小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《新户籍制度改革农村教育论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。摘要:深化户籍制度改革的关键,就是要消除户籍上的不公平制度。这就要求在户籍与利益“脱钩”的前提下,以公平为基点,以实现基本公共服务均等化为目标,推进城乡教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面的配套制度改革,这是户籍制度改革取得实质性进展的必要前提,否则,就无法真正取消城乡差别,实现改革目标。
新户籍制度改革农村教育论文 篇1：
新型城镇化决不是一纸户口的事
建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，标志着实施半个多世纪的城乡二元户籍制度改革进入全面攻坚阶段。《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，注定要载入国家史册。《意见》起草组成员、中央农村工作领导小组办公室成员赵阳日前就有关问题进行了解读。
城镇化的持续推进，将为数亿农民工在城市创造更高水平新生活
推进户籍制度改革是解决“三农”问题的重大举措。目前我国农业劳动力人均耕作土地面积不到10亩，人多地少的基本国情将长期存在，农业普遍存在着规模小、效率低等问题。从根本上解决“三农”问题就必须减少农民，优化农业资源配置，提高农业生产率。
农民工不能在城市安居乐业，长期奔波于城乡之间，他们把人生的黄金时间都用在了城里，人口红利留在了发达地区和城镇。从长远看，这会进一步导致城乡、区域差距的扩大。推进户籍制度改革，可以从根本上改善城乡资源配置，扩大农业经营规模和提高农业效率，为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，可以缩小城乡差距，最终达到富裕农民、繁荣农村的目的。
推进户籍制度改革是促进新型城镇化健康发展的关键环节。在城乡分割二元体制下，农民工仍然被视为城镇的“过客”，不能享受与城市居民同等的待遇，没有真正获得市民身份。城镇化的目标就是要使农民变市民，改变工业化、城镇化进程与农民工市民化进程脱节的局面。目前，我国城镇化率已达到53.73%，在7.3亿城镇人口中有2.69亿是农民工。解决“三农”问题，需要从根本上解决城乡二元结构，推进包括户籍制度在内的一系列重大制度改革，健全城乡一体化体制机制。随着我国城镇化进程的持续推进，农村劳动力还将继续流向城镇。推进农民工市民化，必须改变将进城农民工拒于城镇社会之外的制度环境，走一条以人为核心的新型城镇化道路，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。
推进户籍制度改革是促进社会和谐发展的有力保证。我国长期以来实行的是城乡分治的户籍管理制度，农民工长期处在城镇的边缘，被当作廉价劳动力。在城镇农民工的合法权益得不到应有的尊重和保护，使得农民工对城镇社会普遍怀有疏离感。另一方面，由于长期远离农业生产和农村生活，进城务工农民特别是新生代农民工对农村的认同感和归属感也会逐渐淡化。通过户籍制度改革，将实现对农民工由排斥到容纳，由管理为主向服务为主的转型，让广大农民平等参与现代化进程，实现农民工真正意义上的“进城”，共同分享现代化成果。
城乡户口界限取消，不意味着农民消失，农民将来更多是职业称谓
新中国成立至今，我国户籍制度经历了一个发展的过程，大致可以分为三个时间节点。第一个时点是1958年，从人民公社时期开始。1958年全国人大通过户口登记条例，以条文形式限制农民进入城镇，从镇到城市也有限制，标志着城乡分割制度的建立。这主要是满足当时优先发展重工业的工业化战略和人民公社的农业管理体制的需要，要建立与之相配套的人口管理制度。第二个时点是1984年。当年的中央一号文件明确了关于允许务工经商的农民自理口粮到集镇落户的政策。这是改革开放后我国城乡户籍制度首次发生重要变化，制度变迁主要是由于乡镇企业的发展需要农村劳动力，是经济社会发展的必然要求。第三个时点是2014年。国务院关于户籍制度改革《意见》颁布，标志着建立城乡统一户籍管理制度迈出实质性步伐。新型户籍制度的建立，将为农民落户城镇提供更加公平的制度环境。
