一份优质的报告，需要以总结性的语录、合理的格式，进行工作与学习内容的记录。想必你也正在为如何写好报告而发愁吧？以下是小编精心整理的《中国改革开放调研报告》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。
第一篇：中国改革开放调研报告
《中国改革开放史》读书报告
李其松 201502561211 《中国改革开放史》是由辽宁人民出版社出版发行的，是以展现我党在改革开放时期的奋斗历程和总结党执政经验为目的的珍贵之作。中共中央党史研究室第三研究部通过对改革开放这段弥足珍贵的历史深入调查研究后而编著的。
本书根据党的十六大精神，以“邓论”和"三个代表"重要思想为指导，在尊重客观历史的基础上，脉络清晰地记述了20多年来，党带领全国各族人民打破思想枷锁、共同奋进，开辟了一条具有中国特色的社会主义新道路，实施改革开放的重大决策和打开中国现代化的大门。党和政府将马克思普遍原理同中国具体实际相结合，坚持实事求是的原则，攻克各种艰难险阻，持续地推动了我国的现代化。通过半个月的仔细阅读后，现在我就向大家简单梳理一下本书各个章节的要点。
该著作的序章由五个部分组成，主要讲述了文化大革命结束后的中国到党和国家政治逐步恢复正常的发展历程。1966年毛泽东主席错误地认为党中央出现了修正主义，这是会严重影响党的纯洁性的，也不利于国人建设自己的国家。于是，盲目地发动了无产阶级文化大革命。文革后的中国一片混乱，政治制度和法制制度遭到严重破坏，经济发展衰败落后，文化教育的发展也受到了阻滞，但不可否认的是在科技方面还是有所进步。为了挽救文革灾难，1976年中央政治局对文革期间的出现的“四人帮”进行了彻底地粉碎，结束了十年文化大革。文革结束后，为了稳定国内局势，提出了“两个凡是”。然而邓小平和陈云等人强烈抵制，不断在党中央发表只有实践才能检验真理的观点。
第一章也由五个小节组成，首先讲述了十一届三中全会这个伟大的历史转折，这次会议可谓意义重大。它实现了思想路线的深刻转变、回归了民主制、决定实行改革开放、开始了系统地清理重大历史是非。并对“实践是检验真理的唯一标准”问题展开了大胆讨论。1978年9月，邓小平出访朝鲜回国后，便进行了北方之行。在北方之行时，邓小平同志发表了多次讲话，其目的在于要求国民解放思想，实事求是，全力以赴我们的经济建设.。
第二章主要讲述了拨乱反正的全面展开、理论工作务虚会的召开、新“八字方针”和国民经济调整、平反冤假错案、通过关于历史问题的决议。
第三章是主要阐述了改革开放的各方面工作。如设立经济特区和沿海开放城市，进行城市经济体制改革和家庭联产承包责任制。除此之外，邓小平还提出政治体制改革纳领，并加强对党的整顿和组织建设。
第四章主要描绘了在通过全国各族人民齐心协力共同铸就的现代化新气象;调整外交方针，展开全方位外交;加强规范化，现代化军队的建设;提出一国两制方针，努力实现祖国和平统一;打造一个方位全面，领域宽广，层次多样的对外开放大局;不断加强民主法治建设。
第五章主要谈论了十二大以后全面展开改革开放，先对农村改革再对城市改革，以经济体制改革为起点不断延伸到对各方面体制的改革，从对内搞活到对外开放，有力地推动了经济发展和社会进步。我国还加强对社会主义市场体系的培育，乡镇企业也得到了迅速发展。
第六至十一章主要讲述了在改革开放进程中面临的挑战，并不断加强和深化改革方案;邓小平南巡讲话和中共十四大的召开标志着我国进入了改革开放的新阶段，提出了中国特色社会主义理论体系;在新时期开展面向新世纪的各项工作。
通过对该书的阅读，我对我国的改革开放史有了一个较为系统的认识，关于改革开放方面的知识也得到了较为完整的补充。这本书确实是包罗万象，它较为全面地展现了自改革开放二十多年以来我国党和政府在政治、经济、文化、军事、外交等方面所取得的重大成果。 《中国改革开放史》这部鸿篇巨制有一定的开拓性和创新性，它的特点也格外鲜明。第一，该著作以时间为线索，以“邓论”和“三个代表”为指导，明晰地展现了自改革开放二十年来来的奋斗历程。第二，该著作框架明显，重点突出，思路清晰。首先，序言写改革开放的背景。然后，在伟大的历史转折时，决定实施改革开放。接着，又重点突出地写改革面临的主要问题和重大举措。第三注重史论结合，表述准确。第一章中，华国锋坚持“两个凡是”遭到邓小平等人强烈抵制，提出真理问题的讨论，必须将马克思主义普遍原理同中国具体国情相结合，真理只能通过社会实践检验，坚决反对个人崇拜和教条主义。此小结史论结合的特点十分鲜明。在对于冤假错案和历史是非的评判时，用词恰当，不偏不倚。这体现出写作的严谨和尊重客观历史的可贵态度。
该著作虽然是研究改革开放的经典之作，但是美中略显不足。比如，对于党建方面有待于深一步调查研究，关于我国的精神文明建设的资料十分有限，显得些许薄弱。虽然在现代化军事和国防建设方面介绍得比上两点略微充实，但是还是显得不够。
我国在以邓小平为核心的第二代中央领导集体的率领下，以十一届三中全会为契机拉开了改革开放的序幕，这是促进我国全面革新和快速发展的重要动力。首先，改革开放使中国快速地搭上现代化的快车。中国经济从濒临崩溃的边缘发展到现在的经济总量稳居世界第二，人民生活从温饱不足发展到总体小康。再者，使封闭半封闭的中国走向全球化，融入了世界经济。除上述外，还为中国的再度崛起，为中华民族的伟大复兴提供了动力机制和经济保障。
改革开放的伟大决策之所以能够坚定不移地长期实行，并取得重大成功，究其原因，我觉得至少有以下几点：第一，和平发展是当今时代的主题，对外开放符合历史发展潮流。第二，国家领导人高瞻远瞩，有改革魄力。第三，破除了教条主义，打开了禁锢思想的枷锁，人民群众发挥了主体作用。第四，推动政治、经济、文化、军事、外交等方面的全面改革，改革力度适当，在循序渐进中取得成果。
记载历史的目的除了在于纪念那些伟大而光荣的日子之外，更重要的是以史为鉴，从前人的奋斗过程中汲取经验。只有这样才能让我们走更少的弯路，在走旧路的基础上开辟符合国情的新路。对于改革开放，我认为最重要的探索经验是：解放思想观念，坚持实事求是。因为思想是行动的指南，观念上的转变是行动上有所突破的关键。同时，我们的思想观念必须是符合实际的，遵循客观规律的。改革开放正是如此，以正确的思想引导了正确的行动，从而书写了新的华章。
改革开放是中国特色社会主义的必由之路，是经济发展的重要动力，可以说没有改革开放就没有今天的中国。因此，我们必须在借鉴前二三十年的改革开放经验的基础上，集中全社会的大智慧大胆地探索新路子，坚定不移地推进改革开放。然而，现今的改革开放面临了困境，改革开放进入攻坚期和深水区。党和政府一定要处理好重大利益的调整，不断推进更大范围、更广领域、更高水平的对外开放，进一步完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放体系。与此同时，正确处理改革发展稳定关系，把切合实际和符合客观规律的理论观点同具体实践紧密结合，找准关键环节和重点领域，全力实现改革的新突破。
第二篇：中国改革开放30年旅游业发展现状调研报告
甘南旅游资源丰富，境内自然风光秀丽，文物古迹众多，民族特色浓郁，风土人情独特。旅游资源以类型全、品位高、功能齐、特色浓和原始性、神秘性、多样性为特色而著称于世。近年来，随着全球旅游热的兴起，这里已成为独具魅力的西部藏区旅游中心和感受青藏风情、体验藏族文化的黄金热线，良好的区位优势和政策环境奠定了甘南旅游业发展的广阔前景。
一、甘南旅游业发展历程
甘南旅游业起步较晚，经过了从无到有，从小到大，不断丰富和全面发展的过程，特别是“九五”期间旅游业得到了进一步的发展，使旅游业有了全新的视角和深层次的认识，赋予有形的理念，逐步提升到大旅游、大市场、大产业的重要地位，被公认为我州新的经济增长点和和新型支柱产业。
回顾甘南旅游业的进程，有明显的四个发展阶段：第一阶段：从1986年至1996年，这一阶段甘南的旅游处于自然发展和认识的萌芽时期，对发展旅游业从感性认识逐渐向理性认识，体现在工作和行动上，对发展旅游业的重要性有了更进一步的认识，不断加强了对旅游工作的组织领导，1992年成立了甘南州外事侨务旅游局，引起了全州上下对旅游业的重视和关注;第二阶段：自1997年至2002年，这期间，随着西部大开发战略的实施和产业的结构的调整，甘南的旅游业扬起了风帆，进入了全面开放开发阶段，确立了旅游业的产业地位，成立了旅游领导小组，将旅游业确定为甘南的五大优势资源，把旅游业摆在了重要的议事日程上，召开了三次全州旅游工作会议州委、州政府分管领导带队赴四川、云南等地学习考察，总结经验，出台了《关于加快发展旅游产业的决定》，颁布了《甘南藏族自治州旅游管理条例》，编制了《甘南州旅游业发展总体规划》，增强了加快旅游业发展的自觉性和紧迫感;第三阶段，从2003年10月至2005年8月，第四次全州旅游工作会议(即腊子口全州旅游经济工作会议)召开后，州委、州政府为实施追赶战略，促进经济结构的战略性大调整，把旅游业摆在突出位置，优先发展，提出了甘南旅游业跨越式发展战略部署，提出了“一年打基础，三年大发展，五年建成支柱产业”总体要求，并出台了《关于甘南旅游业跨越式发展的实施意见》，充实强化了州旅游经济工作领导小组的职能，这一阶段，由于领导重视，措施得力，全州上下齐心合力，促进了旅游业的快速发展，树立了甘南旅游业发展新的里程碑。第四阶段，即2005年9月至今，这一阶段甘南旅游业得到了长足发展，旅游基础设施日臻完善，项目建设稳步推进，宣传促销成效显著，行业管理不断提高，游客人数逐年增加，产业地位日趋显著。
二、甘南旅游业发展现状
这些年来，由于领导重视，措施得力，思路清晰，任务明确，全州上下齐心协力，以资源为基础，以市场为导向，以项目为动力，以效益为核心，倾尽全力推产业，突出特色创品牌，全民参与促发展，通过一系列措施的实施，有力的推进了旅游经济的快速发展，呈现出良好的发展势头，产生了明显的综合效益。主要表现在：
