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行政问责制探究论文 篇1：
地方政府行政问责制发展缺陷及对策探究
摘 要：我国在中共十七大报告上明确指出，要形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。而行政问责制作为当前行政管理体制改革的重要环节，它的完善与否与政府行政效能的优化转型、政府权责的公信力、乃至政治文明的发展密不可分。鉴于地方政府行政活动的广泛性、基础性、自主性和灵活性，则更加决定了其健全行政问责制的重要意义。
关键词：地方政府；行政问责制；对策
行政问责制自21世纪初被纳入到我国行政体制改革中。中央层面上，在问责原则、问责程序、以及整个问责体系的建构上都得到日益完善和成熟。但由于种种原因，地方政府在行政问责制的建设过程中往往流于形式。无论是以上级行政机构为中心，忽视民众意识，将问责制作为政绩考核指标的功利化倾向，还是以维护自身形象为目的，应对公共行政危机，对行政问责制效用的扭曲理解，都使行政问责制在地方的发展陷入制度性困局，制约着地方政府行政活动的民主化、制度化、规范化。对于行政问责制在地方行政体制改革中所起到的效用和功能亟待重新理性的认识和完善。
一、行政问责制概念的提出及内涵厘析
学术界普遍认为，我国将行政问责制引入国家公共行政体系改革范围内，要追溯于两个事件。一是香港特区政府在2002年7月建立的“主要官员问责制”，这种创新的行政监督机制引发了我国公共行政领域极大的思考；二是2003年一部分官员的滥用权力和玩忽职守致使“非典”的蔓延，从而引咎辞职、接受问责处罚而导致社会各界对我国引入“行政问责制“的热议和探讨。公共行政领域和法律领域的“问责”的概念，美国学者杰·M·谢菲尔茨的观点较有代表性。在《公共行政与政策国际百科全书》一书中，他认为“问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任及其所涉及的工作績效向委托方作出回答”。我国学者也依据这一观点，对“行政问责制”提出自己各异的理解，周亚越认为“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范”。杨中林认为，行政问责制是把“对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使得决策者、执行者都要把承担相应的责任”。虽然观点侧重点不同，但是对于行政责任制的本质理解是一致的。在“主权在民”和“权力制衡”观点的影响下，人民大众共同掌握管理国家和社会事务的权力，但却无法共同行使，这就需要从人民中选拔一部分精英组成政府机构来代替行使。
政府机构的权力是由人民委托授予的，要对人民负责。在权力行驶过程中，人民可以行使对政府的监督职权，如若政府的活动超出了规定范围，违背了人们意志，，应该接受人民的质询和追究，承担行政责任，接受人民处罚。我国的社会主义民主是最高形式的民主，但其本质依然是间接民主，所以在我国同样需要对于权力的有效监督和制约，脱离了监督和制约，就可能意味着公权力的滥用和腐败。由此，在我国当前政治和政策大环境下，行政问责制是指特定的问责主体针对政府行政机关及工作人员等问责客体在行政活动过程中不履行或者未正确履行法定的职责，影响了行政活动的效率和行政机关的信度或效度，甚至损害问责主体或其他主体的合法权益，对其追究责任的一种制度。行政问责制的实质是一种权力监督机制，是对政府行政效能进行科学考量和评估的一种有效途径和方式。它的内涵主要包括以下几个方面：首先，行政问责的主体分为同体主体和异体主体。同体主体包括与政府机构处于同一系统的上级机构和人员。如党组织对于党员干部的问责等。异体主体是指处于政府机构之外的机构或个人，如监督机关及舆论媒体对政府的问责等；其次，行政问责的客体包括各级政府机关及其工作人员，以负有直接领导或间接领导的责任的领导干部和部门领导为主。第三，行政问责的内容包括一切行政活动的缺位、错位和越位，滥用职权、决策失误等等一切破坏行政活动效率和秩序，造成不良后果的言行都在追究问责的范围之内；第四，行政问责的程序包括质询、弹劾、署名等阶段，以遵循问责主体回避、咨询答复时限、问责客体申诉、听证、复议等原则。
二、地方政府行政问责制的发展缺陷