目前，多数大城市和特大城市，在户籍管理上对落户设定了一定的条件是必要的。进入城市的人口增加，意味着城市公共资源的投入增加，这有一个城市承载能力的问题，为此，《意见》对转移进城农民落户城镇提出了分类指导、分步实施的总体部署。农民在城镇落户定居，是一个渐进和逐步完善的过程，需要因地制宜地加以引导。
一定意义上讲，“农民”更多是个职业身份，应该是指经营农地和从事农业的人。未来的户籍登记没有了农业户口与非农业户口之分，但并不是没有农民与非农民之分。城乡农业户口和非农业户口的界限取消了，并不意味着农民消失了，农民的职业始终有其历史和现实含义。无论到什么时候，我国都还有相当数量的农民，即使我国城镇化率2030年达到66%左右，还有近5亿人口居住在农村。
推进户籍制度改革，促进新型城镇化发展，不是“消灭”农民，更不是遗忘农民。公共服务的阳光要照到留在农村的农民群体，农村教育文化及社会保障都要继续加强完善。在城镇化发展的过程中，要充分考虑大中小城市和小城镇之间及东、中、西部地区的不同实际，结合人口规模、综合承载能力等不同情况，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大就业、教育、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。
要关注户口本上的身份转换，更应关注户口本背后的真实，切实保障农民“三权”
土地承包经营权和宅基地使用权是《物权法》等多部法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利，必须依法保障好、维护好农民的“三权”。
现阶段不得以农民退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。当前，进城农民落户的实际行动滞后于农民意愿，重要原因是担心“三权”得不到充分保护，他们中的大多数不愿意放弃“三权”来换取城镇户口。据调查，80%以上愿意进城定居的农民工希望保留承包地，2/3的农民工希望保留在农村的宅基地和房产。所以，深化户籍制度改革，要在法律和制度保障农民权益的基础上，充分尊重进城农民的自主选择权。农民进城落户后，由农民自己来决定是否有偿退出“三权”。要在尊重农民意愿前提下开展这项改革的试点工作，就是要让农民进退有路、选择自由。
新型城镇化决不是一纸户口的事，从政策着力点看，首要任务是围绕提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平。农民进城落户不是一个简单的户籍问题，农民进城不应仅仅关注他们身份的转变，更重要的是关注他们进城落户后，是否能够享有平等的公共服务。在这个进程中，农民自身需要一个逐步适应的过程，城市政府应履行向农业转移人口提供与当地城镇居民均等的基本公共服务的职责。
加快推进农民工的市民化，是一个复杂的历史过程。随着我国经济社会发展水平的提高和公共服务进一步均等化，有关进城农民“三权”的制度安排和相关法律也需要进一步研究完善。农民愿不愿进城，关键在于是否让进城落户的农民享有和当地居民同等权利。
“户改”功夫在“户改”之外，这个功夫下好了，农业转移人口就愿意落户，“户改”这件好事才能真正办好办实。所以，不应该只关注每年转了多少户口，更应该关注农民工进城后，合法的财产如何保障，与切身利益相关的公共服务如何完善。让进城的农民真正感受到城里月亮和家乡的一样圆。
作者：高云才
新户籍制度改革农村教育论文 篇2：
谈与户籍改革相关的配套制度改革
摘要:深化户籍制度改革的关键,就是要消除户籍上的不公平制度。这就要求在户籍与利益“脱钩”的前提下,以公平为基点,以实现基本公共服务均等化为目标,推进城乡教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面的配套制度改革,这是户籍制度改革取得实质性进展的必要前提,否则,就无法真正取消城乡差别,实现改革目标。
关键词:户籍制度;配套制度;改革
收稿日期:2009-12-28
作者简介:郭奕晶(1975-),女,山东高唐人,山东警察学院治安系讲师,硕士,研究方向:治安管理学。
我国现代户籍制度确立于1958年,是计划经济体制的产物,随着时代的发展,传统户籍管理制度的超稳定性和滞后性的弊端日渐显露,已经成为我国城市化和现代化的最大障碍。随着近几年来各地不断推出的户籍改革新举措,户籍制度改革已成为全国人民关注的焦点之一。目前,全国各地户籍制度改革已经取得了明显成效,比如取消农业户口与非农业户口的划分、减少迁移限制、放宽落户政策等等。然而社会的进步、国家的发展和个人的需求都期盼着改革能够进一步迈出实质性的步伐。
