下面小编整理了一些《行政执法自由裁量权分析论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。摘要通过分析规范消防行政处罚自由裁量权的必要性和不当行使的原因，探讨如何规范行使消防行政处罚自由裁量权，以有效预防滥用消防行政处罚自由裁量的行为，促进消防行政执法规范化，提高消防监督执法水平。
行政执法自由裁量权分析论文 篇1：
人民银行依法行政中应规范和控制的问题
摘 要:行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为,其自由裁量权若被滥用必将严重影响到人民银行的依法行政工作｡本文通过对行政处罚中自由裁量权的分析,对人民银行行政处罚自由裁量权进行了深入的探讨,同时遵循公平与效率的原则,研究如何规范和控制自由裁量权的行使,以期有利于人民银行正确､及时而有效地执法
关键词:行政处罚;自由裁量;规范;控制
一､行政自由裁量权的含义
人民银行的行政自由裁量权是指法律､法规赋予人民银行在行政管理中依据立法目的和公正合理原则,自行判断行为的条件,自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力｡人民银行的行政自由裁量权使人民银行在管理过程中具有更大的能动性｡
二､人民银行行政处罚中自由裁量权存在的必要性
人民银行作为国家行政机关其行政处罚权与其他行政权力一样,在其运用的过程中存在着自由裁量权｡行政处罚中自由裁量权的存在是法律调整行政处罚关系的需要｡这是因为:第一,法律规范的不完备性决定了行政裁量的必要｡历史发展的局限性和阶段性,决定了生活在一定历史环境中的立法者的知识和技能难免具有一定的局限性,因而其制定的法律难免具有滞后性,需要行政机关的自由裁量做出必要的调整｡人民银行的行政执法内容广泛,情况复杂,法律､法规不可能都规定得明确具体,详尽无遗,因此法律法规只规定明确的范围和幅度,由人民银行依据实际情况做出最佳选择｡第二,社会的复杂多变与法律规范的相地稳定,使行政机关在面对法律的普遍性与个案的特殊性的矛盾时,必须有自由裁量的权力｡人民银行行政执法的专业性､时间性､地域性要求法律､法规应授予人民银行在行政处罚中以必要的自由裁量权,使之能根据客观情势的变化,权衡轻重,灵活运用法律规定,在法定范围内作出合法､合理的行政处罚,以达到依法行政,维护金融稳定的目的｡
可见,人民银行行政处罚中的自由裁量权作为行政权力的重要组成部分,在行政处罚中是必不可少的,它能使行政执法者审时度势地处理问题,提高了行政处罚的效率｡
三､人民银行行政处罚中自由裁量权的体现
自由裁量权在人民银行行政处罚中大量存在｡根据《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《中国人民银行法》)､《中华人民共和国商业银行法》(以下简称《商业银行法》)､《中华人民共和国反洗钱法》(以下简称《反洗钱法》)等法律､法规的规定,在人民银行具体行政行为和抽象行政行为中,行政处罚的自由裁量权主要体现在以下五个方面:
(一)立法上的自由裁量权-赋予人民银行发布命令､制定规则的权利
为了确保人民银行作为国家的行政机关在履行职责过程中的机动性和灵活性,法律赋予了人民银行制定规则､发布命令的权利｡如《中国人民银行法》第二条第一项规定,中国人民银行可以发布与履行其职责有关的命令和规章｡第二十七条规定,中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则｡以上均由法律或国务院行政法规授予人民银行在立法上一定的自由裁量权,使人民银行在行政执法中可以根据客观情况的变化,发布点或修改规章和命令,使执行具有更大的机动性和灵活性｡
(二)对事实要件认定的自由裁量
