新形势下, 我国提出的依法治国方略和强调的法治思维, 要求公安机关的一切执法行为必须严格限制在法律的框架之内, 按照法律、法规所明确的职权和程序依法行政。在当前强调以审判为中心的司法改革中, 公安机关不但要强化行政职能, 服务好大局, 更应顺势而为, 突出司法力量的建设, 强化刑事诉讼工作, 才能够做到对犯罪活动, 不枉不纵; 才能够积极适应检法机关主审法官、主诉检察官的改革, 不等不靠; 才能够充分满足公安部提出的“对公安、安全机关具有刑事司法属性的侦查人员探索试行主办侦查员制度, 并完善相应的职业保障制度”改革要求, 不偏不倚。作为公安工作重点之一的执法规范化建设, 应如何建立统一标准, 加强规范化管理, 将是各级公安机关亟待解决的问题。本文仅就当前公安刑事执法中存在的共性问题作一点粗线的分析, 并就此提出相应的对策, 与各位同仁共同探讨。
一、当前公安基层刑事执法存在的主要问题
( 一) 执法程序不够规范
1. 办案程序操作不规范
首先是受理案件。公安机关受案的来源有公民扭送、报案、控告、举报、犯罪嫌疑人自首和其他部门移送等六种情况, 这当中以公民报案占绝大多数, 而公民报案往往是向辖区派出所报案, 或电话或来所。而在我们的刑事案卷中往往缺少派出所的接警登记, 反映的是群众直接向刑警大队报案, 不能如实的、完整反映案件的报案经过。这种情况在一些重大案件的后期诉讼中造成麻烦。比如杀人案件, 派出所接到报案后, 先期到达现场后, 有的要采取现场保护措施、有的要采取紧急措施, 比如抢救被害人、救火等; 如果受案中将派出所接警这一环节省略, 会造成案卷材料前后不一致, 导致案件来源不清。
其次是符合立案条件, 不及时依法立案, 主要表现在:不在规定时间内及时立案, 在调查的案卷中, 21% 的立案决定书与接处警登记表时间间隔较长, 有的超过7 天, 有的长达一个月; 有部分案件不走案事件系统, 以开具纸质立案决定书的方式立案, 也未开具立案告知书; 有的案件立而不侦, 未及时开展相关侦查工作。
再次是撤销案件, 在何种情况下应撤销案件, 《公安机关办理刑事案件程序规定》中已作出具体规定, 据此, 转治安处罚的案件、不追究刑事责任的未成年人作案及双方协商处理或被害人自诉 ( 公安机关已立案) 的轻伤害案件都应当撤销案件, 但一些该撤销的案件没有撤销。同时转治安处罚的案件, 在撤销刑事案件后如何走治安处罚的程序也存在一定争议。
另外还有一个关于“犯罪嫌疑人归案情况的说明”的问题, 这项内容在《刑事诉讼法》及办案程序规定中都没有提及, 是近年来公安部根据办案实际作出的要求。由于没有统一的格式, 各地写法也不一样。以犯罪嫌疑人被抓获归案为例, 有的是以抓获单位出具说明, 有的是参与抓捕的民警以第一人称“我们”共同书写由单位加盖公章, 有的是参与抓捕的民警以个人第一人称分别书写加盖或不加盖单位公章等等, 没有统一的标准。
此外, 还有一个毋庸讳言的环节就是程序倒置现象的存在, 表现在先侦查后立案, 有的甚至案件破了再立案, 有的先采取强制措施后立案; 有的受案、立案、采取强制措施、移送起诉等不依法履行告知程序; 有的先搜查后补手续; 有的对拘逮捕行情况不按规定及时通知检察院等等。
2. 取证程序不规范
表现在以下几方面: ( 1) 忽视见证人的作用。见证人作为独立的第三方对保证执法公正有至关重要的法律地位。在现场勘查、搜查、扣押物品、辨认、侦查实验等时都要有见证人见证。在实际办案中见证人往往是派出所的协警。协警作为派出所的协助力量, 从法律地位上说, 不能成为独立的第三方。 ( 2) 对重大案件犯罪嫌疑人使用传唤。根据《刑事诉讼法》第117 规定: 传唤适用于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人。而办案中在一些重大案件甚至杀人案件中对嫌疑人使用传唤措施。传唤不属于强制措施, 嫌疑人可来可不来, 有的专家甚至提出如果犯罪嫌疑人在传唤期间主动供述的, 应当以自首论。此外, 对传唤时间的延长, 多数办案单位均无延长传唤时间的呈请报告, 未经审批直接就延长至24 小时。 ( 3) 对嫌疑人、被害人权利义务告知不够重视。让嫌疑人和被害人知晓自己的权利和义务, 对保证诉讼的公正性有重要意义, 也可避免在诉讼过程中出现不必要的麻烦。告知的程序在笔录中都有所反映, 但多流于形式。对权利义务告知书只是交给嫌疑人、被害人、证人阅读或读给他们听, 而没有对内容作必要的解释。
