话。他们觉得最典型的例子就是美国智库布鲁金斯学会提上去的伊拉克战争建议，让布什总统来考虑，他们研究了300页，最后简化为三句话。那么这三句话是什么?伊拉克战争要取得全胜投入是多少、维持现状要多少投入、撤出来有什么效果。布什总统听取专家建议，只要15分钟，专家建议知道那叫(英语)就行了。到底现在为止，我们的政治决策方式，我给部长班讲课的时候说了一句话，“各位部长，你们都是政治家，但现在你们决策方式你知道是什么吗?”我开了一句玩笑，“你们现在绝大部分人都扮演着中国的语文老师”。本来政治家决策应该有几个方案选一个拍板，咱们不是，我们是一个文件有一个起草组，从开始一直到最后都集中修改这个文件，每一个标点符号、每一个措词，一直到开大会的时候还是这样。哪个国家的政治家是这样决策的?恰恰是我们。在传统体制中这个有效，但在现代政治、经济、社会发展极为迅速的时候，靠这种决策方式就太慢了。
我现在提醒大家的是，有两种管理错位，包括为中央办公厅的局长们、处长们讲课也是这样说。现在出现了以政治管理技术，生产安全领导责任制，是这是一个技术问题，生产安全一定是很多标准，全世界来说大量的是个技术问题，我们把它政治化了。反过来，是以技术管理政治。哪个技术呢?信访我们搞了管理领导责任制。信访是一个政治问题。在没有多党制的条件下，历朝历代让群众反映意见、表达他们的不满都是通过信访、拦路含冤、击鼓升堂等等。用中国最传统的管理方法应该说是一个优势，但是最近这些年，我们发明了一套领导责任制，大家都知道了结果是什么，是大家都不太满意。
我觉得应急其实有着多方面的空间需要推进。
我们就是一个学者，根据自己的经验反思的不一定全面，不对的地方请大家来指正。
谢谢大家!
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第五篇：公共危机应急管理资源配置原则思考措施（模版）
文章从资源优化配置视角分析公共危机应急管理中的资源属性，进而研究公共危机应急管理的属性，提出公共危机应急管理中资源配置的目标，最后围绕目标提出公共危机应急管理中的资源配置原则。
2008年我国南方遭遇了百年不遇的冰雪灾害。在党的坚强领导下，举国上下万众～心，奋起抗击冰雪灾害，打响了一场特殊的战争，并取得了最终的胜利。这场抗
击冰雪灾害的战斗给应急管理研究留下了深刻的思考：(i)体现了应急预案的被动性和有限性。即应急预案难以充分预料危机事件复杂演化中的具体问题，应急决策比应急预案更需要引起管理机构的重视;(2)突出了应急管理中的资源配置问题，尤其是事关民生的食品、卫生和安全等关键性资源配置的应急决策问题。资源配置问题既是一个科学问题。同时也是一个关乎伦理的复杂性范畴。解决这样的复杂性问题，不仅需要提高预案的针对性和科学性，更需要规范应急管理中资源配置的基本原则，从而为决策者和应急管理机构的应急决策提供必要的决策支持。
一、公共危机应急管理资源的属性
公共危机应急管理资源是指公共危机应急管理中能够在短时问内迅速征调或积极响应的全部各类资源的总称。公共危机应急管理资源有自发资源和公共资源两种类型，有人、财、物、信息等存在形式。人力资源主要包括决策指挥人员、参谋咨询人员、后勤辅助人员、媒体人员等，是应急管理资源中的核心资源和最宝贵资源。人力资源主观能动性的发挥是决定物、信、财等资源的效用与效能的关键因素。信息资源是公共危机相关信息及其传播途径、媒介、载体的总称。信息资源具有双向性，一方面，政府要依靠信息资源直接影响群众、调动群众。另一方面，政府要借助信息资源了解群众的现状与需求，进而借助信息资源驱动人、财、物等资源间接满足社会需求。物质资源是指基础设施、应急救援物资、技术装备等以物质实体形态存在的资源。它是各种管理方案落实到实处的物质基础，还是信息资源的物质载体和应急管理的物质保障。财政资源包括用于公共危机应急管理的各种财政预算、基金、保险、补贴、专向拨款等以货币或存款等形式存在的资源。财政资源是调动外部或间接资源的总枢纽，是影响应急决策自由度的重要因素。
充足的财政与物质资源储备是公共危机应急管理的必要前提条件。危机状态下，财政资源转换为物质资源受到多种条件的约束。一是时间约束，即转换需要一定时间;二是价格约束，危机状态下的价格将被扭曲，严重偏离价值规律;三是供给约束，即所急需的物质资源并不容易直接得到。因此必须重视物质资源的储备。但是，并非仅有物质资源就可以应对公共危机。相对于公共危机的属性，物质资源储备很难做到充足和万元一失，因此，必须重视财政资源与物质资源在结构和总量上的协调，做到保障有力。
二、公共危机应急管理的属性
公共危机是指对社会公众或社会正常秩序、发展进程等构成巨大现实损失或潜在危险的事态。它具有突发性、紧急性、不确定性、社会性、扩散性和破坏性等基本特征。公共危机基本属性的本质在于其产生与发展必将产生一系列需求与供给的矛盾，从而致使原有社会平衡体系的失衡。公共危机的实质是以资源为基础.以人类社会为核心.以价值规范和生存发展秩序为主体的原有社会平衡体系的破缺。公共危机既有风险性与破坏性，又有机遇性与建设性，两者是紧密相连的。危害与破坏之中孕育着建设性和新的机遇。危机是危险与机遇的统一，人类社会就是在不断克服危机之中颠簸前进的。因此，从这个意义上说。公共危机是人类社会自我完善的一个契机。
公共危机应急管理是指公共管理机构针对潜在的或者当前的危机，在公共危机发展的各阶段而采取的一系列计划、组织、指挥、协调和控制等活动，以期有效预防、处理和化解公共危机。公共危机应急管理具有主体多元性。以法律和行政手段为主，辅之以经济手段，追求社会公平、公正、安全、秩序和稳定等内在的平衡。受到公众监督和约束等特征。公共危机应急管理目标的实质是在最短的时间内。以最小的代价重建社会平衡体系，并维持其发展运行。公共危机应急管理的目标存在两个层面，即满意层面和最优层面。满意层面是指公共危机应急管理以维持现有社会平衡结构体系为目标。重点在于恢复。效率、经济、稳定和可靠等目标是其内在基本要求。最优层面是指公共危机应急管理在满意层面基础上，以可持续发展为基本要求，不仅力求实现目标过程中的最小代价、最快速度、最少失误、最高效率等最优准则，而且以积极的态度对待公共危机。主张在危机中寻找机遇，变危机为契机，重点在于建设。
三、公共危机应急管理资源配置原则
1.以人为本原则。以人为本指明了公共危机应急管理“为了谁”和“依靠谁”。在公共危机应急管理中.以人为本就是把保障公民生命安全和生存发展环境作为首要任务，增强公民的危机意识和自咎互救能力;坚持以人为本，就是尽量预防和控制公共危机事件发生，当危机发生