法律赋予人民银行对行政相对人行为性质和执法事项性质认定的自由裁量,确认行政相对人的行为是否违法,并经过检查和调查决定是否做出行政处罚｡如《中国人民银行法》第四十六条:“本法第三十二条所列行为违反有关规定,……有关法律､行政法规未作处罚规定的,由中国人民银行区别不同情形给予警告､没收违法所得……｡”在本条中和所涉及到的第三十二条中并未列明违反有关规定的具体情形,因此人民银行在实际执法中要结合对行政相对人行为性质和执法事项性质的认定,对行政相对人是否违法做出裁量｡
(三)判定情节轻重的自由裁量
所谓情节是指在某种行为已经构成违法的前提下,执法机关在对行政相对人作出处罚时应当考虑的,据以决定从轻､从重､减轻或者免予处罚的各种情况｡人民银行在行政执法过程中对违法行为采取的是过错推定原则｡所谓过错推定原则是指金融机构､其他单位和个人一旦实施了金融违法行为,只要不能证明自己主观上无过错(故意和过失),法律就推定为违法行为人有过错,并依法承担金融行政处罚责任｡因此行政处罚的情节可以分为主观和客观两个方面｡主观方面包括故意还是过失,故意是指行为人明知自己的行为违反金融行政法律规范的规定,发生危害金融秩序的结果,并且希望或放任这种结果的发生的一种心理状态;过失是指行为人应当预见到或者已经预见而轻信能够避免,以至发生这种结果的心理状态｡客观方面则包括时空､对象､方式手段和危害后果等｡在人民银行行政处罚时,必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节｡
(四)选择处罚种类､幅度或对象的自由裁量
人民银行行政处罚的种类主要有警告､罚款､没收违法所得､责令停止某些业务等｡根据处罚法定原则,当然依据法律､法规和规章的规定来决定｡但是法律法规在处罚的种类､幅度或处罚对象的选择上赋取了执法人民银行一定的裁量权｡如《中国人民银行法》第四十五条:“印制､发售代币票券,以代替人民币在市场上流通的,中国人民银行应当责令停止违法行为,并处二十万元以下罚款｡”法条中规定了对印制､发售代币票券这一违法行为的处罚上限为十二万元,其处罚幅度在零到二十万之间｡至于具体的处罚数额,则由执法的中国人民银行根据相对人的违法行为和情节在二十万元以下确定具体的数额｡因此人民银行在行政执法中应该在法律规定的种类和幅度内作出自由裁量｡从现有的人民银行履行监督管理权的法律法规中可以看出,罚款是所有行政处罚中用得最多､最广的一种,也是人民银行运用自由裁量权最频繁的一种｡在此,人民银行在运用自由裁量权时关键要把握三点:一是不要超出法定的范围和幅度;二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重,显失公正;三是如果从轻､从重､减轻或者免予处罚时必须有合法的原因和理由｡
(五)选择行为时限的自由裁量
人民银行行政执法中还有一项自由裁量权,那就是责令改正的期限问题｡特别是在《反洗钱法》颁布实施以后,人民银行行政处罚时经常会遇到这一问题｡尽管责令改正不属于行政处罚的种类,但这是人民银行在行使金融监督管理权时对违法行为人发出的一种作为命令,违法行为人应当按照命令改正或限期改正违法行为｡如《反洗钱法》第三十一条､第三十二条均这样规定:“金融机构有下列行为之一的,由国务院反洗钱行政主管部门或者其授权的市一级以上派出机构责令限期改正……”｡在这种情况下,执法的人民银行就必须根据客观情势运用自由裁量权对责令改正的期限作出明确､具体的规定,规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法的原则,过短或过长都是不适当的｡
四､建立人民银行的行政自由裁量权控制机制
