小编精心整理了《农业税行政法治缺失分析论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：我国税制变迁的进程，呈现出政策主导的特征，可分为税制变迁“法外运行”、政策推动税制整体立废、政策推动税制局部修正三种类型。针对具体情形在所涉事项和所及范围上的差异，应施予不同的法定要求。一方面，坚守税收法定的基本要求，有关税法核心制度的整体变易，必须循法律轨道进行；另一方面，通过参与机制的构建，彰显纳税人“同意”之核心意蕴。
农业税行政法治缺失分析论文 篇1：
乡村治理创新路径现状与主题脉系研究
摘要：祖国几十年的沧桑巨变不可避免地呈现出时代矛盾重叠交错的局面，基于中国乡村传统与受现代化冲击之现实，乡村治理问题愈发尖锐。纵观乡村治理的研究过程，我国学术界长期以来一直高度关注乡村治理问题，并取得了不凡的成果。对此，本文对我国乡村治理研究的主题脉系、现实困境以及优化路径进行梳理、归纳与总结，以期为乡村治理的实践探索和理论研究提供借鉴与参考。
关键词：乡村治理;主题脉系;现实困境;可行路径
1 乡村治理研究的何为与为何
1.1 何为乡村治理
乡村治理是将治理理论和乡村社会有机融合，是学者们运用有关治理理论的含义来阐明和处理中国乡村社会的实际问题。乡村治理的研究范围逐渐扩宽，给乡村治理概念的界定带来了困难，在学术界难以达成普遍的共识。1998年，徐勇教授首先提出了“乡村治理”的概念。徐勇（2000）谈到，乡村治理是指为了实现乡村的发展与稳定而去解决乡村所面临问题的方式方法。徐勇首次提出乡村治理的概念后，学者们争论不休、意见不一。贺雪峰（2007）提到，乡村治理是乡村社会的一种管理模式，是指村民怎么实現独立自主管制，并实现乡村社会的和谐有序发展。党国英（2008）提出，乡村治理是指国家机构和其他乡村当局以乡村政府为基础，给乡村社会提供公共物品的活动。薛明珠（2014）指出，乡村治理是指在党的领导下，村民或乡村群体合理配置权力，规范乡村社会，实现村民和社会的高效互动，以提高农民福利。综合学者的观点认为，乡村治理是在政府的领导下，以村民自治为核心，多元治理主体协同参与，以促进乡村社会和谐稳定发展。
1.2 为何提出乡村治理
回溯全球历史，发达国家从起步到昌盛大多经历了几百年的发展历程，反观我国，从一个贫穷落后的国家一跃成为全球第二大经济体，整个腾飞过程被压缩在短短几十年的时间轴上，必定缺少一些必要的步骤，因此各种现实问题不断涌现，乡村地区尤为突出。虽然国家作为一个整体在快速发展，但具体到不同地区、不同群体，资源匮乏的问题依然存在，乡村往往是各种问题都较集中的地方。有学者认为，乡村振兴作为中国应对经济发展新常态和社会主要矛盾转变的重要战略安排，充分肯定了乡村在整个国家发展中的重要位置，这有利于各级政府倾向于农村地区的工作部署和资源分配[1]。因此，乡村治理被提上重要议事日程，是中国乡村社会经济快速变革的实际需要，也是新时代乡村振兴战略的重要内容。
2 乡村治理研究历程
2.1 乡村治理研究的初始阶段（1998—2005）
“乡村治理”概念的提出，开启了乡村治理领域的研究。沈延生（1998）从理论和实践两个层面对乡村基层“群众性自治组织”进行了批判，并对其进行了重新定位。金太军、董明磊（1999）对村民自治研究中有关村治的作用、村治的动力机制、对乡村治理体制的设想以及一些具体对策等方面的研究作了解释和评价。“城乡一体化”提出之后，很多学者认识到长期以来一直把规划和建设的重心放到了城镇这些“点”上，忽视了广大农村地区这个“面”。“城乡二元结构”的体制和农村农业不景气的现象，导致了城乡差距不断拉大，所以突破“城乡二元结构”的牢笼势在必行，从根本上归还农民群众平等的社会待遇和社会地位[2]。王春光（2001）提出，新一代农村流动人口能否在原始社会身份模糊化的过程中重构城乡以外的社会身份，取决于中国城乡社会结构的变化。范海燕、李洪山（2005）提出，“城乡一体化”的目标是在高度发达的生产力基础上消除城乡差异，实现城乡关系的全面协调，形成“城乡一体化”的有机整体。这是乡村治理研究的初始阶段。
2.2 乡村治理研究的兴起阶段（2006—2012）
为了减轻农民的负担，取消了延续千年的农业税，这项政策表明我国政府加快了帮助农村发展经济的步伐，但还有学者对取消农业税产生怀疑。周飞舟（2006）曾谈到税制改革后国家与农民之间的关系转变问题。李师慧、陈家涛（2006）提出可持续发展的税收制度改革的一些想法，以及为了走出“先减后升”的怪圈应制定与改革配套的措施。党的十七大以来，“建设小康社会”“三农”“农村经济合作组织”等成为学者们研究的目标。黄祖辉、徐旭初、蒋文华（2009）提出建构“三农”问题的分析框架，对“三农”问题进行分析，并提出了处理方案。宋飞林（2010）谈到为了实现中国人民在党的领导下全面建设小康社会的伟大历程，建立科学的评估指标，可以把握全面建设小康社会的进程与趋势。王曙光（2010）指出新型农村经济合作组织是对传统乡村治理方式的扬弃，为乡村建造一个公平、有竞争力的市场环境。党的十八大之后，乡村治理的大环境发生了变化，王兆萍、罗文映（2012）指出乡村治理从精英治理模式过渡到自主模式，大学生村官政策较好地解决了这一过渡期出现的问题。这是乡村治理研究的兴起阶段。
2.3 乡村治理研究的理论深化阶段（2013年至今）
党的十八届三中全会之后，促进国家治理体系和治理能力现代化成为研究主题，乡村治理作为国家治理体系的基础，呈现出了新的发展趋势，也面临许多新的问题。罗光华（2014）谈了应该从四个方面重塑乡村治理结构，即从家庭角色定位及其功能重建，建构正式与非正式的制度环境，建立多元化的治理主体及关系网络，形成家庭、市场和国家三个途径提供公共产品[3]。张艳国、尤琳（2014）提出了推进农村基层治理现代化的路径[4]。2015年和2016年中央一号文件中都强调了法治在乡村治理中的作用，明确了依法进行村民自治的必要性。蔡守秋（2015）提出农村环境治理水平的提高必须从“法治化”开始[5]。彭澎（2016年）谈到法治作为现代社会治理的基本方法，相比其他任何制度，最能反映出现代社会的基本价值，是社会政治文明和进步的标志[6]。
党的十九大之后，乡村振兴战略成了促进我国农业农村现代化的总战略，进一步为乡村治理提供了强大支撑。张军（2018）提到出台乡村振兴法、编制乡村振兴规划、建立乡村振兴机构、创新乡村振兴机制可以使得乡村振兴有效且可持续实施[7]。此外，党的十九大报告中还提出“三治合一”的治理体系，不仅是对乡村治理实践的肯定，更是指明了乡村治理改革与发展的方向。邓大才（2018）研究提出“三治合一”的组合可以增强乡村治理的可选择性和灵活性，也可以提高善治的质量和水平[8]。张文显、徐勇、何显明等（2018）谈了“三治”的各个内涵和相互之间的关系以及“三治”如何融合的问题[9]。这是乡村治理研究的理论深化阶段。
3 乡村治理的现实困境
3.1 乡村“空心化”困境