(一)发展旅游业已形成共识。2003年10月，在腊子口全州旅游产业开发工作会议上,州委、州政府决定把旅游业作为全州新的经济增长点和支柱产业来培育，提出了“一年迈大步，三年大发展，五年建成支柱产业”的奋斗目标。为确保这一目标的实现，州委、州政府出台了《关于甘南州旅游业实现跨越式发展的实施意见》，确立了政府主导、市场运作、全民参与、上下联动、目标管理的工作新格局。四年多来，州县市委、政府高度重视旅游业的发展，相继出台扶持政策和措施，把旅游业作为第三产业的龙头和实现跨越式发展的重要产业来培育，增强了开拓创新的意识，加大了投入和开发建设力度。
与此同时，全州各级政府和有关部门在深入贯彻实施《关于全州旅游业实现跨越式发展的实施意见》和《甘南藏族自治州旅游管理条例》方面做了大量工作，取得了一定成效。一是在《意见》出台和《条例》审议通过以来，各地采取多种形式加强对《意见》和《条例》的学习和宣传，增强了各级领导重视发展旅游经济的意识，把旅游产业作为“一把手”工程，狠抓决策部署;“旅游经济”、“旅游兴州”、“一业兴、百业旺”的意识不断增强，社会各界大办旅游的积极性不断高涨。二是州上委托兰州大学、中科院地理研究所编制了高起点、高水准并具有科学性、指导性、前瞻性和可操作性的《甘南州旅游产业发展总体规划(2006-2025)》，各县市的《旅游业发展总体规划》全部完成，《临潭县冶力关景区修建性详规》、《夏河县拉卜楞景区建设性详规》、《卓尼县洮河风情线及大峪沟景区修建性详规》、《迭部县腊子口景区建设性详规》、碌曲则岔石林、郎木寺、玛曲贡塞尔卡木道、合作南山-当周沟、卓尼大峪沟等景区的修建性详规也相继编制完成。目前，全州重点旅游景区的建设性详规已基本编制完成。这些总体规划和建设性详规
，为旅游资源开发提供了科学决策的依据和可具体操作的蓝本。三是不断加大投入，增加扶持力度。2003年至2007年，州县市财政为旅游开发共投入资金1.24亿元;全州先后引进旅游开发项目21个，引进资金达3.654亿元;全州旅游景区(点)基础设施开发项目共计101个，总投资约3.426亿元，建成和续建的旅游道路建设项目24条，总投资1.287亿
元。
(二)旅游经济的增长势头越来越好。2003年至2007年这五年，全州累计接待海内外游客653.06万人次，其中海外游客39.3万人次，实现旅游收入11.52亿元。五年三项指标年均增长20.21%、33.1%、48.37%。2004年实现了旅游业“一年迈大步”的奋斗目标，2006年实现了旅游业“三年大发展”的奋斗目标。2007年全州共接待游客188.82万人次，是2002年的2.3倍，旅游综合收入3.7亿元，是2002年的6.77倍。五年来，旅游经济从总体上保持了持续、快速增长的势头，带动了相关产业的发展。一是带动了住宿餐饮等第三产业的发展。目前，全州共有各类宾馆178家，其中星级宾馆34家(三星级8家，二星级14家，一星级12家)，旅游定点宾馆9家，其它非星级宾馆135家。现有国内旅游社8家。全州旅游从业人员达12300余人。二是促进了信息通讯业的发展。目前全州已有16处景区开通了移动电话。三是市政建设步伐加快。合作、夏河、卓尼、迭部等县市开展了民族特色化风貌改造工程，塑造和提升了旅游县城的新形象;临潭县在冶力关实施旅游小城镇的“绿、亮、净、美、畅”五大形象工程建设，全面提升了旅游城镇的品牌形象。四是带动了农牧民群众增收。各县市在近几年培育旅游产业过程中，把旅游开发与调整产业结构，转移剩余劳力和扶贫攻坚工作有机的结合起来，通过宣传鼓励，典型示范，政策引导，技能培训等措施，积极动员景区周围农牧民群众通过参与旅游开发脱贫致富，成效非常显著。截止2007年底，我州已有“农(牧)家乐”570家，已具规模的达240家，每户年均收入2.78万元，最高的年收入超过10万元;景区乘马服务123家，每户年均收入1.24万元。与此同时，旅游业的快速发展，也为民间手工业者创造了丰厚的利润，洮砚、根雕、牛羊头骨、金银饰品、藏族刺绣等特色旅游商品在数量和质量上都得到极大的提高。
(三)旅游市场的开拓能力越来越强。近几年，州县市通过举办旅游艺术节，参加国际、国内旅游交易会，制作旅游风光宣传片，与以中央电视台为代表的众多主流媒体合作进行旅游宣传，积极组织旅游大篷车赴省内外进行市场促销，邀请大批旅行商、摄影家、作家、记者来甘南采风、踩线，在进入甘南境内的重要路口和旅游客源地设立大型旅游形象宣传牌，以及连续举办两届“锅庄舞大赛”和在2008年省“两会”期间举办旅游推介会等形式，不断开拓旅游客源市场，努力提升“九色甘南香巴拉”旅游品牌形象。通过几年不懈的努力，“九色甘南香巴拉旅游艺术节”已成为全国知名节庆品牌，玛曲格萨尔赛马大会、临潭万人拔河比赛、正月祈愿大法会、娘乃节、毛兰木大法会等节庆活动已经发展成熟。尤其是今年举办的“高空王子阿迪力横渡冶力关冶木河大峡谷”活动，影响广泛，达到了推介旅游精品、树立旅游新形象的目的。通过卓有成效的宣传推介工作，甘南旅游资源和甘南特色旅游逐步被外界了解和认识，“九色甘南香巴拉”旅游品牌在省内外已经拥有一定的知名度，而且影响逐年扩大。
(四)行业管理日趋规范。一是依据《甘南藏族自治州旅游管理条例》，大力整顿和规范旅游市场，加强对旅游行业的管理，不断优化旅游环境。二是不断深化旅游行风评议工作和市场秩序大检查。三是加强业务培训，提高服务水平。近五年共举办统计员、景区导游、服务员、部门经理等培训班28期，接受培训人员达2186人。四是严格执行旅游景区(点)质量等级评定标准，不断推进晋“a”工作。目前，全州有国家a级景区11处，其中aaaa级3处，aaa级1处，aa级7处，有国家级文物保护单位3处，国家级森林公园6处，省级森林公园5处，省级地质公园3处，省级风景名胜区2处，甘肃省历史文化名镇2座。为加强景区开发步伐和科学管理，分别成立了冶力关、腊子口、大峪沟、康多峡等风景管理局。五是出台了《甘肃省‘农(牧)家乐’地方标准》、《甘南州旅游服务质量监督与纠察办法》、《甘南州旅游安全事故应急处理预案》等规范性文件。
(五)旅游产品渐趋多样化。围绕树立“九色甘南香巴拉”、“生态甘南，山青、水清、人亲”、“人文甘南，风动、幡动、心动”等品牌形象，紧抓重点不动摇，不断创新宣传促销方式，包装推出了十大王牌景点和十六个重点旅游景区。先后推出了“休闲甘南二日游与甘南全境七日游”、“甘南人游甘南”等多条精品线路以及自驾游、自助游等旅游新品，散客市场也得到较快发展。甘南的旅游产品从传统的宗教朝觐旅游、观光旅游向假日旅游、生态旅游、休闲旅游发展。初步形成了以临潭冶力关和卓尼大峪沟为中心的生态山水游，以夏河拉卜楞寺和碌曲郎木寺为中心的宗教朝觐游，以玛曲为中心的草原湿地游，以迭部腊子口为中心的红色文化游等特色旅游，旅游产品向多元化的方向发展。
由于各项工作力度的加大，促进了甘南旅游业的快速发展，“九色甘南香巴拉”旅游已引起了国内外新闻界和旅游业界的广泛关注，各种美誉接踵而来。甘南先后被中国社会科学院西部发展研究中心、西部大开发活动组织委员会评为“西部最具魅力的旅游景区”。被美国最具权威的旅游杂志《视野》、《探险》评为“‘让生命感受自由’的世界50个户外天堂”，被《中国国家地理》、《时尚旅游》杂志评为“‘梦幻之旅’•人一生要去的50个地方”。被联合国人居环境发展促进会、世界华人联合会评为“中国最具民族特色旅游目的地”。
三、甘南旅游业发展中存在的主要问题
(一)旅游开发资金不足，资源总体开发缺乏广度和深度。目前甘南旅游开发的资金基本上由政府划拨，尽管政府也建立了发展旅游业专项基金，分划拨，但仍是杯水车薪。因此，旅游开发速度远不能与迅速增长的游客需求相适应。由于资金不足，相配套的交通、能源和自身基础设施欠帐太多，许多景区的可进入性差，导致这些颇有价值的景观无法带来经济效益。已经开发建设的景区大都存在服务设施还不配套，景观资源的开发较单一，造成资源特色的浪费，开发缺乏系统性和整体性等问题。
(二)旅游产品的开发与旅游大州的地位不相适应。旅游配套设施不足，旅游产品开发欠缺，如旅游购物、旅游娱乐是旅游活动的重要内容，也是现代旅游经济发展的重要增长点。目前甘南旅游商品开发滞后，生产企业少，批量小，还没有形成规模经营，缺乏旅游定点商场和较大的专业市场。同时，缺乏物美价廉、便于携带的特色旅游纪念品，象唐卡、洮砚等价格既高又难以携带，难以满足不同层次游客的需要。在旅游娱乐方面，只有单一的民族歌舞，而这样的民族歌舞，也有向“现代化”发展的倾向，很难与旅游者融为一体，缺乏参与性，难以形成持久的吸引力和生命力。
(三)旅游业缺乏现代营销意识，宣传力度不够。甘南已将旅游业作为跨越式发展的支柱产业重点来培育，然而往往把注意力集中在对资源进行种种规划和项目建设方面，整体缺乏营销意识，对现代旅游市场需求的调查研究甚少，不能有效掌握旅游者的心理和行为，所以不能很好的满足旅游者的需求，最终旅游业对国民经济的贡献尚不突出，游客的人均消费却偏低，高端游客比重较小，从游客的消费结构看，目前仍以观光性的经济型游客为主，高消费游客总量偏少，旅游消费水平较低。2007年人均消费水平仅为197元，比迪庆、丽江、九寨沟分别低517元、859元、820元。表面上看只是一个消费水平的问题，实质上反映出甘南在体制机制、基础设施、旅游产品、服务质量、营销方式和管理水平等方面与旅游发达地区相比还存在较大的差距。
(四)旅游产业创新不足，景点推介尚欠整合。总体看，甘南的旅游产品开发还比较粗放，后续产品的开发比较薄弱，旅游产品转型升级的力度有待加大，旅游企业普遍规模较小，缺乏龙头企业，且结构松散，整体效益低。在多年的发展中，甘南创建了一些名牌，如拉卜楞寺、郎木寺、冶力关、大峪沟、腊子口等。但是对创建旅游业名牌以及如何利用旅游名牌所带来的市场效应和经济效益，从概念上和观念上的认识都还比较肤浅。各县市对旅游产品的推介还停留在传统模式上，把自己拥有的景区景点逐一端出。单一的景点在某个区域内或许就像一颗珍珠一样闪闪发光，但放在全国乃至世界范围内，是很难引起买家的兴趣的。资源缺乏有效的整合，各县市各吹各打、各景点之间缺乏联系，有碍甘南整体旅游形象的确立。
四、甘南旅游业整合开发的对策