为预防和控制行政自由裁量权的负面效应出现,防止其错位和异化｡上个世纪九十年代末,中国人民银行先后制定出台了《中国人民银行行政处罚程序规定》等部门规章,基本结束了过去行政自由裁量权“无法无天”的状况,有效地控制了行政自由裁量权｡但是,由于我国行政法体系的不完善,控制与规范行政自由裁量行为,仍有许多亟待解决的问题｡
(一)加强自由裁量的立法控制
首先,立法机关在授予自由裁量权时应当适当,在哪些情况下应当授予自由裁量权,哪些情况下应当授予羁束裁量权,要经过慎重考虑｡其次,立法中必须明确授予自由裁量权的目的,行使自由裁量权的原则,对行政机关的自由裁量权提出原则性要求｡这些原则性要求可以为司法审查提供证据,还可以通过立法解释,司法解释加以具体化｡再次,明确规定中国人民银行制定的部门规章不得再授予执法的分支机构自由裁量权｡第四,加强立法解释｡自由裁量权的存在主要归因于立法者认知能力的局限､语义的模糊特性､固定规则与流动现实的矛盾等,因此要求立法者不能怠于职责,一方面要不断地制定新的法律,另一方面根据客观情势的变化加强对其所制定的法律进行解释｡
(二)加强自由裁量的司法控制
第一,人民法院应充分利用《行政诉讼法》所确立的“滥用职权”的违法标准,加强对行政自由裁量行为的审查｡我国行政诉讼法所确立的“滥用职权”标准是人民法院控制行政自由裁量权的有力的法律武器,但这一武器目前尚未发挥应有的威力,这种状况亟待改变｡第二,应逐步扩大人民法院充分行使审查自由裁量行为的受案范围,加强其司法审查的功能,笔者认为,现行行政诉讼法的受案范围过小,且抽象行政行为不在受案范围,这削弱了司法机制约行政权的作用｡由于所站的角度和出发点不同,行政机关出台的部门规章倾向于维护本部门的利益,人民银行也不例外｡如《中国人民银行行政处罚程序规定》明确规定,中心支行决定的50万元以上､县支行决定的10万元以上的罚款为重大行政处罚｡在执法实践中我们发现,其数额标准规定得过高｡依照《行政处罚法》的规定,重大行政处罚应告知当事人有要求听证的权利｡部门规章仅从部门利益考虑,忽视了相对人的权利｡因此,应根据我国现状,逐步修改法律､扩大人民法院行使审查自由裁量行为的受案范围｡
(三)加强自由裁量的行政自控
人民银行行政自由裁量权是国家赋予行政主体—人民银行的,而具体的操作一般都是由执法人员来完成｡但是,执法人员实施自由裁量权的行政行为中个人价值判断标准､感情取向的不同等等均会造成行政执法中的巨大差异,使得在实践中行政处罚的自由裁量行为出现了许多显失公正､滥用职权的现象｡要解决这一问题,除了加强对行政自由裁量权的司法监督外还要加强对执法行为的行政监督,确保执法人员不能滥用职权｡行政程序的设定便是解决这一问题的必要手段｡程序—实质是管理和决定的非人情化,其一切布置是为了限制恣意､专断和任意裁量｡行政程序的设定也可以预防公务员拖延行政的行为发生,避免其选择不适当的手段､范围､幅度来加重行政客体的义务而滥用自由裁量权,扼制其行使自由裁量权时的主观随意性｡并且建立完善的行政程序是保障相对人权利的必要手段｡
要建立自由裁量的行政控制,一是建立健全行政执法责任制｡通过行政执法责任制,把执法质量与执法者个人责任联系起来,从而提高执法人员的责任心和业务水平,保证执法质量｡二是加强行政复议工作｡行政复议是一种规范化的内部的监督形式,较之行政诉讼,它的突出特点是:监督范围广泛,监督程序简便｡它不但可以审查具体行政行为的违法性,而且可以审查具体行政行为的适当性｡复议机关对自由裁量行为不仅可以给予全面的审查,而且可以直接行使变更权,纠正任何违法和不当行为｡
(四)加强行政主体的道德自律
首先,要明确行政主体的权力是人民赋予的,因此必须坚持权为民所用的原则｡坚持党和人民的利益高于一切,摆正权力､责任和义务的关系,把人民授予的权力看作尽责任之权,尽义务之权｡其次,要坚持按规则用权,坚持公众利益至上等行政自由裁量权行使的原则,以维护党和人民的根本利益｡三是要坚持按程序用权｡按程序用权最重要的是坚持民主集中制原则,重大事情一定要经行政处罚委员会讨论,个人不能独断专行,同时要依据明确的标准,根据事实,说明自由裁量行为的理由,并充分听取行政相对人的意见｡整个行政处罚自由裁量过程实行政务公开等等｡
