土地是一切生产和一切存在的源泉, 而基于土地所产生的土地所有权也在物权法中占有举足轻重的地位, 自新中国成立以来我国逐渐形成了国家土地所有权和集体土地所有权两种基本的所有权形式, 但是随着市场化改革的开展, 中国社会也在发生着巨大的变革, 以前形成的农村集体土地所有权制度在现代社会显得格格不入, 形成了诸多积弊, 农村集体土地所有权制度的改革迫在眉睫。
一、我国农村集体土地所有权制度现存问题
(一) 主体虚设
我国法律法规将农村集体土地所有权确定为“乡 (镇) 农民集体所有”、“村农民集体所有”、“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”三级所有, 这样的所有方式造成了集体土地所有权主体的模糊。首先三级制集体所有没有明确指出以哪个层级的主体为主, 其次“农民集体”不是一个确定的法律概念, 法律并没有明确规定“农民集体”的概念, 因此农村集体土地的主体是模糊的, 但是代表农民集体行使权利的代理人却是明确的, 即乡 (镇) 政府、村民委员会和村民小组, 所以实际上乡 (镇) 政府、村民委员会等行政组织成为了农村集体土地权利的实际行使者。甚至在有些地方, “农民集体所有”已然演变成某些村干部的个人所有了, 因此现实中存在的各种村干部与奸商勾结损害农民利益的行为也不足为怪了。
(二) 客体不清
我国的土地所有权的客体划分为国有土地和集体土地两大类。但立法并没有界定, 哪些土地属于国家, 哪些土地属于集体, 更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有, 因此, 农村集体土地所有权的客体其实是不明确的, 更何况随着城市的发展, 城市市区的范围不断扩大挤占农村集体土地, 这些新的城市占用的土地到底地国有土地还是集体土地, 城市中还没有被征用的集体土地, 它的所有权又该归谁, 这些都是不可回避的问题。因此尽管法律上对土地所有权客体的划分清晰, 但实际操作时却困难重重。
(三) 所有权内容缺失
首先在使用权上, 法律将农村集体土地的使用限制为农业生产或农民宅基地以及兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中, 而将土地用于其他的用途则需要先将集体土地转化为国有土地, 从而限制了集体土地的使用权能。
其次在收益权上, 收益权与使用权紧密联系, 由于集体土地若想用于其他用途必须要先转化为国有土地, 当国家将集体土地征收为国有土地后便可有偿转让用于商业等用途, 国家独享巨大的增值收益, 而农民集体却只能得到很少的一点征收补偿。
最后农村集体土地所有权的处分权更甚, 集体土地所有权只能转化为国家所有后才能转让, 国家通过征收的方式掌握了农村土地的最终处分权, 不存在农民集体和国家权力行使者平等协商的机制, 在这种制度下农民普遍觉得农村集体土地属于国家也不奇怪了。
二、农村集体土地所有制度改革出路
针对我国农村集体土地所有权制度的改革, 学界提出了很多观点, 大致可分为四种观点:一种是赞成将农村集体土地收归国有;一种是主张将农村集体土地私有化;一种是主张实行多元所有制;还有一种是主张维持现有的集体所有制度, 并在此基础上对农村集体土地所有权进行改革完善。
这些方案对我国农村集体土地所有制改革提出了创新的观点和方案, 很有价值, 但也要考虑到制度本身的合理性、可行性和改革的目标功能等实际情况。结合目前的实际情况, 我认为改革还需循序渐进, 应当在现存的集体土地所有制上对若干制度规制进行修订和补充, 以完善我国现行的集体土地所有制。
(一) 明确农村集体土地所有权主体
首先乡镇一级的农民集体不应作为集体土地的所有权主体, 乡镇一级范围太大, 对集体土地实行民主化的管理较为困难, 况且乡镇一级的集体土地与村一级的集体土地有包含的关系, 这个村的农民还拥有其他村的土地, 这未免不太合理, 而乡镇的政府属于国家的行政机关, 若将政府作为管理土地的机关恐怕还会加重现在的干部腐败和农民利益受损问题。其次, 村民小组和农村集体经济组织也不宜作为集体土地的管理者, 现在很多地方都已取消了这两个机构, 而且以村民小组的人和地都太少, 这会造成机构的冗杂, 也不利于土地的集中管理从而提高生产效率。所以我认为以村一级的农民集体作为集体土地的所有者是最为恰当的, 村民之间相互熟悉, 方便进行民主化的决策管理, 一个村的土地面积也适合进行集体管理。因此立法也应该明确农村集体土地所有权的主体为村一级的农民集体。
(二) 明确农民集体的组织机构
为了更好发挥农村集体土地制度的优势, 提高土地生产效率, 农民集体组织机构可以仿照公司的组织形式, 设立村集体成员代表大会作为权力机关, 以村民委员会作为执行机关, 设立专门的监督委员会作为监督机关。
集体成员代表大会可以制定集体土地的经营管理规划、土地收益的分配方案、集体章程等与集体成员密切相关的事项, 但是集体成员代表大会的一些程序性规定, 例如代表大会的启动程序、组成人员的选举方式、大会事项的表决程序等应当由法律来强制性规定。
村民委员会作为执行机构, 当集体成员代表大会达成具体方案时, 应当交由村委会来执行实施, 村委会应当代表村民的意志为村民办实事, 且村委会也有执行的实力, 但也有人认为将执行权交于村委会可能产生腐败问题, 这是完全可以避免的, 村委会只具有执行权, 不能随意改变代表大会产生的方案, 且在执行中也会有监督委员会对其进行监督。
监督委员会主要是对村委会的执行进行监督, 其组成人员由集体成员代表大会选举产生, 实行轮换制度, 当发现村委会有损害村民利益的行为时有权叫停村委会的行为, 并召开临时代表大会向集团成员进行汇报, 也有权代表村民向人民法院起诉。
(三) 完善所有权的权能
国家严格限制农村集体土地的使用方式完全可以理解, 但这些限制过于严格, 一定程度上剥夺了农民从流转中的可得利益。地方实践已走在了理论的前面, 浙江、江苏等地多年前就实施了宅基地跨村流转的做法, 而在2015年2月25日, 全国人大常委会拟授权国务院在33个试点区域, 暂时调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的规定, 这表明国家也在试探性的探索集体建设用地、宅基地流转的可行办法, 值得肯定。但同时还应该进一步开放集体土地一级市场, 对于在非城镇规划区内进行非公益性建设, 需要使用集体所有的土地的, 只要符合土地利用总体规划和办理相关的农用地转用审批手续, 应需由地方和集体土地所有者签订协议, 按市场价格来进行交易, 这样可以保证农民集体的土地流转的权益, 提高农民的土地收益。
土地是农民的生活基础, 好的土地政策更是农民安居乐业的重要保障。不可否认在集体所有的基础上改革也有其弊端, 实践中也会重重困难, 但是实行农村集体土地改革本来就是一件不那么容易的事情, 难办但是要办, 农村集体土地改革任重道远。
摘要：农村集体土地所有权制度是我国重要的权属制度之一, 但是在实践中已不能适应现代化改革的社会整体形态, 暴露出主体虚设、客体不清、所有权内容的缺失等严重的问题。因此本文在分析我国农村集体土地所有制问题的前提下提出改革的根本出路:明确以村集体作为农村集体土地所有权的主体, 完善农村集体的组织机构, 完善农村集体土地所有权的权能。
关键词：农村,集体土地,土地所有权
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