(一)以政府为主导，统筹区域旅游资源开发与旅游产品整合。在甘南旅游资源开发合作中，各县市政府要以开放的意识去面对旅游合作，打破区域障碍、市场障碍、交通障碍和制度障碍，防止条块分割，实现跨行政区域的公共服务，打造无行政障碍旅游区;各旅游区、景区、景点等应共同编制区域旅游资源开发规划，避免近距离旅游景区(点)的重复建设和旅游业的恶性竞争;政府应积极引导区域内的旅游企业进行重组或组合;加快旅游企业制度改革，组建跨行业的大型旅游企业集团。在正确分析评价区域旅游资源的前提下，综合考虑区域旅游资源吸引力的大小和开发环境等因素，区别开发条件，确定旅游资源的开发次序，优化开发序列，进而走向整个区域旅游资源经济系统相对均衡发展。
(二)选准特色，构筑甘南旅游名牌。构筑甘南旅游名牌，必须突出资源特色，强调精品、名牌意识。特色，是旅游产品的生命线;名牌,是旅游特色的升华。甘南旅游资源有许多独具特色，拥有世界上最大的绿色峡谷群，亚洲最大的天然草原，中国最美的湿地;拥有闻名遐尔的中国藏传佛教格鲁派六大宗主寺之一的夏河拉卜楞寺、“东方小瑞士”之称的全国魅力名镇20强之一的郎木寺;有彪炳史册的革命历史遗址，有独特浓郁的民族风情，有丰富多彩的节庆活动。这些旅游地的真正卖点和创建名牌的内核就是“世界之最”。所以，在创建旅游名牌产品时，必须找出具有国际、国内两大市场效应的核心特色,方能带动其附属特色，促进甘南旅游业实现质的飞跃。名牌旅游产品的背后应当是一个名牌旅游企业，创建甘南旅游名牌产品和名牌企业,还要进行品牌化经营和管理。迈好创建甘南旅游名牌的关键性第一步，在旅游资源开发和旅游产品建设方面走“高品位规划、高档次建设、高水平管理”和“精品出绝品，精品促普品”的良性循环发展之路。
(三)共拓市场，建立“区域旅游利益分享机制”。按照价值链的理念，同类旅游地用自己价值链中的强势部分(核心优势)与其它旅游地的强势部分相结合，通过集聚整合产生规模经济和集群效应;不同类型的旅游地则可以突出比较优势，实现旅游要素一体化经营和旅游价值链的重构，通过优势互补与整合作用，产生倍增效应，提升合作区域整体的竞争优势。甘南与周边地区旅游资源既有相似性，又有互补性，互补性的旅游资源可突出各自优势，通过多样化的产品组合，提升产品的内涵与品位，重构并延长旅游产品的价值链;相似性大的旅游资源，在一定程度上具有市场共轭的特征，则可以强强联合，将各自的强势资源进行重新整合，协调双方的市场份额，明确各自的市场定位，推动共同市场的持续拓展。当然，由于合作各方目标都是为了追求利益最大化，因此在区域旅游资源开发和旅游产品整合的过程中，各合作单元需要通过整合区域旅游经济发展政策，通过规范的制度建设来建立区域旅游资源利益分享机制，从而协调各方旅游经济利益的分配。
(四)坚持科教兴旅，人才共育，构建区域旅游网络。旅游发展离不开强有力的人力资源智力支撑，各区域应该加强旅游教育的交流与合作，高赡远瞩地制定旅游人才培养规划;多形式地加快旅游人才的培养，特别是要注重“复合型”人才的培养;切实加强对旅游人才的使用和管理，形成合理的人才流动机制，鼓励技术创新和发展，积极吸引州内外各类旅游人才的流入，促进甘南旅游资源的开发和旅游业的迅速发展。区域旅游资源开发的目标是使区域旅游要素可以实现最大限度的自由流动，多方位实现资源配置的最优选择，从而构建完善的区域旅游资源网络体系。所以，甘南应该重视和鼓励有关旅游的科研工作，合理利用信息技术、网络资源建立起各地方的信息交流制度和平台，实现信息共享;建设集查询、检索、预订等功能于一身的旅游目的地信息系统，为游客提供食、住、行、游、购、娱六要素的综合信息。同时实现旅游统计、景区监测、旅行社管理、旅游人才信息等工作的自动化与网络化，真正实现管理的动态化和科学化。
(五)严格保护旅游环境，实现可持续发展。要树立“环境成本”和“持续发展旅游业需要大量环境建设投入”的现代理念，这样才能避免走“先污染，后治理”的老路，将甘南旅游环境的保护和建设纳入到一条有序和法制的文明旅游发展道路上，最终实现生产发展、生活富裕、生态良好的旅游开发目标。必须继续强调旅游可持续发展战略：坚持严格保护与合理利用并重的原则，加强对旅游资源及生态环境的保护，尤其加大对自然生态环境和旅游集散地、旅游景区环境污染的治理、对自然文化遗产和文物古迹的保护力度，使旅游业与文化产业形成互动，建立保护与开发的良性循环机制。
第三篇：中国司法改革报告下
中国司法改革报告(2011)(下)
徐昕 北京理工大学法学院 教授 , 卢荣荣 西南政法大学 , 黄艳好 北京理工大学
2013-01-13 21:08:20
来源：《政法论坛》 2012 年第 2 期
关键词: 司法改革/公众参与/报告/2011
内容提要: 自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义，也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008 年底启动的新一轮司法改革步入收官之年，虽规模宏大，但司法体制性改革并无进展，大部分改革举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。
三、检察改革
2011 年，检察机关认真贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革的总体部署，落实先前的改革举措，稳妥推进检察体制和工作机制改革。检察改革仍着力于对外强化法律监督，对内加强自身监督。外部监督主要体现为强化民行诉讼和民事执行法律监督，加强监所监督，推进刑罚变更执行同步监督，促进行政执法与刑事司法衔接;内部监督主要体现为出台《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》、《最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见》和《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》等文件。
(一)强化法律监督
——强化民行诉讼和民事执行法律监督
2011 年 5 月，最高人民检察院和最高人民法院联合发布《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》。前者就检察机关对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督达成共识，肯定并吸收了检察机关历年来探索形成的民行监督形式，如再审检察建议、一般检察建议、检察和解、纠正违法通知等，有利于促进法院和检察院依法独立公正行使职权，提升司法公正。后者以试点形式探索民事执行的法律监督，有助于总结经验教训，为下一步民事执行监督制度是否建立、如何运作奠定基础。
多年以来，检察机关不断加强和深化民行法律监督，先后发布《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》、《关于完善抗诉工作和职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》、《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》等文件。全国 24 个省级人大常委会作出决议、决定，要求加强诉讼法律监督，其中一半明确要求加强对民事执行的法律监督。部分地方检察院和法院通过会签文件的方式，就民行法律监督实行某些具有地方特色的做法。“两高”首次就民事审判、行政诉讼和民事执行法律监督达成一致并会签上述两项文件，旨在落实 2008 年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署的改革内容，“完善检察机关对民事、行政诉讼和民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。《民事诉讼法修正案(草案)》第一条亦大大强化检察监督，“人民检察院有权以检察建议、抗诉方式对民事诉讼实行法律监督。”
但“两高”的共识并非事实的全部。任何改革都涉及利益分配和权力配置，司法改革中的机构博弈是公开的秘密。在 20 世纪 80 年代末以来的司法改革中，审判权有所扩张，检察权有所弱化。检察机关在“保税检、保免诉、保民行、保自侦”的防卫中边保边退，税务检察权、免予起诉权已失，自侦权的相当部分被划给公安部门，侦查监督权也受到质疑，有人提出建立司法令状制。多年以来，有关民行法律监督的争论不断，这两项文件可视为法检博弈的新均衡。
尽管出台了两项规定，《民事诉讼法修正案(草案)》强化检察监督的规定也有望通过，但具体的制度设计和实践运作仍需在博弈中不断调试。检察监督涉及法院与检察院之间的职权划分，总体上应定位于在维护司法的独立性和终局性基础上的有限纠错。当前处于矛盾多发的社会转型期，司法公正和公信不足，可适当强调检察监督职能;但长远而言，更应注重保障司法的独立性和终局性，将检察监督定位于非常情况下的特殊救济，强调检察机关支持法院依法独立行使审判权，坚持审判救济程序优先和当事人处分原则。就民事执行检察监督而言，试点改革既需在逻辑上回应检察机关为何不监督党政机关的执法活动，更需以经验事实回答如何促进“执行难”、“执行乱”问题的解决。
——强化监所执法监督
监所是观察人权状况的最佳窗口。近年来，监所内非正常死亡事件频繁出现，心源性猝死(陆丰薛锦波)、躲猫猫死(云南李荞明)、鞋带自缢死(云南邢鲲)、激动死(陕西王会侠，重庆朱某)、睡梦死(吉林王国春)、睡觉死(浙江何舍彪)、睡姿不对死(福建陈某)、做梦死(江西李文彦)、摔床死(福建温龙辉)、摔跤死(江西陈绪金)、洗澡死(海南罗静波)、妊娠死(内蒙古郗红)、如厕死(内蒙古任怀光)、递纸死(内蒙古王某)、洗脸死(湖北薛宏福)、喝开水死(河南王亚辉)、冲凉死(河南穆大民)、呼吸死(河北郅国玉)、骷髅死(河北董某)、发狂死(广东林立峰)、扯野菜死(云南余某)、抠粉刺死(山东维平)、证据不足死(四川蒲泽民)、自然死(四川杨秀安)等各种新“死法”不断上演，暴露出监所管理混乱、人权保障不足、监管执法不公开、监督流于形式、问责制缺失、管理人员渎职甚至纵容和培养牢头狱霸等种种问题。