我国在全球化的大背景下经济高速发展，带动了政治、文化、价值观等变革。社会发展进入转型时期后，既带来了无限的发展机遇，又潜藏着未知的风险挑战。这给政府机构带来了新的考验，公共行政关系到一个国家、一个地区公共需求的满足程度，关系到内生产力水平的发展、经济与社会进步、环境的改善和公众生活质量的提高。行政问责制度在我国地方政府的发展不是一蹴而就的，它需要经历一个辩证的幼稚到成熟、粗放到科学的过程。我国特殊而复杂的政治环境，地区间民主政治发展的不均衡，地方政府需要承担起大量面向基层民众的行政管理工作，这些工作由于政策的贯彻不力、利益分配隔阂等局限的存在而具有深刻的基础性、复杂性和艰巨性。导致我国地方政府发展处于一个不甚健全的状态
（一）地方政府权责不清，问责不明。行政问责制有效发挥的政治前提和基础是使得问责主体和客体的权利、责任、利益都能得到明确的划分和区别。但现阶段我国政治行政体制的改革滞后，包括地方政府在内的职能层级中党政关系交织复杂，职责不清、职能交叉情况严重，直接导致执政党和地方政府之间、上下级政府行政部门之间、领导部门和职能部门之间等关系存在权责不清、问责不明等的现象。在问责过程中，有关部门相互推诿责任，导致问责无效或者问责的不公平的情况更是层出不穷。
（二）地方政府多以同体问责为主，异体问责缺位严重。众所周知，政府权力的获得和行使来自人民的授权，并依照人民的意志进行活动，对人民负责，行政问责制实质就是人民对于政府的问责。但出于我国政治环境和行政机制的复杂性，人民的问责往往具有间接性，当前，行政问责制的问责主体包括同体问责和异体问责。同体问责主体主要包括政府上级部门、审计机关、监察机关等，它们依托行政体制内的层级关系，能相对有效直接的形成对政府权责和活动的监督和制约；异体问责主体代表广大人民对政府进行问责和监督，主要包括人大、人民法院和检察院、民主党派、舆论媒体等的社会力量，异体问责更具有公信力。但现阶段，在地方政府的行政活动过程中，对于问责制的建设重视不够，加上公众对民主参与意识淡薄，使得人大、民主党派、群众正当的问责权利遭到忽视，行政过程保守封闭。同时同体监督的过程中，上下级往往处于隶属和服从关系，存在较多的责任连带和利益从属关系，比如在一个地方政府中，党政机关实质任命行政领导和人员，政府掌握重要的决定权、财政权、人事权，行政监察机关往往处于“弱势附属”地位。这容易导致地方政府既当“裁判员”，又当“运动员”，针对地方政府的监督无法有效实施，问责制的存在流于形式、形同虚设。
（三）地方政府问责制的法律支持体系薄弱。问责制作为制度创新的示范和尝试，需要相应完备的法律体系为支撑。纵观我国相关法律体系，“引咎辞职”的法条化是我国行政法律体系改革的一大进步，明确划分了官员的权责范围，提高了他们的责任和风险意识。但《公务员法》上有关行政问责制的片段化法条，并不能成为其法律体系的有效支撑。相对于国家性法律的薄弱，地方性问责法律规范的制定和实施程度也显得良莠不齐。截至目前，我国并不是所有的省市都已经制定了问责规章制度，某些地区还处于行政问责法律的“盲区”。各地制定的法规也没有统一的制定标准，呈现出较大差异。首先表现问责对象上差异，有的法规规定问责对象是行政机关及其工作人员，而有的法规则规定问责对象僅针对于领导职务的公务员；其次，在追究责任方式上也各不相同。据调查，各地与问责制相联系的惩处方式主要包括：诫勉、通报批评、书面检查、停职检查、行政处罚等等；第三，地方性法规执行力度不一。地方刑法规定制订和实施的主体是当地人大和职能部门，因此有些省市在执行过程中由于政府内部局部利益和问责行为产生矛盾冲突，往往很难将问责制度落到实处。诸多省市出现的矿难中，司法部门、问责监督部门与领导干部结成利益同盟针对死伤人数的瞒报，就充分体现了地方性问责法规在司法实践过程中的难以有效运用的困局。此外，在问责程序、问责手段以及问责执行等环节上，也因为各地的司法实践各异而出现不尽相同的状况。
三、健全地方政府行政问责制的对策构想
我国在地方推行行政问责制虽然取得一些成效，但总体上来说，行政问责制度在地方政府发展时间不长，理论和实践经验相对匮乏，从而突出产生一些缺陷和问题。通过借鉴先进地区的行政问责制的理念和做法，健全我国地方政府的行政问责制需要从以下方面入手：
（一）加强地方政府问责文化培养，形成良好的行政问责氛围。长期以来，我国由于长期缺乏实行问责制度的政治文化氛围。官员大都在“官本位”思想的作祟下，采用“拍脑袋”的感性决策过程，缺少“责任意识”和“风险意识”；公众长年在“父母官”等官民关系价值观的支配下，颠倒模糊了官员与自身的关系，对行政决策大都盲从，不问对错。因此培养全社会范围内的问责文化，提高官员和公众的问责意识成为关键。