在城镇化迅速发展的过程中，农村劳动力向城镇大量转移，乡村社会空心化严重，导致了乡村社会的衰退和萧条[10]。城市的发展带来了城乡之间的分工，乡村被赋予了农业生产的责任，所有非农的产业都被转移进入城市，由于农业产出效益低下，城乡收入差距较大，使农民对城市生活更加向往，导致了人口“空心化”。随着人口呈加速度的趋势减少，乡村的生活空间瓦解，人口减少导致土地荒废并且农业产出效率低下，造成了产业“空心化”和經济“空心化”，掏空了乡村社会的内生发展动力。乡村振兴的基本前提就是人的振兴，面对乡村社会“空心化”的局面，乡村治理将有可能走向“治理真空”的境地[11]。
3.2 乡村“集体意识”弱化
随着乡村治理的不断推进，农民生活水平有了很大的提高，但是乡村基层组织功能却逐渐弱化，农民集体意识也趋于缺失。刘建平和陈文琼谈到，基层治理困境的最重要问题是农民有效动员和参与不足的问题。吴理财指出，改革开放以后，农民逐渐成为越来越自由的个体，越来越多的人成为“为自己而活”和“靠自己而活”的个体。但与此同时，“集体意识”正在减弱，公共事务存在“越多关乎集体，人们关注的程度就越低”的问题。加之农村公共权力滥用严重，导致广大农民的利益得不到保障，个体化的乡村不可能实现乡村振兴。
3.3 乡村“治理体系”不够健全
20世纪80年代以来，村一级实行村民自治，形成了“乡政村治”治理体系，但这一体系在实际运行中暴露出了很多局限性，乡村自治水平不高，村民自治组织行政化现象严重，“乡政村治”体系难以应对当前复杂的乡村社会问题[12]。长期以来，自治、法治和德治作为乡村治理的基本手段，有其自身的局限性，法治太僵化、德治太软、自治太任性，导致乡村治理陷入自治异化、法治弱化、德治虚化的困境[13]。因此，只有客观真实地反映乡村治理体系建设面临的困境，才能进一步回答新时代乡村治理的路径和体系构建等问题，具有重要的现实意义。
4 乡村治理实施的推进策略
4.1 乡村主体的回归
乡村振兴关键在人，乡村治理关键也在人。有学者谈到聚集人口是乡村振兴的第一要务，并提出了三条具体的解决措施：一是出台各种优惠政策为乡村吸引能人，二是发展产业留住乡村年轻人，三是发展生态环境引投资。通过这三条路径使人口回流，有助于从根源上解决农村“空心化”问题。有学者提出要提高乡村公共服务供给水平，当下农村的基本公共服务体系濒临崩溃，特别是人们最重视的教育和医疗方面，许多自然村已经没有幼儿园和小学，也基本没有医疗室，传统乡村已经不能适应农村经济的发展进度，不能满足广大农民群众的生活需求，故政府要加大对农村公共服务的投入力度，让公共服务均等化覆盖农村，破解农村空心化难题[14]。
4.2 重塑农村基层组织
农村基层组织弱化导致了乡村发展的零散化。有学者认为，除了我们传统意识中的乡村政府和乡村的一些权威机构之外，农协等中介组织也是乡村治理的主体。周平在第三届中国县域治理高层论坛中谈到重塑农村基层组织、壮大农村集体经济不是集体化时期倒退的表现，而是在政治、经济和思想上及时抑制“集体意识”弱化的趋势，加强基层党组织为乡村为村民提供政治上的保障，发展农村基层经济组织为乡村为村民提供经济上的保障，建立文化宣传组织对村民进行思想素质教育，唤醒村民的“集体意识”，以及发展各种社会组织形成发展合力，为乡村治理共同助力。
4.3 完善乡村治理体系
作为乡村治理的基本手段，自治是乡村治理的核心，法治是乡村治理的保障，德治是乡村治理的基础。而单一的村民自治在现代意义上的乡村达不到善治的目的，纯粹的乡村法治治理成本高且容易忽略个体利益差异，单纯的德治只是一种软约束，不能保证乡村社会秩序的长期稳定，所以过去的“一种方式用到底”的方式已不再适应新时代的乡村社会，相辅相成的“三治融合”治理体系才是实现乡村有效治理的现实需要，也是最有效路径[15]。面对乡村社会改革发展的新形势新变化，在“三治”建设中，不能将“三治”割裂开来，要建立完善自治、法治、德治全方位的新乡村治理体系，新乡村治理体系中的自治、法治、德治也不是简单的相加关系，重点在于三者高度耦合、交织前进，发挥出“三治融合”的乘数效应[16]。
5 结语
乡村历来是国家政治生活的重要场域，乡村社会治理是否有效直接影响着国家治理现代化目标的实现。在整个研读文献的过程中，可以明确中国乡村治理研究起步晚但发展较快，取得了不凡的成就。本文梳理了不同阶段学者们在乡村治理领域的研究成果，也列出了该领域的现实困境以及解决路径。国家在发展，社会在进步，乡村治理的研究步入一个个新的征程，学者们的研究也在与时俱进，紧扣国家发展的大政方针，而且贴近乡村社会的现实问题。知识的创造在于总结现有的成就和反思当前的不足，当前有关乡村治理的学术论文和专著不胜枚举，信息量巨大，所以梳理相关研究成果可以对该领域的研究方向有大致的把握，有利于学术研究在迄今为止的研究进度上鼎新革故，推动我国乡村治理乃至国家治理能力现代化的进程。
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作者简介：周恩毅（1963—），男，山东威海人，硕士，教授，研究方向：公共政策、政府治理。
王海娜（1996—），女，陕西榆林人，硕士在读，研究方向：行政管理。
作者：周恩毅 王海娜
农业税行政法治缺失分析论文 篇2：
税制变迁的政策主导与法律规制
摘要：我国税制变迁的进程，呈现出政策主导的特征，可分为税制变迁“法外运行”、政策推动税制整体立废、政策推动税制局部修正三种类型。针对具体情形在所涉事项和所及范围上的差异，应施予不同的法定要求。一方面，坚守税收法定的基本要求，有关税法核心制度的整体变易，必须循法律轨道进行；另一方面，通过参与机制的构建，彰显纳税人“同意”之核心意蕴。“程序—实体”的二元规制路径，同财税法作为公共财产法的基本定位一脉相承。
关键词：税制变迁；税收法定；公共财产法
税收法定已被写入执政党的纲领性文件和国家层面的重要法律。然而，当前的税制变迁进程中，政策的主导地位仍然彰显无余；除企业所得税“两法合并”、《个人所得税法》修改等为数不多的几项改革基本在法律框架下进行，大量税改具有浓郁的“政策主导”意味。就此而言，有必要思考：第一，这种政策主导的税制变迁，是否、以及在何种程度上背离了税收法定的要求；第二，如何以税收法定为标尺，导正前揭路径偏移；第三，当“导正”甚为必要却窒碍难行时，须反思税收法定的核心意旨究竟为何，由此确立合适的规制逻辑。
一、税制变迁的三种模式：“政策—法律”范式的审思
就各项具体的税制变迁，可循其中政策与法律的互动关系，将它们大致划分为三种类型。
（一）类型一：税制变迁“法外运行”
此种情形中，整个税制变迁的过程都未在税法框架内运行，改革成果通过政策而非法律形式呈现。比如，我国自1994年起酝酿开征“燃油税”，进程缓慢；2008年8月，发改委、财政部、科技部联合发布《关于贯彻实施〈中华人民共和国节约能源法〉的通知》，专门提到“完善资源税，研究开征环境税，择机出台燃油税”；但通知发出后不足半年，剧情反转，12月5日，发改委、财政部、交通运输部和国家税务总局联合公布《成品油价税费改革方案》（征求意见稿），改“燃油税”为“成品油消费税”，引发热议，中国财税法学研究会递交专业意见，特别言及燃油税立法形式宜采用行政法规形式，“至少要恢复经过国务院同意的惯例”，最好制定《燃油税暂行条例》。12月18日，正式方案落地，所依据的文件是国务院颁布的《关于实施成品油价格和税费改革的通知》（国发[2008]37号）。
