一、发展低碳经济的必要性
(一) 我国现阶段能源消费模式及存在问题
1. 我国现阶段能源消费模式
经济的发展需要依靠能源的支撑, 而要实现社会经济持续健康运行必须有安全、可靠的能源供应和高效、清洁地利用能源作为保证。能源消费结构不仅直接关系到国民经济增长的速度, 而且关系到生态环境的优劣和人民生活质量的高低。衡量一个国家和地区经济发展状况、评判一个国家经济发展是否具有可持续性的关键性因素就是看能源消费结构是否合理。
经过改革开放多年快速发展, 2010年我国GDP达到58791亿美元, 仅次于美国, 跃居世界第二位。与此同时, 我国也已成为全世界第二大能源生产国和能源消费国同消费总体上看没有明显的变化趋势, 基本上在20%上下浮动;天然气所占比重截止2000年长时间在2%左右徘徊, 近年来略有上升;核电、风电、水电及其他能源消费所占比重总体趋势呈缓慢上升态势。因此, 我国能源消费严重依赖煤炭, 石油。尽管其他能源消费虽有所增长, 但较发达国家相比差距很大。有专家预测, 在今后的30-50年的时间内, 煤炭仍会在我国一次能源消费中居主导地位。与世界发达国家相比, 我国现有的能源结构并不合理。同时, “我国的能源利用率与世界先进水平相比也存在较大的差距, 单位GDP能耗高于世界平均水平3倍, 其中比美国高4.3倍, 比日本高8.6倍, 比德国高5.2倍。我国发电厂的平均热效率为33%-5%, 而发达国家在40%以上;工业锅炉平均效率为60%-65%, 发达国家效率为80%以上”。
2. 我国现有能源消费结构存在的问题
(1) 能源供给和消费存在较为突出的结构性矛盾
我国是个“富煤、少油、缺气”的国家, 由于国情原因导致我国能源消费结构不够合理, 主要以煤炭为主。1990-2005年, 煤炭在我国一次能源消费总量中所占的比重平均为71.5%, 2006年至今虽然其所占比例有所下降, 但下降幅度不大, 其比重仍维持在65%以上。在一次能源生产和消费中, 石油自身生产和消费的比重严重不匹配, 而具有清洁高效特性的天然气和水电所占比重也很低, 这就给我国的能源安全带来严重威胁。
(2) 以煤炭为主的能源消费结构带来一系列负面效应
煤炭是我国最主要的消费能源, 对经济社会的发展起到积极推动作用的同时也带来了一系列负面效应。首先, 我国土地资源本就十分紧缺, 煤炭的开采更使其雪上加霜;其次, 煤炭的开采和使用造成了严重的环境污染和生态破坏问题;再次, 长期的开采煤炭会造成大面积的植被破坏, 甚至对地质变迁产生影响;最后, 由于煤炭会带来巨大的经济利益, 人们为了自身私利, 在煤炭生产过程中急功近利、疏于监管, 造成大量矿难事故, 导致众多人员伤亡、带来严重经济损失和一系列社会遗留问题。
资料来源:《国家气候变化信息通报》
(3) 调整现有能源消费结构存在一定困难
相对于煤炭来说, 石油、天然气属于较为清洁的能源, 二氧化碳排放量明显低于煤炭, 是很好的煤炭替代资源。从世界范围来看, 大多数国家的能源消费是以油气为主, 但我国油气资源严重不足, 石油对外依存度很高, 因此很难效仿发达国家以大力发展油气。油气消费比例不可能大幅度提高, 能够维持现有水平或小幅增长已经不易。油气资源的现状, 严重阻碍了我国能源消费结构的调整和优化。
(4) 开发利用可再生能源面临重重障碍
