今天小编为大家精心挑选了关于《农民权益保障法律论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：失地农民的权益保障问题是关系到失地农民最切身利益的现实性问题。但在城市化进程中伴随着农村集体土地被大量征收，出现了经济补偿不合理、农民就业增收困难、生活缺乏保障等问题，影响到社会的和谐稳定。如何有效保障失地农民的合法权益？文章结合龙岩中心城市实际，分析失地农民权益受损的原因，探寻法律保障实现路径。
农民权益保障法律论文 篇1：
保障失地农民权益，法律如何发威？
笔者分析发现，农民因失地上访主要有两个原因，一是补偿标准低，二是补偿标准不统一，这就表明了在同区域同类型土地征用实践中，统一征用标准的重要性。
经济社会发展和城市化，使许多农民成为“失去土地”的市民。从某种程度上讲，这是社会的进步，也是发展必须迈过的门槛。因而，我们不能惧怕征地，关键是要构建好失地农民权益保障的法律体系，维护农民在征地前的占有权，在征地中的收益权以及在征地后的平等权，实现失地农民从“农民”向“市民”的过渡。
征地前——尊重失地农民的占有权
征地的过程，是利益调整的过程。应从不同角度保障农民对土地的占有权。
明确农村土地产权主体。针对当前农村集体土地产权制度的缺陷（如《土地管理法》等未能明确农村土地的所有权主体），进一步修改和完善农村集体土地产权的立法。修改涉及农村集体土地产权的相关法律，科学界定农村集体土地所有权主体的范围，明确权利和义务，让农村土地的使用权、占有权、收益权和转让权等能有法可依，有章可循。最终，通过对农地产权的立法完善，让农民树立起对土地的权利意识和依法保护自身拥有土地权利的法律意识，也让征地部门和干部树立起尊重农民土地权利和依法管理农村土地的法制意识。
提高农民特别是失地农民的博弈能力。一般而言，社会阶层的博弈能力与其组织化程度正相关。现在政府只允许经济性质的农民合作组织的出现。但建立规模更大，覆盖更广，凝聚力更强的农民组织，既是“三农”发展的需要，也是社会发展的需要，更是政府构建和谐社会的需要。更细节上说，可以建立类似于工会的"农会"。让农会参与征地政策的制定和执行，以保护农民特别是失地农民的权益。
赋予农民对土地处置的知情权、参与权和抗诉权。对涉及征用土地事项的相关内容要全面告知相对人，认真听取意见，给农民搭建起参与协商土地价格的公正平台。要加强农民参与征地过程的监督，将征地各过程置于阳光下，公开征地款分配使用情况，并设立举报箱、举报电话，接受群众监督。要建立和疏通失地农民法律维权的渠道。在征地中农民与相对人协商未果情况下，要建立专门机构受理失地农民控告，通过法律来解决争议，防止部分农民阻止施工、暴力抗征等。还可运用征地听证会、征地补偿争议裁决等现有制度。
征地中——体现失地农民的收益权
统一标准，体现公平性。要寻找到政府、失地农民和征地主体间最佳的利益结合点，合理解决征地补偿与利益分享问题。笔者分析发现，农民因失地上访主要有两个原因，一是补偿标准低，二是补偿标准不统一，而后者是造成上访的主要因素。可在同区同类征用土地时，无论用于何种用途的征地，都按统一标准向农民兑现土地征用补偿费。对不同区不同类的土地，则要综合考虑所征地质量、类型、区位、等级、市场供求、潜在收益以及可利用的价值等因素，并评估补偿内容。补偿的内容包括：就业安置、土地价值、地面附着物、青苗损失、潜在收益、土地的增值、相邻土地的损害，以及农民因失地所造成的其他损失。
完善标准，体现合理性。当前，我国并未按土地的市场价格标准补偿失地农民，而是按被征土地的原用途价格标准来补偿，失地农民所得补偿费偏低，这损害了农民的利益，也无从保护耕地。须以土地的市场价值为依据进行征地补偿，而不能以损害农民利益为代价去降低建设成本。要区分公共目的和其他目的的农地征用，前者补偿可参考市场价，由法律或政府定价；后者则应更多地引入谈判和竞争机制。同时，要扩大征用土地的补偿范围，使农地所有权价格中的预期收益及土地资本在土地征用中得到充分体现。
规范标准，体现程序性。将集体土地变为国家土地的过程，应是一个平等财产权利交易的过程。必须完善法律，保证农村集体土地所有权具备完整性，并使其与国有土地产权保持平等性。让农民集体经濟组织这个土地所有者与用地方有直接谈判和交易的平台。鼓励农民以参股和租赁等办法参与土地收益的二次分配。明确并完善程序，避免一些地方政府同时充当规则制定者、决策者、征用方及纠纷裁决者。只要法规制度健全，政府管理方式就能得到根本改变，强制性低价征地就不再出现，进而防止土地资产流失，保证社会长治久安。
执行标准，体现权威性。失地农民的信访数量居高不下，很重要的原因就是缺乏执行政策的保障机制和监督机制。应严格按法律法规要求，加强征地管理，国土管理部门应行使监督、审查、指导的职责，确保征地补偿安置合法、真实。征用土地被批准后，要跟踪督查征地补偿安置方案的落实情况，督促县、市政府及有关部门兑现补偿费用，落实安置措施。强化补偿费用的严格管理，规范分配，严禁截留、拖欠和挪用。