形式上，正式方案由国务院而非四部委发布，有论者据此认为，因为该通知意味着对《消费税暂行条例》的修改，如果以四部委发文，存在“行政规章抵触行政法规的情况”[1]。易言之，国务院发文比四部委发文更符合《立法法》和一般法理的要求。实际上，无论是四部委还是国务院发文，本质上均系规范性文件，而非行政规章或行政法规；就正式出台的通知来讲，虽然由国务院发布，但并未经过《行政法规制定程序条例》规定的立项、起草、审查、决定与公布等程序，哪怕仅从“名称”的维度看，也不满足《行政法规制定程序条例》第4条的要求①。更何况在发布程序上其与行政法规的区别亦十分明显：行政法规要由总理签署发布，而行政决定通过国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。因此，从法律效力的角度看，是以国务院名义还是以四部委名义发文，差别并不大。
需要注意，2008年11月10日，国务院颁布修改后的《消费税暂行条例》，财政部、国家税务总局则于同年12月15日颁布修改后的《消费税暂行条例实施细则》。成品油消费税改革与消费税“修法”在时间上高度重叠。这予人以两方面观感：一者，固然成品油价税费改革涵摄的面较广，但至少其中“提高现行成品油消费税单位税额”的内容，完全可于修改《消费税暂行条例》时体现出来，这样至少在形式上更符合“税收法定”的要求；二者，未依循前述进路的直接后果是，在《消费税暂行条例》刚刚修改未满一月之时，新的“打补丁”工作已经开启。这导致成品油消费税改革呈现出浓郁的政策色彩，法定成分相当匮乏。
财经理论与实践（双月刊）2017年第5期
2017年第5期（总第209期）侯卓：税制变迁的政策主导与法律规制
——税收法定二元路径的建构
这里不妨再以2014年底至2015年初连续三次上调成品油消费税为例加以分析，见表1。
权”有三点区别：一是授权主体不同，《消费税暂行条例》本即为根据“85授权”制定的行政法規，是国
务院行使的授权立法，而非职权立法③；二是授权内容有别，《消费税暂行条例》所授予的税目、税率事项，乃是税收领域至为关键的税收要素，未免轻言授出；三是授权表述参差，这里“由国务院决定”的行文模糊处理究竟是应当通过制定政策，还是通过行政立法程序进行，而结合前两方面的差异，应当从严解释为通过行政立法程序进行。最后，三份文件中，仅有出台最早的财税[2014]94号文有“经国务院批准”的表述，另外两份文件连此项内容都没有，即便从最宽松的标准来审视，后两份文件的形式瑕疵明显。
（二）类型二：政策推动税制整体立废
此种情形中，政策推动税制变迁虽然最终以法律形式加以确认，然而从本质上讲，变迁的方向与内容皆由政策确定，法律不过扮演着“橡皮图章”的角色。其形式上与法定要求“若即若离”，在实质上则同法定要求所蕴含的纳税人“同意”之本旨相去甚远。承认特定利益、确定合理范围并尽力保护在确定范围内得到认可的利益，是法律基本的作用方式[2]。政策在稳定性、民主性上的相对缺陷，使其不足成为推动主体权益根本性调整的合适场域。
农业税的废除，是此类情形的典型代表。2000年，中共中央、国务院决定安徽全省为农村税费改革的试点地区，此时农业税尚只是“农村税费改革”中之一环，而且由于改革伊始就浮现出基层财力困难之情状，所以改革进程一度有所放缓，相关提法亦由“加快推进”转为“稳步实施”；2002年，伴随国家财政状况的改善，特别是对试点地区转移支付的加强，试点扩至河北、黑龙江、内蒙古等16个省区，并于2003年推向全国，截至此时，废除农业税还未成为农村税费改革的突破口。转折点出现在2004年，该年度先后出台的三个政策文件强力推动了农业税废除的进程，如表2所示：
“进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度……有条件的地方，可自主决定进行农业税免征试点”
在中国的国情中，“一号文件”被赋予了更多的内涵，虽然在法律属性上其也居于规范性文件之列，但实际上常将之作为中央意图的“风向标”，由此不难理解中发[2004]1号文何以成为推动农业税废除的重要里程碑。2004年《政府工作报告》作出“五年内取消农业税”的承诺，2005年“一号文件”特别强调免征农业税的试点，各地方在有条件时“可自主决定”，都极大地推动了废除农业税的进程。至2005年底，全国范围内已全部停征农业税，全国人大常委会则于2005年12月29日决定废止《农业税条例》。此项改革的出发点无疑是好的，是对农民在分配格局中居于弱势地位的矫正。然而，抛开其客观上带来的“杂费反弹”等负面效果不论，其在形式层面的合法性瑕疵也值得引起重视。《农业税条例》系全国人大常委会于1958年通过，属于狭义的税法范畴[3]，这在税收法定于立法层面相对黯淡的景况中本是难能可贵，不料却在退出历史舞台过程中被政策文件“凌驾其上”，殊为可惜；此外，政府工作报告能否直接安排税率等税收要素、中央文件能否“授权”地方“自主决定”进行试点，用法治眼光揣度，都令人疑窦丛生④。与之类似的尚有固定资产投资方向调节税，1999年12月，财政部、国家税务总局、发改委联合发布《关于暂停征收固定资产投资方向调节税的通知》，规定自2000年起暂停征收⑤。通过规范性文件来暂停征收单行税种，合法性瑕疵比较明显。此外，国务院决定从2008年10月9日起对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税，但由于其有《个人所得税法》的明确授权⑥，合法性供给相对充足，此处不赘述。
（三）类型三：政策推动税制局部修正
由于税收事项的技术性、精细性与复杂性[4]，现实中局部性的税制变迁有时难以直接修法“一步到位”，而是通过政策推动、“循循善诱”地臻于“修法时机成熟”之境，再以修法形式确认成果。其与类型二的差异在于税制变迁的范围，一为局部修正、一为整体更易。
比如，2006年3月20日，财政部、国家税务总局发文对我国消费税的税目、税率及相关政策进行调整⑦，涉及到税目的增加与取消、税率的调整、纳税人范围的廓清等税收要素内容。又如，增值税转型改革也是如此，自2004年7月始，允许东北三省和大连市部分行业抵扣购进设备所含进项税金；2007年5月，财政部、国家税务总局发文将试点区域扩大到中部六省26市；修改后的《增值税暂行条例》于2009年开始施行，标志着增值税转型在全国范围内推广，同时也意味着前述政策推动的税制变迁以行政法规的形式确定下来。与前述消费税改革不同，增值税转型在政策推动两轮试点后，径自以暂行条例的形式在全国推开，而未待改革全部完成后以暂行条例加以“追认”。与之类似的是2010年的资源税改革，同样经历“试点—试点推广—全国推行”三个步骤，其中前两个步骤都是依据政策性文件⑧，“全国推行”则通过修改《资源税暂行条例》实现。
