下面小编整理了一些《行政副职制与政府机构改革论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。摘要：我国地方政府大部制改革目前面临机构对接、条块协调、人员分流、权力监督等方面的共性困境。从行政生态学视角分析，大部制改革的困境主要源于当前我国处于过渡社会阶段的特有行政生态环境，具体可归因于纵向权力配置中行政高度政治化的权力异质性、社会保障力度弱导致的改革基础脆弱性，以及法治政府建设滞后造成一定程度上存在的形式主义。
行政副职制与政府机构改革论文 篇1：
我国基层政府实施官员问责制的局限性及完善措施
摘 要：实施“官员”问责制最根本的理论基础是国家的一切权力属于人民。基层政府实施官员问责有其特殊的意义。当前，官员问责制在基层政府的实施中还存在诸多的局限性，应从明确基层政府各部门职责、加强行政伦理道德建设、完善问责制法律法规、强化媒体及公众的监督力度等方面入手改变这一现状。
关键词：基层政府；官员问责制；局限性；完善措施
在近几年的政府改革过程中，“询问和质询”、“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”、“罢免或撤换”等字眼不断出现在广大民众的视野中，表明了对于政府官员的“问责”走向了一个新的时代。但是由于历史、政治、国情等因素的影响，官员问责制在实施的过程中出现了许多问题，诸如权责不清、程序混乱、缺乏规范、监督不力等等，这些问题在基层尤为突出。本文主要针对基层政府实施官员问责制的局限性及完善措施进行探讨，以期抛砖引玉。
一、实施官员问责制的理论基础
1.主权在民理论。我国宪法规定：“国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”胡锦涛同志在十七大报告里也指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”[1]在现代社会，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，人民主权是绝对的、神圣的、不可侵犯的，人民是国家权力的源泉，也是国家长治久安的源泉。政府官员则是人民的公仆，人民赋予其多少权力，他们就应该承担多少责任。
2.委托-代理模式。委托代理，从一般意义上讲，是由所有者选择一个代理人来代替自己行使权力，所有者只是负责监督和约束。对于官员问责制而言，无论从理论或者实践上来说，即人民选择一种长效机制来监督和约束代替他们行使行政权力的政府及其官员。人民是权力的所有者，但是人民不可能都来行使权力，因此就需要一个代理者——政府及其官员，这些人是公民中的一小部分人，由他们组成代议机构行使公共权力，从而有效地管理国家和社会事务。而这些公共权力并不是无限的，需要置于人民代表的监督约束之下，因此，人民在委托代理的同时，也就保留了对政府工作情况的监督权。目前，我国倡导人民民主的进程虽然在不断加快，但权力执行者的意志并没有真正完全顺应人民的意志，一旦权力执行者在行使权力时失去制约而滥用权力，国家和人民的利益就会受到损害，因此，这些滥用权力者必须受到应有的惩罚，构建官员问责制才能很好地体现责任监督和约束机制的作用。
3.社会契约论。社会契约理论是把政府权力的正当性建立在公民与公民或公民与政府之间签订政治契约的基础上，并以契约的内容来约束国家与政府行为的学说。卢梭认为，政府权力理论是以自然人与自然人、公民与政府的两次契约签订为基础的。第一次契约是自然人之间签订，以组成社会共同体，其意志就是“公意”，这是主权者间的行为，是主权的最高体现。为了使“公意”得以实施，需要有一个执行公意的组织机构，于是人们又同政府签订了契约，由政府来掌握管理社会的治权。当政府的行为违背“公意”时，政府的权力就是“非正义”的。 [2]在我国，政府与公民的关系应该是平等的。从经济学的角度看，公民与政府可以比喻为消费者和供给者，公民通过纳税的方式向政府提供资金，政府这个大机构则用收税得来的资金雇佣政府工作人员，这些工作人员就用服务来回馈公民，履行自己应该承担的责任和义务。公民作为出资方，就应该有权利来选择为自己、为社会服务的工作人员，同时保留对这些工作人员监督和制约的权力。
4.公共行政原则。“公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。公共行政原则主要包括：①法制原则；②服务原则；③效率原则；④责任原则。公共行政原则体现了权责一致、权责对等的基本原理。”[3]我国政府正处于转型期，以依法治国为原则，打造一个高效率、服务型的责任政府是我国政府实行公共行政管理的目标，官员是实现这一目标的执行者。政府官员手中的权力是人民赋予的，官员有权必有责，有权就必须同时存在制约，如果官员脱离了责任而致使权力单独存在，那么他们就是不负责任的，也就意味着这些官员不符合民主政治的要求，相应的也就失去了成为政府官员的资格。因此，只有遏制权力的侵犯性和腐蚀性，才能实现权力与责任的平衡发展。
二、基层政府实施官员问责制的特殊意义
基层政府是最直接接触老百姓的一级政府，也是国家与社会沟通的关键桥梁。基层政府无论是在政策制定、执行和管理能力方面，还是在基层公务员日常执法、服务百姓的素质方面，都直接影响着人民群众对政府的看法和态度，影响着政府的形象。因此，基层政府实施官员问责制具有特殊意义。
1.有利于加强基层政府的廉政建设，提高政府官员的施政水平。我国是一个深受封建思想影响的国家，至今为止，“官本位”的思想仍占据一定的地位，基层政府尤为突出。有些地方经济还不够发达，教育体系不够完备，乡规民风对政府的日常工作还有很深的影响。长期的封建社会所形成的伦理观念和等级制度阻碍了人才的培育、选拔和任用，导致地方的很多官员在意识上忽略了权力拥有者应当承担的责任，跑官、卖官、弄虚作假等现象层出不穷，在行政过程中为己牟利、为所在的小团体牟利，腐败之风盛行。官员问责制的实施，有机统一了权力和责任，它将权责一致的理念深入贯彻到每一个官员的日常工作中，官员问责制约束每一个基层政府官员的行为，要求官员奉公守法、廉洁自律、尽职尽责，坚持全心全意为人民服务的理念，不断提高其施政水平。
2.有利于转变政府职能，提高基层政府办事效率，建立责任型政府。温家宝总理说过，政府的一切权力都是人民赋予的，只有人民监督政府，政府才不会懈怠，要强调“有权必有责，用权受监督，侵权需赔偿”。[4]在政治民主化的今天，民众要求政府应使权力与责任有机统一，官员问责制正好体现了这一要求。基层政府合理构建和实施官员问责制度，能够及时追究那些没有尽职尽责甚至违法乱纪的官员应当承担的责任，同时促使其他官员合法、正当地使用手中权力，转变只为上级领导负责的工作观念，真正做到关注民生、反映民意，以一个公共服务提供者的身份为民众服务，不断提高基层政府的施政水平和办事效率，建立高效、创新的责任型政府。