从理论上讲, 优化当前能源供需结构最重要的途径就是发展可再生能源产业、倡导新能源消费。但就我国目前情况来看, 可再生能源产业发展并不理想, 发展进程缓慢, 而且面临技术、成本、体制等障碍, 对其推进需要一个漫长过程。可再生能源具有理论上的良好发展前景, 但目前社会经济体系中尚不具备为可再生能源需求创造条件的管理体制和运行机制。当前我国生物能源加工利用技术各方面程度还不够高, 生物转化和加工效率低下, 生物技术转化工艺难以实现规模化。同时大型、精密设备, 国产化水平不高, 需从国外引进。这些因素一定程度上制约了可再生能源产业化。更重要的是, 可再生能源产业运营成本较高, 并且没有完善的市场体系和产业发展空间。风能、太阳能、地热能等可再生能源的开发利用仍处于初级阶段, 风险较大。这些都严重制约着可再生资源的开发与利用。
(二) 我国发展低碳经济的意义
我国是能源消耗大国, 经济的快速发展依赖于能源的大量消耗。我国经济正处在一个关键的瓶颈期, 面对极其严重的能源结构问题, 低碳经济的发展成为一种必然趋势。在低碳经济模式下对国内能源消费结构进行有效的调整, 是促进低碳经济可持续发展的必要条件。
1. 发展低碳经济有助于实现可持续发展
可持续发展是“既要满足当代人的需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”, 是人类发展的最终目标。低碳经济强调“低能耗、低排放和低污染”的经济发展模式, 是为了统筹人与自然的和谐发展, 促进经济、社会、生态三位一体协调发展。也就是说, 低碳经济发展和可持续发展有着高度统一的内涵。发展低碳经济有利于突破我国经济发展过程中资源、环境的问题性约束, 从而走上新型工业化道路;有利于推动我国产业升级和企业技术创新, 打造未来在国际舞台上的核心竞争力;更有利于促进我国可持续发展政策机制和制度保障体系的形成和完善;也是我国经济可持续发展的内在要求, 是应对全球气候变化的根本途径之一。
2. 发展低碳经济有助于转变经济发展方式
对于经济发展方式而言, 低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础, 通过节能减排的技术和能源技术的创新发展、产业结构和制度调整与创新, 低碳经济加大对碳排放量的控制, 创造绿色GDP。这与我国经济发展方式转变的时代要求是相一致的, 发展低碳经济为我国的经济发展方式的根本转变提供了良好契机。通过发展低碳经济, 提高资源、能源的利用效率, 降低碳的排放量, 促进了我国经济结构和产业结构优化升级;提高可再生能源发展与利用, 有效地降低不可再生能源消费的碳排放, 优化能源结构, 从而有利于促进经济发展方式转变。
3. 发展低碳经济有助于顺应世界经济发展潮流并提升国际竞争力
近年来, 世界各国都在以实际行动来发展低碳经济, 欧美资本主义发达国家在发展低碳经济取得了一系列优秀成果, 并试图争夺低碳经济话语权, 在世界政治经济格局演变过程中处于领导地位。在后危机时代, 低碳增长方式已成为亚洲各国实现可持续发展的唯一道路, 更是提升综合竞争力和争夺国际话语权的关键所在。因此, 在全球气候变化背景下积极发展低碳经济, 不仅关系未来的生存和发展, 也是顺应世界经济发展的潮流和历史大势, 以发展谋跨越, 争取未来低碳经济话语权的重大选择。
二、我国发展低碳经济现行税收制度存在的问题
(一) 我国现有税收政策的降碳调节力度较弱
1. 现行消费税制度在环境保护方面的不足
消费税是为调节消费行为而设计的, 在生产环节征收很难发挥自身的作用和长处。现行消费税关于农产品方面实行价内税, 不仅影响了企业产品的价格空间, 同时增加了企业负担, 也不利于培养公民的纳税意识, 还在一定程度上削弱了税收正确引导消费、调节消费结构和限制奢侈品消费的作用。另一方面, 消费税征税范围过窄。对于能源、主要大气污染物和一些容易给环境造成污染的消费尚未列入征收范围, 如电池、白色垃圾等, 从而限制了税收对污染行为的约束作用。加之政府采购过程中缺乏绿色采购的观念, 对绿色消费的引导不足。
