林地是国家重要的土地和战略资源, 是森林资源的重要组成部分, 是森林经营单位、林农重要的生产资料, 是森林赖以生存和持续发展的根基。对于农民来说, 林地与耕地一样, 是农民开展生产的重要基础、重要的劳动对象和生活保障。准确地界定和区划林地, 有利于维护法律的严肃性和权威性;有利于科学有序地保护、开发、利用和管理林地, 维护林地所有者、使用者的合法权益;助推林业可持续发展、促进生态环境保护和生态文明建设;有利于构建和谐社会、实现中国林业绿色梦。
近年来, 社会发展和基础设施建设对林地需求越来越大, 征用占用林地、利用林地发展种植业和养殖业、林地流转等涉林事务越来越多, 林地资源管理也越来越多地受到社会公众关注。自2000年以来, 笔者先后参加多个单位的森林资源规划设计调查、使用林地可行性项目工作、营造林项目规划设计和检查验收等, 发现在林业资源调查、管理中, 由于林业、国土等部门间因为对土地用途的认定不同, 或者由于不同的调查技术人员在实际操作中的处理差异, 往往造成不同部门间、或同一部门不同类型调查之间的林地资源数据差异较大, 给项目建设、资源管理等带来困难和不便。因此, 有必要对林地资源调查中的问题进行探讨、分析, 探索改进和完善林地资源的调查和管理方法。
1. 现阶段林地资源调查问题
1.1 对林地范围的界定不统一
在林业管理和资源调查中, 林地是专门用于林业生产的土地的总称。《中华人民共和国森林法实施条例》 (以下简称《森林法实施条例》) 第二条第三款规定“林地, 包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”, 在行业标准《林地分类》 (LY/T 1812-2009) 对林地的定义和范围是“用于林业生态建设和生产经营的土地和热带或亚热带潮间带的红树林地, 包括郁闭度0.2以上的乔木林以及竹林、灌木林地、疏林地、采伐和火烧迹地、未成林造林地、苗圃地、森林经营单位辅助生产用地和县级以上人民政府规划的宜林地”。
在国土资源调查执行的技术标准《第二次全国土地调查技术规程》 (TD/T 1014-2007) 附录A中的《土地利用现状分类》 (以下简称《土地利用现状分类》) 对林地的定义范围是:“指生长乔木、竹类、灌木的土地, 及沿海生长红树林的土地。包括迹地, 不包括居民点内部的绿化林木用地, 铁路、公路征地范围内的林木, 以及河流、沟渠的护堤林”, 其林地的二级分类包括有林地、灌木林地和其他林地 (包括疏林地、未成林地、迹地、苗圃等林地) 。
从上述可以看出:一是《中华人民共和国森林法实施条例》和《林地分类》 (LY/T 1812-2009) 对林地的定义范围存在差异, 主要区别是《林地分类》将“森林经营单位辅助生产用地”纳入林地而《森林法实施条例》没有将其纳入林地;二是《土地利用现状分类》将“县级以上人民政府规划的宜林地”原则上没有纳入林地范围调查, 因此, 与《森林法实施条例》和《林地分类》 (LY/T 1812-2009) 对林地的定义范围比较, 其纳入林地调查的范围较小, 依据国土调查的林地资源范围和调查数据就会相对较小。
1.2 同一类林地不同行业调查的技术标准不同
1.2.1 有林地
在《林地分类》中, 有林地是指“附着有森林植被、郁闭度0.20 (含) 以上、连续面积0.067hm2 (含) 以上的林地”, 包括由乔木 (含因人工栽培而矮化的) 树种组成的片林或林带;再进一步对有林地细分为“乔木林地”、“竹林地”、“红树林地”三个二级地类;在《四川省森林资资源规划设计调查技术细则 (二〇一三年十一月) 》还规定:乔木林还包括郁闭度虽然达不到0.20, 但已到成林年限且生长稳定, 保存率达到80%以上 (特殊地区达到65%以上) 人工起源的乔木林。在《土地利用现状分类》中, 有林地包括“树木郁闭度≥0.2的乔木林地, 包括红树林地和竹林地”, 并且在林地定义中已经明确不包括河流、沟渠的护堤林。由此可见, 《土地利用现状分类》中的有林地不包括“郁闭度虽然达不到0.20, 但已到成林年限且生长稳定, 保存率在达到80%以上 (特殊地区达到65%以上) 人工起源的乔木林”和部分“由乔木 (含因人工栽培而矮化的) 树种组成的林带”, 由于两类调查的林地标准的不同, 导致在土地调查中的有林地范围缩小, 调查成果中反映的有林地面积数据较小。