3.有利于约束基层政府工作人员的行为，提高他们的整体素质。21世纪最大的竞争是人才竞争。在政府机构中，人才资源就是政府机构的血肉和骨架的链接。政府只有紧跟时代潮流，不断转变施政理念，才能更好地适应社会。我国是一个官本位思想和人情味极度浓厚的国家，权力过大和任人唯亲的现象非常突出。领导权力过大容易出现“一言堂”、形象工程和违规上马等情形，给国家和人民带来巨大的损失；而任人唯亲即所谓的“后台”、“关系”，任人不举贤、不举德，导致国家失去大量人才，也使有学之士对“官场”失去了信心。官员问责制的实施，有利于整顿吏治，提高官员的政治觉悟和道德素质，有利于建立“任人唯贤，以德为标”的人才机制，不断提高领导干部队伍的素质，进而能够储备到更多的治国人才。
4.有利于密切干群关系，重塑政府形象。人们希望 “官民一家”。但从古至今，官民从来就没有真正成为过一家，官在百姓的心中一直都是高高在上，有钱有权是很多百姓眼中的官，官民之间有着一条很深的鸿沟。不仅如此，现实中一些政府存在很多失信的现象，比如忽视人民呼声，相互推诿分内职责，工作失职乱找借口，对上瞒骗对下敷衍等等，严重损害了政府的形象，影响我国经济社会的稳定发展。官员问责制具备了足够的刚性，能够从源头上防止政府及其官员滥用、误用权力，从不同层面上追究官员不作为、乱作为、慢作为的责任，同时通过“阳光型政府”的民众监督作用，促进政府职能和行政效率的提高，突出政府职能，密切干群关系，提高政府的公信力，塑造责任政府的形象。
三、当前基层政府实施官员问责制的局限性
目前虽然国家在官员问责方面出台了相关的法规和条例，各地政府也建立和制定了相关的政府规章和办法规定，但官员问责制在各地基层政府实施的过程中还存在许多不容忽视的问题，面临诸多的困境。
1.政府部门权责不清、权限不明导致问责客体模糊。政出多门、职能交叉重叠等现象是目前很多基层政府存在的通病，这种通病是导致问责客体责任标准模糊不清、责任承担不明确的重要原因，也是基层政府在实施官员问责制过程中的主要障碍之一。这种责任上的模糊不清有以下几种情况：一是领导拥有多重身份致使在追究责任过程中无法确定其应该承担的责任内容；二是政府部门职能交叉存在“踢皮球”现状，最终使问责不了了之；三是正职和副职间权责不明，导致在追究责任时难以掌握承担责任的“度”，从而出现疑问甚至不公平现象。[5]这些不科学的职能划分和职位分类使在出现事故时无法确定责任人，或者是政府机关随便找个“替罪羊”来堵悠悠众口，其结果都违背了官员问责制的本意和初衷，难以让受罚人心服，也难以让百姓信服，更不能有效地推行官员问责制。
2.问责措施不健全，需要进一步完善。问责措施不健全最主要体现在程序、范围和标准这几个方面：程序上，虽然目前国家已经初步制定了相关的问责程序，但是相对于基层政府而言，问责程序在启动和回应上还很不规范。很多已经进入问责程序的案例还仅限由国家党政机关来启动，地方基层政府几乎很少有独立的问责启动程序，而且官员问责的形式以及问责后的出路只由政府内部来向公众回应，没有做到真正的公开透明。[5]范围上，还存在着很大的狭隘性，纵观近几年的官员问责案例，被问责的官员几乎都是震惊全国、引起重大影响的事故，但实际上，在很多基层政府，并没有那么多的重大事故发生，基层官员更多存在的是“庸、懒、散”现象，这些“不求有功、但求无过”的“无为”官员却没有被问责，因为问责的范围还没真正囊括到这个领域。标准上，没有形成统一的追究细则。同一种行为，在不同的地方其问责结果不同，在不同的时间问责的结果也不同。没有统一的制度化规范，就容易导致基层政府在实施问责制时存在盲目性和随意性，从而阻碍了官员问责制在基层政府的有效实施。
3.基层官员行政伦理缺失导致问责追究难度大。行政伦理相当于一种“软约束”，更多趋向于官员的职能意识和道德观念。但在基层政府的职能部门中，这种伦理道德意识建设还非常滞后。第一，很多官员还没有形成一种责任感，没有把“以民为本，执政为民”上升到一种高度的自我责任感和荣誉感。第二，在中国传统的观念里有一种“畏官”心态，官员“对上负责”的现象还普遍存在，“对上负责”却忽视了“对下负责”，于是对于百姓之事趋于应付和走过场，之于百姓有一种高高在上的优越感和统治感。第三，在官场特别是基层官场中盛行“潜规则”之风，“一言堂”和“组织安排”等现象还普遍存在，官场缺乏深厚的行政伦理道德氛围。在这些观念下，官员失去了其原本之于社会和公众的意义，责任意识和政治道德弱化，官员问责制的实施往往流于形式。
4.官员问责制缺乏专门的法律法规制约。近几年来，虽然各地都制定了很多关于问责方面的规章制度，但对于刚起步不久的官员问责制而言，还是缺乏整体系统的规章制度的支撑。首先，至今为止还没有一部关于官员问责的全国统一法律法规，而基层政府制定的地方规章更是零散、薄弱和缺乏体系。问责的主客体、问责程序、问责范围等等都还不具有高度的法制性和权威性。其次，我国虽然一直在倡导建设法制型国家，但在实践过程中，“人治高于法治”的情况还存在，人为因素的干预致使官员问责在实施过程中容易偏离其正常走向，使官员问责制举步维艰。最后，有关的问责制度规章的制定缺乏创新。基层政府官员问责制的制定很少有结合当地的实际情况进行制定，大部分都是在原有的基础上进行规范和调控，相关的配套设施并不健全，比如政府的绩效考核机制、官员问责后的救济制度、政府信息公开机制、申诉制度等等，这些都制约着官员问责制度的发展。
5.媒体监督力度不够，导致问责信息缺乏透明度和完整性。媒体监督力量不够体现在两个方面：一是媒体自身因素。媒体监督的有效运用，有利于促进政府信息公开，激发公众监督政府官员行为的热情，但是，受媒介自身及外在因素的影响，一些媒体在进行监督时为引起报道的轰动而扩大了问责的主客体，同时在人与事之间混淆了主次对象，缺乏公正的问责心态；二是行政权力对大众传媒的控制。在很多地方基层政府中，新闻媒体很多时候并没有完全的自主性，大众传媒在很多情况下只是政府向公众宣传的一种手段，官员问责信息在这些时候就是一种“官方说法”，缺乏真实性和透明度。
四、完善基层政府实施官员问责制的措施