总之,控制行政自由裁量权是一项任重道远的任务,需要认真对待｡随着行政法制的发展,我国对行政自由裁量权的控制将日益完善｡这将对人民银行的法治进程产生重大积极的影响｡
参考文献:
1､王名杨《美国行政法》,中国法制出版社1996年版
2､龚祥瑞《比较宪法与行政法》,法律出版社,1985年3月第1版
3､《中国人民银行行政执法指南》中国人民银行条法司编,中国金融出版社2001年4月版
4､林莉红《中国行政救济理论与实务》,武汉大学出版社2000年6月第一版
(责任编辑 刘 洋)
作者：徐廷尊
行政执法自由裁量权分析论文 篇2：
关于消防行政处罚中自由裁量权的探讨
摘 要 通过分析规范消防行政处罚自由裁量权的必要性和不当行使的原因，探讨如何规范行使消防行政处罚自由裁量权，以有效预防滥用消防行政处罚自由裁量的行为，促进消防行政执法规范化，提高消防监督执法水平。
关键词 消防行政处罚 自由裁量权 执法规范化
一、自由裁量权的含义
自由裁量权，是指在法律法规对行政行为的范围、条件、形式、程度和方法等未作詳细、具体而明确的规定时，行政主体可以在法律法规的规定幅度和范围内，或符合立法目的和原则的前提下，根据具体情况自行选择、裁量作出行政行为的权力，从而更加准确地贯彻法律法规的意图。
其内涵应包含以下几个方面内容：第一，这种权力是行政主体在其权限范围内享有的权力；第二，行政主体在行使此项权力时可根据实际情况和自己的意志作出判断、选择；第三，行使此项权力的前提是法律无具体规定；第四，这种权力影响行政相对人的权利和义务。
但是，如果缺乏有效规范与约束，不能正确行使自由裁量权就容易导致滥用自由裁量权现象的产生，造成消防行政处罚执法尺度不一的状况发生。既破坏了法律的严肃性与公正性，又影响了公安消防机构执法的形象。
二、消防行政处罚中自由裁量权的类型
（一）消防行政处罚种类的自由裁量权
在公安消防执法机构对行政管理相对人作出行政处罚时，可以在相应的法律条文规定的处罚种类中选择。我国现行消防法律法规规定，消防行政处罚主要有责令停产停业、停止施工、停止使用、警告、罚款、没收非法产品和违法所得、拘留等种类，处罚种类的选择具有一定弹性。例如，《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第六十三条规定，“违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留”。据此条款，存在相应违法行为且情节不严重的，就能在警告和罚款中择一而行。
（二）消防行政处罚时限的自由裁量权
《消防法》只规定了应该受到行政处罚的法律事实，或者只规定了实施处罚的前置条件，比如对“责令限期改正”的期限未做规定。公安消防机构可以根据火灾隐患整改的难易程度以及行政相对人的违反法定程序的情况决定行政相对人整改的时限长短。例如，《消防法》第六十六条规定，“电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。”
（三）消防行政处罚幅度的自由裁量权
在消防行政处罚所依据的法律法规中存在许多比例幅度或上下限幅度的规定，这样的条款可以使消防行政执法人员在法定的处罚幅度内自由选择处罚数额。例如，以罚款额度为例，《消防法》第五十八条对相应违法行为的罚款幅度规定“并处三万元以上三十万元以下罚款”。又如《消防法》第五十八条对相应违法行为的罚款幅度规定“处五千元以下罚款”，仅确定了上限，未对罚款额度的下限做规定。
（四）违法行为情节轻重认定的自由裁量权
