今天小编为大家推荐《严格审查救济人员论文(精选3篇)》仅供参考，大家一起来看看吧。摘要：审查逮捕程序诉讼化强调逮捕程序应当由控辩审三方主体参与，检察机关在侦查机关及犯罪嫌疑人之间保持中立地位，保障犯罪嫌疑人及其辩护人的有效参与，决定逮捕的过程须遵循正当程序的要求。当前我国的审查逮捕程序普遍存在行政化、追诉化、救济虚无化、“一劳永逸”化等诸多问题，2012年修改通过的《刑事诉讼法》已经对此做出了适当的回应。
严格审查救济人员论文 篇1：
综合执法改革的乡镇实践研究
摘 要：综合执法体制改革是党的十八大以来中央顶层设计和重要工作部署，各地方改革因地制宜各具特色，调研围绕孝感本地乡镇综合执法改革推进情况，总结乡镇政府处境尴尬无权执法、执法部门力量有限“选择”执法、乡镇政府属地管理权责失衡、执法队伍建设有待加强等主要问题，并提出设定方案搭建平台分步实施、匹配乡镇职权合理落实属地责任、细化标准化执法操作规程、严格执行执法人员绩效考核、强化执法装备与科技应用等实践路径。
关键词：综合执法;行政执法;改革;基层实践
行政执法是实施法律规范的主要途径，行政执法体制改革是建设法治政府、推进全面依法治国的关键环节。当前，要贯彻落实省内关于综合执法体制改革的整体部署，研判孝感市执法部门及乡镇实际，探索创新行政执法的体制机制，推进本市乡镇综合执法工作。基于此，孝感市委党校成立“行政执法权向乡镇延伸研究”课题组，先后到多个市直机关、县市区执法部门、乡镇开展调研并认真总结，报告如下。
一、综合执法体制改革总体进程
（一）概念界定
行政执法是指行政机关直接实施法律法规的管理行为，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政给付、行政确认、行政奖励等。实践中最狭义的行政执法是指行政检查、行政处罚以及部分行政强制。
综合执法是指在同一公共领域或行政区域由一个执法部门或一支执法队伍综合行使多个执法部门（组织）法定职权的行政执法制度。其中，公共领域是指行政学意义上的与市民社会对应的社会生活内容，围绕公共部门的活动展开，实践中指称部门管理的“条”，典型的如城市管理综合执法。行政区域是指国家基于分级管理实行的区域划分，实践中指称各级政府管理的“块”，典型的如某经济开发区综合执法。由于中央没有具体限定综合执法的改革路径，各地做法不一，如将联合执法等同于综合执法，调研中有不少部门和乡镇工作人员对综合执法概念有疑惑，需要在改革进程中明确并统一认识。
（二）历史沿革
1.学术探索
综合执法改革的学术研究在20世纪80年代就开始了，最初只是限于一个部门的工作机制调整优化，伴随着改革开放进程，逐步指向职能交叉、多头执法等执法体制问题，并形成综合执法改革的学术共识和呼吁。
2.改革进程
综合执法改革的法律依据起点是1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》第16条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，明确了相对集中行政处罚权的改革方向，就是依法將多个行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使。1997年，经国务院批准，城市管理综合执法改革开始在部分城市试点并逐步全面推行。2002年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，改革试点从城市管理向文化市场管理、交通运输管理、资源环境管理、农业管理等领域拓展，综合执法改革正式启动。
（三）顶层设计