征地后——实现失地农民的平等权
社会保障型安置。对有劳动能力的失地农民，征地单位应按本地城市居民的标准为其一次性地交纳15年医疗和基本养老保险，对法定工作年龄未满15年（以18岁参工计算）的失地劳动力则以实际工龄交纳，并为其办理“农转非”手续。之后，还应在安置补偿费中一次性解决失地劳动力生活补贴，缓解其“农转非”后因不能立即就业而遇到的生活困难。对于已到退休年龄、丧失劳动能力的失地农民，实行“农转非”，一次性交纳15年的基本养老保险和医疗等保险费，按提前退休的标准发放工资。对于未成年失地农民，应参照城镇最低生活费的标准一次性补贴到18岁，也可按各地经济发展状况灵活操作。
保留产权型安置。要建立健全土地资源的市场配置机制，只要符合土地利用的总体规划，严格管制土地用途，农村集体非农建设用地就应当允许直接进入市场流转。可通过用地方与土地所有者（农民集体经济组织）之间平等而直接的谈判，在强化用途管制、明晰产权、严格控制总量的情况下，同意农村集体土地以参股和租赁的方式进入到土地市场，甚至进行公平交易，统一管理。允许和鼓励农民与农村集体组织签订租赁或入股协议，参与土地收益的二次分配，以获得长期稳定的收益。
集中开发型安置。需要在法律上认可农民集体经济组织的法人地位。此类组织可以签订土地回租协议形式，按月支付农民租金后，将土地用于农业集中生产；也可按土地承包权入股方式与农民签订协议，在缴纳规定税金后，按城市规划要求，从事开发性建设或兴办工厂，按月支付入股农民的红利，发展集体经济，最后通过再分配为农民建立基本生活保障。村民代表大会应履行监督职责，健全村级集体资产管理制度，并努力提高农民的维权意识。同时，强化监管，保证集体资金合理有效使用。
保障平等就业。政府要取消就业中城乡户籍对农民的歧视，建立和完善城乡一体化的劳动力市场体系。要建立失地农民培训制度，使其掌握一至两项非农职业技能，提高就业竞争力。要保障失地农民的就业优惠权。政府应在税收、贷款、场地等方面对自主创业、自谋职业的失地农民，提供与下岗工人相同的优惠政策。社区要积极帮助并优先保证其再就业，金融部门应当适度放宽信贷条件等。对于申请个体工商经营的，一定年限内也要享受相应税费免交政策。对一些年龄大、文化低的中年失地农民，可用农业内部安置办法，乡镇成立“土地银行”，提供土地信息流转服务，在不改变土地承包性质基础上，反租给其种植，扶持其利用多年经验进行二次创业，使其做“农的传人”亦有为。
（作者单位：四川省宜宾市司法局）
作者：覃厚彬
农民权益保障法律论文 篇2：
失地农民权益法律保障探析
摘 要：失地农民的权益保障问题是关系到失地农民最切身利益的现实性问题。但在城市化进程中伴随着农村集体土地被大量征收，出现了经济补偿不合理、农民就业增收困难、生活缺乏保障等问题，影响到社会的和谐稳定。如何有效保障失地农民的合法权益？文章结合龙岩中心城市实际，分析失地农民权益受损的原因，探寻法律保障实现路径。
关键词：中心城市 失地农民 权益保障
随着经济社会快速发展和城市化进程的显著加快，承载着就业、养老、收益功能的农村集体土地被大量征收，失地农民现象也越发凸显。解决失地农民的现实保障问题、维护其合法权益，对构建和谐社会具有重要意义。笔者结合福建省龙岩市中心城市实际，分析城市化进程中失地农民权益法律保障相关问题，并提出相关对策建议，以期为维护失地农民合法权益和依法推进城市化进程提供有益借鉴和参考。
一、失地农民权益现状及存在的主要问题
失地农民是一个特殊的社会群体，是指“在工业化、城市化进程中，由于非农建设需要国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。”？譹？訛失地农民不仅失去土地，也失去了与之相关的诸多权益。从经验数据来看，一般每征用0.067公顷（1亩）耕地，就产生1.5个失地农民。据学者推算，目前，中国失地农民人数应在4000万—5000万之间？譺？訛。失地农民面临无田可耕、无班可上、似农非农、似城非城的尴尬，经济收入、社会保障、子女教育、住房等利益屡受侵犯。
近年来，随着龙岩中心城市建设发展步伐加快，征收土地面积明显增多，产生了大量的失地农民。据统计，2010年以来，全市征地总面积145758亩，其中耕地19167亩。而龙岩中心城市在2010年至2014年间，共征地41540.63亩（其中耕地14962.36亩，占征地面积的36%），涉及被征地农民37406人，发放征地补偿费293905.31元，平均每亩7.08万元。
在失地农民社会保障方面，中心城市按照《龙岩市人民政府关于新罗区被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见》（龙政综[2009]125号）出台了新罗区被征地农民就业培训和社会保障工作实施细则。该实施细则规定：纳入保障的对象为1987年1月1日起经政府依法征收农村集体耕地后，人均家庭现剩余面积低于上年度新罗区农业人口人均耕地面积的30%的被征地农户。年龄16-34周岁的被征地农民，重点实施就业培训保障，按照自愿原则也可以参加被征地农民老年养老保障;年满60周岁以上的被征地农民，直接纳入养老补助范围，按照自愿原则可选择一次性缴足养老保障费后享受被征地农民养老保障待遇，但不同时享受老年养老补助待遇。该政策实施以来，征收了社会保障资金5.93亿元，为2.2656万人参保，为1.108万名60岁以上被征地农民发放补助金3681.42万元，补助金标准从刚开始的每人每月50元提高到118.3元。失地农民权益尽管有一定保障，但还存在以下主要问题：