1.2.2 灌木林地
《林地分类》对灌木林地区划标准是“附着有灌木树种或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2cm的小杂竹丛, 以经营灌木为目的或起防护作用, 连续面积大于0.067hm2、覆盖度在30%以上的林地。”, 并规定灌木林带调查的技术标准, 再进一步将灌木林地细分为“国家特别规定灌木林”和“其他灌木林”2个二级地类;在特殊地区的“国家特别规定灌木林”除包括覆盖度大于30%的灌木林地外, 还包括“以获取经济效益为目的进行经营的灌木经济林”。《土地利用现状分类》界定灌木林地的技术标准为“灌木覆盖度≥40%的林地”。从以上可以看出, 《土地利用现状分类》中灌木林地的覆盖度大于《林地分类》中灌木林地的覆盖度的10%, 导致以此为依据调查区划的灌木林地的林地范围缩小、数量减少。
1.2.3 其他林地
在《土地利用现状分类》和《林地分类》中, “疏林地”的技术标准是一致的;在《土地利用现状分类》中对“未成林地”、“迹地”、“苗圃”未给出具体的含义标准, 在区划调查时由调查者掌握, 由此而产生的结果是在调查中由于调查者的认知和技术水平各异而很有可能错、漏;在《林地分类》中对这三个地类的标准规定较详细。另外, 《林地分类》还具体规定了“其他无立木林地”、“宜林荒山荒地”、“宜林沙荒地”、“其他宜林地”和“辅助生产林地”判定的技术标准, 在《土地利用现状分类》中没有这几类林地更无其含义, 在开展土地调查时, 这几类林地可能将被区划为“其他草地”、“工矿仓储用地” (如贮木场) 、“公共管理与公共服务用地”等类型, 导致土地利用现状调查的林地资源量小于森林资源规划设计调查的林地资源量。
1.3 区分林地还是园地, 行业间认识不同
在《土地利用现状分类》中, 园地的含义是“指种植和采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物, 覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地。包括用于育苗的土地”, 园地在土地利用现状分类的二级类中分为“果园”、“茶园”、“其他园地”, 果园是指种植果树的园地, 茶园是指种植茶树的园地, 其他园地是指种植桑树、橡胶、可可、咖啡、油棕、胡椒、药材等其他多年生作物的园地。
《森林法》第四条规定森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类, 其中“经济林:以生产果品, 食用油料、饮料、调料, 工业原料和药材等为主要目的的林木”;《森林法实施条例》第二条规定“森林, 包括乔木林和竹林”, 由以上规定可以知道, 乔木林包括在森林的定义中, 应按规定进行林种区划。因此, 在“县级以上人民政府规划的宜林地”和“退耕还林地”中种植的“以生产果品, 食用油料、饮料、调料, 工业原料和药材等为主要目的的林木”组成的乔木林, 应按《林地分类》标准对应区划调查林地而不是园地。
如果这类地不被区划为林地, 林地范围将会缩小, 面积将减少。
2. 不利影响分析
由于行业与行业间、行业内不同的技术标准间对林地定义、范围以及对同一类林地的判断标准间的差异, 直接导致不同行业林地资源范围、面积数据相差较大, 由此而产生的负面作用和影响不可忽视。
2.1 调查成果数据可信度降低