原有的户籍制度最大的弊端,是因为其背后隐含了太多的不公平。深化户籍制度改革的关键,就是要消除依附在户籍上的不公平制度。这就要求在户籍与利益“脱钩”的前提下,以公平为基点,以实现基本公共服务均等化为目标,推进城乡教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障等方面的配套改革,并逐步将其固化为法律制度,从而在人口权益平等的框架下,形成人口在城乡、区域之间自由迁徙的格局。因此,配套制度改革是户籍制度改革的前提条件,这些配套制度包括:
一、劳动就业制度
当前的城市劳动用工制度改革仍没有大的突破,农民进城工作依然是主要通过“非正式的劳动力市场”获得的。建立城乡统一、公平竞争、正规的劳动力市场,对优化劳动力资源的配置结构,构建雇佣双方的权利与义务关系都具有重要意义。但由于我国面临严峻的就业、下岗、再就业形势,以及涉及原有城市人口刚性的既得利益。使得这方面改革的难度很大。
现有的劳动力流动是个市场过程,今后的剩余劳动力转移也必将是个市场过程,必须通过劳动力市场的供求决定。放开户籍制度的前提必须是城市有能力吸收愿意转移的农村剩余劳动力。为此,一方面应该保持经济的稳定快速发展,特别是发展劳动力密集型的产业,千方百计地增加就业;另一方面,建立统一、规范的劳动力市场。包括通过政府、民间职业介绍所和信息媒体逐步建立城乡统一的劳动力供求信息;继续发展和完善民间职业介绍机构;进一步完善劳动力市场管理制度,强化《劳动法》的执行力度,确保劳动力雇佣双方的权利和义务。取消对进城农村人口的歧视性政策和职业工种限制,对于城乡就业劳动力,应该按照公开、平等原则竞争上岗,并在工资待遇、劳动保护、社会保障等方面实行统一的国民待遇。同时,也要不断增加农村教育投资,发展各级各类职业培训教育,提高劳动者的专业技能和就业能力,从供给面改善转移劳动力的素质,扩大就业面。
二、教育制度
对于进城农民工子女教育问题,虽然国务院已明文规定一切费用和各项待遇与城镇子女相同,但由于户籍障碍的存在,一些地方仍然存在着不同程度的歧视现象。一是以种种理由拒收或少收农民工子女入学;二是划定农民工子女就读学校和班级;三是在入学手续上设置新的门槛,必须暂住证、计生证、就业证、户口所在地证明等多证齐全才能办理入学手续。在高校招生中也存在着户籍歧视问题,我国的高等教育考试制度规定考生必须在户口所在地参加考试,而许多随父母在城市就学的考生无法参加当地组织的高考,造成极大不便,且影响考试成绩,也给青年考生留下心理阴影。北京、上海、天津等高校聚集的大城市,本地考生的录取分数线大大低于外地考生;在某些省份,省会城市考生高等院校录取最低控制线也大大低于其他城市,这些做法,极大地损害了公立高等教育的公平性。因此,改革教育制度,积极推动城乡教育事业均衡协调发展,最大限度地满足城乡居民多样化的学习需求,使人人都能够公平的享用教育资源,这是保证公民自由流动的前提,也是户籍制度改革得以顺利进行的前提。
三、土地制度
农民进入城镇,最大的忧虑是因离土离乡,使原有承包地及宅基地的使用权可能失去,在这种情况下,一旦在进入城镇,工作、经营中发生风险,就缺乏农村中最直接最常用的化解经营风险和抵御经济被动的土地资源。因此,土地与户籍的关系如果处理不好将是户籍制度改革的一大障碍。我国土地法规定:农村土地为农民集体所有。我国农村目前实行的是家庭联产承包责任制。在这种制度下,农户家家耕田,户户种地,土地的耕种分散化使土地的集约、规模经营难以实现。又由于农业与工业相比较利润低下,致使许多农民弃田进城务工或是半年为农,半年为工,种田只是求得温饱,这势必造成农民对耕地的粗放经营,对我国农业的发展也极为不利。为了更有效地使用土地,“一方面,要制定政策,鼓励和支持进城农民让出承包土地,促进土地逐步向种田大户集中,实行规模经营。另一方面,采取统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的办法,加强小城镇建设用地管理,防止土地浪费。”[1]