1.征地经济补偿标准偏低，农民得不到土地增值收益。土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费是国家目前对被征地农民补偿的主要内容，这些补偿标准是按土地的农业产值来计算的。由于土地的农业产值偏低，导致以农业产值来测算的补偿标准明显偏低。龙岩中心城市主城区最高的补偿标准为一类区菜地10.2万元/亩，最低为三类区旱地4.04万元/亩，各类地平均只有6.2万元/亩。而2010年至2015年上半年，龙岩中心城区的土地拍卖价格最低为49万元/亩，最高则达到1807万元/亩，均价为525.5万元/亩。可见征地补偿远远低于土地进入市场后的实际价格，也与龙岩社会经济发展水平极不相符。同时，农村土地负载着农民就业和社会保障等功能，现行国家补偿政策为考虑到这些因素，从而致使征地经济补偿标准设定不科学，数额偏低，农民未能享受土地增值收益权，造成不可预期的损失。
2.失地农民就业增收困难，生活水平下降。目前龙岩中心城市主城区实行的是自用地货币补偿政策。一次性的货币安置，虽然能减轻政府的安置压力，但对失地农民的长远生计出路缺乏足够考虑。城市郊区农民失去土地这一生产资料后，意味着丧失土地的种植功能，也就丧失了在农村的就业权利，有限的补偿费用一般只能维持几年生计，导致失地农民生活水平下降，生存压力增加。而在市场经济条件下，政府不再包办就业，失地农民要通过市场化方式实现就业。由于失地农民普遍文化程度不高、劳动技能单一、适应性差、信息不灵等原因使他们在劳动力市场中处于劣势地位，自谋职业困难，尤其年龄偏大的农民，只能从事一些技术要求不高的体力劳动或小本生意，在激烈的竞争中很难立足。
3.失地农民社会保障权益难以保障，生存风险高。土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。由于失地农民在就业增收方面的能力不足，大部分家庭还是靠为数不多的征地补偿款来维持正常生活，未到老征地补偿款就告磬了。根据目前失地农民养老保障情况，龙岩市中心城区探索建立“土地换社保”的安置机制，规定由政府补助资金70%、村集体和个人出资30%，在一定程度上解决了农民养老问题。但在实际执行中，村集体和个人出资部分不能落实，影响了被征地群众养老保障水平。目前该市中心城市失地农民养老补助金每人每月只有118.3元，生活难予保障。此外，进入城市的这些失地农民生活成本增加，其子女教育、养老和医疗保险、住房等方面也难以得到妥善解决和合理配置面临着巨大的生活难题和社会风险。
二、失地农民权益受损的原因分析
（一）相关土地法律制度不完善，失地农民的权益缺乏法律保障
1.法律法规中对关键概念界定不明确。我国《宪法》第1O条和《土地管理法》第2条都规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是，对于什么是“公共利益”？这两部法律均未对此作出具体的解释，“‘公共利益’从内涵到外延都是模糊的。”？譻？訛实践中，对“公共利益”范围怎样界定，该自由裁量权掌握在地方政府手中，随意性大，很难得到有效规制，不管是公益性用地还是经营性用地，最终都以“公共利益”之需纳入征地范围。“公共利益”的范围一旦被扩大，那么农民失地以及权益受损的风险便大大增加。
2.土地征收立法在保护失地农民权益方面存在缺陷。我国目前土地征收法律未赋予失地农民分享土地增值收益以及获得社会保障的权利，这是失地农民权益受损的制度根源。《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，失地农民获得的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”该法规定的补偿标准是以耕地为基准，参照耕地年产值的几何倍数确定的。测算出来的产值仅仅是土地的直接收益，而土地的间接使用价值、非生产性收益以及土地提供给农民的就业、养老等保障没有考虑。土地作为稀缺资源的价值在征地补偿上没有充分地体现出来。有限的征地补偿款根本无法满足失地农民社会保障以及可持续发展的需要。
（二）地方政府行为不当，忽视了农民土地权益