消防法律、法规中不少都有“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，却并未认定情节轻重的法定条件，这样公安消防机构对情节轻重的认定就有自由裁量权。如《消防法》第六十五条规定，“人员密集场所使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的，责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上二千元以下罚款；情节严重的，责令停产停业”。
三、 规范消防行政处罚中自由裁量权的必要性
（一）弥补立法缺陷
由于我国各地域之间经济、社会发展不平衡，消防违法行为也存在情节轻重的不平衡等因素。再加上面对日益迅速发展的、复杂的社会关系，立法机关很难预见未来的发展变化，因此，从立法作层面而言，消防法律、法规所涉及的各种社会消防关系不可能完全概括，就不能做出完全细致的规定。自由裁量权的确定能在现实层面较好地弥补立法上的缺陷。因此，消防行政执法自由裁量权不是凭空产生的，而是法律授予的，受法律约束的权力。
（二）保持消防监督执法管理的高效性
消防行政管理与监督执法的范围十分广泛，消防法律法规通过确定部分特定的原则，设置部分有弹性的条文，赋予消防行政执法部门在法定范围内行使自由裁量权，对于公安消防机构审时度势、因地制宜、富有成效地进行消防行政管理，提高行政效率，是非常必要的。
（三）保证消防行政处罚的公平公正
执法人员由于理解法律法规的局限性，或受一些不良外部因素的影响，在行使自由裁量权时往往发生自由裁量超过一定的标准，或超出一定的范围、种类，出现与违法事实不相称的现象，造成自由裁量权的滥用。在现阶段，省或市公安消防机构应对带有自由裁量权的消防行政处罚条款进行细化，使执法人员的处罚标准由柔性变为刚性，减少自由裁量权的操作空间，有效规范消防执法权力的运作。
四、消防行政处罚自由裁量权不当行使的主要原因
由于受价值取向、个人素质等因素的制约，消防行政处罚中的自由裁量权在实际运用中因消防执法人员的不同理解可能会产生不同的裁决结果，消防行政自由裁量权在缺乏约束和规范的情形下，行政相对人的权益保障处在不稳定之中，其诱因表现为自由裁量权的不当行使。消防行政处罚自由裁量权不当行使同时存在主观上与客观上的因素。
（一）自由裁量幅度过宽
如前所述，消防法律法规部分条款中对同一个消防违法行为处罚幅度相差高达十倍，造成行政处罚自由裁量权过大，稍有不慎就会造成实际执法中对行政处罚带有部分随意性。
（二）执法业务素质不高
在现有的消防执法人员中，相当一部分没有经过系统的法律专业知识和消防技术规范的培训，对法律法规和消防业务知识的理解不透彻，以致对案件性质和情节轻重的认定受个人能力、业务水平的限制而出现偏差。
（三）执法理念存在偏差
部分执法人员没有牢固树立执法为民的观念，其在实施行政处罚过程中的价值判断标准容易受到部门利益乃至个人利益的影响，自由裁量权的行使自然就会出现偏颇。
（四）执法监督效能不足
消防行政处罚自由裁量权涉及范围广，而执法监督力量却往往不够，很难对每種处罚行为都实施有效监督，同时监督的严密性也不够，自由裁量的环节甚至根本得不到有效的监督制约，为权力寻租、腐败滋生留下空间，导致某些行政处罚决定合法不合理。
五、公安消防机构如何正确行使自由裁量权
鉴于上述原因，应当从完善自由裁量规定的制定、严格落实执法工作的程序制度、强化对执法人员执法素质的保障三方面齐下功夫，确保公安消防机构正确行使自由裁量权。
（一）完善自由裁量规定