根据财政部、国家税务总局联合下发的通知, 从2006年4月1日起, 对现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整。这次政策调整是1994年税制改革以来消费税最大规模的一次调整。此次消费税政策调整的主要内容是:新增高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等税目;增列成品油税目;取消“护肤护发品”税目;并调整了现行11个税目中的涉及白酒、小汽车、摩托车、汽车轮胎几个税目。
对这些税种进行征税, 除了达到调节分配的目的, 主要是为了促进环境保护。由于我国汽车保有量十几年来一直高速增长, 对环境的影响越来越大。虽然我国对消费税的征收更为重视, 征税范围也更加广泛, 但在许多方面还不健全, 机制还不完善, 还需投入更多精力, 切实达到保护环境的目的。
2. 资源税改革后仍未彻底达到降碳作用
我国现行资源税的征税范围包括原油、天然气、煤炭、有色金属矿原矿、黑色金属矿原矿、其他非金属矿原矿和盐等税目大类。现有的资源税征收范围过于狭窄, 力度不够, 难以遏制对自然资源的过度开采, 造成资源后续产品比价的不合理, 刺激对非税资源的掠夺性开采, 远远没有达到促进结构调整、节约资源、保护环境的目的。
我国现行资源税采用从量计征方式, 与资源价格不断攀升的情况不相匹配, 资源税收入不能随资源产品价格和资源企业收益的变化而变化, 丧失了对资源级差收入的“自动调节”功能, 使资源税对应税产品价格变化完全失去了“弹性”。税负水平过低, 难以反映资源的稀缺程度, 不仅扭曲了市场价格, 还不利于资源的开采和利用效率的提高, 从而有碍经济的可持续发展。
3. 车辆购置税和车船税征税方式单一, 不利于低碳经济的发展
2001年, 我国将原来的车辆购置费改为车辆购置税, 税率确定为10%, 以加强对排放大户车辆的有效调节, 但没有针对不同能耗水平的车船实行差别征税。对以清洁低耗能源为动力、符合节能环保标准的车辆购置税的优惠范围偏小、力度偏低, 从而导致该税种对低碳经济发展的刺激作用不够突出。
现行的车船税基本上是根据车船的吨位数或固定税额进行征收, 与其使用的强度频率无关, 所以未能很好地体现保护环境、限制污染、促进减排的税收意图。如对同一类型机动车的性能、油耗、尾气排放量以及是否配备专门尾气净化装置等未加以限制, 也并不纳入征税所考虑的因素, 显然与低碳经济的理念不符。
4. 企业所得税在对环境保护方面的规定并不十分完善
目前, 我国通过减免企业所得税鼓励企业对节能减排方面提供专有或先进技术, 环境保护、节能节水项目, 自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起, 第一年至第三年免征企业所得税, 第四年至第六年减半征收企业所得税。符合条件的环境保护、节能节水项目, 包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等。如购置环保减排、节能节水等设备, 可按该专用设备投资额的10%从企业当年应纳税额中抵免, 当年不足抵免的, 可以在以后5个纳税年度内结转抵免。但是以上规定享受减免税优惠的项目, 在减免税期限内转让的, 受让方自受让之日起, 可以在剩余期限内享受规定的减免税优惠;减免税期限届满后转让的, 受让方不得就该项目重复享受减免税优惠。虽然企业所得税在环境保护方面起到一定的积极作用, 但扣除率单一, 未考虑到低碳领域不同行业的差异;准许抵扣年限短且只可向后结转, 规定不够合理, 不利于刺激企业对发展低碳经济的支持。