为此，最高人民检察院采取措施，试图改善监所执法监督不力的状况。2008 年，最高人民检察院发布“四个办法”，包括：《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》;2009 年，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期 5 个月的监管执法专项检查，12 月发布《关于做好看守所与驻所检察室监控联网建设工作的通知》，要求看守所监控系统与驻所检察室监控设备联网。2010 年，最高人民检察院采取“明察暗访”的形式开展监所督察行动。2011 年，最高人民检察院召开全国检察机关监所检察信息化建设现场推进会，推进“两网一线”信息化建设，加强派驻检察工作。截至2011 年 8 月，全国检察机关共有 1 152 个驻看守所检察室实现与看守所监控联网，2 246 个派驻检察室与监管单位实现信息系统联网，1 273 个驻所检察室建成与检察系统专网相连的支线网络。
地方检察院积极探索。例如，河北检察系统组建 3 个派出检察院，负责对本辖区应由市人民检察院履行监督职责的监管场所实施法律监督，旨在促进监所监督的专职化，履行同步监督职能;云南省昆明市检察院出台《处置监管场所在押人员死亡事件预案》，规定对监管场所在押人员死亡的处理方法;昆明市官渡区检察院实施“监督提示卡”，强化对监所轻微违法行为监督;江西省南丰县检察院制定《加强看守所社会开放工作法律监督的若干规定》;南京市检察机关要求分管检察长或检察长每月一次到所属驻所检察室现场办公;四川省德阳市旌阳区、江西省上饶县等检察院在看守所监室内设立检察信箱等。
上述举措力度不大，难以解决监所执法监督中的问题。事实上，“躲猫猫”等事件的发生绝非偶然。可以推测，类似事件以往同样发生过，只是由于信息控制而未能进入公众视野，未来仍难于避免。小修小补无济于事，问题的解决取决于监所体制改革的推进与深化：改革应以保障人权为目标，强化监督，防止警察滥权;检察机关真正独立行使检察权，而不是作为监所、公安、地方党政的代理人;看守所应从公安机关分离，归属司法行政机关，实行羁侦分离;涉及限制人身自由的看守所制度，立法权应回归全国人大;全面推动“监企分开、收支分开”;犯罪嫌疑人和被告人享有沉默权，讯问时可要求律师在场;切实保障律师的权利。
——促进行政执法与刑事司法衔接
最高人民检察院会同国务院法制办等部门制定《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。该意见要求行政执法机关、公安机关、检察机关和法院做好行政执法与刑事司法衔接工作，建立衔接工作联席会议制度，健全案件咨询制度，建立信息共享平台，完善衔接工作机制及举报制度。意见的出台有利于加强行政执法与刑事司法的衔接，促进有案不移、有案难移、以罚代刑等突出问题的解决。但该意见仍只是一个框架性文件，如何具体衔接尚需细化和探索;衔接可能带来制约不足等问题，亦不容忽视。
(二)加强内部监督
——建立刑事申诉案件公开审查制度
2011 年底，最高人民检察院通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，明确对于案件事实、适用法律存在较大争议，或者有较大社会影响等刑事申诉案件，检察院可以适用公开审查程序。立案前审查、立案后复查以及复查决定的执行落实等阶段均可采用公开审查方式办理。如果刑事申诉具有较大争议，检察院将邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加。刑事申诉案件的公开审查制度是检察机关推行检务公开、主动接受监督的一项制度创新，有利于吸收民众参与司法，促进申诉案件的息诉罢访，完善了刑事申诉制度。但由于申诉和信访面对大量难解的纠纷，以及申诉制度面临根本性的体制困境，因此，刑事申诉案件公开审查的效果只能取决于各地检察机关在夹缝中的贯彻动力。
——强化内部监督
2011 年，最高人民检察院制定《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》，加强上级检察院对下级检察院的执法监督和业务指导。经中央编制办批准，最高人民检察院成立案件管理办公室，对最高人民检察院的案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。案件集中管理有助于规范执法行为，提高办案质量，今后将成为检察机关案件管理的主要模式。
12 月，最高人民检察院《关于加强检察机关内部监督工作的意见》出台。这是当前和今后一段时期加强检察机关内部监督工作的纲领性文件。该意见强调了加强内部监督的重要意义、总体要求和基本原则，细化了监督方式和方法，提出了监督的“五个重点”：加强对党的路线方针政策和上级检察院重大决策部署、决议决定、规章制度执行情况的监督;加强对领导班子和领导干部的监督;加强对执法办案活动的监督;加强对干部选拔任用工作的监督;加强对重大经费开支、政府采购、重大工程项目的监督。该意见体现了检察机关不断加强自我监督的努力，有助于增强内部监督的规范性和可操作性。但内部监督毕竟是“自我监督”，无论如何加强，都不可能从根本上解决问题。
——推进检察廉政建设
检察机关自身廉政建设是内部监督的重要内容。2011 年，最高人民检察院发布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》。该办法整合 2002 年《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》和 2005 年《检察机关党风廉政建设责任制责任追究暂行规定》两项文件的内容，明确了检察机关落实党风廉政建设责任制的指导思想、领导体制、工作机制和目标要求，完善了各级检察院领导班子和领导干部应承担的责任，增设了联席会议、检查考核、责任追究终身制等规定，修订了责任追究的情形和方式。该办法既跟进了2010 年修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》的新要求，也注重吸纳近年来检察机关的实践经验，可操作性和约束力有所增强。
地方检察院建立风险点评级防控机制、推行执法办案网络监管平台等探索值得关注。建立风险点评级防控机制，是近两年北京、湖南、黑龙江、山东、重庆、河北等地检察机关自查自纠、防控腐败的新举措，也是 2012 年最高人民检察院将着力推行的机制改革。该机制要求查找检察各部门及岗位在行使职权、制度机制等方面存在的廉政风险点，并进行风险等级评定，实行风险等级管理。例如，湖南长沙市人民检察院就公诉处、反贪污贿赂局、渎职侵权局等部门及岗位职责进行风险点查找、评估和防控，制定风险点等级评估及防控措施一览表，向当事人和律师公布，且风险点与惩戒挂钩、个人考评与个人档案挂钩。该机制抓住了防治腐败的关键环节，提高腐败成本，使执法办案过程更透明，监督更有针对性，是构建惩治与预防腐败体系的一项较有力的举措。未来除进一步提高风险点查找和等级评估的科学性、完善有关责任和惩戒制度外，特别应避免流于形式。天津、黑龙江等地检察机关搭建执法办案网络监管平台，对检察官办案实行全程记录和监管，有利于及时发现腐败苗头，堵住漏洞。
检察机关以及任何机关的内部监督和廉政建设，都是一项艰巨的工作，仅凭上述机制难以奏效，而需要与限制检察官权力、完善检察官惩戒制度、推行检务公开、提高检察官自律意识等举措结合起来，更需要引入有力的外部监督，以权利/权力制约权力。
(三)参与加强和创新社会管理
2011 年 7 月，最高人民检察院发布《关于加强检察机关执法办案风险评估预警工作的意见》，规定了风险评估预警的指导原则、工作重点、方法步骤等内容。加强执法办案风险评估预警机制，旨在提高检察机关“维稳”能力和水平，促使执法办案向化解矛盾延伸。2012 年，检察机关将进一步建立健全执法办案风险评估预警机制，对于热点敏感案件，审查逮捕和开展立案监督、侦查活动监督时加强风险评估，推行逮捕必要性证明和审查机制。2011 年底，《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》出台，强调从重点地区、重点人群、重点领域着手，拓展方法和途径，提升参与加强和创新社会管理的能力和水平。两项意见旨在响应中央加强和创新社会管理的号召。
当下中国的社会治理模式仍呈现出明显的阶段性、运动化的政治动员特征，阶段性领导人在某一阶段根据国内外形势和治理的需要，提出阶段性政治任务，阶段性地引领各项阶段性工作。前些年，中央强调和谐社会建设，司法机关出台文件必谈社会和谐。近几年，中央强调加强和创新社会管理，司法机关亦积极回应，努力参与。尽管两项意见在一定程度上有利于加大化解社会矛盾的力度，但整体上体现了司法对政治的过度响应以及政治对司法的不当影响。事实上，社会管理功能已在检察机关履行检察职责的过程中得以充分实现。过分强调司法机关在社会管理中的作用，反而会影响司法功能的发挥，偏离法治轨道，最终与公平正义的宗旨背道而驰。司法具有强大的功能，司法机关立足自身特点，充分发挥司法职能，是促进社会管理创新的最佳手段。因此，司法应通过间接的方式参与加强和创新社会管理，而非违反司法规律，发挥超司法职能，直接追求社会管理创新、服务中心工作、服务地方和服务大局。检察机关应坚持检察立场，固守自身领域，谨慎地履行检察职责。更重要的是，党政应尊重司法规律，正确认识司法的功能及其局限，确保独立行使检察权和审判权的宪法规定，而非过度干预、过高期待。
(四)加强检察队伍建设和基础建设
——完善检察官遴选机制
2011 年 6 月，最高人民检察院尝试拓宽检察官遴选范围，首次突破高检院机关在检察系统内部遴选的限制，面向社会公开选拔 20 名检察官。选拔要求全程公开透明，更加注重法律专业背景与基层工作经历，是最高人民检察院加强检察官队伍建设的一项重要举措，有利于优化检察官队伍结构，促进检察官的专业化发展。但面向社会选拨范围有限，部分职位仅限于地方检察机关工作人员报考，并无政策激励律师和其他法律工作者参与。面向社会尤其是律师群体遴选司法官，是未来司法官遴选机制改革的重要方向。该制度源于英美法系，大陆法国家纷纷借鉴，可谓世界范围的普遍做法。但目前司法官遴选主要面向系统内部，用于上级司法机关从下级选拔人才。今后，应逐步扩大从律师遴选为司法官的规模，建立从律师到司法官的司法职业转换机制。期望最高人民检察院的举措在全国范围产生检察官遴选的示范效应。