失地农民权益保障是否充分与地方政府的行为紧密相关。政府作为利益的主体，也要考虑自身的利益。因此，一些地方政府在制定决策、配置公共资源时，为了获得利益的最大化，往往忽视、侵害农民权益。目前，我国地方政府的财政收入有限，而土地出让金都归属当地政府，这就使得土地出让成为地方政府解决财政资金问题的重要途径。在城市化的征地过程中，一些地方政府过度依赖土地财政，急功近利，征地权使用不当，造成“烂征”现象严重，导致耕地大量流失，并产生了各种社会问题。政府在征地中实行了垄断市场的行为，其既是管理者又是经营者，以国家的名义和公共利益需求从农民手中征收土地，再代表“集体所有者”与开发商谈判出让土地。同时，征地的决定权、征地补偿标准以及争议裁决权都掌握在政府手中，又缺乏相应的机制去制约监督政府的征地行为。而农民作为弱势群体，根本无法在征地过程中与政府抗衡，诉求得不到合理回应，利益得不到良好保障。
（三）失地农民法治观念淡薄，法律救济渠道不畅
农民的整体文化素质不高，法律知识缺乏，法治观念淡薄，对于土地政策和自身享有的合法权益认知不足，导致他们在土地权益受到不法侵害时维权意识不强，不知道如何通过法律途径来维护自身的土地权益。在传统的小农经济思维模式影响下，农民又缺乏团体意识，不善于建立组织去维护团体利益，因而在征地过程中无法争取到积极主动的话语权，导致其自身权益受损。失地农民利益诉求和表达的制度化渠道不够通畅，司法作为最后的救济，但面对高额的诉讼成本，繁琐的诉讼程序，使得不少失地农民不得不放弃。农民走上信访道路成了权利受侵犯后维权的无奈之举。政府部门的司法救济渠道在城镇化中体现得较少，也难以改变他们被侵害的现实。因此，出现了一些失地农民采用过激的方式维护自己权益的现象，危及社会的和谐稳定。
三、探索失地农民权益法律保障的实现路径
党的十八届三中全会明确指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这不仅是指导征地制度改革的重要原则，也为探索完善失地农民权益的制度保障指明了方向。近年来，龙岩市在失地农民权益保障方面做了积极的探索和尝试，但真正系统完善的权益保障体系尚未建立起来，也一定程度上造成“征地难、难征地”现象，影响了城市化进程。因此，建立健全失地农民权益保障长效机制，已成为当务之急。
1.完善土地相关法律制度，切实保障农民合法权益
现阶段随着城镇一体化进程的加快推进，相关土地法案的立法相对滞后，目前的土地相关法律已经不能解决日益凸显的土地纠纷问题。按照党的十八届四中全会提出的“加强重点领域立法”，“实现公民权利保障法治化”，“加强市场法律制度建设”，“制定和完善……土地管理等方面法律法规”，制订、修改土地相关法律法规已经刻不容缓。首先，要修改完善与农民切身利益相关，能及时有效地保护农民土地合法权益的法律法规，如《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等。为了保护失地农民的权益，确保耕地红线，防止违法征地行为的发生，立法时需要明晰公共利益的边界，完善公共利益的内容，有序界定公共利益的适用清单。其次，要改革农地产权制度，赋予集体所有土地同国家所有土地平等的法律地位，受同等保护。进一步健全集体土地征用制度，规范土地征用行为，细化征地程序，建立有效的征地约束机制，加大对违法违规征地行为的打击力度，从源头上解决侵占农民土地的问题，使农民正当权益得到应有保障。再次，要完善有关征地环节中较为薄弱的补偿安置、征地补偿费分配使用以及监督管理的规定，使之明确具体，易于操作。同时，根据当前出现的日新月异的土地纠纷，要在充分发挥行政复议程序的基础上建立征地补偿安置争议协调裁决机制，从法律上明确农民的合法权益，从而为农民维护正当权益提供法律依据。
2.制定科学合理的征地补偿安置标准，建立利益分享机制。土地作为人类基本的生产资料，也是珍贵稀缺的自然资源。土地价格理应按照等价交换的原则，与供求关系和市场相关联。因此，必须改革我国现行的只考虑被征土地的原有用途收益、不考虑土地的非生产性收益的“不完全补偿”的征地补偿方法，构建科学合理的补偿安置规范。应尽快完善《土地管理法》关于征地补偿标准的相关条款，遵从价值和供求关系，确立以被征土地市场价值作为征地补偿依据。同时，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展水平和政府宏观经济政策等因素综合确定征地补偿标准。征地补偿机制要多样化，积极探索新安置方法。根据失地农民的实际需求，结合当地的发展现状，大胆探索多元化的补偿形式，比如实物补偿、入股补偿、留物业方式补偿、换地安置补偿等，丰富失地农民的选择。由于龙岩中心城市土地紧张，换地安置较难实现，建议结合安置房建设，预留部分商业物业给被征地农民或村级组织。如农贸市场建设，准许由被征地农民或村级组织自主开发和经营，使被征地农民有长期稳定的收入。此外，政府还应建立土地利益分享机制，让广大农民参与土地增值收益的再分配，共享经济发展和城市化建设的成果。
