0 引言
土地是农民的衣食之母, 在城市化的进程中, 如何完善农村土地征收制度, 如何补偿和安置这些农民是关系到社会和谐稳定的重要问题。我国现行相关法律对此规定不够完备, 由此导致了实践中被征地农民得不到及时充分的补偿, 引发了大量土地征收补偿争议, 不仅严重损害农民利益, 更成为社会稳定的隐患。本文从补偿主体、补偿程序、补偿范围、补偿方式等方面提出观点, 探索一条切实可行的方案, 使我国土地征收法律制度得到进一步的完善。
1 我国现行土地征收制度的现状与问题
我国目前还没有一部《土地征收法》来全面规定土地的征收, 国家在土地征收和实施过程中的问题很多, 矛盾很突出, 且引发了大量的征地纠纷, 主要表现在以下5个方面。
1.1 土地征收权的滥用
土地征收, 是国家对非国家所有的原土地权利人的土地权利采取的强制措施。我国现行《宪法》、《土地管理法》和《物权法》都规定了国家为公共利益的需要, 可以依照法律规定对集体所有的土地实行征收。然而, 法律法规并没有进一步明确地限定“公共利益”的范围或判断标准, 这直接导致实践中“公共利益”被扩大解释, 土地征收权滥用, 人地矛盾突出。而为营利性目的主要用于工商业、房地产等项目的土地征收也已成为土地征收权滥用的主要方面。政府以低补偿从农民手中征收土地, 又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”, 显然是没有说服力的。同时, 一些地方政府在发展本地经济与政绩工作的利益驱动下, 凭借种种理由和手中的权力, 打着“公共利益”的旗号, 肆意征地, 他们采取未批先占、少批多占、或先占后批, 以耕地充荒地等非法手段, 逃避法律, 违法征收土地, 极大地挫伤了农民生产性投资的积极性。大量的农用地转为城市建设用地, 扩大城区, 兴建各类开发区、旅游区、大学城等, 使耕地面积大大减少。按照全国土地利益总体规划纲要, 1997年至2010年全国非农业建设占有耕地控制指标2950万亩, 然而到2004年, 全国已经把用地指标用去大部分, 导致我国人多地少的矛盾日益尖锐[1]。当农村土地被肆意的征用, 社会上便出现了一种新的群体——“失地农民”, 他们丧失了赖以生存的土地, 又得不到相应的补偿, 寻求不到新的生存出口, 于是, 他们不断地上访、告状, 成为了社会不稳定因素。
1.2 土地补偿费用过低
《土地管理法》规定, 征收土地应当依法支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等各项费用。但“土地补偿费”已因补偿标准不科学、忽视农村集体所有土地的增值收益造成补偿程度明显偏低而受到广泛的批评。“安置补助费”也忽视了农村城市化后农民长期生活、就业和社会保障等问题, 并与所有制结构的变化和劳动就业制度变迁不相适应。此外, 尽管《土地管理法实施条例》规定了任何单位和个人不得私分、平调、挪用、截留土地补偿费, 但土地征用费被地方财政、乡镇村截留甚至乡领导、村干部私下里瓜分的现象仍然存在。我国现行征地补偿制度是采用计划经济体制下形成的“产值倍数法”计算标准, 这种计算方法存在着产值难以确定, 实际变化幅度大, 不能体现土地区位条件差异, 预期收益体现不足等弊端。在征地过程中由于存在征地前和出让后的过大收益差, 使得农民利益大量流失, 在某种程度上形成农村发展滞后和社会不稳定因素, 政府公共设施建设行为也难以顺利实现。据统计, 在地价征收和高价出让所带来的土地增值收益分配中, 农民只得到了5%-10%, 村级集体得到25%-30%, 而60%-70%为各级政府所得[2]。
1.3 补偿收益主体不明
收益主体不明主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等都明确规定, 中国农村的土地归农村集体成员共同所有, 但到底什么是“集体”, 相关立法却没有明确指出[3]。集体到底指哪一级组织?农村的三级基层组织为乡、村、组。如果理解为同一集体土地为乡、村、组三个组织都拥有所有权, 这就违背了同一物上只能设立一个所有权的民法原则。结果是农村土地所有权归属上的模糊, 实际操作中, 是组听命于村, 村听命于乡, 上一级组织可以任意处置农村土地所有权, 使农民的权利受到损害。《土地管理法》规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。但农村集体经济组织与村民委员会和村民小组的关系如何?何谓农村集体经济组织?没有回答, 这种对既成事实的确认并未解决土地所有权归属模糊的问题, 当面临补偿时, 潜在的问题就暴露出来了, 三个主体都在争夺土地补偿金, 补偿金真正落到土地权利人——农民手中时已经所剩无几, 这也是导致实践中许多补偿纠纷发生的重要原因之一。
1.4 补偿方式单一
我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。只在国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》这一部门规章中规定了预留地和土地使用权入股补偿的方式, 此外, 《土地管理法》也没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。由于劳动用工制度发生了很大的变化, 许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任, 因此许多地方均采取货币安置的方式。农民失地后大量涌入城市, 如果缺乏技能和知识, 无法在城市激烈的竞争环境中生存下去, 待仅有的一点补偿金额用完后, 失地农民就彻底失去了生存的依靠。
