函和请示都是《党政机关公文处理工作条例》确定的公文种类, 其中函“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”, 请示“适用于向上级机关请求指示、批准”。函和请示这两个文种都有“请求批准”的功能, 发文机关往往就是在“请求批准”时不能在请示和函两个文种中作出正确选择。请求批准的函通常被称着“申请函” (也有的称“请批函”) , 本文着重探讨申请函与请示的选用问题。
一、申请函与请示错用现状
在日常工作中, 申请函与请示错用的情况主要是应当用申请函而用成了请示这种情况, 而该用请示却用了申请函的情况则比较少见。应当用申请函而错用成了请示, 从发文机关和受文机关级别的角度分析, 主要表现为两类情况。
(一) 向不相隶属但级别更高的部门请求批准。这种情况是受文单位的级别比发文单位的级别高, 发文单位误认为级别比自己高的单位就应该属于“直属上级机关”, 因而选用了请示。这里发文单位忽略了一个关键问题, 就是受文单位与发文单位是否具有上下级隶属关系, 是否具有领导与被领导或指导与被指导的关系。如某高职学院要调整收费标准, 需要请求省物价局审核批准, 由于高职学院是副厅级, 而省物价局是正厅级, 因而高职学院就用请示向省物价局行文, 但这是不符合行文规则的。
(二) 向不相隶属且级别相同或更低的部门请求批准。这种情况是受文单位的级别与发文单位的级别相同或者受文单位的级别比发文单位级别低。发文单位往往认为, 尽管对方的级别不比自己高, 但对方是主管部门, 手中握有权力, 自己有求于人, 为了请求的事项能尽快批准, 还是用请示行文更有利于推进工作。如某区下属的环保局因为新建楼房需要请求该区规划局批准设计方案, 两个单位无隶属关系且都是正处级, 环保局本应用申请函行文, 但还是用了请示行文;再如本科院校因为建设用地需要区国土房管局批准, 本科院校是正厅级, 而区国土房管局是正处级, 本科院校本应用申请函行文, 但还是选择用请示行文。这两种情况也都是不符合行文规则的。
二、申请函与请示错用原因
在现实工作中, 该用申请函而用成了请示的情况屡见不鲜, 且极不容易彻底纠正。究其原因, 主要有以下三个方面。
(一) 客观上分不清楚。在该用申请函而用请示的公文草拟活动中, 有少数人, 不管是公文草拟人员还是单位领导, 的确是客观上分不清楚该用哪个文种。在我们的问卷调查中, 选择“确实分不清该用哪个文种”的达到了25%, 选择“领导说用请示”的达到了33%。这些公文起草人员和领导往往不是专业人员出身, 对公文写作缺乏研究, 因此简单地认为凡是请求批准就当然应该用请示行文。或者认为用请示比用申请函正规, 既然是要请求有关主管部门批准, 当然要选用正规的请示行文了。更有甚者根本就不知道还可用申请函向不相隶属的有关主管部门请求批准事项, 更谈不上正确选择文种了。
(二) “尊重”受文机关。有的发文单位明知向不相隶属的有关主管部门请求批准应该用申请函行文, 但是为了好办事、快办事、办成事, 好让收文机关开“绿灯”, 早日批准请批事项, 因此不管不顾行文关系和行文规则, 格外表示对受文机关及其权力的充分“尊重”, 在行文上把对方当作“直属上级机关”来对待, 因此毫不犹豫地选择用请示行文。在我们的问卷调查中选择了这种原因的高达75%, 可见这是将申请函错用成请示的主要原因。
(三) 受文机关的要求。有时发文机关向不相隶属的有关主管部门请求批准事项选择用请示行文实属无奈, 因为受文机关明确要求用请示行文, 有的业务主管部门也习惯了有求于他们的单位向他们请示, 以彰显其行政审批权力。更有甚者因为使用了“申请函”而被受文机关退回不办, 而一旦改用“请示”行文后, 就马上得到受文机关的“恩准”, 请批事项很快得到了“批复”。在我们的问卷调查中选择了这种原因的占25%, 可见这也是不能忽视的一个原因。
