一、我国公务员权利救济制度的改革与思考
2010 年8 月, 山东省某市出台了一项新规定, 该规定要求, 自规定下发后, 市属机关事业单位要取消周六休息。2015 年7 月10 日, 面对所谓经济下行压力持续加大的严峻复杂形势, 陕西省某市政府办下发通知, 要求市领导以及市政府办、发改委等至少30 个市属部门单位在9 月底前暂时取消周六休息, 正常上班。2015 年9 月, 陕西某县人大常委会办公室发文通知机关人员在淘宝上消费1000 元, 以配合阿里巴巴公司完成相应的营销数据。这些涉及公务员权利事件的每一次发生都会受到社会各类群体的广泛关注, 不管是这些经过媒体报道的案例还是那些没有获得媒体关注却已经存在的涉及公务员权利可能受到侵犯的事实, 其中受到最直接影响的是公务员本身。公务员作为我国公务员制度中最核心的主体和力量, 除了在履行职务过程中代表国家行使的公权力之外, 其自身应享有哪些权利, 这些权利如何得到保障?
长期以来, 理论界对公务员法律制度的建构主要关注于对公务员行使权力的制约与监督, 而对公务员权利救济问题缺乏充分研究。近些年来, 行政法学者从完善行政复议和行政诉讼范围的角度, 对内部行政行为的可复议性和可诉性有了新的探讨。对我国公务员权利救济制度的建构, 涉及公务员法律关系定位、公务员管理中的人权保障、司法审查对机关人事管理的介入及其限度等诸多行政法的理论问题。针对我国公务员权利的司法救济制度未能纳入《公务员法》的现实, 在思考和借鉴域外公务员救济制度的成熟经验的情况下, 要完善我国公务员权利救济体系, 需要在中国语境下研究这些问题。唯有如此, 我国公务员权利救济制度才能有坚实的理论基础。
德国的“特别权力关系”理论认为相对于国家和公民之间存在的一般权力关系, 所产生的一种特殊的公法上的权利与义务的关系是特别权力关系。某些特定身份的公民基于特别的法律关系, 与国家及其它行政主体产生一种特别的权力关系。 (1) 这一理论后传入日本及我国台湾地区, 对行政法的理论与实践特别是对行政行为的司法救济制度, 产生了广泛而深远的影响。战后, 在人权发展的趋势下, 各国开始对特别权力关系理论进行反思, 世界上的一些原本提倡该理论的国家与地区也已开始批判、修正甚至摒弃了该理论。即便特别权力关系理论受到修正和抛弃, 但是公职关系的特殊性以及公务员权利救济制度的特殊性还是在理论和制度上受到了承认。
二、权利区分型的公务员权利救济制度的构建
我国现行公务员权利救济制度存在的问题以及制度改革在理论和实践中的遭遇的困境都驱使我们放弃一般性的争论, 而是进入一种对公务员权利的实质分析。公务员具体权益的保障需要根据公务员种类的不同以及公务员权利性质的不同, 设计不同的公务员权益救济机制或者在具体的救济制度中设计不同的救济环节, 即构建权利区分型的公务员权利救济制度。权利区分型的公务员权利救济制度是对公职关系特殊性以及公务员权利救济必要性的一种平衡, 是对中国干部管理制度和公务员制度现状考察的衡量的结果。权利区分型的公务员权利救济制度, 顾名思义, 是对公务员的权利进行分析, 根据不同权利的性质、重要性配给不同的救济制度。
公务员的权利基于公务员的身份而获得, 但是在讨论公务员的权利救济时, 我们无法回避的问题是公务员可能受到侵害的权利不仅有基于公职人员身份而获得权利, 如果对公务员这个身份复合体进行分解后发现, 公务员同时享有公民、劳动者 (2) 和公职人员三重身份。而每一种身份对应不同的权利, 每一种身份所对应的权利在公务员的权利体系中发挥不同的作用。
同时, 具体的公务员权利救济制度根据裁判主体的不同可以分为内部救济制度和外部救济制度。内部救济主要指公务员在行政系统内部寻找救济, 主要包括: 申诉控告、人事争议仲裁、行政复议等。如根据日本《国家公务员法》第九十条规定, 公务员对违反其意愿, 进行降薪、降级、停职、免职或其他类似此类的重大不利处分或惩戒处分不服时可以向人事院提起审查请求。外部救济就是通过司法途径寻求救济。如根据日本《行政案件诉讼法》, 受到行政处分的公务员可以根据行政诉讼法针对处分行为提起撤销之诉。
