十八届四中全会《决定》指出: “坚持依法治国首先要坚持依宪治国, 坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[1]能否真正实施宪法并树立宪法权威是全面推进依法治国的关键突破口。因此, 研究依宪治国并探索宪法实施和监督制度具有重要的现实意义。
一、依宪治国: 法治的根本要义
依宪治国就是以宪法治理国家, 将国家与社会生活纳入到以宪法为核心的法治范畴, 把宪法落实到政治生活的实处, 使宪法对规范国家与社会生活发挥有效作用, 通过实施宪法为国家与社会发展提供制度化、法律化保障。宪法至上是现代法治国家的重要标志。全面实施宪法, 是加快建设社会主义法治国家的首要任务和根本要义。
( 一) 法治精神的主旨是宪法至上
宪法以国家根本大法的形式, 确定了中国共产党的领导地位, 规定了公民的基本权利, 规定了国家政权机构的组织体系、职责权限和运行机制, 充分反映了我国各族人民的共同意志和根本利益, 是党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法治上的最高体现。根据宪法制定的各项法律法规和规章是法治精神、宪法原则和宪法内容的进一步展开和具体化, 是全体公民必须统一遵行的行为规范。因此, 法治国家的核心价值的是宪法至上。
( 二) 法治思维的核心是宪法思维
法治思维的基本逻辑是“法律主治”, 即国家、人民和社会均受法律的支配, 并且只受法律的支配。而宪法最大的作用和价值就是把所有社会主体、社会关系都纳入法律监控的范围, 从而使国家民主政治生活法律化。我国宪法从宏观制度层面上界定了国家与社会、政府与公民的活动范围; 对公民的基本权利、责任和义务, 对国家机关的产生和设置、对国家权力的范围、分配和运行, 对公民权力与国家权力的关系等等有关民主政治的核心问题都作了明确规定, 从而将政治问题置换成了法律问题, 使政治获得了理性化、法律化的形式。它意味着无论是政府的权力运作, 还是公民个人的权利行使, 都要以法律的形式固定并表征出来:公民有民主的权利, 但也有服从的义务, 政府拥有治国理政的权力, 但也要依法治国、依法行政。正如张友渔所说的:政府和人民都在宪法规定之下享受应享受的权利, 负担应负担的义务, 谁都不得违反和超越这些宪法规定而自由行动。[2]这实质上就是宪法思维方式, 即任何社会主体和政治主体均根据宪法的原则、规则和精神, 理解、分析并解决国家与社会生活中的各类问题的方法与习惯。这也正是十八届四中全会《决定》所强调的, 即“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威”, “全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织, 都必须以宪法为根本的活动准则, 并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”[1]以捍卫宪法权威和促进宪法价值的实现为行动指南, 是法治思维的基本逻辑, 也是宪法思维的根本要求。
( 三) 法治发展的基础是宪法政治
法治发展的根本出发点是对权利的关注, 建设法治国家的本真目的并不是统治人民, 而是保障人的权利和尊严。因为, 人的权利和尊严是构成公正和良序社会的核心渊源, 因而也是法治最具时代性的特征和最具根本性的价值。为了实现这一价值, 必须限制公权力。因此, 法治强调政府权力受宪法和法律的限制, 政府权力来源于宪法和法律的授权并依照宪法和法律指定的轨道有效运行。而规范国家权力、保护公民权利是宪法的核心组成部分, 是宪法结构中的主体内容和核心要义。每一良善的宪法都明确规定了这两方面的内容。宪法政治就是通过对国家权力及其运行的明确规定, 来规范、限制和制约国家权力, 以使其保护人民的自由和权利不受侵犯。保障权利和限制权力、“治官”而非“治民”是宪法政治的实质, 也是法治建设的基础。
八二宪法实施30 多年来, 经历四次修改, 有效回应了我国经济政治改革和民主法治发展的深切呼唤, 基本保障了人民当家作主的权利, 促进了改革开放和社会主义现代化建设, 推动了社会主义的法治国家进程, 维护了国家统一、民族团结、社会稳定, 是我国改革开放以来法治进步成果的真实写照和法治中国理想的明确昭示, 宪法及其实施宣示了约束权力、打破垄断、追求民主、崇尚自由、注重平等、尊重人权、保护权利等价值追求, 具有非常丰富的法治内涵, 直接昭示着依法治国、建设法治中国的伟大梦想。
二、依宪治国面临的问题及其原因
( 一) 依宪治国存在的问题
