一、社区法律顾问制度概述
(一) 社区法律顾问制度的概念
社区法律顾问制度, 是指规范社区法律顾问的遴选条件、社区法律顾问聘用各方的权利义务及其违约责任等一系列制度的总称。社区法律顾问制度的上位概念是社区法律顾问。所谓社区法律顾问, 是指有关主体通过有偿或者无偿方式聘请的、为有关社区 (村) 提供法律服务的律师、基层法律法律服务工作者。当今的中国社会, 既高度分化又相互依存, 既高度整合而又价值多元, 建立以政府为核心、社会组织和公民等众多社会主体共同参与的社会综合治理体系, 具有明显的现实合理性。[1]社区法律顾问, 他们作为法律专业人士, 在我国基层社会治理中的作用不可低估。
(二) 社区法律顾问制度的特征
为了推动法治建设, 提高依法行政的水平和做好服务基层工作, 激励和支持律师、基层法律服务工作者在社区提供法律服务, 社区法律顾问制度近几年得以迅速发展。社区法律顾问制度具有以下特征:
第一, 社区法律顾问一般是资深的律师或者基层法律服务工作者。他们通常具有较好的社会服务意识、扎实的法律知识功底、丰富的法律实务经验, 以及较强的语言表达、沟通协调、灵活应变等能力。由于基层环境相对复杂、条件较为艰苦, 基层事务多而杂、涉及的面又广, 因而, 需要有经验、有爱心、有耐心和有毅力的法律专业人士来从事社区法律顾问工作。
第二, 社区法律顾问是街道 (乡镇) 或者社区聘请的为社区 (村) 提供法律服务的专业人员。社区法律顾问的服务对象是居 (村) 民委员会及社区居民 (村民) , 居 (村) 民委员会是自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治性组织, 是中国人民民主专政和城市 (农村) 基层政权的重要基础。
第三, 社区法律顾问参与社区 (村) 治理的全过程, 其主要工作内容是提供法律服务咨询、开展法制宣传、化解矛盾纠纷和指导涉法事务等。
第四, 社区法律顾问与社区 (村) 之间是劳务关系, 两者之间不具有领导与被领导的隶属关系。法律顾问提供劳务服务, 使用单位支付报酬, 各自独立、地位平等。
(三) 社区法律顾问制度的产生
早在五五普法规划时期, 在提出组织开展法制宣传教育主题活动中就包含有“法律进社区”的内容, 主要通过建立法制宣传栏、法律图书角等方式开展“民主法治社区”创建活动, 促进新型社区建设;六五普法规划时, 为了提高社区自治和服务能力, 提出继续深化“法律进乡村、进社区”主题活动;[2]七五普法规划时, 提出推进多层次多领域依法治理, 进一步探索乡村 (社区) 法律顾问制度。[3]至此, 社区法律顾问制度被正式提上了日程, 全国各地都在有序地开展社区法律顾问制度实施工作。2018年2月8日, 司法部副部长熊选国同志在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上指出, 我国目前公共法律服务的实体、热线、网络平台日臻完善, 13个省 (区、市) 已经率先实现了村居法律顾问全覆盖。[4]
社区法律顾问选聘, 一般先是建立社区法律顾问资源库。担任社区法律顾问的积极条件通常包括:具有律师执业证或基层法律服务工作者执业证、执业三年以上且年检合格;具有扎实的法律知识、丰富的实践经验、良好的服务意识和随机应变能力, 有一定的处理基层组织和居民群众非诉讼事务的能力;律师或基层法律服务工作者的所属律师事务所或者法律服务所的住所为社区 (村) 所在地的市等等。消极条件主要是:近三年内未受过司法行政部门的行政处罚或者协会的行业处分。进入社区法律顾问资源库的律师、基层法律服务工作者与社区 (村) 通过双向选择最终确定社区 (村) 法律顾问人选名单。
二、社区法律顾问制度实施的现状
社区法律顾问通过上门服务、挂牌服务、预约服务和便捷服务等方式卓有成效地开展了以下法律服务:一是提供法律咨询。这主要是解答社区 (村) 居民在日常生活、工作、学习等方面遇到的法律疑难问题。二是开展法制宣传。社区法律顾问通过举办法律讲座、沙龙及印发资料等方式, 对社区 (村) 居民进行法制宣传教育。三是化解矛盾纠纷, 在社区 (村) 居 (村) 民产生矛盾纠纷时, 法律顾问作为中立的第三方, 站在客观公正的立场, 对矛盾纠纷进行法律分析, 帮助当事人明辨是非, 并促成双方化干戈为玉帛。四是指导涉法事务。社区法律顾问参与指导社区 (村) 的居民公约、村规民约等的制定、重大合同的拟定与修改, 指导小区业主大会、业主委员会的召开、物业服务公司的聘请等工作, 确保上述工作依法进行。五是协助法律援助。社区法律顾问既可以指导社区 (村) 居 (村) 民申请法律援助, 自身也可依法承担法律援助事务。六是法定或者双方约定的其他工作, 如参与社区矫正、反邪教等。
三、社区法律顾问制度实施中的不足
(一) 有关规范性文件位阶低
确定社区法律顾问制度的实施, 从中央层面来说, 主要依靠普法规划和一些党政文件。地方进行该制度设计, 主要有以下三种情形:第一, 部分省份直接以省级党委、政府的名义下发意见或者方案;第二, 出台公共法律服务体系建设的意见, 将社区法律顾问制度作为公共法律服务体系建设的重要内容;第三, 一些省份通过省级司法行政部门进行部署。[5]另外, 在一些地区, 也有直接以县 (市、区) 司法行政部门名义直接发文推动该制度的实施。众所周知, 法的规范作用和社会作用是其他文件无可比拟的。由于没有专门的法律法规来保障社区法律顾问制度的实施, 其效果尤其是它的持久性可能会大打折扣。