3.健全农民社会保障体系，妥善安置广大失地农民。失地农民的社会保障是否健全关系到失地农民的切身利益和社会的和谐稳定。我国应尽快出台全国性的《社会保障法》，为失地农民的社会保障提供法律依据。为使农民享受到更好的社会保障，龙岩各级地方政府可从以下几方面着手：第一，要制定出台切合本地实际的失地农民基本养老保险。制定的方案要考虑与城镇职工基本养老保险和已经建立的农村养老保险相衔接，低门槛准入、多档次选择、不同标准享受，实现失地农民养老保险与城市居民养老保险并轨运行，统一管理。同时，采取自愿与强制相结合原则，对较早的被征地农民实行自愿参保为主，对新的被征地农民则采取应保尽保的强制办法。对于资金问题，应将征收土地的补偿费和土地流转值收益作为基本养老保险金的主要来源，采取国家、集体和个人共同承担的办法。第二，要建立失地农民最低生活保障制度。大部分失地农民生活在城市，一部分失地农民年龄偏大、缺乏劳动技能等原因使生活陷入困难。政府应该把这部分人员纳入到城市最低生活保障范围中，使其生存权得到保障。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用，确保资金及时、足额发放。第三，完善基本医疗保险。这是失地农民社会保障制度建设中的最重要也是最基本的部分。有效办法是社会统筹和个人缴纳相结合，政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村委会再交纳一部分，实现多元投入机制。第四，构建城乡一体化的失地农民就业机制。建立以市、县、区劳动力市场为中心，以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息，并提供择业指导。建立布局合理的培训网络，把失地农民纳入城镇再就业培训体系，政府应拿出一部分资金专门用于失地农民的转岗职业培训和定期再就业培训。鼓励失地农民自谋职业、自主创业，在工商、土地、场所等方面给予优惠政策。
4.强化法治宣传教育，畅通诉求和救济渠道。政府部门要加大农民的土地权益主体意识法治宣传教育，切实增强农民的维权意识，引导农民通过合理合法的渠道来维护自己的土地权益。为了避免社会的动荡不安，应该以制度化的形式确立失地农民利益表达机制，以便农民可以用理性的方式有序表达自己的诉求，让国家有关部门及时理解和做出有效反应。完善信访制度，畅通信访渠道，让政府及时听取被征地农民的意见和呼声，及时向信访人答复反馈。对信访人反映的问题要及时调查核实，确实存在违反有关政策法规的，要严格纠正整改;对合乎情理的诉求尽量协调解决到位。加大政策宣传，加强法律援助，逐步建立征地纠纷法律援助机制，确保失地农民在其合法权益遭到不法侵害时能够通过法律途径得到保护。
（作者单位：中共龙岩市委党校 福建龙岩 364000）
（责编：吕尚）
作者：蓝艳
农民权益保障法律论文 篇3：
城市化进程中失地农民社会保障权利研究
摘要：失地农民是近年来备受关注的群体，其社会保障问题是社会保障法律建设的重要内容。失地农民社会保障法律制度存在立法滞后且较为原则，失地农民未获得平等社会保障权利，农村土地产权、土地征用以及法定安置途径方面立法对失地农民的权益保护不全面的问题。应建立失地农民的养老保险法律制度、医疗保障法律制度、最低生活保障法律制度、就业和社会服务保障制度及完善农村集体土地产权、土地征用制度。
关键词：城市化；失地农民；社会保障权
一、失地农民的法律概念与法律地位
失地农民（又称被征地农民），是指失去土地的农民。对于失地农民法律概念的界定，学者的见解不尽相同，从不同视角进行了定义。刘翠霄认为，失地农民是指原来拥有土地使用权且主要依靠土地产出获得收入作为其生活来源，由于土地征用而失去土地，只获得有限补偿费的农民[1]（p.45）。黄建伟从广义、中义和狭义三种角度界定失地农民，认为广义上的失地农民可以界定为“被动或主动失去全部或部分农用地的法律主体”[2]。本文所指的失地农民，应从广义上去理解，即全部或部分失去农用地的法律主体。
关于失地农民的法律地位。白呈明认为，失地农民因为土地被征用不但失去了生活保障、就业机会，而且失去了一项重要的财产和财产权，甚至“失去了与土地相关的一系列权益，包括政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持以及由于失地导致的农民对村民自治失去热情，最终将失去对民主政治权利的追求”[3]。在农用地转为非农用地的过程中，政府通常先把农民的土地征为国有，再将土地使用权出让给非农用地单位。征地时往往征地价格相对低，而土地的使用权转让给具体用地单位时，土地使用权的出让价格通常相对高，作为土地所有者的乡村集体和拥有土地承包权的农民实际得到的补偿相对甚少。有关资料显示，农用地征用收入的分配大致是：政府及其机构得六至七成，集体得二至三成，农民仅得10%～15%[4]。在城市化过程中，农民土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基础。现阶段，广大农民缺乏比较完善的基本社会保障，他们所拥有的土地无疑是其抵御各种生活和生产风险的最后保障。虽然失地农民得到了一定的征地补偿费或安置，但许多地区都采取用“货币安置”来补偿农民，补偿标准较低，只能维持短期的生活所需。因此，相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的“三无”人员。“根据对无锡、苏州、宁波等城市征地中失地农民的调查，失地农民再次就业率仅达25%左右。”[5]