在对现行土地制度的改革虽已启动但尚不到位的情况下,欲割断户籍与土地的联系,可以创造条件让农民放弃对集体土地的权利,改变户籍迁居城市成为市民,在城市安居乐业。这些条件具体讲就是:第一,政府要保障放弃农村土地承包权的进城农民能够优先购买城市经济实用房或租用廉租房;第二,政府要保障放弃农村土地承包权的进城农民享有和城市居民相同的失业、工伤、养老、医疗、最低生活等方面的社会保险、保障,其子女享有与城市居民子女相同的受教育权利以及在城市就业的权利;第三,政府要保障放弃农村土地承包权的进城农民得到更多的就业服务和职业培训。有了这些条件,自愿弃土进城的农民人数会大量增加,城镇化进程会大大提速,城乡统筹也会在一些地方尤其是城市郊区取得明显成效。“如果不具备这样的条件,哪怕是统一城乡户籍登记,哪怕是取消农业户口和非农业户口的划分,哪怕是改‘村委会’为‘居委会’,也没有割断户籍与土地的联系。”[2]
四、社会保障制度
真正实现城乡户籍统一,必须逐步建立城乡衔接的社会保障体系,降低城市户口的“含金量”,促进社会保障向农村覆盖。目前我国已经为城市户籍人口基本建立起以社会保险为主要内容的社会保障体系框架。而农村地区社会保障具有社区性、低层次性、非制度化的特点。农村社会保障的形式主要是农村社会救济,只有少数地方实行了农村社会养老保险及合作医疗保险。农民养老保障以家庭为主,仅有少数发达地区按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则,建立了个人账户积累式的养老保险。如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度不是覆盖全体国民的,如果仍旧存在很大的城乡差别和地区差别,那么户籍制度的改革就难以取得实质性的进展。
建立农村社会保障体系应首先解决农民在养老、医疗和最低生活保障上的困难。2009年底,山东省在19个县(市、区)开展了新型农村社会养老保险制度(简称“新农保”)试点,值得推广。这项制度实行个人账户和社会统筹相结合的模式,筹资采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式;具有基本保、广覆盖、有弹性、可持续等特点;促进了城乡居民在社会养老保险方面的制度平等,有利于改变城乡二元结构,实现基本公共服务均等化,缩小乃至消除城乡差距。
接着要实现在城镇务工的农村劳动力的社会保障金在全国范围内无障碍流转,使其劳有所得,病有所医,老有所养。莱芜市是山东省社会保障体系城乡一体化改革的试点,他们的成功经验值得借鉴和推广。为妥善解决到城镇就业的农村劳动者的社会保障问题,促进农村劳动者稳定就业,莱芜市制定了城镇化过程中农村劳动力和被征地农民的社会保障办法,将进城就业的农村劳动者列入养老、医疗、工伤和生育保险参保对象,与城镇职工享受同样的政策和同等的社会保险待遇。将进城自谋职业和自主创业实现稳定就业的农村劳动者,纳入了城镇职工基本养老保险和基本医疗保险范围;参保人员不分户口性质,只要在单位从事劳动、获得工资收入,用工单位就应该让其参加企业职工基本养老保险,农民工按照所在单位的缴费基数和缴费比例缴纳养老保险,与城镇职工实行同样的缴费政策。在工伤保险方面,农民工可单独参加工伤保险。对于愿意参加城镇居民医疗保险的农民工允许他们参加,享受城镇居民的医疗保险待遇。根据被征地农村劳动者年龄和被征地区域,将被征地农村劳动者分别纳入了相应保障范围。
在进城农民的社会保障问题上,也可以实行用土地换保障的政策,为进入城镇落户并将承包土地一次性出让的农民提供低保待遇。即凡户口迁入城镇落户的农村居民,要按照国家土地承包法的规定执行,尊重本人意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。保留其土地承包经营权者不可享受城市最低生活保障,未承包土地者则可申请低保。此举不仅有助于加快城镇化步伐,促进农业的规模经营,形成土地的集约化经营,而且也排除了个别农民既在城市享受低保,又在农村搞农业生产,享受双份保障的可能性。“这一方面可以清除城市居民的不公平感,从而消除部分户籍制度改革中来自城市居民的阻力;另一方面,城市低保的范围也不会无限制地扩大,从而保持中央地方各级财政的低保资金与低保的实际需求之间的平衡,可较大程度地消除部分地方政府由于财政担忧而给户籍制度改革造成的阻力。”[3]
除了以上几项配套制度需要改革之外,其他与户籍改革有关的选举、计划生育、征兵、优抚安置、交通事故赔偿等制度和政策,也应及时作出相应的改革和调整。如果户籍改革与经济社会配套政策未能衔接好,即使户籍制度取消了农业和非农业之分,公安机关将其统一登记为居民户口,也无法从根本上消除城乡二元差别,户籍制度改革也不会具有实际意义。
参考文献
[1]吴元波.农村城镇化无法回避土地政策和户籍制度改革[J].中国乡镇企业,2003,(11).