——完善检察官职务序列设置
2011 年 7 月，中央组织部、最高人民检察院联合发布《检察官职务序列设置暂行规定》，提高了检察官等级与级别的对应关系，明确了地方各级检察院检察官职数比例。根据该规定，二级高级检察官以下对应的公务员级别普遍上浮一级，地方县级检察院正科级检察官比例因而将有较大提升。作为最高人民检察院努力、与多方反复协调的结果，该规定的出台来之不易。
司法官本应单独设置职务序列，与行政级别脱钩，实行更充分的职业保障。但在社会整体行政化的框架下，权力、声誉、经济资源依行政级别分配，单独职务序列的职务保障制度在短期内反而会损害司法人员的利益，故司法机关和司法人员自身出现抵制并不意外，由此导致这一轮司法改革确定的“司法职业保障制度改革”事实上被搁浅。应当明确，包括司法官高薪在内的司法职业保障制度是发展方向，中短期的阵痛是难免的代价。
——加强基层建设和基础设施建设
2011 年 3 月，最高人民检察院发布《关于进一步加强和改进人民检察院基层建设的意见》，要求深入推进基层检察院的“四化”建设，提升执法公信力;10 月，全国检察机关深入贯彻落实全国人大常委会审议意见进一步加强基层建设电视电话会议召开。基层检察院是检察工作的基础，加强基层建设抓住了重点。但上述举措多大程度上可转化为具体行动，仍待观察，并取决于政法经费保障的跟进。
最高人民检察院制订《“十二五”时期检察计财装备工作发展规划》和《“十二五”时期科技强检规划纲要》。前者明确了“十二五”时期计财装备工作的指导思想和总体目标，落实了市县级检察院公用经费保障标准。后者从十项重点检察工作入手，明确了发展思路和优先主题，规划了基础设施和基础网络平台、检察机关视频中心、检察机关统一业务应用软件、检察数据中心、检察信息安全保密及检察信息化标准体系等六项重点系统工程的目标和内容。上述文件为近几年检察计财装备、科技强检工作指明了方向，但相关事项仍需各地检察机关结合实际予以落实。
(五)地方检察机关的改革试点
地方检察机关的探索值得重提。除前述例证外，再以未成年人司法制度为例。自设立首家省级未成年人刑事检察机构后，2011 年上海市检察机关全面健全三级检察机关未成年人检察工作体系，理顺三级机构的关系，明确职责，建立起一支 138 名检察官的未成年人检察队伍;10 月，《加强未成年人检察工作的意见》出台，内容涉及羁押审查、到场监护、法律援助、刑事和解、不起诉、分案处理、简案快审、品格证据、污点封存、观护工作、综合治理等方面，是上海检察机关多年来探索的总结。又如，重庆检方推行微罪不起诉制度，旨在帮助迷途少年重返校园;广东省检察机关试水未成年人轻罪犯罪纪录消灭制度和档案封存保密制度;北京市昌平区检察院规定讯问未成年人要求有律师在场等。
各地检察机关的探索为检察改革带来了活力。在国家确定的制度框架下，地方司法机关对于司法改革具有较大的深化和完善空间，应积极鼓励地方司法机关通过试点推动司法改革，同时及时总结经验，避免各自为政。
四、司法行政工作
2011 年，司法部司改领导小组下发《司法部 2011 深化司法行政体制和工作机制改革工作要点》和配套的进度安排。司法部宣布，其牵头的改革律师制度、完善司法考试制度、深化监狱体制改革、全面试行社区矫正工作、改革司法鉴定体制、完善法律援助制度等均取得新进展。但遗憾的是，民众并未看到任何改革举措的出台。司法行政领域的改革主要体现为地方探索。
——加强律师管理
2010 年，律师整风运动的开展，《律师事务所检查考核办法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》的实施，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，总体上视律师为“麻烦制造者”。这些改变在 2011 年及未来一段时期内，势必加大律师事务所及律师的风险，对本已处境困难的律师行业产生消极影响。
律师是法治建设的主力军。在大力加强律师监管的背景下，律师群体透过重大的影响性案件，试图冲出重围，在中国法治建设的舞台上发挥作用。李庄案第二季开启了 2011 年大案的帷幕。在目前的背景下，此案引发了正义的触底反弹，许许多多的法律人自发地发出声音，日益分裂的法律职业共同体特别是律师群体开始凝聚。2011 年 4 月 22 日，在多重因素影响下，重庆检方撤诉。这是中国法制史应该记载的事件。透过这起大案，我们看到了法治中国的微光。正因李庄案，以陈有西、斯伟江等为代表的一批律师开始产生越来越大的社会影响。他们关注聂树斌案、北海律师维权案、南阳杨金德案、贵阳黎庆洪案等热点案件，组建律师团，参与研讨会，发表演讲，建网站，发微博，就刑事诉讼法修改积极提出意见。最应在法治建设中发挥重要作用却长期“被沉默”的律师群体开始发出声音。同时，北京、上海等地出台律师社会责任报告。年底，金杜律师事务所与澳大利亚万盛国际律师事务所宣布合并，预计2012 年3 月设立新所，总部位于香港，在全球五个国家拥有1 800 名律师。这些表明律师自治的条件基本具备，律师群体成为推动律师制度变革的主要动力。
期待司法部实质性启动律师管理体制改革。律师协会与司法行政机关完全脱钩，成为人、财、物等方面真正独立的社团法人，最终成为真正的律师行业自律组织。年末，全国律师协会换届，王俊峰当选为新一任会长。新的一年，全国律师协会能否有所作为，真正成为律师权利的保障者，推动律师行业自律，让我们拭目以待。
在地方探索方面，例如，海南省人大常委会颁布《海南经济特区律师执业条例》。该条例明确了海南省人民政府司法行政部门可根据经济、社会发展状况和社会对法律服务的要求，对律师事务所的设立实行统筹规划、合理布局，细化了律师办理非诉讼法律事务的权利义务，将见证业务纳入律师执业范围。又如，针对“黑律师”泛滥导致当事人权益保障不足的现象，广东省东莞市司法局成立“法律服务稽查队”，联合工商等部门打击“黑律师”。
——改进法律援助
法律援助事业缓慢发展，援助资金投入有所增加。2010 年中央补助地方法律援助办案专款从 6000 万增至1 亿元，2011 年继续加大投入。自 2012 年，中央专项彩票公益金法律援助项目额度将由 2010 年 5000 万提高至1 亿元。事实上，法律援助仍远远不能满足社会需求，经费也未必能用于援助，问题的解决需推行体制性改革，如法律援助机构与司法行政部门脱钩，支持民间法律援助组织的建立，引入民间资金和各类基金会，支持“微博救助流浪乞讨儿童”等民间公益法律项目等。
在地方探索方面，针对长期以来法援工作者打着法援的大旗肆意收费的现象，甘肃、长沙等地出台相关文件。2011 年 10 月实施的《甘肃省法律援助条例》规定，擅自终止援助案件和在援助中收费的承办律师将被处罚。长沙市司法局《关于加强律师参与法律援助工作的意见》明确要求，长沙市直各律师事务所律师应免费提供法律援助咨询，对于指派的援助案件，承办律师应提供符合标准的服务并不得收取受援人任何财物。
除法律援助工作外，其他方面的地方性探索亦有值得关注之处。例如，近年来浙江省司法厅全面建设司法行政法律服务中心，打造基层社会管理创新的新平台。上海市建立全国首个安置帮教工作经费保障制度。作为该制度的主体文件，《关于进一步加强区县刑满释放和解除劳教人员安置帮教工作经费保障的意见》规定了从日常办公到专项业务的全方位经费保障，内容涵盖工作站运行、刑释解教人员职业技能培训和职业技能鉴定、刑释解教人员接送、宣传、教育、特殊家庭及未成年人“关爱行动”和志愿者工作等各类支出和专项费用。同时，上海市还努力打造“一站式接待、一条龙服务”的基层安置帮教服务窗口，力争在 2012 年实现工作站覆盖全市 212个街镇。
此外，某检察院的文件曝光，令第三次“小司考”浮出水面。此次考试涉及全国 28 个省、自治区的贫困县，仅四川就有 134 个县区。这种单独针对司法在职人员的特权考试引发了轩然大波，由此促使社会对司法考试制度的全面检讨。司法考试制度建立以来发挥了一定作用，但制度弊端突出，对法学教育的负面导向极大，对法律职业化发展贡献较小，故此呼吁司法部尽快推动司法考试制度的改革。
结语：司法改革的公众参与
2008 年底启动的新一轮司法改革确定 60 项改革任务，2009 年完成 17 项，2010 年基本完成 30 项，至 2011年底 60 项改革任务绝大部分已经完成。2011 年，法院、检察院、公安和司法行政部门等根据中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》确定的司法改革整体规划，继续有条不紊地推进改革，贯彻落实先前的改革举措，完成新安排的改革任务。过去一年，司法改革在某些方面有所进展。例如，刑事诉讼法和民事诉讼法的修改、铁路司法改革、执行权分权等举措成为改革亮点，量刑规范化改革、发布首批指导性案例和建立多元化纠纷解决机制等在先前的基础上继续推进落实，检察机关在刑事申诉案件中引入公开审查程序。
但大多数改革举措仍是机制改革和工作方法的改进;而绝大部分改革任务的完成也只是出台相关文件。应当指出，长期以来，出台文件成为官方评估司法改革任务是否完成的标志。实际上，这只是改革的第一步。只有司法改革措施切实贯彻，良好运转，才可视为改革任务的完成。因此，这一轮司法改革的大部分举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。
新一轮司法改革规模宏大，相关部门努力推进，但在改革几近尾声之时，却未见明显成效。司法体制性改革并无进展，甚至司法行政化等弊病还更为严重;司法公正、公信与权威的状况一如既往，甚至民众对司法的失望不断加深。尽管技术层面改革的意义不可否定，但改革效果不理想、改革举措未能获得民众认同、改革共识匮乏、改革动力不足等诸多涉及“改革已死”论争的深层问题，当引起全面和深刻反省，进而在中共十八大后重新调整方案和安排部署。
