PPP, 政府与社会资本合作模式, 即政府以竞争性的方式挑选投资意义高、运营管理能力高的社会资本作为合作对象, 双方基于合同实施义务和权利, 社会资本提供公共性服务, 政府根据获得的绩效支付对价, 从而使得社会资本能够在获取合理收益中实现合同主体互惠、互利发展的过程。早在1990年初, PPP便引入中国, 这种政府出资、社会资本进行建设、开发、运营以及融资的方式具备自身的价值。本次研究重点就其PPP的发展以及税收问题展开探究。但由于PPP本身概念就相对模糊, 本次笔者的研究主要是基于国内常见PPP模式, 根据其生命周期重点分析关键税务问题, 但也仅是提供一份问题的思考框架[1]。
一、PPP发展
十三五规划中明确提出, 鼓励社会资本参与到各项环境基础设施领域, 鼓励其将公用事业和基础设施进行投资建设并运营, 并且应该扩大市场的准入。2015年国务院又出台指导意见通知, 明确指出PPP能够转变政府职能, 激发市场活力, 并且对PPP的适用行业范围有了新的指示。当前PPP在高速公路、废物处理设施、住房、教育、医疗保健以及公共事业中均有较好的发展。从国务院出台的文件可以看出, PPP的成长和发展不是游击战, 而是当前形势下一种支持经济发展的重要战略举措。商业角度上分析, 经济业务发展需要比法律和税收制度更早发展, PPP在这样的阶段也面临着同样的问题。中央或是各级地方政府均不包含在税收体系之中, 所以政府在PPP的税收体系之外是当前PPP税务面临问题的核心, 具备较高的复杂性[2]。
二、PPP税收难点
基于国内很少有针对PPP出台的间接或是直接的增值税, 所以其实这个税收本身是具备挑战的。但这两项政策对此可能存在一定的影响: (1) 中央财政补贴并不征收增值税; (2) 政府均不包含在增值税体系之中。思考两个关键问题:
第一, 政府切断增值税链条。政府, 无论是中央政府还是地方政府, 均不会行注册登记增值税纳税人, 这也就是说他们提供的商品或是服务均不会纳入增值税税收项目中, 也不会将其发生的费用直接抵扣增值税进项税。这就是“切断增值税链条”, 即政府不能向服务接受的一方出具发票, 也不能将从服务提供方处获得的发票进行抵扣, 即政府为最终的消费增值终端。从增加收入的角度上分析, 政府征税是一种无用功, 政府征收的税收直接转嫁至向政府提供的服务, 这是“麻烦”;从全球体系上分析, 切断增值税链条也不是特例。但就此国际上的经验有指出, 特殊的政策处理企业与个人以及政府三者交易的情形, 处理方法有三种: (1) 全部征收税。在新西兰、澳大利亚等国家均是宽税基体系, 政府 (仅少数除外) 和纳税人一致, 均需要交纳税收。 (2) 免税。欧盟国家就实施免征收增值税体系, 其文件规定:政府机构和公共法律管辖机构以政府身份参与活动和交易均不需要交纳增值税, 或是存在明显扭曲竞争则需交纳。当然这项定义也直接引起争议, 如哪些活动范围适用于免税?竞争的扭曲界定程度? (3) 零税率。在一些国家规定, 从事教育或是医疗等慈善活动或是有限的政府活动可享受零税率。笔者以为, 当前政府的体系处于“补丁修复大问题”的模式, 会加剧低效率和技术问题。根据国际案例分析, 从普遍接受的角度上看, 政府若是能够包含在增值体系之中, 能够避免很多问题, 若是有实际需求可指定特殊案例免于此[3,4]。
第二, 三方交易税务问题。增值税涉及的对象为供应方和接收方, 当交易中有第三方的出现, 问题会更加复杂。PPP概念之下的三方或是超过三方的多方交易是非常常见的, 其本身就是政府、社会资本与第三方进行合作的模式。所以参与者的增加, 会出现正常公平商业原则交易出现不足, 政府会向社会公众提供一定的补贴或是让步。从其他国家的情况分析, 涉及第三方的增值税或是货物劳务税也存在分歧。实际情况可归纳为二: (1) A与B交易, C提供货物并服务付款。所以谁取得发票并进行抵扣?现行增值税政策更倾向于由C取得发票, 但也由此带来“三流”不一致的情况, 依然存在瑕疵, 且存在回归上述第一中阐述的“转嫁”问题。 (2) A和B提供货物或服务, C (政府) 向B提供经济帮助, 从而减少实际成本。这时A和B的税基应该如何界定?是否需要减扣补贴的金额?B收到的补贴需要提供何种、哪级文件或资料方可不缴税?这两个问题似乎各有特点, 综合分析意义较小, 但从国内情况分析, 政府向开发商出让土地使用权, 这项交易不征收增值税本身就是第三方交易的问题。若是政府本身被排除在增值税之外, 那这项金额实际是不需要缴纳的。
三、结语
PPP本身是一种促进经济发展较好的方式, 但涉及其税收问题时, 还需要将实际情况进行综合分析, 并制定出对应的政策, 更加规范纳税征管。结合本次分析可以发现, 在合作模式的作用下, 存在于税收方面的还有许多问题, 为促使税收工作可以更加顺利地进行, 在后续工作中还需要对该方面内容加以重视并持续进行完善, 借此使得税收工作的开展更加具备科学性与有效性。
摘要：PPP作为一种转变政府职能、激发市场活力、促进经济发展的重要方式, 由于其自身的复杂性, 在税款缴纳时政府是处于体系之外的。基于PPP本身是一场持久战, 在支持国内经济发展时起到重要的作用, PPP的税收问题值得进行深入的研究, 其存在的难点和矛盾点均需要谨慎处理, 本次笔者就两个税收难点展开分析。
关键词：政府与社会资本合作模式,税收问题,难点
参考文献
[1] 姜楠楠.政府和社会资本合作 (PPP) 财政风险管理研究[D].中国财政科学研究院, 2017.
[2] 庄鹏.深圳市龙岗区规范推动政府和社会资本合作 (PPP) 对策研究[D].兰州大学, 2017.
[3] 孙得才, 王有龙.政府与社会资本合作 (PPP) 模式中的金融对策研究——基于对民乐县的调查[J].甘肃金融, 2018 (2) .