[2]黄永红.户籍制度:统筹城乡综合配套改革的路径分析[J].探索,2008,(2).
[3]胡桂英,陈成文.论一元户籍制的可欲性[J].信阳师范学院学报(哲学社会科学版),2007,(2).
[责任编辑:王洁]
作者：郭奕晶
新户籍制度改革农村教育论文 篇3：
中国户籍制度改革的困境及其求解
[摘要]文章在梳理我国户籍制度形成、改革的基础上，提出我国户籍制度改革面临的城市负担能力、普惠型社会福利、进城农民土地处置等困境，并以当前成都市所推行的户籍制度改革为蓝本分析了其解决这些困境的努力．提出了成都户籍制度改革对全国户籍制度的启示。
[关键词]户籍；户籍制度；社会福利
[文献标识码]A
我国特有的户籍制度，并非仅仅是基于人口居住城乡分野而带来的城乡不同的人口登记、统计制度，还包括基于户籍性质不同而进行的人口迁移控制与权利配置等诸多制度体系。改革开放以来，人口迁移，尤其是人口流动管制逐渐放松，城乡户籍权利配置差异逐渐调整。但是，由于种种因素的制约，我国户籍制度改革并不顺利，目前仍然面临着一些问题和困境。2010年11月，成都所推行的户籍制度改革，探索解决了户籍管理中所面对的一些难题，对我国户籍制度改革提供了全新的借鉴和启示。
一、我国户籍制度的形成与改革
(一)城乡分治户籍制度的形成
新中国成立以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户口管理制度开始从城市到农村逐步构建起来。1955年6月，国务院发出《建立经常户口登记制度的指示》，登记常住人口，建立起经常性户口登记和户口管理制度。
在计划经济体制形成过程中，户籍制度沿着计划管理模式不断发展并渐趋僵化。面对农村人口大量入城的控制难题，1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，条例所确立的户口凭证迁移落户制度开启了以户口迁移控制人口流动的先河，从农村进入城市的户口迁移控制逐步强化。1977年，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，提出严格控制市、镇人口，明确户口迁移的审批权限和手续，要求严格控制“农转非”。稍后，公安部下达“农转非”的内部控制指标，户籍控制“农转非”的做法得到确认。
在强化人口迁移控制的同时，以户籍性质为基础城乡分割的户籍权利也在建构，户籍逐渐与粮油等生活用品供应、教育、就业、医疗、养老和劳动保障制度等相结合，使得户籍附加不同的权利、利益而身份化，使得农业户口和非农业户口变成高低有别的户口等级。同时，政府建构起升学、招工、参军提干等制度化途径，以实现户籍由农业向非农业可控性转变。户籍及其相关政策建构，使得中国城乡成为相对封闭、经济社会制度各异的独立体系，户籍转化为身份差别，形成“城乡分治、一国两策”的格局，进一步强化了中国的二元社会结构。
(二)城乡二元户籍制度的改革
1978年后，我国逐步转向市场经济体制，户籍制度从集镇、小城镇人手调整，放松对人口迁移的控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，有条件允许在集镇务工、经商和办服务业的农民及其家属落户集镇。1992年8月，公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，重点解决婴儿落户、夫妻分居、投亲落户等问题。2001年3月，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，允许有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转为城镇户口，并允许其自愿保留或转让承包地经营权。与此同时，粮棉油等物质生活资料的市场供应、劳动就业领域的市场化改革、允许中小学借读等一系列政策的调整，使得基于户籍的权益配置制度弱化。但是，当时建立的最低生活保障制度、失业救济、养老医疗保险等还是针对城市居民的，农村居民被排除在外。
2003年以后，由于城乡劳动力出现短缺，国家推行统筹城乡社会经济发展，一些大中城市，例如石家庄、哈尔滨、南京、郑州等省会城市以及江苏省、湖南省、浙江省、辽宁省等开始推进区域性户籍制度改革。这些改革一方面以固定住所、稳定职业或生活来源等准入条件取代进城指标，另一方面从管理上取消户籍性质划分，统一登记为居民户口。从各地实践来看，这些改革往往以城市发展为中心而推行，基于户口性质的差别化待遇依然存在，户籍制度改革没有取得预期成果。2009年，广东省以积分入户形式推动农民工进城；2010年，重庆启动梯度化的城乡户籍制度改革。尽管这两个省市的改革未脱离城市发展动机，但是这些改革降低入户门槛、推进户籍权利平等化，并激发了个人努力和自致而受到肯定。