总体上，三种类型均体现明显的政策主导性。即便以相对宽松的法定要求进行评判，类型一的形式合法性瑕疵也比较明显；后两种类型在形式上尚难谓其完全背离法定要求，但相关税改进程中是否体现“同意”的精神，在实质面上干系重大。申言之，虽然这两种情形政策推动的结果终究为法律的形式所框定，故而形式层面的正当性供给较之第一类情形更为充分[5]；但如何避免出现政策犹如汪洋大海、“法律只是大海中的几个孤岛”[6]之现象，仍须格外关注，这要求对税收法定有更贴近其本旨的认识。
二、程式跃迁：税收法定的“底线”与“灵魂”
当前对税收法定的讨论热度甚高，特别是党的十八届三中全会“改革决定”中明确提出要落实税收法定原则以来，似乎每一项税改都可以从“税收法定”的角度品评一番。然而有一个问题不容回避：当我们谈论税收法定时，我们在谈什么？如果仅停留在形式要求的层面上，其意义很有限；如果像北野弘久那般将其概念外延不断扩展，也易诱致内涵空洞的后果。本文推崇的做法是：对各项税改依据一定标准予以重组，分别在不同维度上施以法定性要求。这便要确立差异规制的思路，并挖掘税收法定的核心意蕴。
（一）差异规制的总体思路
前文的讨论中，笔者以形式层面政策与法律的互动为标准，将之区分为三种类型。此处，还可以在实质层面上，根据相关税改涉及的事项（内在标准）与影响的范围（外在标准），将这些政策主导的税制变迁区分为不同的情形。内在标准的审查重点为税制变迁的对象是单行税种法的核心制度（特别是一般税收要素）抑或边缘制度（例如税收特别措施）；外在标准则试图基于税制变迁波及的范围作出“局部试点—整体更易”的二元划分。
为何进行上述划分？如果一项税制变迁涉及税法的核心制度，如税基、税率等税收要素，其对多元主体权益的影响往往较大，因而提出更高程度的法定要求有其必要；而如果税制变迁所及仅为税法的边缘制度，比如税收优惠等税收特别措施的立、改、废，其对权益格局的影响相对较小，法定要求亦可适当从宽。同样地，当税制变迁影响范围相对较窄，比如仅在某些地区或行业试点时，基于“没有差别就没有政策”，而法律却强调稳定性与普适性，因而实体法层面的“法律之治”本就不甚现实，而只能侧重从程序角度对试点过程提出要求，比如针对沪渝两地的房产税改革试点，可考虑由全国人大常委会授权国务院批准省级政府制定办法，对个人自住房征收房产税，这就是一种程序中心的法定要求。所以，从上述内在标准和外部标准出发，对于相关税改的法定要求，会形成不同的宽严之程度。基于上述，可以归纳形成税制变迁的四种“内—外”组合情形，如表3所示。
“核心制度—整体更易”类型最易把握，其法定要求的程度最高。现实中，企业所得税“两法合并”、《个人所得税法》修改在狭义法律层面展开，增值税转型改革与“营改增”在试点到一定阶段、累积相当经验后，也是通过对行政法规的修改来完成畅行全国的任务。但是，成品油消费税改革对《消费税暂行条例》中至为重要的税率制度作出调整，而且直接在全国范围内施行，却通过部委发文的形式推动，难免会备受诟病。“边缘制度—局部试点”类型，无论就税制变迁的深度还是广度而言，影响面相对较小，对其提出“高标”要求，在现实中难以实现。前述“营改增”试点中对部分营业税税收优惠项目转征增值税时作出的制度调整，基本上通过部委发文形式完成，没有太多可责性。这里较难把握的是另外两种情形，或是因为变迁之制度在税法中居于核心地位，或是因为制度变迁在全国范围内整体推进，对不同主体的分配利益影响甚大，有透过法定程序进行的必要性；但与此同时，相关制度变迁要么在部分区域或行业试点，要么适用的对象相对有限，现实中虑及法律程序的启动不易，以及政策目的本身所需要的灵活性与差异性等特质，很多时候并未真正通过“法治方式”去加以推动，增值税转型试点、资源税转型试点、房产税改革试点概莫能外。以房产税改革试点为例，其程序合法性瑕疵是显见的，而要补正这一程序性瑕疵须从三方面“对症下药”：第一，《立法法》第8条将税收基本事項作为法律保留项目，沪渝两地出台试点方案，需要经过全国人大及其常委会的授权，这是学者们前述意见的主要依据；第二，光有授权还不够，《立法法》及一般法理上有关“下位法不得抵触上位法”的原则需要遵守，沪渝两地试点的“制度背景”是《房产税暂行条例》的规定仍然有效，要使地方的试点方案获得合法性，还得如全国人大常委会暂停有关法律在上海自贸区实施一般，由国务院暂停《房产税暂行条例》部分条款在沪渝两地实施；第三，《税收征收管理法》第3条明确只有法律、行政法规可以作为税款征收的依据，而且没有缓和性规定，沪渝两地根据各自试点方案对个人自住房征收房产税均同其抵触，除非全国人大常委会专门暂停该条在两地的适用。若能同时实现前述三个条件，则沪渝两地的房产税改革试点，才算真正获致形式合法性。很显然，“纸上得来终觉浅”，这三点真要在现实中得以践行何其困难。运用税收法定这一“法宝”去批判总是容易，但一旦真切地遇到真实而又深刻的现实，“依然故我”的情形彰显出的可能是相关理论有待拓掘之处。
（二）双管齐下：“形式—实质”的辨证施治
针对前述不同类型的税制变迁，税收法定的规制要求一要“坚守”、二要“拓掘”。前者强调当涉及税法核心制度的整体变易时，必须通过法律渠道进行。具言之，制定有法律的修改法律，制定有行政法规或规章的，首先修改相关制度规范，并根据十八届三中全会要求，适时上升为法律，这是税收法定的“形式”要求。与此同时，我们也应体察此种形式要求的局限性：一方面，税法存在哈特所谓的“空缺结构”，核心事项之外的大量具体事项“如何规范必须由法院或官员依据具体情况，在相互竞逐的利益（其重要性随着不同的个案而有所不同）间取得均衡”[7]；另一方面，在部分具体情形中，譬如“税改试点”这样的场合，税收法定能够发挥的作用同样有限，即便真如学者建议的，通过全国人大及其常委会授权的方式消弭相关改革的程序性瑕疵，若无配套机制的作用，其对改革方案的内容、对改革涉及到的诸多分配主体之权益的保障，能发挥的实质性作用有限。
局限性不是要我们放弃税收法定，而是需与时俱进地发掘其内涵，并以适当方式体现税收法定的实质要求。有时候，我们太重视税收法定了：太重视其在形式层面的要求，以至于忽视了其更具意义的内在属性；太希望税收法定能够获得实定法上的确认，以至于忽略了作为“法理念”的税收法定主义与作为“法律保留”的税收法定原则之间看似细微、实则重大的差异。梳理税收法定主义在英国的历史演进，不难发现其一以贯之的精神实质是契约精神[8]，核心是将“同意”作为征税的前提要件。越来越多的公法学者将“合法性”同形式意义的“合法律性”区分开，将前者的本质界定为可接受性，强调民众对政府行为正确性和适宜性的内心肯认[9]。这便将问题（合理地）复杂化了，因为“可接受性”到底意味着什么，见仁见智而并无唯一正解。但渐趋形成的共识是将“可接受性”建立在开放式的参与过程之上。通常认为试点具有“试错”性质，其实，转型社会中的实在法建制，作为“西法东渐”与“本土资源”融会之产物，何尝不是在“试错”？“即便试错方案的设计离不开一种集中的权威，也不能把整个过程完全托付给这个权威，而应该使过程更具开放性、参与性。”这种对开放性、参与性的诉求主要倒不是、至少不仅仅是“众人拾柴火焰高”这种“技术性”的考量，就税收这一高度技术化、精细化的领域而言，未曾接受专业训练的普罗大众，即便“聚沙成塔”，其所掌握的有效知识“存量”也很难超过制度设计时定向征求意见的少数专家及相关职能部门的技术官僚。在根本上，强调开放性、参与性，是源于现代公共决策或制度设计中“正当性”与“合理性”这两大支撑性元素之间的内生张力——对专业化、技术化的过分张扬，不可避免地会削弱甚至剥夺普通公众的话语权，也就动摇了所制定之规则的正当性或曰可接受性。