( 二) 案件取证不到位
1. 犯罪构成的四要素是取证的四个方面。在办案中往往最重视的是犯罪的客观方面, 对案件的时间、地点、起因、经过、结果等都调查的较清楚, 但对犯罪的主体和主观方面都有所忽视。 ( 1) 对嫌疑人身份的认定。有的是根据嫌疑人自报的身份从全国人口资源库中调取的打印资料, 这种情况在协同办案系统运行之前较突出; 有的甚至缺失, 这在一些未成年嫌疑人轻微案件中较多, 有的办案人员一看嫌疑人在上小学, 肯定不到责任年龄, 干脆连身份证明都省略了。 ( 2) 犯罪主观方面, 包括嫌疑人实施犯罪的动机和目的。犯罪动机更能反映犯罪人的主观恶性, 更需要全面的调查。在实际办案中反映犯罪动机的往往只有嫌疑人自己的供述, 缺少相应的调查材料相印证。
2. 收集证据不全面。有些办案人员先入为主, 只注意收集证明犯罪嫌疑人有罪的证据, 而对犯罪嫌疑人无罪的证据收集不全甚至不去收集, 或未收集另一当事人的过错, 导致案件事实模棱两可, 证据之间不能很好地相互联系和相互印证, 不能够形成完整的证据锁链, 甚至相互矛盾。
3. 对证据的固定, 方法简单, 形式单一。实践中, 侦查员为图简便, 往往只以一种形式固定证据 ( 通常以言词证据和书证居多) , 不太注重运用视听资料固定证据。当前, 虽然运用录音录像固定证据已逐步增多, 但却存在视听资料制作不规范、制作质量不高, 有的甚至不能当庭正常播放的情况, 起不到证明作用。
( 三) 侦查措施运用不规范, 突出表现在扣押、辨认和询问
1. 扣押, 《刑事诉讼法》139 条规定“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件, 应当查封、扣押”, 这一规定扩大了扣押适用的范围, 改变了刑诉法修改前只能在勘查和搜查时实施扣押的规定。当前, 对扣押措施的运用较为普遍, 存在的问题主要有: 无《呈请扣押报告》和《扣押决定书》、扣押贵重财物时拍照和录像固定扣押的意识不强, 且未及时进行必要的鉴定和估价等手段来补充证明扣押的法律效力、有时扣押嫌疑人与案件无关的物品。
2. 辨认, 作为一项很重要的侦查措施, 在我国《刑事诉讼法》只将辨认笔录规定为证据的一种, 而对相关操作没有具体规定, 这是立法的缺陷, 虽在《公安机关办理刑事案件程序规定》中有一定规定, 也不尽完善。在具体办案中存在最大的问题是指认现场或物品取代对现场或物品的辨认。本身应该由嫌疑人进行辨认的物品和场所, 很多办案单位都按照以往的思维和作法搞成了指认, 导致辨认笔录制作不够规范, 影响了作为证据的“辨认笔录”的证明力。此外, 除制作必要的辨认笔录外, 多数办案部门未对辨认的过程进行录音录像, 在一定程度上影响了辨认结果的真实性, 导致辨认结果的证明力大打折扣。
3. 询问, 作为最常用的一项侦查措施, 实践中, 出现的问题主要表现在: 对在现场以外的地点进行询问时, 办案民警未出具公安机关的证明文件, 即《询问通知书》。对这一程序的忽略和缺失, 在一定程度上影响了对公民权利的保护, 也削弱了询问笔录的证据效力。
( 四) 笔录制作不规范
主要表现有: 有的询、讯问不分; 有的询问笔录未经证人、被害人签名 ( 盖章) 、捺手印; 有的讯问笔录未经犯罪嫌疑人签名、捺印; 有的提讯证上签署的侦查员姓名、时间与讯问笔录上侦查员、时间不相符合; 有的同一民警在同一时间对不同犯罪嫌疑人制作讯问笔录; 有的笔录没有制作的起止时间、地点或者只有一位民警签名; 有的笔录内容残缺不全; 有的笔录涂改后未捺指印; 有的笔录制作水平不高, 该问的问不到, 无关的情节记了不少; 问话方式不正确, 有的先入为主或有指供、诱供的嫌疑; 若干笔录中同一人姓名记录不一致; 有的讯问笔录除时间不同外, 其它内容存在粘贴复制现象; 有的案材料缺少侦查员签收; 电脑制作的文书或笔录, 错别字、漏字、多字的情况常常出现, 等等。