首先，强化问责文化建设主要是要加强政府领导干部及其工作人员的的责任意识和法律意识，通过转变行政观念和执政理念，官员需要“公仆意识”信念为依托，依照公众的需要和行使法律所赋予的公权力，真正做到为人民服务。各级政府机关工作人员要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强自身的法律意识，强化行政责任意识，把科学行政、依法行政、民主行政贯穿于行政管理的各个环节，同时积极主动形成主动接受问责、配合问责的习惯；其次，培养公民的参与意识和权力意识，是形成问责文化氛围的必要基础。形成良好的问责氛围不仅是政府官员的职责，也需要每个公民树立政治参与的意识，关注政府部门的建设，积极加强对政府行政活动的监督，才能在客观上促使政府重视自身责任制度构建，让公众的权利、诉求和需要得到政府的重视和倾听，推动责任文化环境的真正形成。
（二）推进问责主体的多元化体系的建设，突出异体问责的作用。针对人民往往无法直接的进行行政问责，加上行政问责的主体过于单一，使得在接下来的工作中必须加快推进问责主体的多元化体系的建设。问责主体除了政府自身以外，还包括新闻媒体、社会团体、社会公众等，形成多元化网络问责格局，一旦公职人员有渎职行为，必然被置于“人人喊打”的问责之中。在这样一个问责主体多元化体系中，更能让政府官员发挥清正廉洁的人民公仆的作用，也能让社会更加和谐平稳。不管怎么发展，完善异体问责，扩大行政问责途径，都是促进行政问责制度化、规范化运作的重要举措。我们必须严正以待，建设问责主体多元化体系，更不能忽视异体问责的重要作用，把主体问责与异体问责相结合，最大限度地发挥行政问责制的功效。
（三）完善地方性问责法律法规，为地方问责提供法律支
撑。我国地方性问责法律法规经过发展已初具规模，其中代表性的包括：重庆在2004年实施的《行政首长问责制试行办法》，深圳市在2005年出台的《深圳市人民政府部分行政首长问责暂行办法》、《行政过错责任追究办法》、《深圳市实施行政许可责任追究规定》，及2007年实施的《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》。这些地方性问责法规的出现，为我国地方问责制走向制度化、规范化打好了法理基础，一定程度增强了官员尤其是领导官员的责任意识，但由于缺乏国家性问责法律的出台引导，使得地方的问责法规建设不成体系，各地问责法规体系没有一致的建设标准、发展不均衡。对此，首先应该建立国家性的行政问责法律，为地方性问责法律体系的建立设置统一的立法思想和标准，并由此依照地方政府行政活动和法律实践进行有益的法律摸索和尝试；其次，以法律规定党政机关的权责划分范围和权限。通过具体到部门和职位的权责划分，有效树立政府行政过程中的责任意识和风险意识，遏制行政过程中条块分割、权责不清、以党代政、效率低下、决策混乱的情况；第三，以法律保证政府信息公开和政务透明。地方政府多处于基层，行政活动具有基础性和广泛性，与公众切身利益息息相关，公众对地方政府行政活动信息和进程关注度较高。但地方政府往往基于自身利益需求，置公民知情权于不顾。对此，相关问责法规应该规定地方政府的政务公开的义务，建立透明政务机制，为公众参与监督政务活动提供便利和基础；确保行政问责制度的依法进行。通过规定问责程序，保证行政问责制在法制化的规范下有序进行，所有的环节都需要依靠相关法律的保证和支持，这样的问责才是真正民主法治的。
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作者：张杰
行政问责制探究论文 篇2：
当前我国行政问责制困境及对策探究
摘 要：行政问责制在我国政治生活中的地位日趋重要，但就当前而言，行政问责在实际运行过程中还面临诸多困境。
关键词：行政问责制；困境；对策
一、行政问责制的涵义
什么是行政问责制，目前学术界尚未达成统一的认识，而我国现有的法律法规上也未有明确的规定。一般而言，广义的行政问责制，是指有权主体(这里的主体包括公职人员、企业领导、负有责任的普通公民等)按照法定程序，对具有问责事由的行为人责任(这里的责任包括领导责任、政治责任、道义责任、法律责任、经济责任等)进行追究的制度。而狭义的行政问责制，则是指因发生重大情形，有权主体按照法定程序，对具有问责事由的当事人追究其政治责任、领导责任的一种制度。
我国的官员问责制从“非典”时期的“问责风暴”到被确立为一种政治制度来探讨不过短短几年的时间。对行政官员进行问责尤其是对行政高官进行问责，是现代民主制度的应有之意。这种问责形式在我国的政治生活中已经逐步发展起来，并日趋重要，特别是在近几年的重大事件处置中行政问责制的重要性更加凸显出来。2008年，“奶粉事件”、深圳龙岗特大火灾等，这一系列事件引发了我国官员问责的又一轮风暴。2008年甚至被网民称为行政问责年，但就现阶段来看，我国的行政问责制就步上常规化、法制化、程序化还有很长的一段路要走。