1.明确基层政府各部门的责任和权限，“谁出错谁负责”。明确政府各职能部门权责是完善官员问责制的前提，合理定位基层政府职能是检验政府责任的一个标准。而针对权责如何划分的问题，应该明确以下三点：（1）合理划分基层政府中党政之间的职责、权力、责任。在基层政府工作过程中，以党代政、以党代法的现象经常出现，因此，只有从行政部门中把党的角色划分出来，才能真正明确党政之间的权责关系。[6] （2）理清基层政府各职能部门职能分工。目前我国的一些地方政府进行的机构改革或者大部制改革等都能有效地减少政府机构的重叠和职能的交叉等现象。要调整职能分工，合理划分各部门之间以及部门人员之间的权限与责任，以形成完整的政府责任链条。（3）建立健全岗位责任制和公务员的绩效考核机制，使二者能够紧密有效地结合起来。把责任具体量化到个人，明确划分正副职之间的责任权限，落实基层政府公务员的个人工作职责，全面考核所有公务员的德、能、勤、绩、廉，制定有针对性的分类考核制度，结合职位说明书和岗位责任制的具体要求，科学合理地为实施官员问责提供有效依据。
2.完善问责措施，实现问责主体多元化。制定公平、科学的问责措施是基层政府有效实施官员问责制的前提。一是各基层政府要有一个统一、完整的问责程序，从问责的启动到最终的问责结果回应上都能自成体系；二是在问责范围上能打破其狭隘性，不仅要对重大事故问责，还要对政府日常工作中出现的问题进行问责，扩大问责范围，转变官员的工作作风；三是制定责任标准，明确何为失职，哪种官员应该为哪种行为负何种责任，是连带责任还是独立责任，是集体责任还是个人责任等等，这些都要有一个明确的标准。
在完善这些问责措施的基础上，还要注意实现问责主体的多元化。一是加强人大的刚性问责功能，这是我国行政问责制度设计一个最为关键的突破口，也是行政问责制的核心内容。二是有效统合权力机关（基层政府人大）、司法机关（检察机关、纪检监察机关）、政府之外的监督系统（群众、新闻媒体）等力量，切实实现对基层政府官员的行政问责，监督官员有效行使行政权力，预防政府工作人员对权力滥用，从而提升问责的公正性和透明性，促使政府官员时时处处如履薄冰，谨慎用权。只有实现问责主体多元化，才能保证行政问责制中没有缺失的环节，形成良好互动的责任体系。
3.加强行政伦理道德建设，提高基层官员的整体素质。我国倡导建设一个法治与德治相结合的社会主义国家，如果说法律是官员问责制建设的“钢筋铁骨”，那么行政伦理道德就是建设官员问责制的“思想灵魂”。在这个体制改革和政府再造的十字路口上，要充分体现行政伦理道德的因素，道德化内容应包含在体制和制度之中，从而为政府行政人员道德意识的成长提供一个良好的平台。首先，政府在进行社会公共管理时，要把行政伦理道德的思想依附在权力的行使上，以德为基础创建新型的社会管理模式，使德治成为维护社会稳定的管理方式之一。其次，要使伦理道德思想渗透到个体层面上，使政府官员甚至是社会公众个体都普遍生成道德意识，这样，政府工作人员在日常的职业活动中就能自觉形成一种以德为本的主观性和自主性。最后，基层政府应该把社会公共治理与真实的伦理关系相结合，根据现实的伦理道德精神去规划和建立制度，谋求制度的道德化，稳定社会治理。
真正有效的官员问责，不仅要来自于法律法规的刚性，还需要有思想道德教育这种“软压力”，当政府官员受到良好的行政伦理道德教育感化并化为其自身的价值后，官员的个人素质和工作能力都会达到一个更高的层次，这种变化不是单一的，它会形成一种氛围影响和带动整体，使“以民为本”的理念化为一种公共价值，提高政府官员的整体素质，还能增强民众对官员的信任感，提高政府的亲和力和公信力，从而为推行官员问责制提供更加强硬的后盾。
4.完善问责制的法制建设，实现官员问责制的制度化、法制化。（1）加快相关法律法规的建立。我国应尽快制定一部统一的《官员问责法》，它可以作为一个统一的标杆来引导基层政府依法问责，将官员问责的主客体、程序、范围、标准等内容以法的形式确定下来，改变问责客体的被动性，使所有政府官员在责任面前人人平等，尽量减少因问责措施不完善而出现的“替罪羊”、“丢车保帅”的情况，同时改变各基层政府地方性规章制度的零散性和差异性的现象，让地方问责制度向着一个整体、统一的方向完善。（2）增强基层政府官员的法律意识，提高依法行政的水平。在基层政府，官员问责立法工作相对滞后，基层官员依法行政意识还比较薄弱，行政中比较容易出现听命行事或者自由随意行为，这些都影响了地方的法制建设包括问责制的构建和实施。因此，不仅要增强官员的法律意识，提高法律素养，把依法行政贯彻到日常管理中去，同时还要加强地方人大对政府官员依法行政的监督力度，这样才能提高问责制的可操作性，使问责制真正走向法制化和制度化。（3）刚性地执行官员问责制度，减少制度外的操作空间。在官场这个小社会里，不乏一些不良官员利用职务之便把问责制变成自己的私人报复工具或者手段，在问责时出现问责过度或者过宽等情况，严重影响官员问责的公平性和公开性。对此必须警惕和防范。（4）建立和健全官员问责制的配套设施，特别是问责后的救助机制。我们不能保证每一次问责都是公正公平的，当不慎出现“替罪羊”这样的情况时救助机制就能够发挥其有效作用，被问责官员能够通过救助机制再次申请复核、申诉和提请仲裁，同时还能够获得必要的事后补偿。[13]
5.强化媒体和公众的监督力度，实现问责工作透明化。马克思主义认为，只有人民群众实现了对权力的监督，才是真正有效的制约，离开了人民群众的监督来谈所谓制约问题，是永远无法找到权力制约的有效途径的。因此，舆论媒体监督是强化政府问责、增强政府回应力的有力手段之一。媒体具有公开事实、传播速度快、影响广泛而深远、深刻揭露事实等特点，能够快速集中大众的注意力，形成巨大的社会压力而迫使政府积极关注和解决问题；它能够给政府官员施加强大的压力，及时依法严惩不作为或乱作为的行政人员。因此，要强化媒体的监督力度，首先保障媒体的知情权，政府绝对不能垄断工作信息，公开事实才能减轻公众的恐慌和对政府的不信任度。其次要保障新闻媒体正当的采访权和播报权，利用媒体的影响力快捷地公开政府日常工作行为，让公众更好地监督政府。最后要建立更加完善的媒体监督法，利用法律的形式保障媒体能够对事实真相进行客观公正的报道，使媒体的正面力量在法的保障下显现其独立性和有效性，同时也能够规范媒体的“伪舆论监督”行为，实现问责信息的公正透明。
参考文献：
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[5]周利平．论官员问责制的意义及其实践困境[J].四川行
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[6]肖光荣.近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考
[J].政治学研究,2007，（3）.