( 五) 法律文书制作不规范
特别是在报立案、制作《呈请立案报告书》, 一些民警未认真参考文书制作范文, 过于简单, 导致不能准确反映该案件的时间、地点、参与人、起因、过程、导致的结果及涉嫌违反的法律条文。
二、解决对策和建议
( 一) 提高思想认识, 明确规范执法的重要性
思想是行动的指南, 决定了行动的方向。每个公安民警都应树立规范执法是公安工作生命线、是公安机关永恒的主题的理念, 执法规范化建设始终是公安工作的核心问题, 更是当前适应我国法制建设快速发展的必然要求, 因此, 理性、文明、规范执法应成为全体公安民警的一种自觉行为和行动要求。同时, 还应认识到, 执法规范化建设不仅是增强公安机关履职能力、提高公安机关执法公信力的重大举措, 也是提高公安队伍整体素质的有力保障。
( 二) 规范执法环节, 细化执法要求
近年来, 公安部虽然出台了《公安机关执法工作细则》, 对各警种日常执法的范围、程序、标准都作出了明确规定, 但随着日常警情的不断变化所呈现出的多样性和复杂性, 为确保民警的每个执法行为都有法可依、有章可循, 提高现场接处警的可操作性和有效性, 就应对执法的各个环节一一细化, 并将与之对应的相关法律法规、注意事项和要求作出明确规定, 还可借助现代化设备对信息的采集、证据的固定、现场处警的操作指导等来提高执法的效果和质量。
( 三) 开拓创新, 以刑侦息化建设为契机, 促进执法规范化建设
信息化建设是将民警从人海战术中解放出来、使传统侦查模式瓶颈得以突破、使有限警力得以增加的有效途径。通过网上办公, 海量信息的采集录入、各类信息数据的梳理、分类、分析、关联, 推行执法办案的网上流程管理、网上审批、网上监督和网上考评, 把信息化手段渗透到执法办案的各个环节。通过执法平台固定执法标准, 强化执法监督, 从而不断提高执法质量, 推进执法规范化建设工作向纵深发展。
( 四) 完善执法监督管理体系
一是构建完善执法监督体系。法制、纪检、督察、信访等部门要密切配合, 形成合力, 切实改变力量分散、监管不力的状态, 努力在执法责任制落实上求突破、见成效; 二是完善网上监督巡查机制。建立网上监控、网上巡查、网上督查、网上预警等四项监督机制, 随时在网上掌握各单位的接处警信息、发破案动态、使用强制措施情况、涉案人员和财物处理结果, 及时查纠普遍性、苗头性的执法问题, 对接处警、治安调解、监视居住、取保候审是否规范等问题开展重点整治; 三是要落实责任, 严明奖惩, 形成执法规范化建设的长效机制。要按照“职权与责任相统一”的原则, 切实加大执法过错责任追究力度; 四是利用公安网络和社会信息网络两个监督平台, 提高公安机关的执法透明度。一方面, 可以充分发挥视频监控系统作用。通过视频信号接入各级监控中心, 由专人对值班人员、窗口人员的执法行为进行监督管理, 规范民警的执法行为。另一方面拓宽网上举报渠道, 通过互联网公开接受人民群众的监督。
执法规范化建设工作, 是公安工作的生命线, 探索一直在路上, 永远没有终点, 规范化执法建设任重而道远。只要我们每位民警从自身作起, 转变观念, 加强学习, 与时俱进, 不断提高自己的业务能力, 作好每一份笔录、每一份法律文书, 完成好每一项侦查措施, 办理好每一起案件, 忠于法律赋予我们的职责, 就一定能够实现“理性、平和、文明、规范”执法这个中国170 多万人民警察追求的执法理念。
摘要：随着依法治国的全面推进, 公安机关在严厉打击刑事犯罪的同时, 执法办案规范化进入新常态。面对新的形势, 尤其是修改后的《刑事诉讼法》和十八届四中全会提出的“以审判为中心”的部署和要求, 对公安刑事执法工作的质量要求更高, 不断加强、改进、发展和完善执法工作新机制, 探索符合基层执法实际的规范化道路, 成为摆在各级公安机关身上的重大历史使命。
关键词：刑事执法,规范化,问题,对策
参考文献
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