(二) 激励与约束机制不健全
1. 排污收费约束机制存在缺陷
我国的排污收费制度是根据“污染者付费原则”提出的一项治理污染的手段。该制度对我国的污染控制和环境管理建设起到了积极的作用, 但是, 排污收费实施中仍存在许多问题。我国自2003年7月1日起执行新的排污收费标准, 虽然收费标准有所改善但部分收费项目仍低于污染治理设施运行成本。费用标准过低一方面导致企业宁愿交纳少量的排污费, 也不愿主动治理或少排污, 使得排污费的调节作用弱化;另一方面, 排污收费收入不能满足治理环境的资金需要, 导致污染治理不力, 环境恶化。加之现行排污收费主要根据污染物排放浓度超标收费, 而基本上不考虑污染物排放总量, 不利于控制污染物的排放。此外, 排污费是由环保部门征收, 不仅征收阻力很大, 而且排污资金的使用效果也不理想。
2. 税收优惠等激励机制并不完善
税收优惠的政策手段主要包括直接优惠和间接优惠两大类。但我国现行税制中为贯彻低碳经济思想而采取比较单一的税收优惠措施:基本采用降低税率、再投资退税、定期减免等直接税收优惠措施, 缺乏针对性和灵活性。对于加速折旧、投资抵免、再投资退税、延期纳税、税收信贷等间接优惠形式运用不多。而且鼓励注重事后税收支出, 未能控制污染源头, 对防止和限制排污行为难以发挥作用。
(三) 我国税收政策中发展低碳经济的专门税种并不十分完善
目前, 我国的资源税、消费税、车船税等税种中有一些有利于环境保护、节能减排的税收条款, 但它们各自独立、互不衔接。2010年, 国家为了发展低碳经济, 积极构筑绿色税收体系, 在资源税、环境费改税、成品油税费改革、车辆购置税等方面颁布了一系列税费新政策, 但与国外相对完善的生态税收和低碳经济税收制度相比, 我国还缺少针对发展低碳经济的专门税种。
三、探索我国发展低碳经济的税收政策取向
(一) 推动“绿色财税”改革
适时推进资源税费与环境税费的综合改革。不仅要开征新税种、提高税率、扩大覆盖范围、改善计征方式, 也要改革已有的名目众多、种类繁杂的资源收费体系, 以及执法刚性不足、激励不相容的排污收费体系, 建立与推进资源节约与环境保护重任相适应、与社会主义市场经济机制相符合的现代资源和环境税费体系。综合运用财税激励机制与约束手段, 对节能降耗、资源再利用和生态友好的重点技术、重点产品和重点企业实施倾斜性的财税优惠政策。探索建立跨行业、跨部门、跨地区和全流域的生态恢复、补偿和发展持续产业的财税补偿机制。
(二) 加大力度, 完善税收优惠政策
税收优惠政策的目的在于运用多种税收优惠手段, 如优惠税率、税前扣除、减免税、加速折旧、弥补亏损以及投资抵免和再投资退税等等, 来促进低碳消费和低碳生产, 以达到保护环境的效果。我国应加大税收优惠力度, 提高激励效率, 引导低碳消费、生产、投资和技术推广, 合理运用关税手段, 提升企业产品在国内以及国外市场的核心竞争力, 促进新技术和新能源的发展。如对从事低碳技术研发的企业给予所得税减免, 从而吸引更多企业研发低碳技术;对企业购置的各种减排设备给予适当减税或免税措施, 对相关固定资产实行加速折旧, 从而吸引更多国内外资金投入低碳产业;对风能、太阳能、生物质能等可再生能源的开发、普及以及技术研究给予投资减免、再投资退税等方面的优惠政策鼓励, 加大扶持力度;对消费者购买低碳产品应给予财政补贴或税收优惠, 为构建低碳社会奠定坚实的公众基础。
(三) 开征有利于低碳经济发展的新税种
1. 环境保护税