长期以来，中国司法改革遵循自上而下的改革路径，由此伴生了司法改革的封闭化和神秘化。司法改革事项被视为“国家机密”。新一轮司法改革的纲领性文件《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》至今未见全文公布;改革的部署、安排和进程，只能从领导讲话、会议报道中寻找线索，60 项改革措施只能透过各种线索把握框架;改革的总结、评估和效果，只能看到“基本完成”之类的描述，难以获知制度运行的具体细节。进而，公众更无法以适当的方式参与和推动司法改革。实际上，司法改革面临停滞不前、动力缺失、利益集团障碍等种种问题，与作为司法使用者的民众缺位紧密相关。改革效果需民众评价，改革举措需民众认同，改革共识需探讨沟通，改革动力需广泛积蓄。司法改革若要突破瓶颈，首先必须改革司法改革，破除司法改革的封闭化和神秘化，调整自上而下的改革路径，引入自下而上的底层动力，鼓励公众积极参与。
司法改革的公众参与，对当下中国徘徊不前的司法改革具有破局性的关键意义。
首先，司法改革涉及民众的权利保障，作为司法使用者的民众具有知情权和参与权。立法早已公开并面向社会征求意见，民众积极参与立法。如《个人所得税法》征集到修法意见 237 684 条，《刑事诉讼法修正案(草案)》收到建议 78 000 余条。司法改革不应采取“关门主义”，司法改革文件应当公开并面向社会征求意见，鼓励公众提出意见和建议。公众参与是对司法改革的支持，批评建议是对国家和政府的热爱。
其次，作为新一轮司法改革的亮点，司法公开广受认同，初步迈入了公开促公正、公正树公信、公信建权威的良性循环。司法公开必然要求司法改革本身的公开。司法改革的公众参与也是长久以来域外的常规做法，中国不能置世界潮流而不顾。
再次，当下中国司法公信缺失，司法权威不足，司法改革倍受批评和误解。司法改革的公开透明，公众以评论、意见、建议、提案等各种方式参与司法改革的进程，有助于回应民众对司法及其改革的现实需求，及时发现司法改革的问题，选择更为紧迫的改革议题，增加改革的社会认同度，提升司法改革乃至政权的正当性。
最后，中国司法改革面临严峻挑战，民众普遍认为改革停滞不前，甚至在走回头路。司法改革的公众参与将为停滞的司法改革注入全新的动力。民众是司法制度的消费者，对改革需求有直接和敏锐的把握，对制度完善有强烈的需求，对参与公共事务有蓬勃的热情。民众被压抑的力量一旦得到解放，将有效解决改革动力不足的问题。随着经济社会的发展和信息的广泛迅速传播，阳光政府的理念日益深入人心，民主法治的观念正在生根发芽，公民意识开始觉醒，公民社会逐渐成长，公民参与公共事务的热情不断高涨。公民参与的力量若能得到适当利用，将有效促进社会治理。
对于举步维艰的司法体制改革而言，司法改革的公众参与具有充分的可行性。阳光政府、司法公开也是官方二十多年来未曾改变的承诺。在一个共识缺乏的时代，有关如何推进司法改革的方法论相对容易达成共识。而且，在现有制度框架下，通过科学引导，司法改革的公众参与完全可以有序进行，而不会产生任何负面效果。
自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革引入公众参与，上下互动，消除误解，增加共识，形成合力，有助于改进司法，加速法治和民主建设的进程。
为了回应当前司法面临的紧迫而严峻的挑战，司法改革的公众参与主要应从四方面展开。第一，司法改革的公开化，司法改革的文件、咨询报告、改革进程、效果评估等相关信息透过网络平台等各种方式向社会公开。第二，公众有权全方位参与批评建议、研究咨询、议题设定、意见征集、过程观察、效果评估等司法改革的全过程。国家为公众参与司法改革提供条件和保障。特别需要建立司法改革的网络平台，通过网络公开司法改革的相关信息，公众可利用网络等方式提出意见和建议。相关部门须及时、全面、有效回应公众的讨论和意见。第三，破除禁区，积极支持司法改革研究，鼓励民间司法改革研究和促进机构的建立，提升公众参与司法改革的能力和有效性。第四，全国人大设立司法改革委员会，作为国家司法改革的决策机构。司法改革委员会吸收法律学者、律师等不少于一半的民间人士参与。
2012 年是新一轮司法改革的评估年，也是下一轮司法改革的筹划之年。不难预测，官方将宣布司法改革成就巨大。但改革成效最终取决于作为司法使用者的民众的评判，更取决于历史的评判。2012 年，中共十八大召开，中国政局将发生一定的改变，司法高层官员变动也可能影响司法改革的方向和进程。期待这些偶然性带来积极的变化。面对长期停滞的(司法)改革，寄望于偶然性是国家、民众和法治的悲哀，但透过人治推行法治又是转型社会和中国特色背景下无奈的现实路径之一。期望 2012 年后启动一轮实质性的司法体制改革，调整改革路径，鼓励公众参与，引入自下而上的动力，从而推动司法改革逐渐走出停滞不前的困境，最终迈向公正、高效、权威、独立的社会主义现代司法制度。
第四篇：中国户籍制度改革研究报告
财政学09-2班
小组成员：雷磊20095894曾宇帆20095857沈骞20095869李伟20095877邵立志20095863孙翔20095882
李文鑫200958徐徵200958
一、中国户籍制度的现状分析
中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。
(一)我国户籍制度的变迁
中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，
属于自由迁徙期;第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期;第三阶段，1978 年以后，半开放期。
1951年7月16日，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，是新中国全
国城市统一户口管理制度开始形成的标志。1953年4月3日，政务院决定进行全国人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在全国城乡分别实行了两种目的不尽相同的户籍管理制度，城市户籍制度偏重于维护社会治安， 农村户籍制度主要在于掌握人口数量状况。1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，明确提出全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。 1956年2月，国务院发出指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关，至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。该条例是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出对从农村迁往市镇(含矿区、林区等)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。1985年7月13日，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》， 决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》和旅客住宿登记证相结合的登记管理办法。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》。居民身份制度的实施，加强了对流动人口的管理，严密了户口登记管理制度，也为人口管理的现代化打下了良好的基础。1992年8月，公安部发出通知，决定实行当地有效城镇户口制度。实行当地有效城镇户口制度的范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区;对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民;办法是实行“蓝印户口”。1995年7月1同，经国务院批准的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》正式出台。1997年6月10日，国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。据此方案，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月底，国务院下发文件，批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，作出了四项改革：施行婴儿落户随父随母自愿的政策;放宽夫妻分居问题的户口政策;男性超过60周岁身边无子女的公民，可以在其子女所在的城市落户;在城市投资、举办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，己居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。同时，允许因“农嫁城”而办理市区户口，条件是：结婚满15周年以上;配偶年龄满40周岁以上;配偶系市区内久居(连续20年以上)居民;随配偶在市区实际生活10年以上;在市区有居住条件。2001年3月30日，国务院在批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见中，明确指出全面推进小城镇户籍管理制度改革。根据意见的要求，2001年10月，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大
农民在小城镇基本实现了迁徙自由，但农民进入大中城市的迁移门槛仍然很高。从2006年10月1 R起，小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面实施。
(二)我国户籍制度的弊端
中国现行的户籍制度，以旧时的计划经济为背景，以人为划分人们之间的等级差异，强化个人差别待遇为特点，与现代构建和谐社会的要求已经不相适应。12我们今天在社会生活里于户籍方面遭遇到的诸多困扰，意味着这个现行制度已经暴露出越来越多的问题。具体来说，体现在几个方面：