失地农民的生活状况不容乐观。沈关宝对东北老工业基地辽宁省的失地农民生活状况进行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。”[6]也就是说，土地被征用与农民生活水平的下降直接相关。失地农民失去了土地使用权后，身份变得十分尴尬，生活在城市又没有城市居民的身份，难以获得相应的待遇或保障。国家统计局调查显示，在全部调查对象中，有70%的失地农民因为征地生活受影响，60%在失地后生活困难，81%对未来的生活有顾虑。其中，担心养老问题的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%[7]。从中可以看出，在得到补偿费后，短期内失地农民生活水平可能提高，但有限的补偿费不足以使失地农民生活有保障；农民如果不能提高技能尽快地实现再就业，又没有完善的社会保障措施，其日后生活仍存在风险。
二、失地农民社会保障法律制度存在的问题
我国关于失地农民社会保障的法律法规，除了《社会保险法》、《物权法》以外，还包括《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院办公厅转发劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，以及劳动和社会保障部等《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等。我国各地区都很重视失地农民的社会保障问题。如2005年辽宁省人民政府办公厅印发了《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，对失地农民在养老、医疗和最低生活保障等方面提出了有针对性的办法。但各地的立法实践差异较大，而且保障单一、保障水平比较低。这些法律法规并不能全面保障失地农民的权益。
（一）失地农民社会保障立法滞后且立法较为原则
失地农民社会保障立法明显滞后，各行其是。我国的二元经济、社会结构，在社会保障方面表现为城市的社会保障水平明显高于农村。由于农村家庭联产承包责任制的推行，土地对农民来说，既是其主要的经济来源，也是农民的基本保障。农民失去土地后，其基本保障也随之消失，因而就需要将失地农民纳入城市社会保障体系中，但实际在大多数地区没有实现。西方发达国家社会保障制度以立法先行为显著特征。现代文明国家也都把社会保障权作为公民的一项基本权利。我国《宪法》中规定了公民享有社会保障权，但至今只有一部《社会保险法》出台，其余社会保障方面的立法层次都比较低，而且适用的对象主要是针对城市居民或妇女、老年人、失业人员、退休人员等。《社会保险法》仅在第96条中对失地农民社会保险问题进行了原则性规定，并没有具体可执行的标准。具体到各地方，相关法律法规也不具有可操作性。如从辽宁省的相关法律法规看，涉及失地农民的只有2005年辽宁省人民政府办公厅印发的《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，且主要是原则性规定，可操作性不强。因此，在实践中各地区的具体做法差异较大，大多数参保失地农民都由于缴费基数低而并不能保障其基本生活。这主要是由于社会保障资金不足造成的。“据测算，沈阳等大城市的社会保障成本在8万元/人以上，而目前征地补偿费一般都低于社会保障的参保门槛，只有沈北新区和浑南新区等地价较高、地区财政实力雄厚的少数几个地方，将被征地农民基本上纳入了城市社会保障体系。”[8]
（二）失地农民未获得平等的社会保障权
失地农民在土地被征用前，还有土地保障；在失去土地后，失地农民失去了保障的基本依托。在当前社会保障体系缺失的情况下，农民不仅失去了土地，而且失去了土地所能带来的相关财产权利和社会保障权益，包括就业机会、基本生活保障以及土地继承权、直接收益权、资产增值权等。同时，现行的货币安置仅为失地农民提供了必要的生活补偿，而且补偿标准过低。此外，失地农民无法获得平等的医疗保障。2003年以来，我国的新农合制度为农民提供了一定程度的医疗保障。失地农民根据国家政策也被纳入新农合的保障中，但由于医疗保障水平不高，难以满足看病需求。失地农民并未取得与城市居民同等的医疗保障权利。杨佳良对陕西关中地区失地农民社会保障满意度的调查结果显示，对总体社会保障很不满意和不太满意的调查对象占到总数的53.76%，满意度比较低[9]。失地农民的状况在不同区域存在着差异，经济欠发达地区农民收入在失地后明显降低，而在上海等经济发达地区的情况有所不同，其重要原因之一是有完善的社会保障[10]。可见，要改善失地农民的生活状况，就需要完善失地农民社会保障法律制度。
（三）农村土地产权、土地征用以及法定安置途径方面存在的问题
