公共参与是公众介入公共事务的一种主要方式, 它包括讨论、对话、选举、投书、请愿、结社等各种形式, 是追求公共利益和实现不同群体间利益均衡满足的主要途径。在高等教育管理事务中的公共参与则体现其狭义概念:指除行政权力以外, 教师和教师组织 (或学术组织) 、学生和学生利益团体以及校外人士、社会力量等对高校行政管理多方面, 多层次的参与。
1 法国高校行政管理的公共参与沿革
1.1 改革的导火索——1968年的五月风暴
1968年的春天, 法国爆发了被称为“五月风暴”的大规模学生运动。最终法国议会解散, 政府改组, 国民教育部长辞职, 实行教育改革。6月举行议会选举, 戴高乐派获胜。戴高乐为了避免“五月危机”的重演而进行了改革。国民议会于10月10日通过了建立大学自治和安排大学生参与高等教学方面的法律。局面逐渐恢复正常。“五月风暴”爆发的原因可以归结为:对当时的大学理念以及对其背后的整个资产阶级生活方式的不满, 学生们已经无法忍受那种高度集中的教育管理体制以及大批的失业队伍的存在。反映在管理体制上就是:大学管理权力结构配置失衡, 限制教师和学生人数的增加。国家对大学实行统一管理和高度一致性, 学校在行政管理方面没有自由, “五月风暴”的爆发迫使法国府正视高等教育改革的需求, 大学自治中公共参与模式的发展取得了极大的进展。
1.2 体现公共参与倾向的改革
1968年五月风暴的爆发最终促使戴高乐政府进行了改革, 同年, 埃德加·富尔出任教育部长, 并推出了著名的《高等教育指导法》确立了大学的“自治、民主参与和多学科”三原则;1984年, 法国议会通过了新的《高等教育法》, 进一步鼓励大学实行自治, 从此, 法国大学获得更多自治的权力, 教师、学生能够更加积极的参与教学、科研和行政管理。最终确立三大委员会制度, 通过对教师、学生、职员以及外部力量席位予以确定划分权力的平衡。在学生代表制度方面取得了新的发展, 大学的自主性得到了提高。
二战结束后, 戴高乐执政的法兰西第五共和国一度出现了稳定的政治局面。但是好景不长, 随着资本主义制度矛盾的加深, 物价上涨, 失业率提高, 引起了民众的不满。战后高等教育入学人数的激增, 使得法国无法“一次性系统改革应付与大众化高等教育有关的问题, 不仅仅是在高等教育数量方面, 而且同样重要的在与院校层次的权力、权威、民主参与等有关的问题方面”。自拿破仑时代起, 法国大学的管理权和办学权开始被置于国家的严格控制之下。随着大众化时代的到来, 国家越来越无力支撑庞大的高等教育体系, 集权、封闭必然带来诸多问题。法国大学内部的管理体制在这种高度集权的高教管理体制和高等教育民主化、国际化要求高校自主管理与民主管理的矛盾之中处境尴尬。教授对学术自由、教授治校的呼声, 学生要求更多参与高校管理的权利日益高涨, 以及越来越多的外部力量对高校的介入将高校管理的社会参与、公共参与提上了历史的议事日程。外部力量对高校管理的介入是指校外力量对学校管理决策的直接和间接的干预和影响。其主体有: (1) 国家和政府。它们通过立法、政策、拨款、督导、评估等手段对学校进行监控。 (2) 工商界人士。它们通过进入学校领导机构, 资助办学, 联合办学, 舆论监督和导向等发挥作用。 (3) 官方或民间教育评估、鉴定组织。它们通过对大学办学水平和教育质量的审核、评价施加影响。 (4) 劳动力市场。市场机制对学校招收学生、选聘人员、以及毕业生就业等重要环节的巨大影响, 是学校决策时的重要依据之一。外部力量的介入加上教师与学生民主治校权利的申张, 形成了法国高校管理的公共参与特征。
2 我国高校行政管理中公共参与的现实问题及平衡路径
2.1 公共参与构想——实现我国高校权力配置平衡之路径