森林资源规划设计调查和土地利用现状调查, 都是为科学合理有序地管理土地资源和林地资源、建立各级土地和林地信息数据库而开展的以摸清家底为目的的基础调查, 这两类调查都分别是按照林业和国土行业的技术标准和规程规范开展调查并形成调查成果、按相关的质量控制标准检查验收合格的, 但由于森林资源规划设计调查和土地利用现状调查在林地定义范围、地类区划判定等方面存在不同, 将使调查结果产生的林地范围、资源数据等方面存在较大差异, 经过森林资源规划设计调查和土地调查后向管理部门和社会公众提供的林地面积、森林面积等数据, 都具有法律效力, 但哪个数据更可信?由于这两类调查后的林地资源数据存在较大不同, 可能让数据使用单位对林地调查成果数据的准确性表示怀疑, 失去了林地资源调查成果的公正性、严肃性, 使林地资源调查数据的可信度降低。
2.2 容易造成决策和管理失误
土地调查是我国法定的一项重要制度, 是全面查实查清土地资源的重要手段, 其目的是全面查清区域内 (县、省或更大区域) 的耕地、林地、园地、工业用地等各类用地的分布和利用状况, 掌握真实的土地基础数据, 建立和完善土地调查、土地统计和土地登记制度, 建立各级土地利用数据库及管理系统, 实现土地资源信息社会化服务, 满足社会经济发展和国土资源管理的需要。《关于做好第二次全国土地调查准备工作的通知》 (国土调查办发[2007]2号) 明确要求“必须以验收合格的第二次土地调查成果为依据, 开展农用地转用、土地征收、土地利用总体规划修编审批等工作, 否则不予办理”。
森林面积、森林蓄积“双增长”是国家应对全球气候变化战略行动的庄严承诺, 也是政府目标考核的主要内容之一。森林资源规划设计调查是依据《森林法》和《森林法实施条例》开展的定期监测森林资源消长和森林生态环境变化情况的一项基础工作。通过森林资源规划设计调查提供的客观、准确的森林资源基础数据, 是依法制定林业长远规划、编制林业区划和森林经营方案、开展生态公益林界定、制定采伐限额、进行森林碳储量汇算、开展营造林和森林采伐设计、建立或更新森林资源档案等的依据, 是有效支撑林业方针、政策、规划、计划等的制定与调整的依据, 是监督检查各级责任单位和责任人森林资源消长目标责任制落实、评估林业重点工程建设成效的依据。
由此可见, 土地调查和森林资源规划设计调查成果, 在服务国民经济建设、促进社会经济进步和林业可持续发展、加强环境保护和改善、推动物质文明精神文明生态文明建设中具有重要的不可替代的作用。在土地调查和森林资源规划设计调查中, 如果没有统一的林地调查标准、方法和质量要求, 那么, 调查形成的林地资源数据就会存在较大差异。政府和管理部门依据不同调查的林地资源成果而开展的决策、管理、社会服务就有可能偏离初衷甚至产生失误, 不利用客观评价工程管理和建设成效、提高行政和社会管理效率。
2.3 不利于国家重点工程建设
四川省在编制2014—2020年新一轮退耕还林还草省级实施方案时, 明确规定对纳入新一轮退还林还草的坡耕地范围, 要以全省第二次土地资源调查及2013年度土地变更调查成果为依据;天然林资源保护工程在确定森林管护、公益林建设、森林抚育的范围和规模时, 其重要依据是森林资源规划设计调查成果和以此为依据开展的林地保护利用规划成果;在确定国有和集体生态公益林补偿的范围和规模时, 其重要依据是县级林地保护利用规划成果、集体林权制度改革成果、林地变更调查成果。由于土地调查与森林资源规划设计调查自成体系, 林地认定和区划的标准不同, 使用的基础资料、数据采集技术、数据库建设技术不同, 两类调查的数据间衔接困难, 工程建设用地和生态效益补偿的对象、地块范围、数量等不能有效地准确地落实, 给国家重点工程建设和推进带来困难。