[责任编辑：宇 辉]
作者：卢智增,黄春花
行政副职制与政府机构改革论文 篇2：
行政生态学视角下的地方政府大部制改革困境及其破解之道
摘要：我国地方政府大部制改革目前面临机构对接、条块协调、人员分流、权力监督等方面的共性困境。从行政生态学视角分析，大部制改革的困境主要源于当前我国处于过渡社会阶段的特有行政生态环境，具体可归因于纵向权力配置中行政高度政治化的权力异质性、社会保障力度弱导致的改革基础脆弱性，以及法治政府建设滞后造成一定程度上存在的形式主义。因此，为使地方政府大部制改革深入推进，必须改善地方政府大部制改革面临的行政生态环境，主要是层级政府间应科学划分政治性权力与行政性权力的边界；各级政府应加大社会保障资金投入，夯实改革的物质基础；中央政府应改革地方政府的政绩评价体制，助推法治政府建设。
关键词：地方政府；大部制；机构改革；困境；行政生态；法治政府建设
基金项目：教育部人文社科青年基金项目“压力型体制背景下乡镇政府治理体系与治理能力现代化研究”（14YJCZH160）。
作者簡介：文华（1974-），男，重庆人，重庆文理学院公共管理学院行政管理系讲师，主任，研究方向：地方政府治理。大部制又称为大部门体制，具有“大职能、少部门、合资源、协关系”四大特征。[1]党的十八届三中全会强调，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。因此，大部制改革是政府职能转变的重要内容。现有研究文献对大部制改革从行政职能、组织结构、内部动力、个案研究、模式对比等方面进行了相关分析，但尚未见从行政生态学视角进行研究的理论成果。基于此，本文以行政生态学理论作为研究工具，系统分析导致地方政府大部制改革困境的行政生态因素，并据此提出对策建议，以期为地方政府大部制改革实践提供助益。
一、地方政府大部制改革的现实困境
当前地方政府大部制改革实践，虽然取得了一定实效，但也面临从组织架构到权力运行的全方位困境，具体主要体现为以下四个方面。
1机构设置的上下对接问题。机构设置的上下对接是地方政府大部制改革面临的首要困境。上下级政府间职责同构的历史渊源在于我国长期形成的行政一体化模式，机构设置的上下对口在计划经济时代有效解决了政令传递与政令执行的畅通问题，但在实行市场经济体制之后，由于地方政府具有相当独立的经济利益诉求，政令传递的畅通并未必然带来政令执行的畅通，并且严重制约了地方政府尤其是基层政府的因地制宜发展，机构对口设置的负效应日益凸显。但即使如此，地方政府在大部制改革中依然面临机构对口设置的巨大压力。其中，最主要的压力在于如果不进行机构对口设置，则会危及下级政府向上级政府的资源获取。如果机构设置不能与上级政府对接，就会影响到与上级政府的联系，会被上级政府认为不重视该项工作，从而难以获得来自上级政府或部门的资源，这对地方政府的经济社会发展将是致命伤害。部分地方政府为应对此问题，就在同一个部门挂几个牌子，上级政府哪个部门来检查就把相应的牌子挂起来，比如湖北省随州市大部制改革后的“人少牌子多”已成一景。[2]也有的地方政府采取对内从新对外从旧的机构设置方式，比如杭州市富阳区大部制改革，对内实行专委会制，对外沿袭旧有部门设置以实现上下级政府间机构对接。上述兼顾各方利益平衡的大部制改革取得了一定实效，但也导致大量的重复性工作，严重浪费行政资源。由于深受机构设置上下对接问题的影响，各地大部制改革在机构设置上都难以完全做实大部制，机构改革远未达到预期效果。
2条块关系的行政协调问题。条块关系既包括地方政府与直接上级政府的职能部门之间的行政关系，也包括地方政府与上级政府垂直管理部门之间的行政关系。前者与层级政府间机构设置的上下对接问题是一体两面的关系，不再赘述。上级政府的垂直管理单位在人、财、物等方面均不受制于地方政府，但具体管理事务在地方政府属地范围，因此给地方政府的条块关系协调带来了较大困难。虽然地方政府即使不进行大部制改革依然面临与垂直管理单位的行政协调难题，但大部制改革的目标诉求并非机构调整，而是以职能调整为核心来理顺行政关系，提升行政效率，因此，地方政府与垂直管理单位之间的协调困境会很大程度制约大部制改革的实际效果，尤其影响行政效率。比如，杭州市富阳区在专委会制的大部制改革后一些老问题依旧存在，为保护生态环境，富阳区政府2013年对富川江河道采砂量控制为40万吨，但这一决定需报浙江省水利局下属的河道管理专职机构—浙江省钱塘江管理局批准才能生效，行政协调成本较高，直接影响到大部制改革的行政效率目标诉求。
3人员整合的分流安置问题。任何类型的机构改革都面临两个共同的问题：一是钱从哪里来，二是人到哪里去。就地方政府大部制改革而言，人到哪里去的问题更为棘手，如果处置不当会严重影响社会稳定。各地方政府在大部制改革中，对人员整合的分流安置都非常谨慎，导致在机构进行了一定程度精简的同时，并未带来人员的实质性精简，只是在人员分流安置方式上做了许多创新探索。比如，深圳市对需分流的局级领导实行全市统筹安排任职，对到达一定年龄的转任同级非领导职务或提前办理退休，对部门副职干部采取担任市信访专员、到基层街道挂职、到对口帮扶等地区挂职、选派到市属国有企业任职等分流方式予以消化，同时还结合市级领导班子换届，安排部分领导到市人大、政协等部门任职，暂时安置不了的允许超职数安排，逐步消化。再比如，佛山市顺德区在大部制改革后的新部门中设置了“局务委员会”，将原有部门的副职官员吸纳进去成为“局务委员”，解决人员安置问题。但上述人员分流安置方式仅是人事矛盾的转移，而非人员的真正分流安置，将人事矛盾转移给了接收单位，“头上消肿，消到了脚上”，既造成接收单位人员冗余，也挤压了接收单位原有人员的晋升空间，并没有从根本上解决人员分流安置问题，还造成了新的矛盾。
4权力运行的监督效能问题。毋庸置疑，大部制改革容易导致集权风险，各地方政府大部制改革也比较重视权力制约问题，其中以深圳大部制改革最具代表性。深圳大部制改革以“委”“局”“办”作为政府主要架构：“委”主要承担制定政策规划、标准制定等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，具有统筹协调性，不独立行使行政管理职能。深圳大部制改革的核心就是对行政权进行“三分”，“委”“局”之间最终将形成“行政合同制”，实现行政权力间的相互制约。但遗憾的是，大部制改革后权力运行的监督效果并不明显。比如， 2014年6月，深圳帝景园业主由于汉京中心项目建设导致附近房屋严重开裂，起诉深圳市规划国土委，认为深圳市规划国土委在对汉京中心项目地块建设用地规划作出行政许可时，公示时间少于法律规定时间，且未听取利害关系人意见，因此“程序明显违法”，法院一审认为所诉行政行为与原告无利害关系，驳回原告起诉，帝景园业主并不认同一审判决，继续上诉。[3]这种官民纠纷案例在其余地方政府大部制改革实践中也不同程度存在，表明大部制改革后的权力运行监督效果并不理想。
二、行政生态学的“外部性”视角