考虑到税收天生具有侵益性，“闭门造车”式的规则制定或变迁，无论如何精巧，都很难让公众满意。由是以观，将税收法定的内核界定为纳税人的“同意”，确实有其道理和现实意义；通常假定代议机关较能代表“民意”，所以税收法定在形式层面强调“议会主导”，能间接达致“纳税人同意”的目标。我国人大代表的专业性和代表性都有所欠缺，通过其所制定的狭义税法是否真正代表纳税人的“同意”⑨，尚且可以商榷；而在现代社会，利益高度多元化，税收事项涉及到不同主体间分配权益的配置与调节，不同群体甚至同一群体内部，立场都会有所区别，从而形成不同的利益诉求，而“规则就是讨价还价”[10]，如果将形式层面的“法定”视为已足而轻忽实质意义上多元主体诉求的表达与交锋，很难不出现“被代表”的情形⑩。至于形式意义的“税收法定”难以完整覆盖的诸如税改试点这样的场域，究竟是主张继续走形式法定的道路、强调人大授权，还是“另辟蹊径”求诸税收法定之本来意旨，通过其它制度形式来真实体现纳税人的“同意”？笔者倾向于后者，这不是绝对地排斥形式法定，因为两种进路之间不是“非此即彼”的关系；而无疑是，即便满足形式法定的要求，也还要从税制变迁的“可接受性”、具体说便是纳税人的“同意”之角度，进行相应的制度设计。简言之，在规则制定也即广义上税收立法场合，要强调民意吸纳机制的构建[11]；在税制变迁特别是试点场合，针对试点区域，更需设置听取纳税人意见的机制，由于所涉范围相对较小，故而此时对“民意吸纳”的程度要求更高B11。“税收法定”看似“行者止步”，但真正意义上的“税收法治”却可藉此“行稳致远”。
三、理论提炼：税收法定的二元进路与公共财产法的规制脉络
针对我国税制变迁中的政策主导特征，其法定性缺失十分明显，从税收法定的角度对之提出批评也甚为容易。然而，一旦需建构严格符合形式法定要求的税制变迁框架，便会发现其时而殊为不易、时而不为已足，由此也驱动笔者由税收法定本质上的“同意”之内涵出发，尝试探寻一种“实质的税收法定”之规制进路，作为形式进路的必要补充。这也启发我们，在财税法领域，一定要注意区分手段与目的。以税收法定为例，税收立法或税制变迁缘法而行，严格来讲只是形式面的基本要求，惟有通过各种方式确实体现纳税人之“同意”，才能使相关税制获得坚实的正当性基础。
近年来，学界提出“财税法是公共财产法”的命题，并从各个维度尝试证成之。笔者认为，公共财产法的性质定位，核心在于厘清其本质上是一種理念创新，由此出发会引致范式迁移。将财税法界定为公共财产法，不意味着其是对公共财产权的强化，而恰恰是对之实施法律规制，使其更好地发挥作用。一方面不致侵害纳税人的合法权益，另一方面通过公共财产权的积极、正当行使，为纳税人提供更为高效、优质的公共产品，促其更好地“自我实现”。本文建构的税收法定之“形式—实质”二元进路与前述逻辑是一脉相承的：按照传统的形式进路理解税收法定，实际上是驻足于权力制衡的维度，本质上不过是“法律保留”的一种具体形式，纳税人权利于此间处于缺位状态；惟有体认其发轫之初的“契约”精神，真正在税制建构或变迁时张扬其“同意”之本旨，方能真正扭转前述方向偏误。因此，本文的研讨，也可作为对公共财产法理论“有用性”的某种检验。
注释：
① 《行政法规制定程序条例》第4条第1款规定：“行政法规的名称一般称‘条例’，也可以称‘规定’、‘办法’等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称‘暂行条例’或者‘暂行规定’。”
② 当然，具体到这一波成品油消费税连续上调，是在新《立法法》出台之前。但是，2015年修改《立法法》时，之所以明确写入税率法定，便有成品油消费税连续三次上调引发各界负面观感的因素。
③ 立法学上区分国务院的行政立法究竟属于职权立法、授权立法还是准法律立法权，这对于后续的效力认定等方面有重要影响。参见周旺生：《立法学》（第二版），法律出版社2009年版，第268页。
④ 《农业税条例》废止须遵循法定程序，不应在法律仍然有效的情况下，由各地政府自行停止实施。张守文：《分配危机与经济法规制》，北京大学出版社2015年版，第205页。
⑤ 该税种后来于2013年由国务院正式废除。
⑥ 《个人所得税法》第12条规定：“对储蓄存款利息所得开征、减征、停征个人所得税及其具体办法，由国务院规定。”
⑦ 《关于调整和完善消费税政策的通知》（财税[2006]33号）。
⑧ 2010年6月，财政部、国家税务总局发布《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》，在新疆试行原油、天然气资源税的从价计征；同年12月，试点扩至内蒙古、甘肃等12个西部省区。
⑨ “哈特之问”发人深思：“如果投票赞成某一个法规的那些人，并不知道该法规所指为何（如同英国财政法中许多条款的必然情形），那这个正式通过的法规就不算是法律吗？” [英]哈特：《法律的概念》（第二版），许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第25页。
⑩ 行政法学提炼出“传送带”模式、专家理性模式和利益代表模式三种解释行政行为合法性的理论框架，其中利益代表模式与这里所述问题有逻辑关联。参见[美]理查德·B.斯图尔特著：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第141页。
B11 这涉及政治学上的参与式民主理论。参见[美]卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海世纪出版集團2006年版，第39页。See Jorge M.Valadez.2001.Deliberative Democracy，Political Legitimacy，and Selfdetermination in Multicultural Societies，Westview Press.pp.34-39.
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[11] 刘剑文，侯卓税收立法民意吸纳机制的反思与重构——一个可能的分析进路[J]江淮论坛，2012（9）：124-131.