党的十九大报告、十八届三中四中全会决定以及国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》均明确指出，行政执法体制改革的目标是建立健全“权责统一、权威高效的行政执法体制”，要“推进执法重心向市县两级政府下移”，“大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等11个领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法”[1]。
（四）各地做法
综合执法不仅要贯彻中央要求，还要结合本地实际因地制宜，因此各地推进综合执法工作的方案各具特色，进程前后不一。
1.部门综合执法
跨部门综合执法。实践中称之为“大综合执法”。城市管理综合执法结合地方立法依法运行，走向规范和成熟，部分城市在城管部门的基础上拓宽执法权限，组建了综合执法局。整合文化领域市场执法职能和执法力量，普遍建立了文化市场综合执法队伍。部分城市结合大部制改革，整合工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督、价格监督检查、知识产权等部门职能，建立了新的市场监督管理局。少数城市开始改革试点，整合主要的行政许可职能，组建了综合审批局。
部门内综合执法。暂时不具备综合执法条件的领域，在相关部门内部推行部门内的综合执法，整合部门内各内设机构的执法权限和执法力量，逐步实现部门内的一支队伍管执法。
2.行政区域综合执法
扩权强镇推进乡镇综合执法。山东省商河县2014年4月以来，在乡镇一级挂牌成立综合执法大队，采取联合执法与委托执法相结合的工作模式，初步实现乡镇政府层级一个主体一支队伍执法[2]。湖北省宜都市2015年11月，在姚家店镇启动了“一府三中心”改革试点工作，镇政府整合资源，设置政务服务中心、公共服务中心、综合执法中心，综合执法中心集合了工商、食药、司法、民政和住建、国土、农业、教育、文化等相关部门人员，在镇政府的统一指挥管理下进行日常全面监管[3]。
开发区综合执法。2017年1月，烟台经济技术开发区成立综合行政执法局，开启集多领域行政权力于一体的新模式，将城市管理、规划、国土资源、文化、旅游以及道路交通运输管理、市场监管、水政8个领域全部或部分行政执法权纳入跨领域综合执法范围。综合行政执法局为开发区管委工作机构，依法集中行使相关行政职能部门的行政处罚权、行政强制权和相关监督检查权[4]。
二、孝感市综合执法改革状况与存在问题
（一）孝感市综合执法改革状况
1.市政府统筹推进改革卓有成效
市委市政府贯彻中省精神统筹安排，市编办牵头推进改革事宜。先后组建了市食品药品监督管理局稽查分局、市卫生计生综合监督执法局、市文化市场综合执法支队，实现了食品药品、卫生计生、文化领域综合执法。在市直高新区、临空区设立了综合执法局，由市直有关部门和垂直管理部门与高新区、市临空区签订委托文书，并刻制“综合执法专用章”，实行“一支队伍管执法”。调研得知，综合执法局的执法人员及行政职能截至2017年6月没有到位运行。由市法制办组织实施，截至2016年9月30日，全市行政执法人员换证考试工作圆满完成，仅市直参考人员就有2 169人[5]。
2016年4月，孝感市在市政府门户网站上公布了市直45家执法单位的权力清单和责任清单，并对其实行动态化管理。经严格清理，审定了市级行政权力事项2 961项，具体包括行政许可200项，行政处罚1 909项，行政强制133项，行政征收24项，行政给付19项，行政检查199项，行政确认106项，行政奖励8项，行政裁决10项，其他类353项。
2.乡镇行政执法基本情况
多数执法领域，县直部门享有法定职权开展行政执法，乡镇政府依托村（社区）组织力量，反映本地情况协助配合执法。县直部门的执法机构分为三种情况，有的在每个乡镇都设置了派出机构;有的采取分片区设置派出机构，一个派出机构负责几个乡镇的部门执法工作;有的不设置派出机构，以机关下设的专门执法机构执法，执法机构内也分片区开展工作。对于没有在本乡镇设置派出机构的，乡镇政府都有相应的机构或人员对位负责。少数执法领域，乡镇政府有一定的执法权限。