二、当前我国行政问责制存在的困境
当前我国行政管理体制改革的重要内容是按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，全面推行以行政首长为重点的行政问责制度。但是，由于我国行政体制环境本身的一些问题及受传统官本位文化的影响，行政问责在实际推行中发展缓慢，存在以下突出问题：
1.行政责任界定不清，问责对象定性粗糙
当前我国行政体制中权责不清是官员问责制实施过程中的主要障碍之一。主要表现在各级政府及部门之间、党政之间、不同层级之间、正副职之间、集体领导与个人之间的责任不清。在问责中，被问责官员具体应承担领导责任还是其他责任、是直接责任还是间接责任很难作出明确的规定和准确的定性。基于此，对相关责任人员的问责也应需要一定的调查和定性时间。但综观历次问责事件，从诱因事件（如安全责任事故）的出现到问责命令的下达，其间所经历的时间非常短暂。这一方面反映了党和政府建设责任型政府的决心但也明显含有为了社会安定而急于平息事件、平息民愤的意味。因此，从厘清权责的复杂性考虑，问责行为应更加慎重，不应片面追求问责速度，一问了之。
2.问责主体范围过窄，异体问责亟需加强
对问责主体的探讨是一个“谁问责”的问题。按照问责的主体划分，问责可分为同体问责和异体问责。同体问责是执政党系统或者行政系统对其党员干部或行政官员的问责。异休问责是人大、民主党派、新闻媒体、司法机关和社会公众对于执政党组织和政府的问责。当前我国主要是以同体问责为主，问责的对象主要对其上级政府负责。问责命令也基本是由上级政府来下达，异体问责特别是民意机关作为问责的根本主体没有发挥应有的作用，这严重影响了问责的效果。早在2004年3月温家宝总理在政府工作报告中就已经作出了明确的回答：“政府的一切权力都是人民赋予的，只有人民监督政府，政府才不会懈怠！”而行政问责中异体问责力量薄弱这一现象也从一定程度上反应了我国当前行政体制结构的一大突出问题，即代议机构的缺席，同时也反应了各级人大及公民在问责机制上缺乏利益诉求机制。
3.问责相关法律规范缺失，问责标准不明
回顾近两年备受关注的问责事件，不难发现其问责的内容和范围存在一定的不确定性、不可预测性。问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视、涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上，尚未引入决策失误、用人失察、领导过失等领域，显然是内容较少、范围偏窄。目前实施的行政问责制缺乏一套普遍、公开、细致的问责事由标准，同时问责种类没有法规的明确划定。在责任人应承担的政治责任、领导责任、道义责任、法律责任、经济责任等责任中择其有利者取之，避重就轻，这种现象并不少见。此外，直接责任和间接责任、执行责任和领导责任缺乏可操作性的界定准则，责任划分上的弹性空间过大，导致问责缺乏刚性、失之公正。
4.问责制在配套保障建设上还有待完善
问责制在配套保障建设上的缺位首先表现在对被问责官员的复出机制建设的缺失上。 官员问责制在我国的实践还不过短短数年，它的不完善难免会使问责有所失误，对于那些被错误问责的官员，他们的救济权与申诉权该如何保护是问责制制度化建设的重要课题。我国现行的行政救济法只对行政相对方进行救济做了明确规定，但公务员因具有行政人与自然人的双重身份而不包括在行政相对方范围之内。在现行的行政救济法规中对受到处分的官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态。
5.传统“官本位”文化阻碍了行政问责制的推行
我国传统的官僚文化延续长达数千年之久，官本位观念在行政文化中根深蒂固，受传统人治文化和集权文化的影响，一些官员的责任意识和法律意识都非常淡薄。在日常生活中，下级机关往往只对上级机关和上级领导负责，各级人大及其代表形同虚设、权力被架空。如何建立党政领导干部权责利三者动态平衡的行政机制以充分保障行政机关及其公务员对人民负责、为人民服务的意识，是当前行政问责制亟待解决的问题。
三、完善我国行政问责制的基本对策
1.进一步完善行政问责体系
问责制度不仅仅是行政机构内部上级对下级的问责，也不仅仅是执政党对党员的一种要求。它是一种建立在法律制度基础之上的、内部监督与外部监督相结合的制度。当前，行政问责制需要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立健全行政问责制的体系。一是问责主体需要改善，明确规定其权限，同时要完善人大问责和公民问责;二是要进一步规范行政问责的客体及其职责，明确责任种类及追究的方式;三是问责范围需要合理界定，问责的程序需要进一步规范。