（责任编辑：王铁军）
作者：侯卓
农业税行政法治缺失分析论文 篇3：
国家与农民关系悖论的生成与转变
基层治理的新悖论
中国的后发外生型现代化道路，经过一百来年的发酵和实践，终于在过去的三十多年得以总爆发，千年未有之变局的画卷得以展开。
就农村而言，1980年代以来，随着集体农业和人民公社体制的解体，市场经济体制和意识形态长驱直入，传统具有一定封闭性和共同体性质的村庄门户大开，海量青壮年劳动力长期流动于城乡之间，通过东部沿海的制造工厂，中国最基层的农村家庭彻底裹挟到了全球化的潮流之中。这一系列的巨变，对中国基层长期存续的基本社会结构和价值观念都产生了巨大冲击。
与村庄社会结构和价值观念变化相伴随，国家的农村治理体制也在短期内发生了革命性的翻转。1980年代的承包责任制和乡镇企业发展，带来了农村的短期繁荣，但在1980年中后期，农民负担问题就开始凸显出来。1994年的分税制改革，一方面导致了地方财政收支缺口的扩大，财政支出压力剧增，财政压力层层向下传递，最终传导到了农民身上;另一方面，分税制也深层调整了基层政府和乡镇企业的关系，切除了二者的直接利益连带，基层政府纷纷抛弃乡镇企业，进一步导致了地方财政和经济活力的萎缩。这“一增一减”，直接导致了农民负担骤增，农村经济陷入了破产边缘，国家与农民关系也异常紧张。进入新世纪，这种体制终于无法持续，国家决绝地取消了农业税并进行了农村综合体制改革，乡村基层政权被彻底削弱，基层政权日益悬浮于乡土社会之上。
农业税取消的同时，国家迅速增加对农村的财政转移支付，公共财政覆盖和反哺农村的力度大为增强。过去10年，国家财政“三农”支出的数量和比重都快速上升，已成为财政支出的最大一块，农村的基础设施和生产生活条件得到了明显改善，过去以剥夺性为主的城乡二元结构，逐渐呈现出了一定的保护性特征，农村户籍的价值迅速凸显，甚至出现了农民不想转为非农户籍，非农户籍想转回农村的现象。与此同时，基层政权的角色和功能也悄然变化，它不再呈现为农业税取消初期的无所事事状态，反而因国家大规模财政资金的注入而忙碌不堪，这些财政资金均以“项目制”的形式实施，县级各职能部门是项目的规划和责任主体，乡村基层政权为其跑腿打杂和协调服务;基层政权羸弱的组织结构和繁多的工作任务之间呈现出明显的张力，不仅如此，基层干部的治理权限和手段，相比于之前也大为弱化，再辅之以基层干部微薄的政治和经济待遇，其怨气不断积累。
与农村宏观政治经济环境的迅速改善不匹配的是，农民对基层政权和干部的态度与观念似乎并未同步改善，国家和农民关系并未达到水乳交融的和谐境地。诸多研究和基层干部的反映都表明，农民对基层政权和干部的怨气与不满，并未因农业税的取消和公共财政覆盖农村而大幅减弱，反而呈现出弥散生发的状态，以至于基层干部只能“偷偷摸摸做好事”，成了“费力不讨好”的角色。基层干部的怨气和农民的怨气相交汇，呈现出一番复杂的政治图景，这是基层治理中的一个悖论现象，对基层政权提出了巨大挑战。这种悖论现象在基层时有呈现，今年抗洪救灾后，湖北一位基层干部所写的一篇短文（一个抗洪干部的哀叹：我们水里干，百姓看翻船）将其推向了一个公共话题，该文得出了一个极为悲观的结论：“农民仍然是百年前的愚民”，并追问到，“我们真的可以想一想，我们国家、国民失去了什么？”
农民国家观念的代际差异
作为一个基层干部，在其勤恳工作之余，发出一点对基层工作难办的感慨，甚至对农民素质低下的评论，都是完全可以理解的。但是，作为社会科学的研究者，我们需要探究背后更深层次的原因和机制，仅仅以“愚民”“刁民”“风气变了”等话语来归结原因，那是一种思维懒惰的表现。
这种悖论现象的形成，确非一日之功，有一个历史演变的过程。一些学者（和基层干部）甚至开始怀念1990年代的干群关系，认为彼时虽然干群关系相当紧张，但总比现在基层干部的“一头热”要好。这些学者倾向于认为，1990年代农民负担的失控、基层政权的膨胀以及干群关系的紧张，其原因在战术层面而非战略层面，也就是说主要还在于原有体制运行过程中出现了漏洞和缺陷，而非原体制架构本身就难以持续下去。这些学者对2000年之后国家短期内过猛的农村政策调整持保留态度，他们总体判断是，正是取消农业税及其之后的农村综合改革，造成了当前基层政权与农民之间的悖论关系。
这些学者认为，取消农业税及其之后的农村综合改革，不仅极为弱化了农村基层政权和基层组织，也使基层政权失去了最基本的治理手段，基层政权和农民之间缺失了制度化的联系渠道和沟通机制。这种认识是正确的，基层政权的过度弱化确实给当前的基层治理带来了诸多问题。最典型的是，基层政权在整个政权体系中呈现出角色“迷失”的状态。当前，对绝大多数中西部地区的乡镇政权来讲，在财政上实行了极为严格的“乡财县管”，乡镇失去了独立一级的财政地位，几乎成了县级政府的报账单位;从人事组织上看，不仅乡镇机关力量薄弱，其事业单位也被大量改革，或者划归县直部门直管;从村级组织上看，大规模的合村并组使村域面积大为扩大，各村村级组织的成员却大为减少，甚至出现了不少只有一个村干部的村庄，村级组织承担最基本的上传下达职能都力有不逮。但是，如此羸弱的乡镇政权，却需要承担各自全面性的治理责任，“上面千条线、下面一根针”。国家政权体系最终还得与乡土社会相接洽，乡镇政权就是这么一个结点，乡镇政权对所辖地域负有全面性的责任，虽然它已完全不是一个全能型的政府。基层政权组织结构上的弱化与其需要承担的功能之间，具有明显的张力。
但是，基层政权自身所面临的这种困境并不会必然导致农民对基层干部的怨气和“无视”，更不能由此推论应回到农业税取消之前的治理体制中去。
事实上，之所以农民会对基层干部没有好感和“无视”，一个重要原因恰恰是1990年代过于紧张的国家与农民关系的一个后遗症，尤其是那种紧张关系对农民内心世界造成的扭曲印记。笔者为此专门做了一点调研，结果发现，农民对基层政权和干部的心态具有明显的代际差异。总体来看，是否在1990年代与基层干部有过长期互动经历，是影响农民对基层政权和干部心态的重要因素。2000年之后才成年或1990年代即长期外出务工的农民，对基层政权和干部谈不上太深刻的印象和态度，他们也不关心这些干部是谁，他们对基层政权的印象仅仅是“上传下达”和“签字盖章”。这批农民的主体就是新生代农民工，他们从学校毕业后就到东部沿海地区务工，基本没有在家务过农，对农村基层治理也没有质的感受。与其父辈相比，他们都受过更好的教育，对现代信息和网络工具非常熟悉，因此对外部各种政治信息较为敏感。结果，最典型的现象是，他们对整个国家的官员群体确实缺乏好感，对国家反腐动态非常关注并从内心为其点赞，受这种外围环境的影响，他们对家乡的基层政权和干部群体也容易形成一些“脸谱化”的认识，最典型的“假想”就是基层干部的贪腐和鱼肉百姓，虽然这些都与真实世界相去甚远。与其父辈相比，他们对基层政权和干部群众的认识是没有质感的，缺乏具体切身的感受，但却受信息网络等外在传媒的影响形成了一些抽象的刻板印象。