(三)我国户籍制度改革面临的困境
我国户籍制度改革已经推行了几十年，但总体而言，我国户籍制度改革滞后于经济社会发展需要，这与其改革中遇到的诸多问题和困境分不开。这些问题和困境主要有：
1．农村人口进城与城市负担能力之间的困境。在城乡户籍所附加的诸多权利和利益差异得不到彻底改革的背景下，农村人口就存在进入城市的动力，农村人口进城必然对城市管理、公共服务、社会福利等提出要求，必然对城市的资源、环境、基础设施等带来极大的压力。在城市，尤其是大中城市没有足够的能力应对这种压力的情况下，人口的过快增长必然挤占城市资源对户籍人口所提供的公共服务及社会福利，带来各种住房、交通、环境等难题。因此，大中城市选择较高入城门槛，控制农村人口入城，进而造成了大量农村人口难以在其居留地落地生根，我国1.5亿多的农民工只能十几年、几十年在城镇“暂住”的局面。
2．选择型社会福利向普惠型社会福利过渡的困境。计划经济体制下形成的选择型社会福利保障城市生活必需品和社会福利供给，而将农村人口排斥在外，使得城乡居民成为两个不同的社会身份群体。伴随我国市场经济的发展，以及城乡统筹的推进，需要建立覆盖城乡全体公民的普惠型社会福利，不仅城市居民、农村居民需要平等地享有，即便外来流动人口也需要相应享有。但是，由于制度依赖的存在，以及地方政府在社会福利供给上承担主要责任，考虑到财政承担能力限制，城乡之间、本地人口与外来人口之间的普惠型社会福利难以一步到位。
3．进城农民土地使用权放弃与保有的困境。长期以来，农民转户进入城市，相应就要放弃在农村宅基地、承包土地等相关权利，近年来一些地方政府推行“土地换社保”更是强化了这种做法。如果公共服务、社会保障等被视为政府应平等提供给城乡居民的，“土地换社保”就构成对农民权益的侵害。但是，农民在转户进城同时拥有宅基地、承包地等权益也构成对城市居民的不公平。对于转户进城农民，其在农村宅基地、承包土地等土地权益处理需要科学的制度设计，简单的存废皆不可取。
由于户籍制度改革面临的这些困境，户籍制度改革步伐一直难以顺利向前迈进。以至于目前户籍制度依然在发挥着控制人口迁移、进行权利配置的作用，当前借户籍改革谋取农民土地的“土地换社保”做法
也使得进城农民土地的处理成为改革中的新难题。正是在此背景下，2010年11月成都户籍制度改革打破了户籍制度的诸多瓶颈，在户籍管理的多方面进行全新的探索，被称之为“最彻底”的户籍制度改革。
二、成都市户籍制度改革
2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。该意见使得户籍制度回归到其本源的登记管理职能，将居民应享有的基本公共服务、社会保障与户籍脱钩，实现了城乡居民权利的平等化。成都市还对流动人口推行居住证管理，赋予流动人口和本地居民大致平等的权利和保障。这是多年来成都统筹城乡协调发展的结果，此前成都市实施了农村土地使用制度改革，明确农民的土地使用及其收益权；成都市还增加对教育、医疗、社会保障的投入，推进基本公共服务均等化，弱化户籍附加权利。同时，成都市逐渐调整户籍管理制度，最终彻底改革户籍制度。
(一)成都户籍制度改革的基础
2007年6月，成都市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都从农村土地使用制度改革，以及推进教育、医疗、社会保障均等化入手，在多领域进行了改革创新，促进城乡居民基本公共服务和社会福利的平等化。这些改革弱化了户籍的附加权利，奠定了户籍制度改革的基础。
从2008年开始，成都市开展农村产权制度改革，推动了农村土地使用确权。通过改革将农民的宅基地使用权、土地承包经营权等固化为村集体经济组织赋予农民的财产权利，并颁证到户予以明晰化。同时，成都市设立农村产权交易所，允许农民土地使用权的流转，使得土地使用权可以变现，转化为农民可以带走的财产。这使得土地变成可流转的生产要素，保障农民进城后的土地及其收益，解除了农民进城时土地、住房等不动产的羁绊。