2.加强行政问责法规体系建设
要使我国行政问责制走上经常化、规范化和法制化的轨道，必须进一步健全行政问责法规体系建设。建议制定统一的《政府问责法》，明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，将政府及其公务员的责任以法律的方式予以确立，明确政府问责的主体、范围、客体、责任方式、期限、程序、赔偿等事项，做出明确的、可操作性的法律规定。建议完善行政问责制度的配套措施，如《行政过错责任追究条例》。建议尽快修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，将所有国家行政权力主体与行政相对人发生的公法上的争议都纳入行政诉讼的范围，特别是将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。建议制定《公务员道德法》，界定行政职业道德规范，明确公务员要追求公共利益、忠实遵守法律规定、公正执行公务、恪尽职守、不谋私利，明确规定公务员如实申报财产、不得直接或间接利用职务和地位谋取私利或不正当利益、禁止不正当使用国家财产和政府未公开的信息、约束业外活动、任职回避和公务回避、严禁在公务活动中接受款待与财务等利益、离职后限制，等等。将问责贯穿到行政管理的各个方面。
3.完善行政问责配套保障机制
目前，行政问责在我国尚未形成一整套成熟健全的制度或机制，行政问责制中相关的配套机制还很不完善，如问责中监督制度、回避制度、听证制度、救济制度、被问责官员复出制度等都处于缺失状态。强调对行政责任的救济主要源于两种思考:一是当前在问责过程中难免出现偏差和失误。二是员问责的对象与现存的行政救济法规的对象存在着较大错位，在对被问责官员的权益保护上还不充分。如果法律或制度赋予了个人一项权利，但是当这种权利受到侵害之后没有任何行政和司法保障，那么这种权利就是无效的。因此对被问责的官员，我们要更多的注重保护他们的权利，赋予其充分、平等的陈述申辩机会，为他们提供充分、多样的权利救济途径。
就当前而言，完善行政问责配套机制重点要放在问责官员的救济和复出程序上。首先 强化行政问责救济程序，赋予行政问责当事人陈述和申辩的权利。对公务员实施问责时，要引入听证制度，由问责客体向问责主体表达意见、提供证据；对选举官员实施问责时，应通过人大注重完善人大问责程序和公民问责程序。完善人大问责程序，要把宪法赋予人大问责政府官员的形式询、质询、罢免、弹劾权，通过规范程序加以保证，使之具有可操作性；还要完善公民问责程序，建立一套可启动、有依据的公民问责程序，规定要求问责的公民达到一定数量与比例就可以启动问责，从而使公民的监督政府的权利真正发挥出来。
其次，完善被问责官员的复出程序。被问责而辞职或免职的官员复出，其程序应当公开化。被问责官员重新担任领导职务，应由复出官员提出申请，根据复出官员考核评价标准进行考核，通过考核者列为候补官员，正式复出官员在媒体上公布并进入试用期，试用期合格后方可正式担任领导职务。
4.营造和谐的问责文化氛围
区别于传统的官僚文化，行政问责文化不仅要求行政机关及其人员对上级负责，更重要的是要对公众负责。行政问责制作为旨在加强公务员问责性、提高政府服务能力的一项制度，其核心在于“问责”。而“问责”的最终落实则有赖于在政府公务员乃至整个社会中形成一种“问责文化”的氛围。所以，在一定意义上，问责文化是行政问责制的灵魂。营造和谐的行政问责文化氛围是推行行政问责制一个不可忽视的重要前提。
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责任编辑：丰军
作者：崔玉洁
行政问责制探究论文 篇3：
基于完善行政问责制视角下的我国责任政府的构建
摘 要：要构建贲任政府，必然要建立一套科学的对政府人员的行为进行有效约束、以保障责任切实履行的制度规范，进一步完善行政问责制是有效的途径。本文针对当前我国行政问责制推进过程中存在的诸多问题，提出了进一步完善的对策。
关键词：责任政府；政府责任；行政问责制
责任政府作为一种基本的价值理念是近现代民主政治的产物，也是当今世界各民主国家政府改革基本的价值取向。所谓责任政府，简单而言，就是指政府在行政过程中必须是负责任的，要能够承担起与自身所赋予的权力相应的义务，积极、有效地回应社会需求，为社会提供满意的公共服务。因此，责任政府的构建，既是我国政府维护和加强自身合法性的基础，也是保障我国社会公共利益实现的根本所在。从理论层面而言，责任政府构建的关键就是要保证政府人员责任的有效履行。但从我国现实层面而言，这并非易事。