权利区分型公务员权利救济制度目标是以不同的权利配给不同的救济制度。因此下面就从公务员的身份着手来分析公务员的具体权利。公务员具有三重身份, 集公民、劳动者和公职人员身份于一身, 这同时也意味着公务员权利来源的三重性, 同时也意味着救济制度的差异性。下面针对权利与救济制度的对应性进行具体的探讨:
( 一) 基于公民身份的权利及其救济制度的设计
公务员基于公民身份享有一切公民应该享有的基本权利, 但是, 由于公务员身份的复合性, 某些基本权利会基于公职人员的身份而受到不同程度的克减。在日本, 认为根据法律规定或本人同意进入特别公法关系的人, 依照这一关系设立的目的, 对其基本人权加以必要且合理的限制是不可避免的。这种限制是否必要且合理的问题, 需要经过对限制的必要性的程度, 被限制的人权内容及限制的具体形态进行比较, 斟酌后来决定。 (3)
公民的基本权利中最需要讨论的是公务员的政治权利。公民作为个人享有宪法规定的政治性权利, 但是一旦获得公务员身份, 其作为公民而享有的政治权利就会受到一定的限制 (4) , 例如言论自由、集会游行示威等。
在我国相关制度并没有建立起来, 如公务员的言论自由, 是要受到一定限制的, 但是缺乏相应限制的具体规范。公务人员由于职位的原因, 执行任务时必须以公共利益为重, 执行公务容易接触了解人民的隐私, 所以应当履行保密的义务, 而公务员保守工作秘密的义务, 涉及到对公务人员宪法上言论自由的限制, 如何处理权利保护与限制的关系。诸如此类涉及公务人员宪法权利的种种具体问题, 我国法律还缺乏系统详尽的规范。
出于公共行政管理之必需, 政治权利在一定范围内还保留着特殊性。这种权利的行使是否应当受到限制需要有权机关根据法律, 结合具体情境进行裁量, 具有很强的政治性。因此, 这类纠纷不适宜纳入司法审查。在现有的宪法框架和行政诉讼制度的基础上, 我国公务员政治权利的救济应当以内部行政救济为主。如果公务员基于公民身份的其他基本权利受到所在机关的侵害或者因为合理行使此类权利而受到所在机关的消极评价的, 属于侵犯公民的基本权利, 公务员可以通过内部和外部救济机制寻求救济。
( 二) 基于劳动者身份的权利及其救济制度的设计
劳动者有社会学意义上的劳动者、劳动经济学意义上的劳动者、人口统计学意义上的劳动者、人力资源管理学意义上的劳动者等学科之间的划分, 亦有宪法上的劳动者、社会保险法上的劳动者、税法上的劳动者、劳动法上的劳动者等法域之间的差别。 (5) 因此, 公务员也是劳动者的一种, 但不是劳动法上所调整的劳动者, 也不意味公务员不享有宪法所保护的作为劳动者的基本权利。
公务员基于劳动者身份而获得的权利包括: ( 1) 公法上的财产性权利, 例如工资报酬, 享受福利、保险待遇等。 ( 2) 基于劳动者身份享有的休息、休假以及辞职、退休的权利。 ( 3) 罢工权、集体交涉权、劳动争议权。
对工资、福利等经济利益的确定或者给付有异议的公务员应该可以就该给付或确认的行为提起诉讼。此类权益的救济不会对国家的公共管理造成影响, 应当给予公务员充分的救济, 特别是应当允许寻求司法救济。此外, 公务员作为劳动者享有的休息权、休假权和退休等权利, 是任何社会劳动者应享有的基本自由和权利。只要这种权利与人事管理不相冲突, 就应该给予其充分保障, 特别是允许其通过外部救济程序获得救济。如在我国, 《公务员法》第76 条中对工作时间规定是: “公务员实行国家规定的工时制度, 按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的, 应当给予相应的补休”。