为缩小城乡基本公共服务和社会保障的差距，从2004年开始，成都市投入14.5亿元，在全域成都建410所标准化学校。提高农村教师待遇，实行名校集团化，利用名校带动近远郊区(市)县的学校共同发展。投入7.6亿元，完成乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生站建设，提升基层医疗卫生服务。同时，成都市加大社会保障投入，拓宽覆盖面。2004年，成都采取财政补贴方式将征地农民纳入城镇养老、医疗保险。2008年，农民被纳入农村养老保险体系后，逐渐整合城乡居民建立统一的养老保险制度。同时，率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现城乡居民医疗保险制度一体化。根据成都市市长葛红林提供的数据，2004年，城乡人均公共服务投入的差距是1542.8元；在2009年，城乡人均公共服务投入的差距是136.2元。提升农村教育、医疗，加大对农村社会保障投资，缩小了城乡居民的户籍权利差距，奠定了户籍制度改革的基础。
(二)成都户籍制度改革的内容
从2003年起，成都市着手调整户籍管理制度。2003年，根据成都市人民政府批转市公安局《关于调整现行户口政策意见》，以合法固定的住所、稳定的职业或生活来源等户口准入条件代替了“入城指标”，同时放松大中专学生等的户口迁移及亲属投靠的入户限制。2004年，成都市打破二元户籍登记制度，取消了“农业”和“非农业”户口的性质划分，统一为“居民户口”；2006年后，成都市放宽了户口的准入条件，农民租住统一规划修建的房屋、租住私人住房等都可以迁移入户。2010年11月，成都市出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，该意见的主要内容可划分为以下方面：
1．建立户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度。城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，实现人口流动，户籍跟着迁徙，实现户口登记地与实际居住地的一致。推进建立以身份证号码为标识，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统。
2．统一就业失业登记，完善就业援助制度。建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准。在法定劳动年龄内，有劳动能力，有就业要求，在农村没有土地承包经营权和林地使用权，处于无业状态的本市居民，均可进行失业登记。城乡就业困难人员同等享受社会保险补贴、岗位补贴等就业援助扶持政策。
3．完善城乡统一的社会保险制度，统一退役士兵安置补偿和城乡义务兵家庭优待政策。停办非城镇户籍从业人员综合社会保险，将已有非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。用人单位及其职工参加城镇职工社会保险，其他居民自主选择参加城乡居民社会保险或城镇职工社会保险。入伍前没有土地承包经营权和林地使用权的城乡退役士兵享受同等的货币补偿或就业安置政策。各区(市)县应统一城乡义务兵家庭优待金标准。
4．分区域统一城乡住房保障体系以及“三无”人员供养标准和低保标准。各区(市)县对城乡居民符合住房保障条件的家庭，要统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。在同一区(市)县内，统一“三无”人员供养标准，逐渐统一城乡的低保标准。
5．实现义务教育的公平化，统一中职学生资助政策。义务教育阶段学生在户籍所在地就近入学，公平就学。推进城乡公共教育资源的均衡配置，按照国家相关政策要求，统一标准，对就读中等职业学校的本市所有户籍学生实施助学政策。
6．建立城乡统一的计划生育政策，城乡居民在户籍地享有平等的政治权利和民主管理权利。迁入城镇的村民在5年内继续执行农村计划生育政策，实现独生子女父母奖励政策的城乡全覆盖。城乡居民自由迁徙并落户后，按照选举法、村(居)民委员会组织法等法律、法规的规定，在户籍所在地享有平等的选举权、被选举权和民主管理的权利。
成都在全域范围内城乡统一户籍，实现居民自由迁徙，推进了城乡统筹发展，有助于加快城乡一体化进程，成为当代我国户籍制度改革的典型样本。而统一城乡户籍，均衡户籍权利也促进了公共资源在城乡间的均衡配置，生产要素在城乡间自由流动，促进了人口在空间上合理的分配和布局。