依宪治国需要解决两个方面的问题, 一是需要一部良善的宪法, 这是依宪治国的前提和基础; 二是宪法必须得到贯彻和实施。客观地说, 我国已经制定了蕴含着保障人权、自由、平等、民主、公正等先进价值理念的宪法, 这是一部反映人类政治文明的发展方向、具有正当性实体内容的良善之法。因此, 依宪治国已经解决了“有 ( 宪) 法可依”的问题, 目前面临的主要问题是宪法实施不畅因而影响到宪法的权威和人们的法治信念。从我国现行宪法实施30 多年的状况来看, 还存在着一些问题: 第一, 宪法虚无主义。无视或撇开宪法, 实行人治, 以领导人的指示、批示和政策取代宪法。第二, 宪法工具主义。把宪法作为专政的工具, 用来统治、镇压、管制民众, 人权、民主、平等、自由、公正等现代宪法理念薄弱。第三, 宪法未得到认真对待和普遍尊重。不认真对待宪法文本, 不按照宪法办事, 缺乏宪法思维和宪法自信, 宪法调整社会生活、社会关系的功能没有得到有效发挥。第四, 宪法未有效地约束公权力, 保障私权利。近年来查处的100 多只大老虎和无数的小苍蝇, 无一例外, 都是公权力的滥用者; 与此同时, 公民的基本权利救济没有得到应有的重视, 特别典型的是死刑冤假错案的出现, 是对人的权利极其严重和可怕的侵犯。这些现象的存在说明宪法约束公权力, 保障私权利的法治目的没有达到。第五, 违宪现象未得到纠正。存在的大量的违宪行为和违宪的法规没有得到审查、修改和纠正。这表明, 我国宪法从某种意义上来说还没有得到切实有效的落实。
( 二) 依宪治国存在问题的原因
宪法的生命和权威在于实施。而宪法的实施需要监督。我国宪法实施不畅、宪法权威难以树立的直接原因就在对宪法实施监督不力, 人民代表大会及其常委会的宪法监督权处于虚置状态。具体来说, 是因为全国人大及其常委会缺乏宪法监督的具体体制和程序。
1. 全国人大及其常委会缺乏宪法监督的组织建制。宪法监督作为一种专业性、技术性很强的工作, 其运行需要专门的组织载体和专业的技术人员, 但是, 人大却没有设立相应的监督机构。从人大内部组织机构设置来看, 已设立有民族、法律、财政经济、教育科学文化卫生、外事、华侨、内务司法、环境保护、农业与农村9 个专门委员会。这些委员会虽然可以协助全国人大常委会行使监督权, 但是, 在很大程度上, 它们是立法的组织载体, 主要职责是研究、审议和拟定相关议案。全国人大常委会之所以长期未能履行其宪法监督的职权, 一个重要的原因是, “全国人大常委会缺乏专任、常设的宪法监督机构”, [3]导致监督无“门”。人大组织结构性短缺, 是造成人大宪法监督权虚化的根源。
2. 人大监督程序短缺。人大会议一年召开一次, 会期短, 在人大开会期间提出宪法监督议案几乎没有可能。那么, 提案的合理时间应该是在人大闭会期间。但是在人大闭会期间怎样提起宪法监督议案, 如何使用宪法监督权力却没有任何法律规定, 比如由谁提起, 向什么机构提起, 审查的步骤、期限、结果等等程序问题, 法律均无规定。
三、建立健全宪法实施和宪法监督制度的措施
实施宪法、监督宪法, 维护宪法的至高无上的尊严和权威, 必须建立健全宪法实施和监督制度, 完善全国人大及其常委会宪法监督制度, 健全宪法解释程序机制。只有建立健全宪法实施和监督制度和程序, 使一切违反宪法的行为都得到追究和纠正, 才能真正推进依法治国, 顺利实现法治中国的理想。
( 一) 建立专门的宪法实施机构和制度
建立宪法诉讼制度, 实行宪法司法化。公民个人对于任何国家机关及其工作人员侵害公民个人宪法基本权利的违法失职行为, 有向法院提出诉讼的权利, 法院应依据宪法受理案件, 作出裁定, 提供最终救济。
( 二) 建立专门的宪法监督机构、完善全国人大及其常委会宪法监督制度
目前世界设立的宪法实施和监督机构有四种情形: 一是由司法机关即最高法院承担司法审查, 如美国和日本; 二是设立专门的宪法法院, 如德国、奥地利; 三是设立宪法委员会, 如法国; 四是由立法机关承担宪法监督职责, 如英国。当然, 我国不能照搬西方模式, 而是应根据中国国情设立专门的宪法监督机构。学术界普遍主张在全国人民代表大会专门设立一个宪法监督委员会, 负责监督宪法实施。宪法监督委员会独立行使宪法监督职权, 不受其他国家机关、组织和个人的干涉。其主要职权有四项, 一是具有宪法解释权并提出修改意见和建议权。二是对现行法律、法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及中央一级国家机关的重大政策和决策等具有违宪审查权; 三是对中央一级国家机关之间的权限争议以及全国人大选举的中央一级国家机关的领导人的罢免案具有审查、处理并提出意见权, [4]四是对具体的违宪行为具有审查权。
( 三) 建立宪法监督程序
应该把宪法监督机构的每一项监督权比如对违宪行为的监督权、对职权管辖范围内政府的罢免权、对违宪的法律法规的审查权等, 必须逐一逐项地细化, 为每项监督权的行使制定出具体的便于操作的实施细则。比如启动的条件、启动主体、时间、步骤、环节、结果及其宣布等都必须做出明确细致周全的规定。
摘要：实施宪法并树立宪法权威是全面推进依法治国的关键突破口。法治的根本要义是依宪治国, 依宪治国存在的主要问题是宪法实施不畅, 其根本原因在于对宪法的实施监督乏力。因此, 建立健全宪法实施制度和宪法监督制度, 是推进依宪治国、建设法治国家的必要途径。
关键词：依宪治国,法治国家,宪法实施制度,宪法监督制度
参考文献
[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报, 2014-10-29.
[2] 张友渔.张友渔文选[M].北京:法律出版社, 1997:155.
[3] 范进学.我国宪法监督程序制度之审思与变造[J].法学, 2012 (10) .
[4] 李步云, 李国庆.建立宪法监督制度正当其时[J].中国党政干部论坛, 2014 (8) .