其父辈则与他们明显不同。他们曾经长期在农村务农，也长期与基层政权和干部打交道，尤其是其中的大部分人都亲身经历了1990年代中后期的基层政权与农民之间的紧张摩擦，他们与基层干部之间的情感是复杂微妙的。只要是那些在这一时期与基层干部发生过冲突摩擦，或者被基层干部所治理过的农民，他们形成了对基层政权和干部的终身反感。笔者在基层调研遇到的一个例子很能说明问题，1990年代的一个村干部，后来在当地给一个小老板打工，由于他曾经开罪了不少乡民，现在许多农民一见到他就故意揶揄他，还称呼其为书记，有些甚至当面“羞辱”他。还好他已经看得比较开，他略带反省的对我说：“当时也是特殊的背景吧，我现在想来都有点后怕，老百姓那时很听话、很好搞，要是现在，我早就被他们打死了都说不定，所以他们那些风凉话（现在的）我也就不当回事了，谁叫我们当时搞得那么厉害呢？”。他还举例说明为何他感到后怕，他曾经为做计划生育，把一个已经怀胎七月的产妇抓去了强制流产，当时男主人不在家，产妇的公婆眼泪汪汪地看着基层干部将儿媳妇拉去流产。他说那个情形他一辈子也忘不了，后来回想很后怕，他说要是当时男主人正好回来，或因其他因素导致周边一些农户情绪激化，肯定会发生暴力事件，他说那事儿之后很长时间他都怕那家男人暗算他。应该说，这种故事在村庄社会并不鲜见。那一代与基层政权和干部进行过博弈、发生过摩擦的农民，他们对基层政权形成了属于那一群体和那一代人的“刻板”印象，就像经历过集体化时期的农民所具有的特殊体验和对毛式干部的特殊认知一样，那是一代人的心理记忆。时过境迁，虽然现在基层政权的结构和功能已大为变化，1990年代那批基层干部早已迁任他职或流落分化，但是，那一代农民还是“自私”地保留了他们对基层政权和干部的印象，以至影响了当下的干群互动与交流。
集体化体制的“体”与“用”
当前，有学者（和基层干部）开始怀念1990年代的国家与农民关系形态，这种现象表明，我们对当时的农村治理体制和国家与农民关系的本质仍然缺乏深刻的认识和反思。事实上，1990年代的农村治理体制及其国家与农民关系，仍然是1949年以来国家对农村的控制与汲取关系的历史性延续。
近代以来的中国革命，所需回应的一个根本问题是由外部冲击形成的帝国体制和社会整合的总体性危机。正如邹傥先生所指出，共产党的成功，正是因为通过一套高度组织化的体制将基层社会重组和整合起来，形成了一个全能型的政权，克服了中国近代以来的社会总体性危机。对国家现代化来讲，这种全能型政权的一个非常重要而又具体的任务是，在不可能通过向外殖民获取现代化的资本原始积累的情况下，中国需要一套有效的体制长期从农村高比重的汲取原本极为微薄的农业剩余，以完成现代化的原始资本积累。1949年之后建立起来的农业集体化和人民公社体制，正是为了从农村汲取资本以推动国家现代化事业，其中一个非常重要和具体的体制就是强制性的粮食统购统销，该体制的建立之初，陈云就将其定性为“两桶炸药选一桶轻的”，是一种没有办法的办法。新中国成立到改革开放之前这段时间，中国的粮食亩均产量和总产量都快速增长，但是，由于农业生产的大部分剩余都被国家无偿汲取，农民生活长期没有显著改善，生产队每年的总工分数规模越来越大，农民每年劳动时日越来越长，但工分值却长期没有增长甚至有所下降。这种体制的运行，也有其特殊的代价，那就是农民人身自由缺失，生活水平长期低下，不断通过政治运动和动员来维持一个高压的政治环境，还有红色意识形态来保驾护航。
农业集体化后期，这种体制的疲态终于显现出来，一些根本性弊端再也无法回避。国家不得不对农业的集体化体制做出调整，人民公社也随之解体。但是，国家在农业剩余分配方面，并未做出实质性的调整，农村的家庭联产承包责任制，是一种“含负担承包”，各生产队在土地承包时，将原来生产队对国家和集体的任务也一并按土地面积承包下去，也就是通俗所讲的“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。联产承包责任制初期，由于农户获得了农业生产的自主权，原来受集体化体制所限制的生产积极性在短期内得到一次性释放，加之集体化时期留下的非常完整的农田水利设施，农民收入有了明显增长，农村出现了短期繁荣。但是，几年之后，农村经济很快陷入疲态，农民负担问题迅速浮出水面。
事实上，由于农村改革是“含负担承包”，国家对农村的高比重汲取一直未能调整和改变，只是改革初期农业生产效率的明显提高和宏观经济形势的整体好转部分掩盖了农民负担沉重的事实。改革后的体制存在一个极大的悖论，那就是在农业生产上农民获得了全面生产自主权，也逐步通过各种改革（废除人民公社，允许农民有条件流动等）让农民获得自由流动的权利，但在农业剩余分配上却仍然试图维持集体化时期的实质结构。换句话说，在一个失去了集体化生产和人身组织控制的前提下，国家仍然希望通过向农村的高比重汲取来推动现代化事业，这实在是一个难以完成的任务。家庭联产承包责任制实行不久，农民负担问题迅速凸显。比如，1985年10月，中共中央、国务院在《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》中就开始指出，“近几年来，党中央、国务院三令五申，要求切实减轻农民负担，但是大部分地区农民负担仍然不断增加”，“有的地方摊派项目达几十种，同时还有各种名目的乱收费、乱集资和乱罚款，远远超过农民的负担能力”。1990年2月下发的《国务院关于切实减轻农民负担的通知》中更是指出，“近几年，一些地区和部门纷纷向农民摊派、收费和集资，使农民负担日益加重，不少地方农民人均负担的增长，已超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力”。事实上，在缺乏严密的组织机制（人民公社）和各种政治动员保障，红色意识形态逐渐退潮，农民日益自由流动的大背景下，要想继续从分散的小农户手中高比重汲取农业剩余，一个必然的结果就是农民负担和基层政权的失控。基层政权的膨胀，“收钱养人、养人收钱”的恶性循环，在1990年代中后期得以彻底爆发，重现了20世纪上半叶国家政权建设“内卷化”的图景，这已是各界所熟悉的故事，在此不赘。需要特别澄清和辨析的是，1994年的分税制改革，事实上只是压垮农村经济的最后一根稻草而已，不能简单地将1990年代中期之后农村的破产完全归因于分税制。1980年代初农村改革后的体制设计，具有难以克服的内生困境，在这种体制下，基层政权和农民负担的失控具有很大的必然性，分税制改革一次性加剧了地方政府的财政收支矛盾，这种压力最终传导到了农民身上，从而激化了本已存在的农民负担问题，最终导致了局面的失控。
总体来看，1949年以来直到取消农业税，国家对农村的战略方针一直是牺牲农村以推动国家现代化建设。其中又以农村改革为时间节点分为两个阶段，农村改革之前，在一种总体性体制的控制之下，国家对农村的汲取是成功的，极大地推动了国家现代化事业。但是，这种体制在集体化末期已经显示出严重的疲态和弊端，国家不得不推动农村改革。改革之后，国家仍然希望通过汲取农村来促进现代化，但是体制性困境在短期内就凸显出来，1994年的分税制改革，彻底激化了既有矛盾，基层政权和农民负担急速失控，国家对农村的汲取以失败告终。冷静地看，集体化时期国家对农村的成功汲取，也是一种“没有办法的办法”，为了积蓄现代化的原始资本，彼时不仅在农村，城市工商业经济中也长期实行着高积累、高投资的再生产体制，人民生活水平也长期在低位运行，只是较农村略有缓和。正是全国人民长达三十多年的“勒紧裤带”搞建设，中国初步完成了现代化的原始资本积累，初步建立了较为全面的现代基础工业体系，农村生产生活环境也明显改善，尤其是农业生产基础条件（农田水利、农田建设）大为改善。但是，这些成果的取得在很大程度上都是被逼无奈的结果，整个国家和全体人民为此付出了沉重代价。进一步说，集体化时期国家对农村资本汲取的成功，只是“用”的层次上的成功，很难说在“体”的层面上的成功，因为那种体制是特殊条件下的特殊产物，它自身有一些难以克服的内在矛盾，家庭联产承包责任制正是为了回应那些矛盾和困境。