20世纪60年代以来，西方行政学界开始摆脱传统行政学眼光向内的“隧道式视野”的研究路径，尝试从生态学的新视野来研究行政行为与其周围环境的关系。行政生态学的理论先驱是美国学者约翰·M·高斯，他正式把“生态学”一词引入行政学研究领域；但对这一理论作出重要发展的是弗雷德·W·雷格斯，他运用生态学的理论与方法来研究行政现象，从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系入手，去分析一个社会的行政制度与行政行为，以达到对公共行政实践的“超越性”认识。雷格斯借助“结构功能分析法”和物理学“光谱分析”的概念，将人类迄今为止的社会分为农业社会、过渡社会、工业社会三种类型，以白色的光线穿过棱镜为隐喻，融合型公共行政模式犹如白色的光线，由于内在混合有多重颜色而事实上混沌未分，体现为行政机构与权力职能虽有形式上的分离但无实质上的划分；衍射型公共行政模式犹如穿越了棱镜的白色光线，已经不再是白色，而是呈现出清晰的各色光线，体现为行政机构与权力职能从形式到内容上均有相对明确的划分；棱柱型公共行政模式犹如正在穿越棱镜的白光，白色光线虽有所发散但并不清晰，体现为行政机构与权力职能从形式到内容上虽有一定划分但并不彻底，一方面在向法治国家转型，另一方面人治色彩依然非常严重，可称为威权政治。另外，在三种公共行政模式中，都有五种具体的行政要素影响公共行政实践，包括经济要素、社会要素、政治要素、符号系统以及沟通要素。
雷格斯重点研究了过渡社会的棱柱型公共行政模式，认为处于农业社会向工业社会过渡阶段的国家或社会，其棱柱型公共行政模式具有三个基本特征：一是异质性。一个社会在同一个时间里，同时存在不同的制度、行为与观点，呈现出强烈的反差；二是重叠性。正式的行政机构与非正式的行政机构都在发挥作用，行政任务许多往往由非行政机构来完成，正式的行政机构成为“影子”；三是形式主义。前述两个特征最终导致形式主义后果，主要体现为政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，造成严重的行政权威合法性危机。在棱柱型公共行政模式中，经济要素体现为“集市有限市场结构”，行政人员的入职及晋升虽有遵循“价值规律”的公平竞争制度设计，但又并不完全取决于其实际才能，个体能力之外的其他因素起着重要作用，是不完全的竞争；社会要素作为自然团体或血缘团体实际影响行政运行，人为团体或社会团体对公共政策的影响式微；政治要素是威权政治，政治行政有所分化但不彻底，政治干预行政现象严重；符号系统介于君权神授与主权在民之间，虽然向宪政国家过渡，但政权的合法性依然主要源于传统习惯及领导者个人魅力；沟通要素体现为沟通网络虽已较为发达，但社会的“动员”（社会的政治参与度）与“同化”（社会的政治认同度）程度不高，民众对政治不太关心。同时，雷格斯指出，过渡社会并不必然意味着向工业社会过渡，有的国家会一直停留于过渡社会阶段，其公共行政也将一直会是棱柱型模式。
必须指出的是，雷格斯的经典分析是立足于西方国家的政治背景来分析世界各国的代表性公共行政模式，并且只是一种“过去的经验”，并不能完全照搬用于当前中国的公共行政分析。但即使如此，经典学术思想的生命力正在于其历史穿透性，行政生态学的某些理论思想对当前中国的公共行政实践依然极具解释力。因此，本文借鉴行政生态学研究方法，对地方政府大部制改革困境的成因做出分析，研究思路是将大部制改革实践的地方政府视作改革主体，将大部制改革实践的地方政府自身之外的因素视作“外部”影响因素，从而对“外部”行政生态因素进行重点分析。
三、地方政府大部制改革困境成因的行政生态学透视
1纵向分权中行政高度政治化的异质性。过渡社会中，行政高度政治化的权力异质性普遍存在。就地方政府大部制改革而言，纵向权力架构中行政高度政治化的异质性，是地方政府大部制改革遭遇机构上下对口设置、条块关系协调困境的深层次原因之一。国内学者在对政府权力架构的缺陷分析中，多论及的是政府横向的权力架构即党政关系问题，对纵向政府间的权力架构缺陷分析并不深入。美国学者谢淑丽在《中国经济改革的政治逻辑》一书中认为，与前苏联因经济改革而崩溃相比较，中国经济改革的巨大成功，在于中国式的“政治集权”与“行政分权”的统一，一方面中央政府高度的“政治集权”，即强调党的一元化领导，但另一方面则形成了高度的“行政分权”，特别是经济结构向地方倾斜的“地方经济分权”，由此摆脱了前苏联中央计划经济的高度“行政集权”模式，从而导致不同的经济改革后果。[4]谢淑丽教授的见解极具启发性，但却并不完全正确。在实行“政治承包制”的当前中国，各层级地方政府主要承担了经济发展与社会稳定的双重“政治承包”任务，但实行“政治承包制”后的行政分权却并不彻底，由于上级政府的条管单位过多，地方政府的许多事务依然受制于上级政府乃至中央政府，尤其在地方政府的重大决策以及重要资源获取方面必须依赖于上级政府。因此，在实行党的全面领导的同时，依然存在高度的行政一体化领导，同时还具有强烈的行政政治化现象。上级政府的政治領导权已经不仅限于政治思想层面的“务虚”领导，更在于经济建设等层面的“务实”领导，而后者才是国家治理最关键的实体性物质基础。地方政府大部制改革本身属于内部行政事务范畴，但在行政高度政治化的大环境下，下级政府几乎所有行政行为都必须与上级政府保持一致，否则难以获得上级政府资源配给，但在社会诉求的倒逼机制作用下，地方政府尤其是基层政府又必须做出应对以回应社会诉求。因此，各个地方政府的大部制改革均处于夹缝中生存状态，改革结果不伦不类，远未达到预期效果。
2社会保障力度弱导致改革基础的脆弱性。处于过渡社会阶段的当前中国，全民社会保障水平较差，这是造成大部制改革中人员分流安置困境的重要原因。全民社会保障水平状况直接决定了改革基础条件状况，社会保障体系的健全完善是一切改革的最终底线基础，没有这一基础条件，民众会随时存有未来生活不可预期的隐忧，就不可能实质性推进改革。在当前的社会保障条件下，我国一直提倡“就业是民生之本”，原因在于就业问题不仅是就业本身的问题，还同时承担了全民社会保障职能，成功就业几乎成为了个体生存的唯一有效保障。因此，如果国外发达国家是社会保障与促进就业“双支柱”支撑经济社会发展，那么我国长期以来事实上主要只有就业的“独木”支撑经济社会发展，所以任何一个经济组织，尤其是公有制单位都不敢轻易触及人员分流问题，这事关国家稳定与长治久安。另外，我国长期以来转变政府职能并不彻底，机构改革屡有反弹，都与解决就业问题紧密相关，即使在当前国家实行严厉的吏治整顿大环境下，公务员招录人数与社会报考人数依然呈现“双高”态势，其中原因依然在于就业问题最为关键。因此，各地方政府大部制改革中的人员分流安置问题较多，但已经充分发挥出地方政府力所能及的实践智慧，因此无可厚非。这同时给我们以深度启示，在社会保障体系不健全或社会保障力度弱的社会，在追求公共利益的过程中不应该去过多损害私人利益，所谓私人利益必须服从公共利益的刚性要求是武断的甚至是愚蠢的，弱者保护的“罗尔斯正义”在任何时候都会显得更为必要，否则对公共利益自身的增进也会有害无益。
3法治政府建设滞后造成一定程度上存在的形式主义。行政生态学理论认为，形式主义主要体现为政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，造成严重的行政权威合法性危机。大部制改革的许多困境依然是层级政府间缺乏法治意识、未能依法行政造成的。比如，机构设置的上下对接并无坚实的法律依据，甚至可称为是违法行政。以政府机构设置为例，目前关于机构设置的法律法规主要有《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大會和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，上述三部最重要的有关机构设置的法律法规均没有规定各级政府机构必须上下对口设置。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。但这种“业务指导或者领导”并未明确要求机构设置要完全对口，根据“法无规定不可为”的公权原则，可理解为只要各项事务有相应机构办理即可。2007年5月1日起施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第七条规定：县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。第十条明确要求：地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。由此可见，强调机构设置的上下对接并无法律依据，这是对单一制国家政治体制片面理解的结果，也是传统政府治道中，强求客观事务符合主观意志的“间架性设计”的当代体现，[5]体现出依法行政的形式主义还比较严重，法治政府建设任重道远。