1、配置失衡——对我国市场经济发展中城乡劳动力的分割导致了人力资源的配置失衡。
流动是市场经济的本质特点，市场经济要根据供求变动，利润趋向来对生产资源作最优配置，在法制允许的范围内以市场供求关系变化为轴心去追求利益的最大化。这种经济运行的内在机理势必要求资金、物料、劳动力的自由合理流动，要与完善的劳动力市场相匹配。一方面，由于中国区域经济发展不均衡，大城市的拓展及东南沿海地区的经济发展需要大量的劳动力来补充，而我国现行户籍制度本质上却与这种市场经济运行的基本要求相矛盾，将流动人口排斥在他们所工作和生活的城市之外，使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场，导致了对于流动人员普遍的就业限制，直接恶化了流动人员立足城市的制度环境，使大量外来劳动力的就业活动转入“地下”，成为打“黑工"，建立的劳动关系不具合法性，同时政府无法通过加强管理来规范劳动力市场。另一方面，农民向城市流动并非一种盲目流动，而是理性人的自然选择，是“人往高处走I水往低处流”这一自然规律的体现。在资源配置的空间和地域等级体系中，个人变动或迁移自己的户籍所在地是改变自己获益状况的重要手段，同时也是获得上升流动机会的重要途径。市场经济的发展，必然会引起区域间、行业间利益(收入水平)的差异，基于对收益和成本的合理计算，在比较利益的驱动之下，人口的流动可以说是势不可挡的，人们必然要流向收益大条件好的地方和部门，而且差异越大其流动性也越大。根据第五次人口普查数据显示，全国现住地与户口登”记地不一致的有14439人，扣除市区内人户分离的2332万人，全国流动人口12107万人，接近全总国人口的十分之一。是什么力量驱使人们如此大规模迁移呢?关于这一点，目前流行一种“推一拉理论”，该理论认为，迁移者选择迁移的过程，是原住地的推力和迁入地的拉力共同作用的结果。迁出地的消极因素起着推力作用，把迁移者推出原住地，这些消极因素主要包括：l、自然资源的枯竭;
2、农业生产成本的增加;
3、农村劳动力过剩;
4、收入水平降低，等等。
迁入地的积极因素对迁移者起拉力作用，其中主要包括：
1、较多的就业机会;
2、较高的收入水平;
3、较好的文化和公共设施;
4、较好的受教育条件，等等。在人口迁移中，乡一城迁移一般较为普遍。关于这种迁移的原因，刘易斯(w.A.Lewis)提出了一种二元发展理论，认为在发展中国家存在着传统的农业部门和现代工业部门并存的现象，由于传统部门的生产所依赖的资源是非再生性的，经济效益增长缓慢，随着人口的增长，将出现零值劳动;相反，现代部门的规模在不断扩大，对劳动力的需求将增长，从而为传统部门的劳动力转换提供了重要渠道。在市场经济背景下，农村人口向城市的流动和城市之问的人口流动，其实质是追求收入回报最大化的人力资本投资过程，是市场资源的一种配置方式。因此，从市场经济的基本要求出发，户籍管理制度必须根据市场主导的城镇化的要求，即必须以实现人力资源的市场化配置为目标，进行户籍制度的改革和创新。
2、制度性障碍——阻碍、延缓了我国城镇化与农村人口重心转移。
实现建设社会主义新农村这一宏伟目标，关键在广大农村地区，而要全面繁荣农村经济，实现农村全面小康，就必须加快农村城镇化进程。所谓“城镇化”，就是乡村人口向城镇人口转化，以及人们的生活方式由乡村型转向城市型的一种现象，是随着工业化而发生的经济
和人口分布重心向城镇转移，城镇数量和城镇人口迅速增加，及其在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程。推进城镇化主要是为了解决农村人口和劳动力数量过剩的问题。一国的城镇化，在根本上受制于两个因素，即工业化和制度安排：工业化通过非农产业就业人口的聚集促进城镇化，而制度安排则通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城镇化。农村人口的转化需要从两个层次上实现：一是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城镇就j业，二是将农村富余人口由农村居住转移到城镇居住。也就是通过非农产业的集聚和发展，带动农村多余的劳动力和人口转移到城镇，相应减轻农村自然资源的负载率，并使转移的农村人口和劳动力逐步与农业脱离关系。在相当长的一段时间内，城乡二元户籍制度的存在，加深了城乡二元经济的对立。我国过去几十年的做法是，将农业提供的工业原料从农村集中到城市，而将农村劳动力阻挡在城镇之外。结果工业发展确实比较快，但是城镇化进程却严重滞后。即使目前非农产业增加值在国内生产总值中所占比重己达85%左右，世界上也没有承认我国已经实现了工业化，我们自己也不认为我国已经实现了工业化。究其 原因，就在于我国非农产业远远没有吸纳和消化过剩农业劳动力，表明我国非农产业的发展还很不充分。2001年，我国城镇人口占总人口的比重仅为37.7%，农村人口比重仍然高达62.3%。一方面，一批农村集镇和一些中小城市周围乡镇企业迅速发展，农村剩余劳动力大量向城镇集聚，但户籍制度的限制，使他们始终以农民身份从事非农产业，并不能成为完全意义上的城市产业工人而实现向非农产业的真正转移。另一方面，城市国营经济和集体经济也得到迅速发展，但不允许向农村招收工人，而只能优先安排城镇待业青年。这样，使这两部分人及其随从人口不能及时转为城镇人口，严重地阻碍了城镇化的发展。没有城镇化，不可能从根本上解决农村人口过剩的问题。世界城市化发展经验已经表明，城市建设和发展的根本环节在于改革和管理，在于把城市空间和城市功能载体作为资源和商品，面向市场，用市场经济手段对城市中的各种形态的资源进行集聚、重组和营运，而不是简单的采取限制人口进城的方法。第五次全国人口普查资料显示，全国至少有10%的人口户籍身份与他们所从事的非农职业、居住地的实际情况不一致。这些久离户口所在地、普查登记时居住在城镇的人口，不少已经是名副其实的城镇常住人口。从法律上讲，他们虽然作为农村剩余劳动力已完全或不完全转移到
二、三产业，但作为农村剩余人口却并没有由农民转换为市民，就因为在制度安排下他们仍然是农业户口。
3、角色错位——现实生活中职业与身份的分离产生社会实体性农民与制度设置性农民的角色错位。
身份是与社会位置相一致的权力、责任和社会预期等一系列因素的集合。“身份认同的困惑”，就是指这几个方面的模糊，结果必然是导致无所适从。当前我国的农民群体在城市社区的身份则是处于这样一种“困惑"之中。农民首先是一种社会实体性存在。作为社会实体性的农民是指一种农业生产经营性职业以及与此相适应的一种乡村社会生活方式的统一。从“职业”的角度看，农民主要以劳动力分布的产业差别为标准的，广义的农民包括在第一产业从事种植、养殖(农、林、牧、渔业)以及副业等生产经营活动的人，狭义的农民仅指种植业农民。农民同时也是一种制度设置性存在。农民与非农民作为一种制度设置，是与特定 社会规范对人们的社会关系及其权利义务的规定相联系的，在制度设置下对农民与非农民界定的标准就是作为社会规范的户籍制度等身份性制度规定：农民就是有农业户口或其他农民固定身份的人。一方面许多农民离开土地从事工商业，大量农民长年在城市打工或在乡镇企业从事工商业生产，他们已经不是农民了，或者至少在他们打工期间暂时已经不是农民了，但是我们仍然要把他们称为农民，因为他们有农业户口，这些有农业户口的人，被称为“农民工’’与“农民企业·家”等等;另一方面，在农村生产与生活的国有农场职工、军垦场职工，他们从事的是农业生产经营活动，但是我们并不把他们称为农民。此类对农民界定的
分歧反映了作为社会“社会实体”意义上的农民与作为“制度设置”意义上的农民相分离的事实。制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城市体制之外，他们虽常年外出，但又“移而不迁”;虽进入了城市，加入了产业工人的队伍之中，但又不被城市社会所认同，仍然保留着制度限定的农民身份，造成了城市外来人口的生活地缘边界、工作职业边界与社会网络边界的背离，使得大量的农村人口在城市里处于非城非乡、进退失据的尴尬状态。因为在我国现行的户籍管理体制背景下，农民流动群体实际上属于非制度化的迁移者，即他们的迁移行为并未得到权威制度的认可。尽管他们已经在城市居住、生活、工作或 经营，似乎身份对正常的生活和工作并没有过多影响，但是，他们摆脱不了自己身份合法化的困扰，不能融入城市社会，无法通过与城市居民的社会交往、人际没有他们所在城市的社区意识，对所生活的城市社区没有归属感和认同感，正是这种不确定性，让他们更难以确定自己在城镇的生活预期。因而不能够有效的激发个人的积极性、创造性和开拓进取的精神。如何根据中国社会发展的实际需求，及时调整制度设置，实现社会实体性农民与制度设置性农民在更高层次上的统一，使社会实体性农民真正成为农业生产经营者，使从事工商业生产经营的制度设置性农民真正转变成为市民，是我国今后统筹城乡经济社会发展的基本目标和 要求，同时也是户籍制度改革的动因之一。
4、管理缺位——户籍管理缺位带来预期目标与实际效果的偏离。
