一、调解制度纳入行政诉讼
行政诉讼调解是法官促使行政诉讼当事人就诉讼标的自愿达成调解协议, 从而终结诉讼程序的活动。1在行政诉讼制度构建之初, 立法界普遍认为行政权反映的是一种纵向的管理与被管理的关系, 行政纠纷是行政主体在行使行政权过程中发生的, 对此引起的诉讼不得适用调解。
随着行政诉讼司法实践的推进以及当事人的处分权和自主权受到重视, 我国尝试着将作为“东方经验”的调解制度纳入行政诉讼中, 如《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》2、《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》3等规定的颁布, 极大地刺激了学界对行政诉讼调解制度的研究。新《行政诉讼法》适应法治的发展趋势, 有限的引入调解制度, “对涉及赔偿、补偿、自由裁量的案件可以调解, 为老百姓坐下来和政府部门协商解决纠纷提供了途径。”北京大学姜明安教授说。4
二、行政诉讼调解制度的价值理念
(一) 对司法效益的追求
司法效益是我国当前司法改革的主线, 是司法公平与效率的协调一致及完美结合。5行政诉讼调解制度的引入, 体现了对司法效益的追求:首先, 诉讼调解相对于审判程序更能合理地利用司法资源, 发挥程序灵活、高效等特点;其次, 从司法实践来看, 诉讼调解的司法质量更高, 自愿达成调解协议的当事人一般不会上诉、缠诉甚至是信访, 真正实现案结事了。
(二) 对当事人处分权的尊重
当事人对诉讼标的具有处分权是诉讼调解的前提条件之一。在行政诉讼制度构建之初, 立法者基于“行政主体对行政权力没有处分权”这一命题从而排除调解在行政诉讼中的适用。笔者认为该命题过于绝对, 行政主体享有一定的处分权:如果被起诉的行政行为本身违法或不当, 通过诉讼调解能够及时将该行为矫正过来, 这对于监督行政主体依法行政、及时化解行政纠纷具有积极意义。在诉讼调解过程中, 注重当事人的自我参与、互相让步, 尊重当事人对实体权利及程序权利的自愿处分, 从而实现友好解决纠纷。
三、行政诉讼调解的适用
(一) 诉讼调解的适用阶段
学者对哪个阶段可以适用诉讼调解存有争议:有学者主张将调解限制在法庭审理阶段6, 也有学者认为诉讼调解仅在一审程序的准备阶段可以适用7。笔者认为, 行政诉讼的目的除解决行政争议之外, 还有监督行政主体依法行政的目的。引入诉讼调解方式来解决行政纠纷, 并不是停止对被诉行为进行审查, 而是在查明事实、分清是非的基础上, 以不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提进行调解。因此, 只有在被诉行为实体审查之后法院宣告判决之前, 才能对符合条件的诉讼案件予以调解。也就是说, 只能在法庭审理阶段进行调解, 其他阶段均不得进行诉讼调解。
(二) 诉讼调解的适用范围
并不是所有的行政诉讼案件均可调解, 对可调解的诉讼案件范围要严格限定。新《行政诉讼法》8对诉讼调解的适用范围进行了积极列举, 一目了然, 并首次将自由裁量权的案件纳入诉讼调解范围, 具有重大的现实意义。由于行政管理的范围广、事项繁杂, 法律、法规便赋予行政机关自由裁量权, 法律规定了大量的模糊性法律术语, 以使行政主体结合具体案情、灵活多变的管理行政事项, 提高行政效率。行政主体依据自由裁量权而为的行政行为, 对事实的认定或是对法律的适用, 都有一定的处分权, 这就为行诉讼调解创造了适用空间。行政诉讼调解制度, 可以充分发挥法院的作用, 达到既保护相对人的合法权益, 又监督行政机关依法行政的目的。
摘要：新《行政诉讼法》规定对某些类型的行政案件可以调解, 体现了对司法效益的追求以及对当事人处分权的尊重。我国应当从调解的适用阶段及范围等方面充分发挥其在行政诉讼领域的重要作用。
关键词：诉讼调解,司法效益,自由裁量权
注释
11黄学贤.“行政诉讼调解若干热点问题探讨”[J].法学, 2007 (11) :44.
22 <关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>规定:人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下, 可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解.调解成立的, 应当制作行政赔偿调整书.
33 <关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见>规定:诉讼案件、刑事自诉案件及其他轻微刑事案件, 人民法院可以根据案件实际情况, 参照民事调解的原则和程序, 尝试推动当事人和解.
44 徐隽.“民告官, 法律这样为百姓撑腰”[N].人民日报, 2014-11-6.
55 陈永鸿.“论司法效益的内涵及其时代意义”[J].湖北师范学院学报 (哲学社会科学版) , 2004 (2) :86.
66 郭志远.“对我国行政诉讼调解制度的反思”[J].安徽农业大学学报 (社会科学版) , 2006 (2) :65.
77 朱福惠, 刘伟光.“我国行政审判中调解制度的改革与完善”[J].现代法学, 2002 (5) :36.
88 <行政诉讼法>第60条第1款规定:人民法院审理行政案件, 不适用调解.但是, 行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解.