我国《土地管理法》第8条明确规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村及郊区的土地归农民集体所有。而何为“农民集体所有”在相关法律中的理解并不相同。《民法通则》第74条解释为“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”。村农民集体所有的土地，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。2004年修正的《土地管理法》也作出了同样的理解。但是，在实践中，“农民集体”是一个抽象的权利主体。也就是说，法律上规定的权利主体无法在实际中享有现实的经济权利。这导致在土地征用过程中，主体间相互争夺利益、推诿责任，而农民的利益得不到保障。
与世界大多数国家相同，为了防止公权力对私权利的侵害，我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，法律中没有明确的规定。在现阶段土地征用制度不完善的情况下，易发生公私不分明的情况，进而侵害被征地农民的利益。此外，在土地征用法律关系中主体的地位在事实上不平等，由此产生的法律关系也不是平等主体之间基于双方意思表示一致而达成的协议，而是征地者将其单方的意愿强加给农民——征用者只要打着“公共利益”的旗号，就可以置农民的意志于不顾。实际上，根据法律的规定，国家对土地的征收是单方行政行为，而被征地农民必须无条件地遵照执行。根据现行的征地相关法律规定，农用地转变为建设用地前，土地所有权要先收归国有。由于农民只拥有对土地的承包经营权，并不拥有所有权，即在现行的法律体制下，被征地农民处于弱势群体的地位，而且很难通过自身努力得到改变，被征地农民在征地过程中的主体地位难以体现，因而在征地过程中处于被动的地位。我国土地征用法规和政策（包括各地方的法规和规章）主要规定了征地的程序和违法应承担的法律责任等，但未提及土地所有者及其成员在土地征用中享有的权利；而在湖南省、福建省、山东省、苏州市等地的很多地方性法规、规章中，甚至规定了其有“不得妨碍和阻挠”的义务。虽然土地征用是国家行为，但也不能因此就取消了权利主体的民事权利。因为土地征用给予补偿的前提是民事主体的民事权利，如果没有相应的民事权利，补偿就没有了法律依据。
此外，我国的征地补偿标准并不科学，水平较低。现行征地制度规定的征地补偿费是按土地的原用途的年产值倍数来测算的，这种补偿标准没有考虑到土地实际上也是农民的保障手段，并且把农民排除在土地增值收益分配体系之外。
三、完善失地农民社会保障法律制度
公平的社会保障法律制度是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。在我国，随着城市化进程的推进，失地农民数量不断增加。据世界银行统计，2007年我国城市化率为44.9%；据估算，2020年我国的城市化率将达到55.9% [11]（p.93）。在城市化的进程中，数量愈来愈多的失地农民的社会保障问题成为非常突出、亟待解决的重要问题。虽然各地也进行了一些有益的尝试（如北京、上海、浙江嘉兴等地），但目前我国还没有一部保障失地农民权益的全国性法律。失地农民问题是国际社会中许多国家在城市化、工业化的过程中都曾经遇到的重大经济和社会问题。英国、美国、日本等国都建立了严格的征地补偿法律制度和比较完善的社会保障法律制度，构建起完善的再就业培训制度。因此，当务之急应根据法律再结合本地区实际情况，从以下五方面来保障失地农民的社会保障权利。
（一）建立失地农民的养老保险法律制度
目前，我国农村养老方式主要是依靠传统的家庭养老模式。由于农民失去土地后，没有了基本的生产资料，单纯依靠这种养老模式具有一定的社会风险，因而需要从根本上消除被征地农民对养老问题的顾虑。建立失地农民养老保险制度应本着以“以土地换保障”为总体构想。在这方面《社会保险法》已经进行了规定，其第96条规定：征收土地的同时，应对失地农民的社会保险做出足额安排。但是，“足额”具体如何确定并没有明确的规定，因此，实施起来各地标准有所不同，导致失地农民无法获得完善的保障。这就需要根据《社会保险法》制定《失地农民社会保障条例》来明确保障标准，还应考虑各地的不同情况，建立多层次的养老保障体系。失地农民可以划分为两种情况：一种是已经作为城镇中就业人员的，可以将其纳入城镇养老保险；另一种是由于各种原因无法就业的，则可为其单独立法，既有别于城镇养老保障，也有别于农村的养老保障。我国一些地区（如浙江省、江苏省、广东省等）已经开始进行了一系列可行的探索。实现养老保障的一体化，目前非常棘手的问题是养老保险资金的来源问题。笔者认为，可以通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。立法中应明确规定养老保险资金由政府、集体、个人共同负担，以及三者的负担比例。在具体的费用来源上，政府承担的部分可从土地出让金中列支，集体承担的部分可从土地补偿费中获得。同时，还要健全养老保险基金的管理及运行法律制度。养老保险基金的投资运营关系到国家的发展和广大农民的切身利益。必须健全社会保障领域的法律法规，依法赋予监督主体相关的监督职责；养老保险基金的管理机构与经营机构应该分别设立，以达到相互制衡的作用。