为规范公安机关消防行政处罚行为，确保公安机关依法行使消防行政处罚自由裁量权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，提升公安机关执法公信力，四川省公安厅依据相关法律法规制定了《四川省消防行政处罚自由裁量规定》。该文件明确规定了消防行政处罚自由裁量的处罚种类和处罚等次，以罚款为例，根据消防安全违法行为的事实、性质、情节、危害后果及单位（场所）的规模、使用性质，将罚款处罚标准划分为较轻、一般、较重三个处罚阶次；同时，将法定罚款幅度按照0～30%、30%～70%、70%～100%划分为三个区间，分别对应较轻、一般、较重三个处罚阶次，较好地规范了我省消防行政处罚自由裁量行为。
（二）落实告知、听证、集体议案制度
告知和听证制度对于保证自由裁量行为的合法性和妥当性，维护相对人的合法权益具有重要的意义。在作出消防行政处罚决定前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚种类、处罚幅度，并书面告知当事人依法享有陈述权、申辩权、听证权和救济权的途径及期限。相对人有要求听证的权利，如果相对人要求听证，消防行政执法主体应当组织听证。
（三）加强案件法制审核
消防行政执法人员在办理具体案件时，应先将调查结果交由消防法制部门进行审查，然后交由执法部门负责人组织进行集体议案，具体承办人员应当说明裁量的依据和理由，严禁执法人员在案件不经过集体讨论的情况下对相对人行使自由裁量权。在基层执法大队不具备法制部门条件的，应由大队法制员和大队负责人行使审核与组织集体议案的职责。
（四）推行执法人员职业准入制度
无论法律如何完善，消防行政处罚自由裁量权仍必然存在，公安消防机构在自由裁量权的行使时始终起着独特的作用。这种独特的作用首先表现在自由裁量方面，即行政行为人的作出与否及作用的程度为何，都由行政行为人的判断来行使权力。为保证自由裁量权的有效行使，严格消防行政执法人员的职业准入制度是极其必要的。其主要目的是通过选拔、考核、考察等方式，确保高素质的人员进入到消防行政执法队伍中来，从而提高消防行政执法的水平和质量。
（五）强化执法规范化培训，提高业务水平
执法者的行政执法主体资格直接导致了执法者的自由裁量权公正与否首要决定性因素就是其自身的素质。合法合理的自由裁量权能够很好地维护法制的尊严。消防业务能力的高低，是能否运用好自由裁量权的关键，许多违法行为需要执法人员来评估其隐患的大小，评估其违法情节的轻重，消防业务能力直接影响到自由裁量权的行使。正确的出发点，需要有过硬的消防业务来保证得出正确的结果。所以，要正确展行自由裁量权，必须以扎实的消防业务素质为基础。执法人员自身素质与规范行政处罚自由裁量权密不可分。因此，要加强对现有干部队伍相关法律法规政策的理论学习，提高广大消防干部的业务素质和执法水平，增强消防执法人员的道德修养，培养其勤政廉政为人民服务的意识和品质，减少因道德风险产生的消防行政处罚自由裁量权的滥用。
总之，规范行政处罚自由裁量权要做好监督与控制，运用自由裁量权灵活的优势，提高行政执法效率，保障当事人的合法权益，促进消防执法规范化，维护社会的稳定。
参考文献：
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[9]孙昕荣.关于消防行政执法中自由裁量权的几点思考[J].安徽警官职业学院学报，2005（05）.
作者：贺阳
行政执法自由裁量权分析论文 篇3：
建立审计处罚自由裁量权的制度体系研究
审计处罚自由裁量权在合法性的前提下，是客观存在的，但违背法律授权目的和意愿，处罚畸轻畸重等滥用审计处罚自由裁量权行为也造成了社会危害性，影响了审计的公信力。
一、审计处罚自由裁量权存在的主要形式、问题及原因
（一）审计处罚中自由裁量权存在的形式
审计处罚自由裁量权的表现形式
說明
1.事实认定 审计过程中查证、取证，以及确定违规违纪等方面存在一定程度的自由裁量权。
2.期限认定 法律法规规定了在一定时间范围的处理处罚，本身就具有自由裁量的性质。
3.审计处罚种类 审计处罚的形式包括通报、警告、没收非法所得、罚款金额等多种自由裁量权。