一、行政问贡制是责任政府构建的一种有效的制度安排
在我国一段时期以来，公共权力的滥用现象非常严重，政府机关中的官僚主义作风、政府人员责任意识淡薄以及机构膨胀和效率低下等现象还相当普遍。根据制度建设理论探究，这些现象有着深刻的根源。
首先，从委托——代理理论的视角来看，公民和政府之间是一种授权和被授权的关系，实际上就是一种类似私营企业中的委托和代理关系。在这种行政权力的委托——代理关系的基础上，就公民而言，是要通过(同意)使政府获得合法管理社会公共事务的权力，进而公民期望从政府那里获得相应的回报。可见，权力的授予必然同时要伴随责任的认定，即政府官员所掌握的公共权力的范围、地位与他们所应承担的政治、法律、行政和道德责任相适应和相平衡，实现权力和责任之间的对等关系。委托——代理理论最初主要用来解释市场中“经济人”的交易行为。由于“经济人”都力图实现自身利益的最大化，就可能导致委托人和代理人之间的利益、目标发生冲突。在信息不对称和监督机制不健全的情况下，委托人就可能产生道德风险和逆向选择行为，导致“代理问题”的出现。这主要表现为委托——代理中的工作效率低下、欺骗和搭便车等各种机会主义行为的产生。在政治生活中，政府是公共权力的直接的掌握和行使者，掌握着大量社会稀缺的资源，这使得公众处于相对劣势的地位；加之政府控制着向社会公布信息多少的主动权，公众可获得的信息是有限的，因而对政府的监督可能弱化甚至虚化。这导致政府因其自身的利益趋向会偏离公共权力设置的初衷，违背公共利益，进而产生一系列的责任问题。
其次，从公共选择理论的视角来看，政府人员的“自利”选择行为有可能使公共政策失效。公共选择理论的创立者詹姆斯·M·布坎南，在针对古典经济理论失灵和凯恩斯主义失效反思的基础上，主要运用经济学的分析方法研究了政治问题。他认为政治过程与经济过程类同：(1)政治决策人类同于经济决策人，都会利用各种可能来寻求利益最大化；(2)一切人类行为都是由不同的个体行为构成的，个体是组成群体的基本细胞，因而对于所存在的问题都应从个体的角度去寻找原因；(3)政治过程同样是一种特殊的市场过程，充满了交易行为，只不过交易的对象是公共产品而已。可见，由于政府的行为特征同样表现为以个人成本——收益计算为基础，因而政府过度干预市场行为，也可能会出现政府失败，产生公共政策失效、政府机构低效率、政府寻租等一系列问题。
再次，从集体行动的逻辑视角来看，政府人员可能会由于“搭便车”或“困境囚徒”等群体依赖心理而不负责任。群体理论认为，具有共同利益的个人会自愿地为促使他们的共同利益而行动。奥尔森则对这种群体理论表示悲观。他认为，除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或者其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则，理性的、寻求自身利益的个人将不会为他们共同的或群体的利益而采取行动。嘲因此，在集体行动中就会产生搭便车和不负责任的行为，产生“三个和尚没水吃”的消极后果。政府官员也不会脱离这种集体行动的行为逻辑，他们中的一些人也许怀着“囚徒困境”的心理，认为只有自己负责而其他成员都不负责，境况并不会得到改善，而且自身还要付出一定的成本和代价，从而选择自身不作为。如果每个集体成员的心理想法都类似，就会导致对于公共利益的集体不作为的后果。
三种理论视角为我们认识官员的失责行为提供了不同的解释框架，而它们的共同点是：(1)揭露了政府人员的人性弱点，即指明政府官员也是理性的和自私的“经济人”，也追求自身利益的最大化，会产生一系列的机会主义倾向；(2)反映了民众监督政府的困难，即指明集体和公共权力决策在保持信息对称和目标唯一与多元集成和寻租利益之间的矛盾。
鉴于政府人员的人性弱点和公共决策中的矛盾，如何保证政府负责任的行为，就成为责任政府构建的一个重点和难点。对于约束人员的自利倾向，以往我们更多强调行政人员的道德自律，而忽视制度对人行为的约束和监督的作用。在制度的建设上，更缺乏有约束功能的制度规范。因此，从这个意义上来看，构建责任政府的当务之急是不断完善行政问责制度。(1)通过行政问责，可以缓解信息不对称。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到有界限的地方为止。”权力需要监督才不会乱用。对于社会公众而言，行政问责制则是人民对政府及其官员行使公共权力进行民主监督和控制的制度安排。