户口登记与管理是掌握人口信息、了解人口事件变动情况的重要途径和手段。从国家的制度条文来看，户口的登记管理主要是为了证明公民身份、维护社会治安、保障公民合法权益，以及提供准确的人口信息。但从该制度的实际执行情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性的、法律性的和公益性的服务功能。随着市场经济的发展对人员流动的需求量增大，传统的二元户籍管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民初始机会的不均等，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息统计失真、登记不全，人户分离问题突出，流动人口管理难度加大等许多问 题。至今全国仍有相当数量的“空挂户”“双重户口”和“口袋户口”等等。还有不少是城乡问的“三无游民”，无固定住所、无稳定职业、无合法收入，这些游离于城乡间的游民同时也给社会带来了极多的不安定因素。包括居民使用的身份证也有不少问题，丢失、损坏、冒用、涂改、伪造都很普遍。16周岁以下的人口无证可用，这些都给户籍管理带来很大困难。我们以基层建制镇的行政社区来加以分析就可以看到，基层户籍管理的体制是派出所——社区居委会两级管理、公安系统——基层镇政府两块管理的模式。从整体上看，镇派出所似乎是统一管理全镇的户口，掌握全镇人口事项的变动情况;然而在具体的工作实际中，派出所的功能却更倾向于维护社会治安状况，户口的管理仅仅只是一种可以提供数据帮助的手段而已。社区人口具体的统计与管理其实主要是通过半行政性的基层组织——社区居委会的协助完成的。派出所则对这些工作进行核实与认可，因为他们代表的是法律权威的认定。而居委会的工作本身更倾向于城镇社会性的、公益性的民政事务，行政性的任务主要是与国家计划生育政策相关联。派出所不是居委会的上级机关，不能直接领导和监督户口登记和管理方面的工作，居委会也无须对派出所下达的任务精益求精。体制与机构的不统一，意味着各自追求的目标和执行的方式存在着一定的差异，同时由此导致对户籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的怀疑也就不足为怪了。在全国第五次人口普查中发现，瞒报、拒报、漏报现象严重，光湖南省应该登记的人口就少了近千万，北京市全市有291万人居住地与户籍所在地分离，浙江奉化市人户分离者达到200多万，重庆市死亡人口未被注销者统计有13万，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，“空壳’’现象十分突出。可见，通过基层户口登记渠道获得的人口信息，与实际人口相差太远，准确性不能确定。从另一个角度来看，制度安排本身就没有解决好实现这个公益性社会功能的条件。或者说，制度没有从被管理者的实际情况
和行为选择的趋向去考虑，而更多的从管理者的本位立场来考虑问题，这样就难免会出现制度的目标预测与实际效果之间存在较大的偏离。互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识，这样就会使他们只有乡土意识而
第五篇：激发改革新活力——来自地方基层的中国改革报告
在全面建成小康社会的关键时期，“改革”再次成为热点话题。党的十八大报告要求：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端。”
记者近日在一些地方采访发现，新一轮改革探索正如星星之火在各地燃起，充满活力的基层实践为步入“攻坚区”和“深水区”的中国改革带来新的经验和启示。
改革“窗口期”，抓住机遇才能破解难题
廖剑镔，26岁，深圳市规划和国土资源委员会一名普通公务员。与人们对“公务员”的通常理解不同，他的身份前头多了两个定语：一是“行政执法类”，二是“聘任制”。
行政执法类公务员，意味着他可能一辈子当不了“官”而留在一线执法岗位上;聘任制公务员，则意味着他手里端的不再是“铁饭碗”，而是“瓷饭碗”。
2010年，深圳率先大面积推行公务员分类管理和聘任制。这个以“中国改革实验场”著称的城市，又在全国公务员改革中吃了“第一只螃蟹”。
谈及改革初衷，深圳市人力资源和社会保障局局长王敏不掩忧患之心：“深圳公务员队伍，危机潜藏已久。在‘官本位’体制和‘铁饭碗’保护下，出现了各种弊病和惰性。拉关系、走后门，潜规则盛行;人浮于事、吃拿卡要屡禁不止。这些问题，不是抓几个贪官、评几个‘不称职’、上几堂廉政课就能解决的，必须对管理体制进行根本性的改革。”
在很大程度上，改革开放的历史，就是一部基层实践者最先发现问题、寻求对策、积累经验、进而推向全国的历史。此次记者所到之处，基层干部群众对十八大报告关于前进道路上困难和问题的论述深表共鸣。比较一致的看法是，很多矛盾不是改革造成的，而恰恰是改革不彻底、不到位造成的。化解矛盾，唯有继续改革。 23日记者来到浙江温州时，恰逢备受关注的温州金融改革实施细则当日出台。这个号称中国民营经济最发达的地方，去年由于“民间借贷风波”“资金链断裂”“老板跑路”，一夜之间沦为金融风险重灾区。今年春天，国务院常务会议决定设立温州市金融综合改革试验区，以期在地方金融组织体系等方面先行试验，从根本上引导民间资本阳光化、规范化。
“原来非常合适的衣服，现在人长大了，不合适了。”浙江省委常委、温州市委书记陈德荣比喻说，“温州模式”是改革开放的产物，出现问题源于改革需求与制度供给之间有差距;解决问题，出路还是与时俱进地推进改革。
国际金融危机以来，严峻的外部环境凸显了我国原有发展模式的不足，转方式、调结构，成为当务之急。而基层现状也表明，发展与改革，已成为一枚硬币的两面。不改革，就难以发展;不深化改革，就无法实现转型升级和可持续发展。改革，已是牵动中国发展的“牛鼻子”。
“不仅必须改，而且可以改。”在浙江省发展和改革研究所所长卓勇良看来，中国的战略机遇期，正是深化改革的“窗口期”。外部倒逼催生了改革动力，内部物质、制度准备已然充分，各种因素交互作用，为中国改革提供了新机遇。
机遇与挑战总是相伴相生。主动出击，抓住了“窗口期”，改革会事半功倍;被动观望，错过了“窗口期”，则将事倍功半，想补课都难。
在全国唯一撤销街道行政层级、实现了区政府直管社区的城市——安徽铜陵，市委书记姚玉舟这样表述他们的改革决心：“宁肯顶风冒雪积极探路，也不愿被逼到悬崖边上不得不改。”
市场取向，简政放权——深化改革大势所趋
3年前，广东佛山市顺德区容桂街道华口村还是远近闻名的“问题村”。2009年底，华口试点“政社分离”改革，成立了街道直管的居民服务中心，把原来少数人抓为权柄的各类事项，转变为程序化服务。村民办事方便了，程序透明了，沟通顺畅了，历史遗留问题逐一得到化解。2011年，村委会再次换届，为百姓办实事而树立了威信的党员高票当选村主任。 从东部沿海到西部内陆，从发达的城市到欠发达的乡村，在行政体制、户籍制度、农村土地制度、干部人事制度、民生、生态、社会管理等诸多领域，记者目睹了各种各样的改革创新。而成效明显的改革，大都内含着一种暗合市场精神的价值取向——简政放权，还权于民。
11月22日，江苏首家社会组织服务发展中心落户无锡滨湖区，成为这个省社会管理改革的新亮点。各地政府购买社会组织服务已成趋势，政府转变职能，把应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会，既节省了行政成本，又提升了服务效率。
今年5月，顺德启动“商事登记”改革，改变重审批轻监管的行政方式，简化工商登记手续，大幅降低民间创业门槛，进一步释放生产力。改革推行半年来，顺德企业登记数量以月均40%的速度递增，成为经济下行压力增大背景下的一枝奇葩。
近两年来，浙江嘉善试水“县委权力公开透明运行”改革，形成制度：凡重大决策、重点人事安排、重点工程、重大项目和大额资金使用，必须集体决策;重大民生事项，必须开门决策。此举不仅提高了决策水平，而且增进了民众知情权、参与权、表达权、监督权，减少了因民怨而生的矛盾纠纷。
十八大报告指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。而如何进一步明确政府定位，确定权力边界，已成为多个领域深化改革的关键。
简政不等于减少服务，放权不等于放弃责任。
2009年开始实行的深圳大部制改革，是深圳特区历史上第八次、也是力度最大的一次机构改革。政府组成部门由46个减少到31个，撤掉将近三分之一。
不少深圳市民知道这样一个例子：改革前，一辆汽车违规停放，却无法处罚，因为它两个轮子在路面上，两个轮子在便道上。路面归交警管，便道由城管负责，难道两个部门把车子锯成两半来罚吗?
看似荒唐的困境，折射的是“8个部门管不好一头猪”式的体制问题。而大部制改革，改掉了政出多门、交叉执法、多头扰民、推诿扯皮的弊端，为建设服务型政府打下了基础。 “关键不在于人员多少，而在于坐在窗口后面的是公仆还是老爷。”广东省机构编制委员会办公室行政体制改革处处长刘光大一语道出行政体制改革的精神实质。
冲破阻碍，需要魄力更需要智慧和信心
无须讳言，挫折、反复、失败的改革案例不在少数。
公务员改革，有的顺利推进，有的仅仅尝试了一下就停顿不前。大部制改革，有的巩固了成果，有的很快就死灰复燃，冗员再次膨胀。政社分离改革，有的迅速推广到全省，有的迟迟出不了县，甚至出不了镇、出不了村。
“人走政息”的现象也相当普遍。某项改革搞得红红火火，一旦换一任领导，一切又走回老路，曾经的创新成了昙花一现。
在攻坚阶段推进改革，难度不言而喻。社会承受能力、执行的难度、陈旧法律制度的约束，都决定了基层改革者必须具备勇气、魄力和理想主义精神。而最大的改革阻力是现有利益格局的障碍，甚至，只有“革自己的命、削自己的权、减自己的利”才能推进改革。
2010年元旦，深圳在全国率先破冰政企养老双轨制改革，废除公务员退休制度，基本养老与社会保险接轨。阻力是显而易见的：公务员不再坐享高于企业人员的养老待遇，也需缴纳养老保险，还要补缴一笔不小的数额。谁愿意?
考虑到可操作性，深圳先从新进聘任制公务员改起，循序渐进。同时，对全市4万多名公务员测算了详细数据，做出补偿设计。新制度下养老金可继承、可接转的优势，减轻了人们的担忧。今年，包括原有公务员在内的深圳市养老双轨制改革方案已列入计划。
所有改革都是利益格局的再调整。而打破利益平衡，实现更高层次上的再平衡，莽撞冒进不可取，需要的是周详巧妙的改革智慧。
刘光大认为，改革必然会“动一些人的奶酪”，但不能对某个群体造成绝对伤害。比如大部制改革，广东在制订干部安排方案时以人为本，实现了平稳过渡。 改革开放30多年来，改革本身也在改革。与当年相比，今天的改革形势、任务和路径都已发生变化，“推倒重来”式的改革思维不符合时代要求。不变的是，今天同样需要义无反顾的改革精神。
令人欣喜的是，接受采访的多数干部群众对深化改革抱有信心，大家相信改革的阵痛是局部的、短期的，收益却是全局的、长远的。站在新的历史起点上锐意改革，中国的未来将打开一片崭新天地。