四、行政生态学视野下深化地方政府大部制改革之道
1层级政府间科学划分政治性权力与行政性权力的边界。在中国单一制国家体制下，纵向分权必须找准上级政府统一领导的权威性与下级政府因地制宜发展的自主性之间的平衡点，具体体现为国家体系的政治控制力与经济发展力的平衡，重点是科学划分政治性权力与行政性权力的边界。相比较而言，上级政府应主要保留政治性权力，下级政府应主要拥有行政性权力。上级政府的政治性权力首先是《党章》规定的党的领导权，主要是政治、思想和组织领导，具体包括制定大政方针，贯彻政策路线，任命重要干部等方面；其次是指可能会严重影响到辖区公共利益或社会稳定的行政事务的审批权，如下级政府招商引资中的环评审批、医疗教育体制改革方面的审批等，其余行政事务可完全授权下级政府决策。地方政府尤其是基层政府的大部制改革并不属于上述任何一种情况，仅是内部行政事务，完全可由地方政府自主决策。根据经典的“政治行政二分法”理论，行政源于政治并践行政治，政治与行政之间是决策与执行关系，但政治与行政必须适当分离，各有侧重，如果政治对行政进行不当干预，既会扰乱行政事务领域的实践进路，还会导致“政治控制行政，却又栽赃于行政”的不利后果，对行政领域极不公平，也不利于政治目标的实现。
2各级政府应加大社会保障资金投入，夯实大部制改革的物质基础。严格意义上的社会保障性支出是一种无偿的转移支出而非有偿的购买性支出，与国外许多国家相比，我国社会保障支出呈现出总量不足、比例偏低、增长缓慢的特征，公共财政支出结构显示出我国目前政府职能定位还停留于经济建设型政府阶段，距离公共服务型政府还有较大差距，这既有当前中国经济发展阶段的客观原因，也有政府行政理念的主观原因，但现实后果是导致地方政府许多改革，也包括大部制改革难以深入推进。以陕西省神木县为例，作为中国西部一个县级行政单位，在全国范围内第一个实施12年免费教育以及全民几乎完全免费的医疗保障，这并非完全是自身经济发展实力问题，也有行政理念方面的问题。改革开放以来，我国在公平与效率的关系上经历了“效率优先兼顾公平”到“初次分配注重效率，再分配注重公平”再到“更加注重公平”的不同提法，但实际执行效果尚存在一定差距，中国经过改革开放三十多年来的经济积累，各级政府都具备有相当实力的财政基础，适度加大社会保障资金投入并非难事。根据拉动经济增长的 “三驾马车”理论，消费是拉动经济的重要引擎之一，国家层面长期以来一直从财政政策与货币政策方面着力拉动内需，但却相对忽视提升社会保障水平也是拉动内需促进经济发展的应然工具。2015年8月，国务院办公厅下发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》是非常及时和正确的政策举措。与其他治理工具相比较，适度提升社会保障水平能同时实现公平与效率、改革与稳定的多方面收获。因此，加大社会保障资金投入，夯实改革的物质基础是必然选择路径。
3中央政府应改革政绩评价体制，助推法治政府建设。政绩评价体制是地方政府行政行为状况的直接根源，政绩评价导向对行政行为有决定性的引领作用。地方政府的政绩水平既影响到辖区的公共利益，也影响到政府官员自身的私人利益，地方政府对后者的诉求冲动甚至往往超越前者，这在公共选择理论的“政府失败”论中已有深入论证。当前中国的政绩评价体制有两个突出特征：一是评价内容重在经济发展与社会稳定，尤其重在前者，甚至有观点戏称“GDP就是搞地皮”；二是评价主体重在上级评价，其余评价主体的结论仅是参考。在这种政绩评价体制下，地方政府对上负责的政绩冲动不可避免。诚然，在中国话语背景下，无论从理论还是从实践上，下级政府对上负责都是应有之义，但如何在对上负责中更有利于公共利益的实质性增进值得深入考量。如前分析，大部制改革的现有困境部分缘于违法行政所致，比如机构对口设置并无法律依据，以及大部门体制后权力制约更为困难等，解决之道均在于改革政绩评价体制，将法治政府建设内容纳入对地方各级政府的考核范畴，同时提升下级政府以及民众考核的权重，使政绩评价体制能更好回应现实诉求，唯有如此，才能改善地方政府尤其是基层政府的法治行政环境，这当然需要中央政府加强“顶层设计”，仅靠地方政府是无法解决根本问题的。
结语
总之，本文认为，地方政府大部制改革的现有困境主要源于当前中国处于过渡社会阶段的特定行政生态环境，这一特定行政生态环境既是大部制改革所依托的客观基础，也是大部制改革向前推进的掣肘，行政生态环境无法在短时间内实现根本改变，但可以逐渐改善，当前应重点从合理划分纵向权力、提升社会保障水平、改革政绩评价体制三个方面着力完善。事实上，这三个方面的制度完善与良性执行，不仅对大部制改革有利，也对其他领域的改革有益。
参考文献：
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[3]帝景园业主起诉深圳市国土委一案开审[EB/OL].深圳新闻网，2014-06-19.
[4]Shirk， Susan L. The Political Logic of Economic Reform in China[M]. Berkeley： University of California Press，1993∶4.
[5]王家范.中国历史通论[M].上海：华东师范大学出版社，2000∶122.
【责任编辑：黎峰】
作者：文华
行政副职制与政府机构改革论文 篇3：
党政合作机制与党政职能分开
摘要：在中国的执政党与政府的关系中，有两个既对立又统一的特征即党政合作机制与党政职能分开。党政合作机制是党委领导制的一种基本存在形式，执政党通过这种形式实现了对国家机构的领导，同时，这一机制也涵盖了共产党领导的多党合作制度；党政职能分开则明确了党政领导的权限和党政权力的互相监督与制约，体现了民主政治的要求。认识和处理好党政关系的两个基本特征及辩证关系，有利于提高党的执政能力，有利于促进党政关系的良性互动。
关键词：党政关系； 党政合作机制； 党政职能分开； 党内民主
文献标识码：A
一、 党政合作机制的具体形式和意义
中国共产党是执政党，“就执政党而言，党的领导包括对国家和社会的领导，其中，党对国家政权的领导即对国家权力的掌握、控制和行使则称为执政。执政是一个政党进入国家的政权机构并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动。”[1]在中国，执政是执政党与国家政权机关融为一体而从事的政务管理活动。