4.违反具体行为性质 我国法律法规中对事件的处理常常会有 “情节较重的”、“情节严重的”的表述，但界定标准具有一定的审计自由处罚权。
5.审计程序的选择 审计处罚金额达到一定程度，可以选择一定的审计程序。
6.处罚幅度 审计处罚自由裁量权在审计实践中涉及最为广泛，容易造成执法人员的随意性。
（二）审计处罚自由裁量权存在的主要问题
1．裁量主体的意识模糊。什么是自由裁量权，该怎样正确行使，应该遵循什么原则，希望解决什么问题，会造成什么影响等问题，可能大多数还是比较模糊的，容易导致裁量权的随意性。
2．违法行使自由裁量权，处罚结果畸轻。主要表现在自由裁量范围的下限以下作出处罚，对违反财经纪律的行为起不到有效的惩戒作用。
3．审计处罚显失公平和公正。前者指行政机关在同等条件下，对同等事实的处置过程中出现前后左右明显不一致或截然相反的情形。后者是指行政机关在自由裁量时抱有不正当的目的或私心偏见，在法定范围、幅度内做出的违反社会普遍公认的一般标准的行为。表现在对不同被审计单位相同性质的问题，处罚幅度不一致。
4．裁量权限过大，随意变更处罚幅度和数额。包括在行使自由裁量权的行为方式、种类、幅度、时限的选择上超越法律的限制性规定。表现在征求被审计单位意见的审计报告征求意见稿在适用自由裁量权提出处罚意见时，基本上是按上限提出处罚意见，而实际作出的处罚决定给予的处罚数额均比征求意见稿数额小，二者存在较大差异，处罚数额的变更存在随意性。
5．裁量权的监督相当薄弱。对于审计处罚自由裁量权的监督目前比较薄弱，这从审计机关目前实行的审计执法责任追究情况，被审计单位向审计机关提出的投诉、申请行政复议、提起行政诉讼的数量中可以得到一定的反映，基本没有。
（三）审计处罚自由裁量权存在主要问题原因分析
1．法制不完善，审计处罚自由裁量权法规规定不统一。审计行政执法中几个常用法规对自由裁量权规定不统一，且幅度过大，造成审计机关和审计人员在审计处罚中自由裁量随意性较大。
2．缺乏科学的审计处罚评价标准和体系。目前审计机关在审计处罚方面要求的最多的是程序一定要合法，适用法律法规一定要准确，但对作出的审计处罚结果是否合理，却没有规定评价标准，而合理性原则也是自由裁量权重要原则之一，在法律法规赋予的自由裁量权幅度较大的情况下，合理性就显得尤为重要。
3．现行法定审计管理体制对审计机关行使自由裁量权缺乏有效外部监督。现行的审计管理体制是一种双重管理体制，一方面，由于这种双重的管理体制下审计机关的人事和经费及主要审计工作要依赖于地方政府，上级审计机关对下级审计机关的业务监督处于一种只有责任没有有效制约手段的状况，导致审计系统内部的审计执法监督软弱。另一方面，凡涉及地方利益的审计处罚，或多或少会受地方政府干预，致使审计机关不能自主依法进行审计处罚。
4．审计人员的素质有一定差距。审计机关成立30年来，虽然能力素质有了大幅提高，但高标准衡量还有不少差距，在独立、规范行使审计处罚自由裁量权方面还不能适应需要。
二、规范审计处罚自由裁量权应把握的主要问题
（一）法律目的。审计机关实施审计处罚自由裁量权要考虑处罚是否合乎法律目的，要以法律法规的立法目的和原则为指导，在法定的标准和幅度内寻求一个最适宜的处罚幅度，避免导致滥用自由裁量权和内容上不公正的审计处罚。
（二）平等对待原则。审计处罚自由裁量权要求的平等对待应当既包括不同场合的平等对待，也包括不同时间的平等对待。
（三）实施审计处罚必须以事实为依据，要考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，还要考虑处罚主体是否符合法律规定，其主观方面是故意还是过失，审计违法行为一般是由故意行为所为。此外，从重、从轻、减轻或者免予处罚的，要有法定条件。
三、构建规范审计处罚自由裁量权的制度体系