法国大学改革中公共参与制度的推行对我国具有一定的借鉴意义。首先, 法国和中国在教育体制上都属于中央集权制, 中央教育行政机关对高校的集权控制力较强, 我国大学要求扩大大学自主权, 进一步摆脱教育行政部门过多的行政控制, 这一现状与法国公共参与改革提出时大学要求提高“自主性”, 摆脱中央集权控制, 恢复大学自治繁荣的要求有相似之处;其次, 当前我国正面临高校扩招, 学生教师人数剧增, 大学毕业生就业相对困难的现状, 这一现状, 在法国大学推行公共参与, 解救大学危机时所面临的历史背景之再现;再次, 我国高校行政权力泛化, 一方面, 教授科研人员要求获得更多治校权力, 解放行政权力桎梏的枷锁, 另一方面, 近年来屡屡引发争议的学生不服高校行政处罚诉案, 引发了学界关于大学生合法权利保护问题的探讨, 这是借鉴法国公共参与制度的另一个原由。
法国大学公共参与中的三大委员会制度对于实现我国高校行政管理的公共参与颇有借鉴意义。三大委员会是指法国1984年高等教育法确立的三个大学委员会:大学管理委员会、大学学术委员会和大学学习与生活委员会。其中, 大学管理委员会决定学校重大政策, 财政预算和帐目支出, 教师-研究员职位晋升, 各项章程修订和纪律处罚等重大事宜, 主席是校长, 包括30一6O名成员, 其中4O%一45%为教学-科研人员, 学生代表占20%一25%, 职工代表占10%一15%, 20%一30%的校外人士。大学学术委员会引导大学的各项学术政策, 有权提出关于学术科研的财政预算, 科研建议, 对与促进大学在学术科研方面的发展交流具有决定性的决策权力, 由20名一4O名委员组成, 其中教学-科研人员占6O%一80%, 研究生代表占7.5%-12.5%, 校外机构或其他学校教学科研人员占10%-20%。大学学习与生活委员会有权提出关于学生的教学方式的建议, 如何进行考核, 以及文凭授予资格以及学生生活改善, 学生基金福利等事宜, 由20-40名成员组成, 其中教师-研究员代表和学生代表占75%-80%, 外部人员占10%-15%以及10%-15%的职工代表。大学管理委员会虽然拥有决策审议权, 但在大学教学和科研政策上, 要听取大学学术委员会的建议。
从三大委员会成员分布比例, 我们明显可见, 法国教授治校权力在代议制中, 以议席的可靠形式得到了实质上的保障, 而学术自由也得到了最为有力的保障, 因为在政策的制订者和经费预算的审批者的权力集团中, 学术权力本身占据着重大份额。同时, 学生代表在三大委员会中也占有举足轻重的席位, 因此三大委员会制度为学生合法权利的有效保护提供了途径, 使学生权力参与到大学管理权力层, 为高校学生公共参与打开了门路。此外, 三大委员会中校外人士所占比例不容忽视。可见, 外部力量的参与已成为高校管理公共参与中的重要组成部分。校外各界人士的参与, 有利于高校资金来源, 毕业生就业等问题的解决, 为进一步实现大学自治, 彰显大学学术自由提供了保障。由于教师、学生和外部人士在三大委员会上的发言权得到承认, 在一定程度上平衡了大学内部的权力结构, 增强了大学内部管理的民主性和科学性, 有利于大学的自我约束和完善办学自主权。
2.2 关于中国高校引入公共参与制度之思考
我国高校通常采用党委领导、校长治校、教授治学的管理模式, 通过民主集中制和分工负责制将学校的政治权力、行政权力和学术权力分解, 并通过学校的职能部门和学院加以贯彻实施。我国宏观上对大学实行的中央集权管理模式, 以及大学内部行政权力主导的管理特点, 总体上是和法国大学的管理类似的, 但由于我国特有的历史和体制原因, 高校管理模式在具体的操作中还存在很大的问题。
2.2.1 关于如何加强教授治校权力与学术自由之思考
教授治校作为学术管理的传统, 在西方有着悠久的历史, 始于中世纪大学。在中国, 教授治校亦有先例可查, 北大和清华在20世纪二三十年代有过短暂的教授治校和民主管理的辉煌。近年来, 随着高校管理体制改革, 尤其是高校内部管理体制改革的进行, 教授治校作为一种民主管理模式, 开始受到越来越多的关注。就保障学术自由的呼声来说, 大学自治为学术自由的实现提供了外在的组织保障, 教授治校则为其提供了内在制度。
当前我国学术权力受到行政权力制约是主要趋势, 应解决的主要矛盾仍是教授权力, 学术自由的申张问题, 另外, 教授治校多为参与治校而非决定治校, 治校教授所“治”之事务也多是具有特定内容或特定范围的权力和事务, 主要限定在有关学术管理 (科研和教学) 的方面。教授治校并非提倡教授都要担任行政职务, 它恰恰要淡化“官本位”观念, 强调学校管理者的民主管理意识和服务意识。