三、申请函与请示选用辨别
(一) 从行文目的上辨别。党政机关公文是党政机关处理公务的重要工具, “行文应当确有必要”。如果行文没有必要性, 为行文而行文, 不但不利于解决问题, 促进工作, 反而会对工作产生一定影响。因此, 凡要行文我们都要先问一下“为什么要行文”?只有行文目的十分明确且确有必要, 我们才行文。我们辨别申请函与请示的选择使用, 首先也要从行文目的上入手。
根据中国公文写作研究会顾问张保忠先生在《党政机关公文处理工作条例释义与实务全书》中的观点, 请示按其作用的不同可分为呈批性请示和呈转性请示, 呈批性请示用于向上级机关请求指示和批准, 呈转性请示用于向上级机关请示批准所提工作意见并要求批转。据此我们可以判定, 凡行文的目的是请求上级机关指示或批转的, 就必须用请示, 不能用申请函。如:××省国土厅提出了制止交通道路建设违法用地问题的建议并请省人民政府批转各地各有关部门贯彻执行就必须用请示行文, 其标题是《××省国土厅关于制止交通道路建设违法用地问题的请示》。
而当行文目的是请求批准时, 才会涉及在请示和申请函二者之间进行选择的问题, 这时就要结合发文单位与受文单位间的行文关系来作出进一步的选择了。
(二) 从行文关系上辨别。孙彧老师在其编著的《公文写作与常见病分析》中指出:行文关系是指根据机关之间的隶属关系和职权范围而确定的一种关系, 包括三种情况:
一是同一组织系统内的上下级机关之间属于领导与被领导关系, 如国务院与所属各部委和各省、自治区、直辖市政府。
二是同一组织系统内的上级主管业务部门和下级机关的主管业务部门之间属于业务指导与被指导的关系, 如教育部与各省、自治区、直辖市的教育厅。
三是同一组织系统的同级机关、非同一组织系统的任何机关之间, 均属不相隶属关系。
隶属是指机关、组织之间具有领导与被领导、指导与被指导的关系。很显然, 在以上这三种关系中, 前两种都属于隶属关系。当然, 要搞清楚发文机关与受文机关之间的行文关系, 必须先要确定受文机关, 也就是发文机关“向谁行文”的问题。
一般情况下, 根据我们的行文目的, 按照“谁主管谁审批”的原则, 结合相关机关的职权范围, 就能够很明确地确定受文机关了。
弄清楚了行文关系和隶属关系这两个关键问题, 我们再结合新《条例》对请示和函适于范围的规定, 就比较容易在申请函和请示之间作出选择了。凡是发文单位与受文单位之间存在领导与被领导或指导与被指导的上下级隶属关系, 就要用请示行文;凡是发文单位与受文单位之间是不相隶属的关系, 也就是说不存在领导与被领导或指导与被指导的上下级隶属关系, 那就应当用申请函。如××镇人民政府请求县人民政府批准核减棠棣村耕地计税面积事宜, 因发文机关和受文机关是上下级隶属关系, 因而就应当用请示行文, 其标题是《××县××镇人民政府关于核减棠棣村耕地计税面积的请示》;再如××省人民政府请求海关总署批准免税进口救灾物资事宜, 因发文机关和受文机关是不相隶属的关系, 因而就应当用申请函行文, 其标题是《××省人民政府关于要求免税进口救灾物资的函》。
总之, 申请函和请示的选用, 一定要弄清行文的目的和发文机关与受文机关之间的行文关系。同时, 发文单位一定要严格遵守行文规则, 不能为了好办事而故意“讨好”受文单位, 在向不相隶属的有关主管部门“请求批准”时将申请函错用为请示行文。
摘要：在日常工作中, 发文机关往往因为各种原因而不能正确选用申请函和请示, 严重影响了公文的严肃性。笔者认为, 申请函与请示只是在“请求批准”时才容易混淆, 只要我们从行文目的和行文关系上仔细辨别, 就能正确选用申请函和请示。
关键词：申请函,请示,选用策略
参考文献
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