党政合作机制是指在共产党的党委领导体制下，党组织与国家机构在某种程度上的融合，这种融合呈现出以执政党为主体，以国家权力的名义来管理国家事务的一种结构与功能。党政合作机制首先表现为党政机构在人事上的重叠，即中共的各级领导人兼任同级人民代表大会和人民政府的主要官员。由于中央政府、省级政府与省级以下政府的情况有很大的不同，本文主要论述省级以下地方政府的党政关系。在中国，愈是基层政府，其党政合作机制的特征愈是明显。如一个城市的党委常委会，市委书记兼任市人大主任，副书记之一是市长，副书记之二是负责纪检监察工作的官员，几位常委分别是负责经济和城建的副市长和负责治安管理和文化管理的官员。这个城市的最高领导层，就是这样一种党政合作机制的结构与功能。
党政关系的“政”指的是政府，或者是行政。政府有广义和狭义的概念，广义的政府机构或称国家机构有权力机关(立法机关)、行政机关、军事机关、审判机关、检察机关；狭义的政府机构，则专指行政机关。
狭义的党政合作机制主要是指执政党与行政机关的关系。现行各国主流的体制是行政主导的体制，而且由于国家事务的覆盖面太宽，事务繁杂而多变，因此，在中国如果没有共产党坚强有力的领导，行政机关就难以顺利地完成各项复杂的任务。譬如怎样体现以经济建设为中心的行政管理；如何通过行政体制的改革而切实转变政府职能；如何克服行政机关内部出现的越位、缺位和错位的弊端等等。又譬如，行政机关也可能出现特殊利益集团，或与某些特殊利益集团结成神圣同盟等等。面对上述问题，只有通过党政合作机制，也就是说，通过党委或党组，党的纪律检查机关和党员领导干部，通过党内民主的程序，才能不断地克服行政机关的弊端。近年来，党在执政方式上，更加注重自觉地把握和运用客观规律，注重为人民执政和靠人民执政。党通过党政合作机制，推动各地方政府、各职能部门制定的社情民意反映制度、公示听证制度、参与制、专家咨询制度、重大责任追究制度等，深化了行政管理体制改革，体现了中国共产党新的执政理念。
从广义的党政合作机制来看，首先是党组织与人民代表大会的关系。党和人民的根本利益是一致的，党是人民的代表，党员的人民代表在人民代表中占有主体和主导的地位，任何把党和人民对立起来的观点都是错误的。党组织代表人民，提出治国的大政方针，由人民代表大会加以酝酿和表决，在这个过程中，经过了人民代表的讨论、协商、妥协、合作的民主程序，得到一个正和博弈的结局。在实际的操作中，一是党通过在人民代表大会建立党组来贯彻党的理论、纲领、路线、方针和政策。譬如党提出了科学发展观的理论和纲领，那么立法机关所制定或修改的有关经济发展、人民生活、环境保护和资源合理利用的法律则要体现科学发展观的立法目的和立法原则。二是党对领导干部人选的提名通过人大的选择来确认，执政党任命政府官员是世界通行的做法，共产党根据党管干部的原则向人大会议提出政府官员的候选人，然后由人大会议对这些候选人进行了解、比较、质疑、考核和评议，这个过程的结果体现在人大代表的选票上。如果没有党政合作机制，上述的这些立法和候选人当选就不能得到很好的实现。2005年6月，中共中央转发了《全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用、加强全国人大常委会制度建设的若干意见》及5个配套文件。文件对如何进一步发挥人大代表作用，提高其工作质量，加强人大常委会的日常工作，发挥常委会专门委员会作用等提出了一系列要求。这是通过党政合作机制推动人大工作的一个很好的范例。其次是党组织与司法机关的关系。中国现代的司法制度是有选择地向西方学习过来的。在中国的传统文化中是没有法律至上和在法律面前人人平等的观念的，古代中国的司法制度有如下特点：其所谓的法制实质上是依法治民，其行政权与审判权结合在一起，其法制与民主是没有内在联系的。建国后，建立在计划经济基础上的法律虚无主义对国家的法制建设造成了严重的破坏，长期缺乏法律人才的培养，使各基层法院尚缺乏业务素质合格的法官；再加上体制的原因，以地方保护主义为特征的势力严重地影响了司法独立。面对上述种种积弊很深的中国司法机关的现状，如果没有执政党对司法机关的领导，司法机关自身是很难革除这些积弊的。共产党在“十五大”上提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，共产党努力培育在法律面前人人平等的现代法治观念，共产党所领导的民主建设有效地遏制了司法腐败，共产党着力进行的司法人才的培养和司法队伍的建设卓有成效。上述共产党加强对司法机关领导的具体过程是通过党在司法机关的党组来实现的，司法机关的领导体制也具有党政合作机制的结构与功能。这种党政合作机制是在共产党依法执政的前提下进行的。共产党对司法机关行使领导权的权限、程序和方式，在良法的规范下是不会影响司法独立的。
党政合作机制如何体现共产党领导的多党合作制度？首先，我们要明确，党政合作机制包含着民主党派和无党派人士的参政的内容。“广泛吸收各民主党派、无党派人士和各界代表人士参加国家政权，并同他们建立良好的合作共事关系，是我国人民政权的一个鲜明的特色。正如毛泽东同志所指出的，‘国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权力。’”[2]由于民主党派和无党派人士的参政带来的各阶层尤其是一部分专业人士的诉求和行为，使党政合作机制增加了吸取民意的渠道，使这一机制更加具有了民主性和代表性。其次，要明确中国的政党制度规定了共产党的领导地位，民主党派在国家政治生活中总体上是发挥辅助而非主导的作用。因此，党政合作机制在具体操作上就有不少制度性的安排，如某些问题可由党委常委会讨论决定，某些问题可由党委全委会讨论决定，而某些问题则可以通过党政联席会议来讨论决定。这些制度性的安排也体现了民主党派加入党政合作机制不是以对立、对抗的方式而是以合作的方式来进行的，在团结合作的过程中，实行互相监督，共同促进社会主义事业的发展。
党政合作机制不等于党政不分，正如议行合一不等于议行不分一样。现行体制中包含有党政合作机制的结构与功能。其优点如下：一是使共产党的领导有了一个载体，便于实现党的执政理念；二是体现了党管干部的原则，在组织上保证了党的领导；三是体现了党政关系的民主集中制原则，有利于党委总揽全局和协调各方。其缺点是某些党政领导干部对党政合作机制的理解有偏差，因而在操作的过程中则将党政合作机制扭曲为党政不分和以党代政，其实党政合作机制只是党政关系的一种表现形式，党政合作机制的概念有严格的界定，不能将之理解为党政不分和以党代政。因此，为了正确地把握党政关系，我们还须进一步分析党政职能分开的含义。
二、 党政职能分开的含义和意义
党政职能分开是现代民主政治对执政党的基本要求。党政职能分开的第一个含义是明确党政领导的权限，省级以下地方政府的高层大体上可以划分两个层面的权限，党组织的权限处于较高的层面，“政”的权限处于较低的层面，具体地说，党政职能分开首先是明确党政首长的地位和权限。从地位来看，党委书记是最高领导人，但书记不是封建时代的帝王，书记的权限由法律法规与政策予以界定，其权限大体如下：一是在宏观方面掌舵，在战略上主持决策；二是在组织上根据党管干部的原则，选好人，用好人；三是组织学习和宣传党的路线、方针、政策，引导领导班子的成员在大事上达成共识；四是协调好人大机关、行政机关与司法机关的关系，协调好党群关系；五是控制和监督政府日常工作的运行。从以上五个方面的情况来看，党委书记的权限主要体现在较高的层面。行政负责人虽然与书记是同级干部，但其地位低于书记。行政权限处于较低的层面是指其工作性质主要体现在微观执行上。在日常工作中，执行性的权限是最广泛的权限，它涉及到大量的人事和财务的安排权，对各种资源的调配权，对各种纷繁复杂事务的处理权。书记与行政负责人的分权属于横向分权，第一把手向副职或各职能部门的负责人分权则属于纵向分权，这些权限都必须按照相关的法律法规和政策予以规范。