另外针对我国公务员体系中的特殊行业如警察, 2010 年至2014 年, 公安民警 ( 含公安现役官兵) 因公伤亡22870 人, 其中民警因公牺牲2129 人, 因公负伤20741 人, 从牺牲原因看, 因突发疾病猝死在工作岗位上占总数一半以上。 (6) 如果他们的生命权和休息休假权得不到保障, 如何彰显人权价值? 如何保证公权力的正常运作、如何维护公民的合法权益和社会的稳定? 《公安部关于公安机关实行新工时制度有关问题的通知》 ( 公通字[1995]33号) 规定: “自1995 年5 月1 日起, 公安机关人民警察实行每周工作5 天的新工时制度。星期六和星期日为休息日。”“对周休息日因执行各种紧急任务和值 ( 备) 勤的民警, 工作任务完成后要安排相应的补休时间”。针对我国国情需要提及的是, 为了更好保障此项权利, 国家的立法机关还应有所作为。 (7)
但某些权利, 如劳动者的罢工权, 可能会因公务员身份的享有而受到限制。例如, 日本《国家公务员法》第九十八条第2 项规定: “职员作为政府雇员不得和公众进行同盟罢工、怠工及其他争议行为或者进行降低政府活动效率的怠工行为。任何人都不得策划、合谋、唆使、煽动上述违法行为。”凡策划、唆使这种行为者, 都将成为判处刑罚的对象。
( 三) 基于公职人员身份的权利及其救济制度的设计
与公务员履行职务相关的权利主要包括: 获得履行职责应当具有的工作条件; 非因法定事由、非经法定程序, 不被免职、降职、辞退或者处分; 参加培训; 获得晋升和奖励的权利以及申请辞职的权利。
就公职人员身份而言, 这种公职关系身份基础上的人事管理关系的特殊性对因前两种身份而产生的权利产生一种限定作用。对公务员基于公职人员的身份产生的权利救济问题要考虑到国家公务员管理的特殊性需要, 在以内部救济为主的基础上根据对公务员身份权利影响的大小对公务员受到的消极评价进行区分对待。
公务员在职务上可能受到的消极评价存在两种情况:第一种是对公务员职务上的消极评价可能会影响公务员丧失公务员身份, 例如免职、撤职等。 (8) 第二种是有关机关在日常管理中, 依据公务员相关的法律、法规和纪律规定, 对公务员进行考核、晋升、培训、交流、奖惩等。
受特别权利关系理论的影响, 公务员所属机关对公务员进行管理不同于私人部门对所属工作人员的管理, 具有一定特殊性, 公务员对所属机关的决定原则上只能寻求行政机关内部救济, 不能够提起诉讼。我国台湾地区也针对公务员受到的不利评价的轻重作为是否允许公务员提起诉讼的标准。因此, 就我国而言, 在对公务员基于公职身份的权利救济上应当依据公务员受到的不利评价的轻重为标准, 建立不同的公务员权利救济机制: 第一, 对于不利评价影响公务员身份的, 由于这些行为涉及到公务员资格的存在或废除, 对公务员的职业身份无疑产生了巨大的影响, 不是一般的内部管理问题, 应当赋予受到该行为影响的公务员诉讼的权利, 但是必须以穷尽行政内救济程序为前提, 这样既有利于维护行政机关的权威, 给予其自我纠错的机会, 避免司法资源的浪费, 又可以保障公务员权利的充分有效救济的实现; 第二, 对于基于公职身份受到的其他不利评价, 考虑到行政管理的特殊性, 出于行政机构内部秩序完整性维护的需要, 司法机关就暂时不宜介入。
摘要：公务员权利救济制度是公务员制度的重要组成部分, 没有救济就没有权利。而在我国, 公务员的权利救济无论在制度层面还是实践层面, 都没有得到应有的重视。本文通过对我国现有的权利救济制度及其存在问题的分析, 并针对我国现有的对公务员权利救济制度的宏观制度层面研究, 试图寻求一种新的思路, 即从具体权利研究出发, 构建一种以权利区分为基础的公务员救济制度, 以求在公务员权利保障的必要性和国家公务员人事管理的特殊性双重价值目标之间寻求一种平衡。
关键词：特别权力关系,公务员权利,权利区分型救济制度
参考文献
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