2011年1月，成都对流动人口推行居住证管理。根据2010年7月颁发的《成都市居住证管理规定》，拟居住时间在一年以上，且在当地从事务工、经商及买房租房人员，并交纳社会保险六个月以上的，可以办理居住证。持证人员在劳动就业、医疗卫生、计划生育、法律援助等12个方面享有与成都户籍人口同等的权利和保障。这种做法改革了以往以户籍配置资源和权利的做法，不仅使得本地城乡居民享有统一的基本公共服务和社会保障，而且使得流动人口享有与当地居民相似的权利和保障，有助于推进我国公民权利的平等，保障全体公民的基本人权和社会公平。
三、成都改革对破解我国户籍制度
改革困境的启示
将成都户籍制度改革放在我国户籍制度改革的大背景下进行分析，可以发现，成都户籍制度改革破除了户籍管理对城乡居民自由迁移的束缚，建立起户籍、居住一元化管理机制，保证户籍、人口管理统一性；同时，改变了基于户籍性质的权利差异，实现了户籍权利的平等化，使得城乡居民、流动人口都可以享有的基本公共服务和社会福利。更重要的是成都户籍制度改革在深化农村产权制度改革，实行农地确权的基础上，成都保障农民的土地使用权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害，否决了“土地换社保”的做法，保障了进城农民在农村的相关土地使用权益。这些做法有助于全国户籍制度改革困境的求解，给我国户籍制度改革提供了诸多启示。
(一)缩小户籍权利差距可化解农村人口进城的压力
户籍制度改革的难点并不在于户籍登记制度本身，而在于附加在户籍之上的诸多公共服务、社会保障等配套制度的改革。和户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会保险、社会福利等等配套制度的改革，不仅制约户籍制度本身的改革，也往往决定整个制度改革的成败。我国一些地方因为这些配套制度改革滞后，放松户口控制后不得不紧急叫停的改革并非特例。户籍制度改革，实质性的是城乡户籍权利、利益的平等，仅仅统一居民户口，不进行相应的户籍配套制度改革也就失去了改革意义。当然，在城乡户籍权利、利益的差距不可能短期消除，这就需要渐进改革。在此过程中，基于户籍的基本公共服务、社会保障差别逐步缩减，农村人口不管是是否进城都可以享有基本统一的权利和利益，这就化解了农村人口进城与城市负担能力之间的困境。当越来越多的权利、利益脱离户籍性质而成为普遍的权利、利益后，人口迁移的户籍控制自然消失，城乡户籍权利差异消除，户籍制度便可以回归其本源。
(二)普惠型的社会福利制度应该逐步实现
在渐进缩小本地城乡户籍的权利、利益差距的同时，对本地户籍人口的公共服务、社会保障等方面的待遇基本可以推而广之到在本地生产、生活的非本地人口身上，从而彻底推进普惠型的社会福利。长期以来，外来人口的权利保障一直是难以解决的问题。这固然来源于在财政分权模式下地方政府在公共服务和社会保障供给方面需要承担更多的财政责任，在降低户籍门槛以及放松外来人口控制问题上，地方政府不得不考虑财政承受能力。针对外来人口提供不同于本地居民的公共服务、社会保障配置，形成了对外来人口的权益歧视。但是，外来人口在流入地劳动就业、在当地生产生活、在当地居住消费，其所创造的价值也当然在流入地。从此意义上说，外来人口在其流人地享受当地居民的基本公共服务、社会保障等就无可厚非。在缩小城乡户籍差别待遇的同时，对外来流动人口的公共服务、社会保障等也需要相应推进，使其在居住满一定年限后享有和本地户籍人口基本相同的权利，从而推进我国公民在户籍地，或在居住地都可享有和行使基本公民权，保障公民的基本人权，推进社会公平。
(三)土地制度与户籍制度良性联动需要进一步探索
在农民转户进入城市后，其原来作为村集体经济组织成员使用的宅基地、承包地等的处理一直是影响农民进城的重要因素。一些地方政府推行“土地换社保”的做法的最终目的是从农民手中获取城市发展短缺的土地资源，并非扎实推进城乡统筹或户籍制度改革。成都市在推行农村土地使用制度改革的基础上，允许农民带产权进城，保障农民土地使用及收益权不会因进城而改变。如果进城农民既可拥有城市居民的各项权利，同时又可不放弃原集体经济组织成员的权利，这无论如何也是一种不公平。如果进城农民的土地完全由农民自愿处理，那些在城市获得稳定就业收入的农民更倾向于保留土地，获取租金或者空留在那里；而那些在城市勉强谋生的农民却倾向于将土地变现，以增加在城市生存的机会，而恰恰这部分人有可能很难在城市长久立足。这进一步又会导致不关心农村的“城居地主”或者“城市贫民”的出现，进而带来难以解决的遗留问题。
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责任编辑 北纬
作者：马福云