（二）建立多元化的医疗保障法律制度
失地农民在失去土地保障后，虽然受新农合制度的保障，但并未全部被纳入社会医疗保险体系中。因此，失地农民的医疗保障成为迫在眉睫的问题之一。目前这种依靠社会保障主管部门和经办机构通过行政手段促进医疗保障制度发展的做法，只能起到事倍功半的效果。最好的做法是通过立法解决失地农民的医疗保障问题，使失地农民医疗保障做到有法可依。应根据实际情况，尽快制定适应市场经济体制的社会保障法规及实施细则，规定失地农民医疗保障的原则、性质和组织结构等。由于我国各地经济发展水平不同，还不具备把所有失地农民均纳入社会医疗保险制度的条件。因此，应根据当地的实际情况，通过地方立法建立多形式、多层次的医疗保障法律制度。浙江省在这方面进行了积极的尝试，该省11个地区中已经有10个地区，二十多个县（市、区）针对失地农民，就保障对象、保障资金管理、养老、就业和医疗以及相关工作，出台了试行办法和实施细则，其中也包括解决失地农民医疗问题的一些尝试。在建立失地农民医疗保障法律制度中，最先应建立的是大病住院保障法律制度。政府要积极承担起社会保障的责任，同时发动社会力量，解决资金缺口。从法律制度角度看，最根本的解决办法是积极创立新型合作医疗保障法律制度。
（三）建立失地农民最低生活保障法律制度
最低生活保障应覆盖全体公民。但是，目前我国对社会保障的投入还不足以实现在全国范围建立低保制度尤其是相同标准的低保制度。因此，应加大最低生活保障方面的投入，各省、直辖市应因地制宜，通过地方立法在有条件的地方探索建立农村最低生活保障法律制度。在立法中应当合理界定保障对象。凡是生活水平低于最低生活保障标准的失地农民都应该得到保障，其中既包括无劳动能力、无生活来源、无法定抚养、赡养人义务的未成年人、老年人，也包括因残、因灾、因病致贫的，有一定经济来源但生活水平低于当地或国家规定的最低保障线的居民。
关于最低生活保障的标准。由于最低生活保障标准的发展在某种程度上具有不可逆性发展的特点，而且我国地域辽阔、各地经济发展差距较大，因而现阶段应当结合经济发展水平确定标准，地区之间可以有所差别。既要考虑满足当地基本物质生活需要，还要考虑地方财政的承受能力。同时，也要将差距控制在合理范围内，做到“差距合理、底线公平”。
（四）建立就业和社会服务保障法律制度
失地农民由于缺乏受教育或培训的机会，一旦失去土地，将面临巨大的就业风险。因此，需要通过立法建立和完善失地农民就业保障机制。一方面，可以通过立法鼓励用人单位招收失地农民，如对招用失地农民的企业给予一定的税收减免等优惠政策；另一方面，政府可以鼓励农民自主创业，在制度上向自主创业的失地农民倾斜，并设置相对优惠的创业条件。除此之外，还应当完善相关法律援助制度。由于失地农民是弱势群体，应通过立法将失地农民作为法律援助的对象明确下来，以保障他们的权利在受到侵害时能够通过法律援助得到及时的法律救济。（五）完善农村集体土地产权、土地征用法律制度
在以农村集体土地所有制为基本政策的前提下，应充分重视农民的权利。征地过程应是建立在平等前提下的物权交易过程。建议对现行有关土地征用方面的法律条款进行修改，明确界定何为“公共利益”。国家制定交易规则，以此来制衡某些地方政府受利益驱使过度征地，杜绝征地过程中有可能出现的公私不分的混乱现象。充分发挥市场作用，给农民以公平的补偿。通过法律，明确被征地农民权利主体的地位。此外，还要重视土地征用程序，通过程序正义达到实质正义。
参考文献：
[1]刘翠霄.天大的事——中国农民社会保障制度研究[M].北京：法律出版社，2006.
[2]黄建伟.失地农民的概念问题研究[J].调研世界，2009，（3）.
[3]白呈明.农民失地问题的法学思考[J].人文杂志，2003，（1）.
[4]刘玉雁，刘彤.基于失地型群体性事件视域的农民利益表达与权益的维护[J].理论探讨，2013，（4）.
[5]李韶杰，刘桂华，郭向荣.关于失地农民弱势地位的法学分析[J].农业考古，2010，（6）.
[6]沈关宝.中国城市化的三个人群界标[J].探索与争鸣，2012，（2）.
[7]金彦.建立健全失地农民社会保障体系研究[J].农业经济，2012，（4）.
[8]王春晨.试论城市化进程中失地农民社会保障法律制度建构[J].农村经济，2007，（11）.
[9]杨佳良，李录堂，汪红梅.陕西关中地区失地农民社会保障满意度的影响因素分析[J].贵州农业科学，2014，（4）.
[10]史清华，晋洪涛，卓建伟.征地一定降低农民收入吗：上海7村调查[J].管理世界，2011，（3）.
[11]江泽英，何平.建立覆盖城乡居民社会保障体系[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2010.
[责任编辑：杨健]
作者：林俏