它不仅保证了公众监督政府行为的制度化和规范化，提高了公众监督政府的积极性，而且还能促使公众进一步要求政府公开行政信息，遏制政府行为的暗箱操作，提高政府的透明化，防止政府的不作为和乱作为。(2)通过行政问责，可以明朗制度规范。有学者曾经说：“在中国当官是最少风险的。”究其原因，主要是在很长的一段时间内，我国没有一套完善的责任追究制度，因而在一定程度上政府及其人员失责的行为得不到有效的追究和遏制，使政府人员缺少当官的风险意识和失责必受追究的忧患心理。因此，必须要进行制度创新，需要合理的制度设计和安排。对于政府自身来说，完善行政问责制是对行政行为形成的一种刚性约束。(3)通过行政问责，可以强化政府人员的公益心和责任心。“如果没有对政府失则的惩戒，就不可能有对政府履行责任的保障。”对政府责任追究机制的健全和完善，能督促政府官员转变工作的态度和作风，提高工作的效率。由于公众是对政府服务满意度评价的重要主体，也能促使政府积极地回应社会需求，有效地履行自身的责任，使政府部门树立牢固的责任意识并在实践中体现为负责任的施政行为。可见，行政问责制是责任政府构建的一种有效的制度安排。
二、完善我国行政问责制过程中面临的主要问题
行政问责制是我国政府在“非典”中作为治理公共危机的应急措施而启动起来的。随着我国政治文明的不断向前发展，行政问责制逐步走入了制度化的轨道。但推行行政问责制是一个复杂艰巨的系统工程，目前仍存在着一些问题和不足之处，导致行政问责制在实践过程中难以发挥其应有的效能。具体来说主要体现在以下几个方面。
1.行政问责制本身的制度建设亟待完善
目前我国在问责实践中还带有大量的人治色彩，主要根据上级组织或领导人的“批示”问责，对行政责任的发现、认定和惩处没有正当的程序和统一、具体的尺度及标准，存在较大的弹性和随意性。这主要是由于我国行政问责制度本身不完善，从而导致在行政实践中没有完整的制度支撑，使得问责陷入了人治的误区。当前我国行政问责制中对于问什么事的责，问哪个官员的责，由谁来问责，以什么样的程序问责等一系列的问题均未有明确、具体的规定。从理论上来讲，行政问责制应体现为一套多层面的责任追求机制，包括对政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的界定。唯有如此，才能准确的界定官员失责行为在不同的情境下所要承担的责任形式和后果。但是目前对于道德责任和政治责任的规定还不是很明晰，问责仅仅等同于重大事故或过错事件后的引咎辞职。同时行政问责制还应体现为一套完整的问责体系，包括同体问责和异体问责。同体问贯指执政党系统对于其党员干部的问责，或者行政系统对行政干部问责。异体问责包括行政体系外的问责和最高权力机关的问责即人大的问责。但从目前的实践中可见，我国行政问责过程中依然存在着问责主体单一，政府体制外的问责主体难以对政府进行有效监督和问责的难题。另外，行政问责制还体现为一套正当的程序安排，使行政问责的理念能够真正进入操作层面，使行政问责制能够切实得到落实。但目前我国对于行政失责行为的发现、认定和惩处都没有细化、明确的规定，以及对于问责主体通过何种渠道参与问责也没有制度化的保障，这必然不利于行政问责制的实行。
2.政府权责不明确，阻碍行政问责顺利推行
问责制度的实施，其前提条件在于政府各部门及行政人员之间有着明确的职责划分和严格的责任体系。行政学理论认为，行政职位、职务、职权与职责是相互统一的。一定的权力对应于一定的责任，这就是所谓的“对等原则”。权责不清，必然导致问责不明。行政机关的权责的重叠、交叉，一直是行政管理中的一大问题。目前我国仍然缺少科学合理的职位分类体系，对于政府人员应承担与其职位相应的责任范围和界限也没有明确的规定。虽然我国通过政府机构改革，一定程度上缓解了问题的严重程度，但是权责不明确以及政府及其人员权力越位、缺位、错位现象还很普遍。政府机关权责划分不合理，就为政府及其官员的寻租行为、腐败、不作为等消极现象的产生创造了机会，也造成政府机构臃肿、人浮于事、办事效率低下，政府人员遇事相互推托，承担责任相互推诿。这既导致政府不能公平、有效的回应社会需求，也使得对政府责任的界定十分困难，从而使行政问责制难以顺利推行。
3.配套的法律措施和制度不健全，难以保证行政问责制的效能发挥