法国高校大学管理委员会以及大学学术委员会的组织模式在此方面对我国有正面借鉴意义。近年来我国部分高校已设立相关“教授委员会”, 2004年2月, 复旦大学管理学院尚未“满月”的教授委员会已协助该院院长做出了两个与学院发展密切相关的决定, 充分发挥了“智囊团”的作用。而在2004年伊始, 江苏省首个教授委员会在苏州大学材料工程学院成立。尽管前有北大清华的历史先例, 后有高教法的法律依据以及几所高校的大胆改革, 然而教授治校在目前中国仍无实质性的进展, 这将问题重又导向高校行政权力与学术权力的博弈之上。目前我国高校实行党委领导下的校长负责制, 高校重大决策多由校长办公会或党政联席会议决定, 重大决策权基本掌握在行政人员手中, 行政权力集中于以校长、院长、系主任为核心的科层级结构, 尽管行政职务多由教授兼任, 事实上仍难以实现行政权力与学术权力的平衡。
笔者设想, 能否引入法国大学管理委员会的代议制度, 建立一个类似大学管理委员会的代议机构, 其中教授代表或者来自学术委员会、教授会等学术组织的代表应占一定份额, 从而不仅可对高校有关学术科研的决策, 经费使用有发言权, 并且可监督行政权力的正当行使, 达到一定的权力制衡, 从而防范高校行政权力的无限泛化。
2.2.2 关于学生参与高校管理之设想
当前我国高校普遍存在学生权力缺失, 维权困难等现实问题。学生在高校行政管理实践中, 往往被限定为特别权利关系中的相对人, 作为被管理方处于与高校处于权力与权利的不对等状态。而事实上, 学生作为高校产业的消费者, 理应有权利享有高校更完善合理的服务, 而不仅仅只存在对高校管理单方面服从的义务。从权力的来源来看, 高校权力来源于政府法律法规的授权, 然而政府权力之根源乃是公民权利。因此, 高校权力之本源, 即有学生、教师对基本权利的让度, 也有社会权利——社会契约、公众的委托、认同和接受, 以发展教育这一公益事业为目的, 多种权力集中并融合成为高校权力。
关于学生合法权益的保障问题, 除了事后救济制度的完善以外, 笔者建议从增强学生的校务参与权、民主决策权入手。在法国大学三大委员会中, 学生占据相当的席位, 因此, 大学各项重大决策是不可能绕过学生而决定并执行的, 学生有机会提出自代表自己群体利益的主张, 并反对有损或可能有损学生合法权益的决定, 可以在规章制度, 例如高校内部处罚条例制定之初, 就从学生立场提出意见, 进行监督, 从而防范或减弱其对学生权益的损害发生。
2.2.3 关于社会力量参与高校管理之设想
当前, 我国面临高校学生扩招, 毕业生就业相对困难的情况, 与法国公共参与引进新伙伴——外部力量之历史状况有相似之处。所谓公共参与的外部力量或社会力量, 即指工商界、政界、文化界的知名人士。他们对高校事务的参与使得高校与社会拉近了距离, 不仅有利于高校筹集资金, 也为培养更加适应社会需求的大学生提供有价值的意见和建议, 并且为毕业生就业开拓更为广阔的路径。因此, 笔者建议, 在前述大学管理委员会和学术委员会的类似组织中给予社会力量一定席位。高校行政权力的一部分本就来源于社会力量, 开放社会力量进入高校决策组织, 在某种意义上说也是还原其为教育公益事业让度的权利本质。从另一方面来看, 社会各界力量的加入, 有利于高校内部行政权力、学术权力与学生权益保护的制衡, 更有利于高校行政权力实现其公共服务的义务。
摘要：本文引入公共参与制度, 对高校管理公共参与之先驱——法国大学公共参与制度做了一些研究, 寄希望于通过教师、学生以及社会力量的参与, 实现对高校行政权力运行的规范化, 从而尽量防范行政权力运行失范, 以免造成弱化学术权力, 损害学生权益, 忽视社会公众利益与期望等不为我们所乐见的结果。
关键词：高校,行政管理,公共参与
参考文献
[1] 王学辉、宋玉波等:《行政权研究》, 北京:中国检查出版社, 2002年10月第一版。
[2] 王名扬:《法国行政法》, 北京:中国政法大学出版社, 1988年第一版。
[3] 顾明远等主编:《法国教育》, 长春:吉林教育出版社, 2000年版。