一直以来，批评省级以下地方政府党政职能不分的观点主要源于以下的事实：在地、县、乡三级政府中，党委书记掌握了最高而又最广泛的权力，由于党政不分，书记其实是党政第一把手，行政负责人是党政第二把手。这种体制当然也有其存在的合理性。一是在决策正确的前提下，这种体制效率最高，以县级政府为例，由于目前政府体制改革尚未到位，县级政府还是一级全能政府，无限政府。上级下达的各项任务指标多，各项工作任务要求贯彻落实紧，这样的工作要求其实是一长制的效率最高，但这个“一长”并不是县长，而是县委书记；二是在党委书记党性强，民主作风好的情况下，领导班子比较团结，这是由于中国文化中有服从最高长官的传统，既然已经明确了书记在地方事务管理上的最高权力，大家也就自觉地团结在书记的周围。
然而，上述的两条合理性都是建立在假设书记的决策是正确的前提下。如果书记不正确，这两条合理性也就难以实现。因而这种领导体制的弊端也是显而易见的：一是由于党政职能不分，书记拥有绝对的权力，绝对的权力最容易产生腐败；二是如果书记搞家长制、一言堂，或者书记有其他的人格缺陷，都会对所辖地区造成巨大的负面影响，如破坏党内民主，堵塞言路，作出违背人民利益的决策等等；三是由于书记个人的精力有限，他管了很多不应管，管不了又管不好的问题。这些，都是当前这种党政不分的体制的主要弊端。要改革这种弊端，单靠领导体制这个层面改是不行的，还须在政府体制的层面上，把当前的那种全能政府改为有所不能的政府；把无限政府改为有限政府，才能为解决党政职能不分的问题创造前提条件。
党政职能分开的第二个主要含义是党政权力互相监督与制约。所谓权力监督与制约，是指国家机构里的各项权力都可以作为监督制约的主体，各主体根据其职责和有关法律法规的要求，对其他权力的行使进行检查、审议、评估、监督、约束，甚至否决的行为。在党政合作机制与党政职能分开这个对立统一体中，党政职能分开包含着党政权力相互监督与制约的涵义。由党政领导人组成的党委会具有党政合作机制的特征，同时，党委会里各人的分工不同以及各人所领导的机构对其他机构的权力制约则具有了党政职能分开的特征。当前党政机构改革的方案里包含有减少党政领导的职数和减少党政机构的内容。譬如2003年，时任中共温州市委书记兼市人大主任李强，支持市人大与媒体合作，创造了一个市人大与媒体联手监督政府的温州模式。[3]市委副书记兼纪委书记，通过纪检、监察和反贪机构来实现对政府的监督，市委常委兼宣传部长则通过领导主流的传媒和引导非主流的公共舆论(如网络)来实现对政府的监督。这样，党政职能分开就具有了党政权力互相监督与制约的含义。
三、 党政合作机制与党政职能分开的辩证关系
党政合作机制与党政职能分开之间是辩证统一的关系。我们只有把握了两者的辩证关系，才能解决好党政关系，才能有利于各项工作的顺利开展。如果只讲党政合作机制不讲党政职能分开，使权力过分集中于个人，让党委书记掌握了绝对的权力，就会出现对第一把手无法监督、无人监督的现象，导致腐败行为的出现和蔓延；就会出现第一把手的家长制、一言堂、以言代法、以权压法的现象，导致堵塞言路、鸦雀无声的危险局面；就会出现以党代政、党政职能不分的现象，使政府的依法行政受到不必要的干扰。当前的省级以下地方政府普遍存在着上述现象。如原山东省泰安市委书记胡建学曾说，官做到这一级，就无人监督得了。又如吉林省靖宇县近143万元的涉案金额，115人向原县委书记李铁成一人行贿，该案形成的原因是李铁成将该县的干部决定任用权集中到他一人手里。因此，过分地强调党政合作机制，把党政合作机制理解为党政职能不分和以党代政是非常危险的。
如果只讲党政职能分开而不讲党政合作机制也会出问题，无条件的党政职能分开不符合我国的领导体制和政治体制。从当前的党委常委会组成结构的改革趋势来看，今后还要适当扩大党政领导成员交叉任职，也就是说，在今后的党委常委会里，绝大多数常委都兼有某种政府职务或政府职责。从另一个角度来看，各常委是以他所代表的机构的身份来进入党委常委会的。在这种情况下，过分地强调党政职能分开，就会出现淡化党的领导，降低党委会的地位，架空党委书记的现象。如在苏联剧变前就出现这种情况；又如在20世纪80年代时的某些中国大学里，也曾经出现过这种情况。当前中国的社会主义制度还需要继续实行党委领导制，需要各级党委总揽全局，协调各方。否则，无休止的扯皮，剧烈的内耗将会处处困扰着中国的发展，阻碍中国前进的步伐。
党政合作机制着重讲党的权力与政府权力的合作与协调，党政职能分开着重讲党的权力与政府权力的分工与制约。那么，如何把握党政合作机制和党政职能分开的尺度和平衡点？如前所述，构建适度的党政合作机制来实现共产党的领导，维护党的团结和统一，避免过多的扯皮和内耗；通过适度的党政职能分开来明确党政领导、党政机构的分工和职能，特别要明确党政领导各自的权限，在这里，中国传统文化里的谁大谁小并不是最重要的，双方各自按照法律法规和政策规定的职责和权限办事才是最重要的。同时，还要通过适度的党政职能分开来实现权力的监督与制约。只有这样的制度设计和制度安排，才能使我国的党政关系进入一个新的境界。
党中央近年来提出了一整套加强党的执政能力的思路。其中最重要的一环是如何实现党内民主？党政合作机制是实现党内民主的一个平台，党内民主通过这个平台来推动政府的民主建设，如完善党政合作机制的党委会内部的议事和决策机制，进一步发挥党委会全体会议的作用；党政合作机制的党内票决制、公推公选、党代表直选、差额选举等探索在各地不断涌现。党政职能分开则体现了党内民主的制度建设，体现党委要支持各方独立负责地开展工作。党政职能分开在党内民主制度化方面最具创新意义的就是党内权力监督与制约的制度安排。党政职能分开有利于党组织对领导班子成员的监督，有利于党组织对各国家机构行政决策的制约，有利于党组织对各国家机构及人民团体之间的制约关系进行协调，有利于党政领导在人财物方面的相互制约。[4]
有一种观点认为，共产党的党政合作机制的特征与法律至上是不相容的。其实，只要有法可依，这个问题是可以解决的，根据国家政治民主首先由党内民主做起的思路，条件不够成熟的改革可以先从党内立法，条件成熟的可以通过全国人大来立法。具体地说，在体现党政合作机制方面，法律法规要规定执政党依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力；法律法规要从制度上保证党的路线和主张上升为具有普遍约束力的法律。在体现党政职能分开方面，法律法规要在改革党的领导体制的前提下，保证国家机关依法行使职权，特别是保证党政之间或国家机关之间的权力监督与制约。有了这样一批法律法规，将有利于明确和改善党政关系，使各级党政干部和各级党政机关都清楚自己的职责和权限，使党政关系的发展呈现出更为良性互动的状态。
参考文献：
[1]石泰峰，张恒山.论中国共产党依法行政[J].中国社会科学，2003，(1).
[2]杨启儒.以“三个代表”重要思想为指导努力做好党与党外人士的合作共事[J].中国统一战线，2004，(1).
[3]章敬平.舆论监督的温州模式[J].南风窗，2005，(11下).
[4]叶宇.民主集中制架构下的党政权力制约[J].学术论坛，2002，(1).
责任编辑 肖 利
作者：叶 宇