完善行政问责制是一个复杂的系统工程，它需要与相关的法律措施和制度相互衔接配合，才能更好的发挥其作用，在行政实践中才能产生更好的效果。但是当前与推进完善问责制相关的法律措施和制度还不十分健全。首先，政务不够公开和透明。这不仅导致政府的暗箱操作行为，又使得政府体制外的监督主体不能掌握必要的行政信息而难以对政府进行有效的监督。缺少必要的监督，必然难以收集闯责的相关信息，对于行政人员的行为好坏难以了解，也就更谈不上对失责行为进行追究。从这个意义上来说，政务公开和透明是推进行政问责制的基础。其次，缺乏有效的绩效考评制度。我国现在的行政问责仅局限在对重大事件的问责。行政不作为作为一种消极的不履行责任的表现，却很难发现。这主要是由于缺少对政府日常行政行为进行跟踪评价的绩效考评制度。只有把绩效评估和行政问责相结合。通过绩效考评收集政府人员的日常表现，才能为行政问责提供重要参考资料。最后，对被问责人员的救济制度和对政府失责行为造成损失的赔偿制度不完善。由于我国行政问责制还处在逐步完善的过程中，在问责过程中难免会出现这样或那样的偏差。但目前对于被问责人员的救济制度还很不完善，要体现问责的公正性和客观性，必须完善救济制度。同时也要建立和健全赔偿制度，对行政失责行为所造成的损失给予合理的赔偿。
三、完善我国行政问贡制的对策
1.合理配置和划分行政权力
合理配置和划分行政权力，这是顺利推进问责制的前提和关键。要实现行政权力的合理配置，一方面要进一步理清党政关系，改变党政不分或以党代政的状况，使其各负其责。另一方面，要在行政机构内部实现部门、层级、人员的合理配置。对各个岗位应承担的责任做出细致的规定；对于具体的工作事项，要有明确的责任人以及合理的工作分工和对所要承担的责任的划分：对于工作授权，行政领导要在授权的同时明确相应的责任和义务。从而能够在问责的时候找到具体的责任承担人。
2.建立和完善与行政问责制相关的配套制度
第一，大力推进政务的公开和透明。从某种意义来说，行政问责制能否落到实处，关键要看监督是否到位。而完善监督机制，首先必须提高政府的透明度，推行政务公开。只有政务公开与透明，才能使社会公众及其相应的监督机构准确判断官员是否履行了积极意义的责任、是否应该承担消极意义的责任。推进政务公开和透明，需要尽快制定政府信息公开的法律、法规，促使政府做到除涉及国家机密和国防机密的情况之外，官员尤其是高级官员行使公共权力的过程及其效果等基本内容应当尽可能地公开，做到重大事情让社会公众知道，重大问题要有公众参与讨论。
第二，把行政问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估的目的体现了奖优、治庸、罚劣的精神，绩效评估的结果为行政问责提供了可靠的依据。政府的绩效如何，很大程度上反映了一个政府是否是一个负责任的政府，反映了政府内部的组织协调效率以及政府的管理能力和服务能力。绩效评估过程体现了对政府行为事前评估、事中评估和事后评估的全过程。既是对结果的评估，也表现为对过程的评估。因此，依据绩效评估的可靠资料，那些虽然没有造成重大过失，但在岗位上却无所作为的政府人员也难以逃脱行政问责的后果。
3.强化异体问责，尤其是要保障公众参与问责
从长远来看，要使行政问责制良性发展，必须加强异体问责的力度，发挥人大、媒体和公众等政府体制外的问责主体的作用，而当务之急是要保障公民参与问责。公民参与行政问责是政治文明的体现。没有公民参与的外部推动，没有公民对政府行政行为的监督、质疑以及要求对政府人员失责行为进行惩处的呼声，政府本身也许就会由于各种自利的动机而不对失责行为进行惩处。要加强公众参与行政问责的力度，首先要在法律上保障公民的问责权利，其次要建立完善的公民参与行政问责的渠道和途径，如重大决策的听证制度和信访制度。
4.健全行政问贵制的落实措施
行政问责制不仅仅是一种行政理念，更是一种治理现实存在的政府失责问题的有效方式。因此，必须强调行政问责制的有效落实，必须保证能够有一套使其能够有效落实的实施细则、具体程序和问责标准。以具体的实施细则使其能够真正进入操作层面，而不是象征性的制度虚置；以规范化的程序保证其良性发展，使其沿着法治的轨道进行，防止陷入人治的误区；同时明确问责标准，使公众和官员对行政行为是否失责以及失责后承担的后果有一个清晰的了解。
5.加强行政伦理建设，弥补制度的漏洞
要确保政府正确的履行责任，外在的制约和控制固然必要，但是官员的个人责任意识也必不可少。官员问责的作用在制度层面上有时也可能失效，从而凸显了加强行政伦理建设的重要性。通过行政伦理建设不断提高政府人员个人的责任感和道德水平，提高其道德自律意识，从而在制度延伸不到的地方，使行政人员依然能够主动和勇于承担责任。因此，必须在行政人员的选拔、培训和缋效考核的过程中都引入道德评价，从而形成良好的行政文化氛围，强化官员的道德责任。只有将外部制约和官员道德水平的提高结合起来，才能真正保障政府履行好责任。
参考文献：
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[4]郭道晖.法的时代精神[M].长沙：湖南出版社，1997：467.
作者：韩艳丽