2007年6月国务院颁布《节能减排综合性工作方案》提出“研究开征环境税”, 并首次付诸实践、确定明确开征。在接下来的三年中, 中央政府报告中的研究内容也始终没有离开过环境税。2010年12月27日, 财政部长谢旭人在全国财政工作会议上提出, “十二五”财政的发展改革要“开征环境保护税”, 第一次将环境税确定为2011年“开征”。征收环境保护税, 不但可以为环境保护事业筹集专项资金, 用于支持环境保护事业的发展, 而且可以通过对个人和纳税企业经济利益的调节, 矫正其经济行为, 迫使其减轻甚至消除对环境的污染和破坏, 或者从事有利于保护环境的生产经营活动, 在制止环境污染、鼓励保护环境方面发挥重要作用。
2. 碳税
我国现阶段面临能源和环境双重压力, 要想改变这种状况、实现经济社会的可持续发展必须依靠节能减排的政策。2012年11月, 党的“十八大”报告提出:到2020年, 资源循环利用体系初步建立, 单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降, 主要污染物排放总量显著减少。适时征收碳税, 有助于推动消耗化石燃料产生的外部负效应内部化。通过增加能源的使用成本也能够达到减少能源消耗的目的。在减弱二氧化碳排放量上, 碳税的开征起到了举足轻重的作用, 同时也提高了企业间相互的竞争力、降低居民负担。所以, 为了达到理想化的碳税开征效果, 就必须以我国的具体国情为基础, 借鉴国外先进经验, 将碳税制度合理化, 将纳税人、税率、税收优惠与课税对象、征税环节等要素综合考虑。在计税依据上以二氧化碳的排放量作为标准, 从量计征, 采用定额税率形式;在税收的转移支付上, 利用碳税重点对节能企业和环保行业进行补贴。
3. 生态税
生态税是为了保护生态环境而征收的税种, 其在国外已有30余年的历史。生态税是依靠企业承担相对高的环境成本, 继而对生态和资源价值进行合理补偿的一种税。全球变暖已是有目共睹的事实, 目前仅通过利用新能源和简单地减少工业排放等系列方式来保护环境的力度明显不足, 而且在短时间内执行也不现实, 节能减排已非常迫切。生态税, 既能促使企业主动减少二氧化碳排放, 也能使企业产生动力进行技术改造升级。在现代企业升级改造过程中, 它是一种推力。考虑到“生态环境和自然资源”涵盖的广泛性, 一个完整的生态税目当然是非常繁复广泛的, 其课税的对象一般包括汽油税、煤炭税、电力税、水污染税、土壤保护税、噪音税以及垃圾处理税等等, 同时原则性与灵活性相结合, 合理确定征税范围及计税依据, 实行差别税率。
(四) 加强宣传教育, 增强全民低碳意识
环境问题涉及方方面面, 需要全体社会公民的共同重视。要想切实顺利执行我国政府发布的关于调节低碳经济的税收政策, 必须使每个公民做到保护环境、重视环境与自身的协调发展。我国应该加大对低碳经济的宣传教育力度, 增强全民低碳意识, 为构建低碳社会奠定坚实的社会公众基础。
摘要：税收既是国家财政收入的主要来源, 又是国家宏观经济管理的重要手段, 在促进低碳经济与可持续发展战略中发挥着应有的作用。在全球气候迅速变暖的趋势下, 人类社会的可持续发展受到严重威胁。发展低碳经济, 是我国应对环境、能源压力, 转变经济增长方式的必然选择, 也是实现以人为本、可持续发展的重要途径。低碳经济是达到经济社会发展与生态环境保护双赢的一种经济发展形态, 税收政策的制定和完善应充分体现低碳经济与可持续发展战略的要求。我国要逐步完善税收政策以促进低碳经济的发展, 加快建设资源节约型、环境友好型社会, 实现可持续发展。
关键词：低碳经济,税收政策,可持续发展
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