1.5 补偿程序不完善
补偿过程中虽有公告和听证的规定, 但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定, 补偿方案制定后才公告告知农民, 对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案, 极大地限制了农民的参与权。此外, 发生纠纷后, 法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理, 司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径, 《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径, 而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定, 征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的, 由征收部门裁定, 而且该裁定为终局裁定, 相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排, 给征收方以过大的权力, 而被征收方连起码的司法救济权都没有, 极易造成对被征收人利益的损害。失地农民失去土地的同时也就失去了农民的身份, 又未同时获得市民的社会保障待遇, 可能沦为国家、集体、社会三不管的边缘群体, 如何加强对他们的保护, 这已日益成为摆在我们面前的一个严肃课题。
2 完善土地征收制度的思考与对策
笔者认为法治是一个动态的过程, 须从立法、执法到司法几个方面来保障土地征收符合公平与正义。
2.1 建立征收目的审查制度, 明确界定“公共利益”范围
土地征收的法律规定应采用概括和列举并用, 直接设定与间接设定相结合的形式, 严格限定公共利益。参照国际上有关国家《征地法》的规定, 有必要对“公共利益”的范围作出明确限定, 主要包括: (1) 国防、军事需要; (2) 国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气的需要; (3) 国家和地方政府需要修建的机关, 以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位; (4) 其他社会公共事业和公益事业。“公共利益”具有动态性, 为如何把握其具体意义带来一定难度, 所以在法律的规定之外, 符合社会发展的, 国家急需要的相对公共利益项目, 尤其是有争议的项目, 则应建立听证的制度, 以公开、透明的方式, 向社会说明, 并且对征地目的建立司法裁决制度。
2.2 完善征地程序立法, 加强征地的民主性
在立法中加强对土地征收程序的完善, 有关政府征收土地的正当法律程序应该涵盖下列原则和步骤:1) 正当性。必须依照严格的法律程序, 依法评估国家征地的正当性。根据我国国情, 政府征地必须严格区分公益性用地和经营性用地, 国家的强制性征地权主要应是公益性的, 而商业开发和企业行为不能借助国家的行政权力强行征地;2) 公开性。政府必须以公告的形式书面陈述需要征地的具体理由, 并需要提出反证, 说明如果不在特定的时间和地点征地将产生什么负面后果;3) 政府机构必须举行公开的听证会, 失地农民可以在听证会上质疑政府的征地理由, 并有权要求政府放弃征地行为。
2.3 改革补偿标准的立法, 公正分配合理安置
集体土地征收的补偿, 是征地工作的主要内容, 涉及到国家、集体、个人利益。应从以下4个方面着手:1) 应主要以市场价格来确定补偿标准。2) 合理地给予安置。3) 建立土地补偿金公正分配机制。4) 增加补偿项目。
2.4 确立全面监督机制, 严格规范征地权行使
要大力推进政务公开, 健全公开制度, 采取多种形式进行监督:1) 群众、媒体的监督。2) 人大代表、政协委员的监督。3) 专门机关的监督。
2.5 建立有效的救济机制, 确保失地农民的权利
土地征收救济制度是土地征用过程中保护集体经济组织及其成员的合法利益、促使行政机关依法征地的重要措施。一方面, 法律应明确规定, 行政征收补偿经过复议后, 如果仍不服复议裁决, 可以提起行政诉讼, 赋予被征地农民土地权益的司法保护。应将司法监督的范围从土地征收补偿和安置的监督扩大到对行政机关土地征收权的监督, 完善行政诉讼法上的法律救济机制。1) 建立土地征收目的的司法审查制;2) 对征地补偿款被拖欠、截留的司法救济;3) 对农民征地补偿款分配管理权益的司法救济。对于土地征收补偿争议应当明确规定, 在穷尽行政程序后可以通过司法诉讼程序解决, 经过审查符合受理条件的, 人民法院应当受理。
摘要：从国家土地征收权的滥用、土地补偿费用过低、补偿收益主体不明、补偿方式单一、补偿程序不完善等五个方面分析了我国现行土地征收制度的现状与问题。并通过对制度分析指出:应从建立土地征收目的审查制度, 明确界定公共利益范围, 完善土地征收程序及改革补偿标准的立法, 确立全面的监督机制, 严格规范征地权的行使, 健全有效的救济机制, 确保失地农民的权利实现等方面对我国土地征收法律制度进行完善。
关键词：土地征收,土地补偿,法律制度完善
参考文献
[1] 王英霞.重构我国农村土地征收制度的法律思考[D].兰州:兰州大学, 2006
[2] 葛燕平, 韩建波.土地征用莫忘农民权益保护[J].经济论坛, 2004, (15) :100-101
[3] 柯华庆.法律经济学视野下的农村土地产权[J].法学杂志, 2010, (9) :10-13