在国家重点工程如大型水电站建设、输送电线路建设等征用占用林地时, 由于土地调查和使用林地可行性调查在林地认定的技术标准、调查方法等的差异, 一定程度存在着国土和林业对同一块地是林地还是非林地的认定产生分歧, 加之个别重点工程建设业主在委托技术服务单位开展相关调查和可行性研究工作时, 没有采取同期联合工作的方式, 加上不同技术队伍在数据衔接上不同程度地存在着这样或那样的问题, 极有可能导致对同一块土地重复调查认定或调查缺漏, 由于技术服务单位按各自行业的政策规定和技术标准形成的调查成果均合法有效, 无形中给项目建设单位开展相关报件和征占用地补偿带来新的问题, 往往很多项目经过无数次协调、衔接, 由于各自的依据都充分, 达成一致意见变得曲折而艰难, 不利于有效提高调查效率和工作效率以更好地服务于国家重点工程建设。
2.4 容易引起林农、林牧矛盾
土地调查与森林资源规划设计调查自成体系, 两类调查都有各自的法理依据, 调查结果都是经过检查验收合格的, 调查成果都合法有效, 但由于对同一块土地的利用属性和地类的认定存在不同, 在现实生产中容易引起林农、林牧矛盾, 给依法管理农地、林地、牧地带来很大困难, 例如:土地调查中的“其他草地”, 畜牧部门可以用于牧业生产;林业部门在森林资源规划设计调查时可能将“其他草地”区划调查为“宜林荒山荒地”等宜林地而用于造林、封山育林等林业生产;农业部门在耕地占补平衡时也可能将“其他草地”用于耕地开垦抵作补充耕地。由于行业间可能存在着衔接或土地利用数据变更不及时, 这在无形之中给土地管理、林业、农业和牧业生产经营带来用地矛盾, 不利于推进生态环境建设和促进社会和谐。
3. 改进和完善林地资源调查技术探讨
林地是森林资源的重要组成部分, 是林业生产建设的物质基础。有效整合国土、林业等行业优势资源, 改进过去的土地调查和林地资源调查方法, 准确掌握包括林地资源在内的土地资源的范围、类型、分布、规模, 对加强生态环境建设、促进社会主义生态文明建设、构建和谐社会、共筑中国林业绿色梦, 具有积极的意义。
3.1 统一林地资源调查技术标准
目前, 县级林业部门掌握的本行政辖区内森林资源的数量、质量和动态变化情况的基础数据, 一般是通过每10年开展一次的森林资源规划设计调查获得的, 调查数据也是开展林业中长期规划编制、森林经营、制定林业生产计划、检查监督领导干部森林资源消长目标责任制、评估检验林业重点工程建设成效的依据。为了提高森林资源规划设计调查和土地调查数据的严肃性、公正性, 提高林地资源调查数据的可信度, 笔者认为, 有必要制定和完善统一的包括林地资源调查在内的土地区划调查技术标准。
在有关部门牵头下, 组织林业、国土、草原草场、农业、水利等部门的领导、教授、学者、专家等, 共同就包括林地区划调查在内的土地区划的地类范围、调查方法、质量管理、成果要求等, 制定国家强制性标准, 统一标准、统一尺度, 并在土地资源调查、森林资源规划设计调查、农村土地确权、林权勘界、林地征占用管理、林政执法等方面的土地区划和林地资源调查中共同遵守、严格执行, 有效防止数出多门、各行其道。
3.2 整合资源建设复合型技术服务单位
土地调查和森林资源规划设计调查, 技术性强, 工作艰苦, 对技术单位和人员的综合素质要求高, 只有具有一定管理和技术实力的技术服务单位才能承担此类工作。现行的政策要求和管理规定, 开展土地资源调查和森林资源规划设计调查都要求调查规划设计队伍具有相应的资质, 从源头上加强了对参加资源调查服务的技术单位的管理。但由于目前技术服务单位还是以国有单位为中坚力量, 这些国有单位立足于本行业的专业技术服务中业务精、轻车熟路、得心应手, 但对于跨行业开展工作时需要进一步培训、提高才能更好地适应新的调查工作的要求。因此, 笔者建议, 一是现在的立足于服务于本行业的技术服务单位, 要向多元化的综合型的技术服务单位发展, 拓宽技术服务范围和业务渠道, 以更好更多地服务于社会;二是由政府牵头, 通过给政策循序渐近引导的方式, 有效整合各行业的专业技术力量, 成立综合性的调查规划设计单位, 横向联合, 取长补短, 更好地适应社会发展对专业技术服务机构的要求。复合型技术服务单位建设, 有利于技术服务单位对不同行业不同类型的资源调查的政策、技术标准的理解、掌握和运用, 融会贯通, 确保跨行业资源调查成果的真实性和准确性。