(二) 认识有偏差, 发展不平衡
政策和法律制定出来之后, 能不能达到预期的效果, 政策和法律实施中相关主体的认同和行为选择至关重要。然而, 一些基层管理者对社区法律顾问制度的作用认识不够, 突出表现在处理社区 (村) 事务时, 被动工作, 依旧按照固有的思维方式和治理方式行动, 基本没有合法性问题的事先考虑和研判。只有当社区 (村) 发生纠纷、出现问题, 自身又难以解决时, 才会想到找法律顾问出面解决。
在发展不平衡方面, 一方面, 社区法律顾问制度的是否实施, 取决于当地党政主要领导的重视程度, 另一方面, 社区律师制度能否取得长足发展, 关键在于进入社区 (村) 的律师和法律服务工作者的数量与质量能否得到保障。目前, 在我国不少地区, 尤其在一些山区, 律师事务所和法律服务所数量较少, 并且规模较小, 从而制约着社区法律顾问制度的推广。
(三) 社区法律顾问的工作报酬不高, 付费方式单一
社区法律顾问的工作报酬普遍不高, 一般为每年5千至1万元, 列入政府购买服务的支出。
付费方式比较单一, 即不区分法律顾问的工作量的大小, 同一个县 (市、区) 管辖的每一个社区 (村) , 其法律顾问的报酬是一样的, 因而, 不利于调动法律顾问的工作积极性。
四、提升社区法律顾问制度实效性的对策
(一) 加强立法, 从法律层面提供制度保障
在西方发达国家, 社区法律服务都有法律保障。如在英国, 规制社区法律服务的法律有1999年的《接近正义法》、2000年的《社区法律服务条令》。在美国, 各地区根据自身的实际情况, 出台了较多的针对社区的法律法规。如在纽约, 与社区有关的法律包括邻里噪音整治法、家庭宠物限养法、社区泊车管理法以及针对社区住宅卫生、公共环境的“门前三包”管理法等等。[6]我国也可出台专门的《社区法律顾问法》, 就社区法律顾问的任职条件、工作内容、工作方式、报酬、考核办法等进行全面的规定, 并加强与社区 (村) 有关的配套法律制度的建设, 以确保社区法律顾问制度得到全面、长久、有效的实施。
(二) 提高认识, 规范工作机制, 加大支持力度
一是加强顶层设计。县级以上的各级党委和政府要充分认识到社区法律顾问制度是国家公共法律服务体系建设的重要组成部分, 要将社区法律顾问制度纳入辖区公共法律服务体系建设之中, 着力推进城乡公共法律服务一体化、均等化。
二是规范工作机制。要进一步规范社区法律顾问制度建设的标准体系、工作模式等, 发挥社区法律顾问在社区、乡村治理中的重要作用。无论是决策论证、文件制定, 还是社区 (村) 具体事务的处理等, 凡是有可能出现法律风险的, 都应该有社区法律顾问的参与, 真正体现法治思维与法治方式在基层事务治理中的作用。
三是要大力发展以社会律师为主体的法律顾问队伍。通过政策倾斜和财政支持, 甚至可以探索和建立多层次、多渠道、多主体的社会化投入机制, 鼓励一些有条件的律师事务所在律师资源相对薄弱的地区设立分支机构, 以满足社区法律顾问聘用的需要。
(三) 加强经费保障, 完善激励机制
社区法律服务作为公共法律服务体系建设的重要组成部分, 具有一定的社会公益性, 因而, 社区法律顾问的法律服务费也不宜过高。但是, 担任社区法律顾问的律师毕竟是社会律师, 而不是公司律师和公职律师。他们依靠为当事人提供法律服务, 取得法律服务费, 依法纳税和缴费后形成个人合法收入, 由此维持个人和家庭生计。如果报酬过低, 自然难以调动他们的工作热情。为了调动他们的工作积极性和体现按劳分配、多劳多得的原则, 可以改革付酬方式, 如按照每年5千元保底, 再根据他们开展法律讲座、撰写工作论文、调解矛盾纠纷、教育挽救邪教人员、指导涉法事务等的数量, 按件 (次) 再给予适当的报酬。
摘要：社区法律顾问制度是我国公共法律服务体系建设的重要组成部分, 有利于发挥法治思维和法治方式在基层治理中的作用。目前, 我国社区法律顾问制度实施中存在着有关规范性文件位阶低、认识有偏差、发展不平衡、法律顾问的工作报酬不高、付费方式单一等问题, 需要采取相应的措施加以解决。
关键词：社区法律顾问制度,公共法律服务,实施
参考文献
[1] 陈运雄.中美治理邪教的法律与政策比较:兼论中国反邪教法律与政策的正当性[J].法学杂志, 2016 (12) :43.
[2] 中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划 (2011-2015年) [R/OL].http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1918911.htm.
[3] 中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划 (2016-2020年) [R/OL].http://www.lc123.net/xw/rd/2016-04-17/341597.html.
[4] 国新办:13个省份已率先实现村居法律顾问全覆盖[R/OL].http://www.cuncunle.com/village-771067-article-1101518160091029-1.html.
[5] 曹吉锋.村 (社区) 法律顾问制度的实践与问题反思[J].上海政法学院学报 (法治论丛) , 2017 (1) :89.
[6] 陈佳宁.关于中外社区法律服务制度的比较研究[J].法制与经济, 2011 (2) :58.