因此，对集体化时期的认识，需要从“体”与“用”两方面来看，既不能因为它在“用”的层面上的成功而否认其在“体”的层次上的内生困境，也不能因为其在“体”的层面上的困境而否认它在“用”的层次上的贡献。农村改革到取消农业税这段时期，从农业生产体制上讲，家庭联产承包责任制是成功的，但是从农业分配体制上看，或者就国家对农村的继续资本汲取来说，它无论是在结果（“用”）还是在体制上（“体”）都是失败的。由于小农经济的农业剩余本身非常有限，国家从分散的小农户中汲取农业剩余的交易成本非常高，因此，除非运用集体化时期那种高度组织化的行政体制，国家根本无力低成本地从小农经济中汲取大量农业剩余。回头来看，经过集体化时期三十多年的高积累，中国已经初步完成了现代化的资本原始积累，已经有能力主动减少和逐步取消对农业的汲取和剥夺，并适时出台对农业和农村的反哺政策。但是很遗憾，由于各种认知和体制性的原因，我们并没有适时主动采取这些政策，而是在发生严重的“三农”危机之后被迫骤然性地调整了“三农”政策，这种骤然性的政策调整，基层政权和村庄社会都需要一个调整适应的过程。总体来看，农业税取消之后近十年内基层治理中的一些悖论现象，都需要放在这种历史演变过程和宏观政策背景中来理解。
乡土社会与现代国家
中国的现代国家建设道路之所以略显曲折，除了列强环伺等外部性因素外，一个重要的内在原因在于其必须在乡土社会的基础上予以展开。过密化的小农经济是乡土社会的经济基础，耕作规模小、人地压力大、农业剩余少是其基本特征，因此要从农业中汲取现代化的资本积累，其难度非常之大，这是费孝通在《乡土重建》中所重点深入讨论的问题。1949年之后一直到取消农业税，国家农村政策的核心和重点也就是如何在小农经济的基础上顺利进行资本积累，当前这一问题终于得以彻底化解。
从小农经济汲取资本积累并不是在乡土社会基础上建立现代国家的唯一问题。乡土社会有一套特殊的社会结构及其价值理念，它与现代国家之间并不是一种天然的契合关系，二者之间往往存在很大的矛盾和张力，如何化解这些矛盾和张力，是建立现代国家所必须要克服的问题。
早在20世纪40年代，费孝通先生就指出，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，“搞清楚我所谓乡土社会这个概念，就可以帮助我们去理解具体的中国社会”。他用“乡土”一词来翻译earthbound就是指“农业多、工业少，自给自足，和这个经济基础上产生的一套上层建筑而构成的一种社会文化”，《乡土中国》等著作正是对乡土社会的社会结构、价值理念和治理机制的分析。从社会结构看，父系家族是乡土中国最基本的结构单元，以人伦为基础的“差序格局”是最基本的结构形态，“社会范围是一根根私人联系所构成的网络”;网络的每一个节点都附着一种道德因素，因此乡土社会缺乏一种普遍性的道德观念，道德的功能在于维系和巩固“私人”之间的联系。更为复杂的是，乡土社会正在发生着剧变。传统农村以亲缘为核心，以家庭为基础，以大、小家族为基本扩展结构的地缘性村庄，正面临着各种冲击，家庭结构长期不完整，代际关系发生扭转，老人自杀率居高不下，村庄共同体处于分崩离析的边缘。甚至过去那些维持村庄社会结构和秩序的基础性价值观念也正在发生动摇和重组，一些最基本的对错观念、价值原则和规范判断也开始被人所质疑，甚至出现了“无公德的个人”的极端现象。当然，无论“新乡土中国”有多“新”，也无论其将向哪个方向演变，“乡土中国”仍然是其最基本的起点。
礼治秩序、长老统治等是传统乡土社会地方治理的关键词，士绅是理解国家与农民关系的锁钥，“双轨政治”是基层良性治理的隐蔽机制。现代国家建设会对乡土社会既有治理体制和秩序模式产生很大冲击。比如，费孝通发现，民国时期的基层政权建设导致了“双轨政治”的拆除，以士绅为核心的“自下而上”的非正式政治轨道被国家取消，“自上而下”的政治轨道得以单方面地延伸，甚至“筑到了每家门口和门内”，结果，地方自治单位完整性被破坏，基层行政陷入了僵化。又如，由于现代法律与乡土社会结构之间的张力，法律下乡的结果往往导致“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已发生”。费孝通关于乡土社会遭遇现代国家后所呈现的这些悖论的讨论，对理解当前的基层治理困境仍然具有很大启发。笔者无力像费先生一样对此展开全面论述，只试图就现代国家建设过程中应对乡土社会采取何种“战略性”姿态这一问题略作讨论。
之所以说集体化时期的农村体制在“体”的层面上难言成功，除组织体制具有内生困境而难以持续外，一个更深层的原因在于国家对乡土社会的“战略性”姿态难言妥当。受革命理论和革命话语的引导，1949年以来，国家对乡土社会一直采取全面革命和改造的“战略性”姿态，改造乡土社会以适应和建设现代国家是背后的一贯考虑。比如，就经济体制上讲，革命国家从理论上就否定了小农经济与现代国家的匹配性，因此消灭分散的家庭农业，建立现代化的规模农业（以集体农业的形式）是国家改造小农经济的战略选择，而不完全是为了国家汲取农业剩余的策略行为。就社会结构而言，“教育农民”以培养“社会主义新人”是国家一贯的深层目标，土地改革、社会主义教育运动等各种政治教育运动都一直在实践这一战略。若就其中的一些具体政策措施而言，它们对农村的发展和现代化确实具有一定促进作用，比如，土地改革对农民觉悟的开发、农民的扫盲运动、各种政治运动对现代国家观念的建立和传播，等等。但是，国家对乡土社会的全面革命态度，本质上是将乡土社会当成国家可以任意打扮的“灰姑娘”，对乡土社会的一些基本结构原则和价值理念缺乏最起码的敬畏和尊重，这是对革命理论和革命行动过于自信的表现。实践表明，乡土社会并不是国家手中的“提线木偶”，它的一些最基本价值原则，只是在革命风暴中隐伏起来，一旦稍微风平浪静，它们又都重新浮现出来。而且，国家的不少革命运动，正是援引了乡土社会的一些内在行动逻辑，才得以深入进去，国家对乡土社会的全面革命，只体现在理论上，实践上并未完成。
因此，集体化时期国家对农村的全面革命实践表明，对乡土社会采取全面革命改造以适应和建设现代国家的战略性姿态是需要反思的。在新的历史起点上，国家建设的主要目标不应该再是如何改造乡土社会，让其适应一个理想化的政治体制和秩序，相反，国家政权应更加关注如何适应乡土社会，提升国家对乡土社会的回应能力，对乡土社会的内在逻辑心存必要的敬畏。
从这个角度看近年国家与农民关系的一些悖论现象，包括抗洪救灾后基层干部的困惑，也许会有一些新的认识。总体来讲，不少地方官员仍在采用改造乡土社会以建设现代国家的思路来思考当前的国家与农民关系，因此得出了“农民还是百年前的愚民”的结论，或者发出“农民失去了什么”的追问，其背后的潜台词分别是：农民仍然是需要教育改造的对象，当前的农民正在失去集体化时期所教育改造的成果。就具体事件来讲，“官动民不动”的场景确实令基层官员委屈和沮丧，但是，如果因此继续沿着国家全面改造农民和乡土社会的路径思考问题，实际上也很难拿出具有建设性的政策措施。
也许，真正调整国家对乡土社会的“战略性”姿态，对乡土社会采取必要的敬畏和尊重，建立一个真正扎根于乡土社会、具有一定“乡土性”的现代国家，是我们亟须解决的时代课题。如若不然，则国家越“现代”，其与乡土社会之间的张力也许会越大，离乡土社会的距离也会越远，国家也将立基于沙滩之上。
（作者单位：北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院）
作者：焦长权