3.3 开展综合性资源调查
目前, 组织土地调查的单位是国土资源部门, 组织森林资源规划设计调查的单位是林业部门。由于各方面的原因, 土地调查、森林资源规划设计调查、集体林权制度改革回头看、农村土地确权等, 往往需要不同的技术服务单位在不同的时期开展, 由于土地调查和森林资源规划设计调查所依据的技术标准、基础图件、调查要求、质量管理、技术成果类型等不一样, 导致在数据衔接、使用、管理、更新等方面问题突出, 个别数据间甚至无法对接, 调查成果的通用性降低。鉴于此, 笔者建议, 在前述的统一的技术标准、操作方法、质量要求的前提下, 由调查地区政府或其下属权力部门, 在本区域内组织具有一定实力的技术单位开展土地调查时, 最大限度融合林业、农业等行业的政策和技术标准, 开展综合性的土地利用区划、调查, 尽可能地在同一时期由同一技术服务单位对辖区的土地进行统一区划、调查、确认, 并在此基础上进行本辖区的土地利用总体规划。各行业再在统一的土地区划调查和土地利用总体规划成果的基础上, 根据行业特点和要求进一步开展满足本行业需要的资源调查工作。例如:林业部门可以在县级土地利用总体规划的基础上, 对林地进一步的区划、细分, 规范开展森林蓄积抽样调查和非林地上的林木资源的调查, 统计森林面积、蓄积和科学分析森林消长变化等。
3.4 动态规范管理林地资源
无论是土地调查还是森林资源规划设计调查, 都要求调查成果客观真实反映现地实际, 获取的调查数据真实、准确、可靠。林地和耕地都具有法定性和变动性, 法定性是指林地、耕地等土地的范围和标准是由法律法规和相应的技术标准规范明确界定;变动性是指林地、耕地等土地的内涵和外延是确定的, 但这些土地利用本身在客观上是变化的。同理, 林地内部各地类之间也是相互变化的, 不是一成不变的。因此, 土地调查和林业资源调查中, 要充分理解和应用林地的法定性和变动性。在开展综合性资源调查和各行业专业调查的基础上, 政府要建立结构完整、数据齐全的林地资源调查数据库及其管理系统, 专人、专职、专责、专账管理;不同行业间在不违反相关法律和不危害国家安全的前提下实现资源数据共享, 并定期同步开展综合性的土地资源复查和行业数据更新复查, 检查、检验土地管理和森林经营效果, 更新林地资源数据库, 为实现“双增长”、开展各级领导干部任期森林资源消长目标责任制考核、制定林业方针政策、调整各类规划计划等提供客观、准确的科学依据。
摘要：本文通过土地调查和森林资源规划设计调查中对林地的不同定义、范围, 分析当前林地资源调查中的问题, 以及这些问题对林地资源管理、政府决策和行业和谐的影响, 探讨制定统一的林地资源调查技术标准、建设复合型技术服务单位、开展综合性资源调查、动态规范管理林地的对策建议。
关键词：林地,技术标准,土地调查,森林资源规划设计调查
参考文献
[1] 国土资源部.中华人民共和国土地管理行业标准:第二次全国土地调查技术规程.2007-07-15实施.
[2] 国家林业局.中华人民共和国林业行业标准:林地分类.北京:中国标准出版社, 2009年9月.
[3] 国家质量监督检验检疫总局国家标准化管理委员会.中华人民共和国国家标准:森林资源规划设计调查技术规程.北京:中国标准出版社, 2011年3月.
[4] 国家林业局.中华人民共和国林业行业标准:林种分类.北京:中国标准出版社, 2012年6月.
[5] 四川省林业厅.四川省森林资源规划设计调查技术细则.二〇一三年十一月.
[6] 中华人民共和国森林法.
[7] 中华人民共和国森林法实施条例.