（一）完善立法控制。审计处罚自由裁量权来源于立法机关的授权，立法机关依据法定的立法权限和程序予以授权，是审计机关取得处罚自由裁量权的唯一渠道，因此，完善立法控制是规制审计处罚自由裁量权的第一道防线，也是从源头上防止审计处罚自由裁量权滥用的紧迫需求，对此立法机关应在立法时要适度授予处罚自由裁量权，尽可能收缩处罚自由裁量权，防止此类权限无限制扩大化的倾向；对经论证必须设定的处罚自由裁量权，应对其行使的条件、范围、幅度等最大限度地作出准确、科学的规定。
（二）完善审计层级监督机制。国务院《全面推进依法行政决定》关于“切实加强行政系统内部的层次监督”和《全面推进依法行政实施纲要》中关于“创新层级监督新机制”的要求，说明建立健全审计机关内部经常性的层级监督机制十分必要。对审计机关实施处罚自由裁量权的监督控制，从程序设计层面上讲，应当建立或者完善处罚信息公开、处罚理由说明、回避、案卷评议、重大案卷备案审查等制度，探索建立审罚分离制度。
（三）完善审计责任追究制度。建立和完善审计项目质量和执法过错责任制度是规范审计行为，提高依法审计水平和审计项目质量的重要保障。审计机关应沿着“责任界定--责任认定--责任追究--责任落实”的逻辑顺序，构建惩治滥用审计处罚自由裁量权行为的“问责链条”。审计责任追究核心是把各类法律、法规、规章设定的审计机关的职权统一视为职责，以责任制约权力，体现了审计执法主体权力与责任的统一。
（四）制定审计处罚自由裁量权的行使细则。从国内外规范行政处罚自由裁量权的实践看，审计机关制定审计处罚自由裁量权的行使细则，细化、量化后的处罚基准以及不确定概念的界定等，对于控制审计处罚自由裁量权的运用具有重要的意义。细则的制定，是限制审计处罚自由裁量权的空间，减少执法者的随意性，防止权力滥用和专横执法的重要途径，对于避免审计处罚自由裁量前后不一和专横非常有效。鉴于行使细则的普遍适用性，应当规定行使细则以规章为载体，并在创制过程中为避免角色冲突的缺陷，确立扩大管理相对人广泛参与，甚至司法机关适度介入的制度设计等。
（五）建立遵循先例制度。虽然我国不存在司法判例制度，但是在行政领域，为防止不一致的裁量，在一定范围和程度内统一行政裁量的方式和内容，避免因法律不完备或法规复杂性导致适用困难时出现太多的时间和地区差异，建立遵循先例制度是有益的探索。因此，上级审计机关可将本级范围内的典型案例进行汇总归纳，以利于基层审计机关在具体执法中对比参阅。基层审计机关在参阅当中具体应该考虑：第一，相同情况是否平等对待；第二，是否符合比例原则，责罚相当；第三，是否前后一致，对两个在主要方面相同的案件不能作出两种截然不同的结果。
（六）建立审理制度。建立和推行审计项目审理制度是审计机关近年来提高审计质量的重要举措。审理是对审计业务部门实施的审计项目的审计过程及结果的正确性、合规性进行审查、核实、评价，并提出相应意见的一种内部监督活动。审理制度符合审计项目“计划、实施、监督”权利分离的原则，进一步强化了审计质量控制工作的全面性和针对性，对于审计自由裁量权的控制发挥着积极的作用。
（七）落实审计相对人权利保障机制。从规制审计处罚自由裁量权行使的需求来看，落实审计相对人权利保障机制，即落实相对人享有的知情权、陈述权、质证与申辩权以及获得救济权等基本的程序性权利，对规范审计行为，控制审计权力的滥用具有极为重要的规制意义。《审计法实施条例》明确规定“审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利”，为了切实维护被审计单位的合法权益，如果被审计单位对审计机关作出的审计决定不服，还可以分别按照《审计法实施条例》的第五十二条或第五十三条的规定，提请审计机关的本级人民政府裁决或者依法申请行政复议或行政诉讼。实践己经证明，行政程序是防止行政专横和行政权利滥用的有效屏障。
（课题组成员：吴应平 朱红云 孙军宪 朱理平）
作者：课题组