（二）乡镇行政执法存在的主要问题
1.乡镇政府处境尴尬无权执法
调研中，多位执法部门和乡镇工作人员用尴尬一词来界定乡镇执法问题。原因是现行法律法规只赋予乡镇政府有限的行政执法权，包括村镇建设规划管理、内河道交通安全管理、殡葬管理、乡村公路绿化管理、生猪屠宰管理等。除此以外的行政执法领域，乡镇政府没有法定的执法权，发现违法行为只能说服教育劝阻，及时联系有执法权的部门处理，形成“看得见的管不着，管得着的看不见”的局面。法律规定的委托执法形式，因为执法责任归属委托方，有些如安全监管可能涉及刑事责任承担，执法部门心存顾虑不愿委托。
2.执法部门力量有限“选择”执法
伴随着城市化飞速发展，执法部门在人员、编制、装备、经费等方面不能满足行政执法的实际需要。人员配备原则上应向执法一线倾斜，实际情况相反，部门机关人员超编而执法队伍或乡镇派出机构人员明显不足。调研发现，一些派驻乡镇的执法站所名义上是3-5人，实际上常年1人驻守，无法开展正常的执法工作。部分已实现一领域综合执法的部门，虽然对外是一支队伍，内部仍然延续原来的几个细分领域独立执法，執法力量不足的问题没有得到有效缓解。与乡镇相比，市区县城城市规模大，应予办理的行政违法案件相对集中多发，执法效率高，部门开展执法时，必然将执法力量向市区县城倾斜，客观上造成选择执法的效果，对乡镇关注少投入少，不能满足乡镇的实际需要。
3.乡镇政府属地管理权责失衡
部门下乡执法行政成本高，要求乡镇属地管理支持。孝感市下辖7个县市区，其中行政村（社区）最多的是汉川市，下辖626个行政村（社区），最少的是大悟县，下辖285个行政村（社区）[6]。如果执法部门跑遍所有行政村（社区），一天两个也需要最少143个工作日。各县城到最远的乡镇是大悟城关到宣化店镇，约50公里，在使用执法车辆的条件下需要一个小时，如果搭乘公共汽车时间翻番。
县政府及其执法部门对乡镇安排工作，强调属地管理原则，不管事大事小，只要人或者事是镇域内的，先不区分事务类别背后原因，统统“谁的孩子谁来抱”，抱不好就追责。乡镇政府只好想方设法去“抱好自己的孩子”，以免自己被追责。但是多数领域乡镇没有执法权限，只能采取不规范的权宜之计处理问题，不适应法治政府建设的要求，不适应基层群众日益进步的法治观念和诉求。调研得知，有农民对乡镇干部上门做拆迁工作全程摄像，还有一位农民因为一个行政争议走完从申请行政复议到提起行政诉讼一审二审的救济全过程。
4.执法队伍建设有待加强
执法部门和乡镇工作人员，年龄普遍偏大，中间年龄段多数在40-50岁之间。一些执法部门受制于编制限制，人员梯队建设无法进行。乡镇则是年轻人来来去去，留不住人，留下的年轻人一旦成长为乡镇领导，就离开了执法一线。现有人员身份不同待遇差别大，同工不同酬问题突出。
三、推进乡镇综合行政执法的改革路径
乡镇执法体制改革，必须以中央确定的部门综合执法为主要方向，结合各乡镇实际稳步推进。
（一）设定方案搭建平台分步实施
以2020年基本建成法治政府为阶段性目标，结合中省推出的量化考核指标体系，倒排执法体制改革进程总体方案，改革任务分解到政府及其执法部门，设定时间节点定期督查到期考核验收。搭建两个平台明确运行机制，一是县市区领导层面的联席会议平台，整合同一领域的各部门执法力量，划分理顺部门之间的执法职责，明确各执法部门、乡镇（街道）政府的事权配置。二是执法部门层面的联合会商平台，探索总结综合执法、联合执法的运行机制，协调解决执法业务争议。
（二）匹配乡镇职权合理落实属地责任
继续加强乡镇的基层组织建设，维护村（社区）网格化管理系统良性运行，及时收集和报送辖区内的执法相关信息。结合各乡镇实际需求，通过联席会议平台协调，拟定菜单式委托执法清单供乡镇选择，以委托方式赋予乡镇必要的行政检查、行政处罚等职权。建立乡镇的综合执法中心或联合执法中心，将乡镇持有执法证件的工作人员、执法辅助人员和部门派驻执法人员集中合署办公，统一对外开展执法工作。明确条块的责任划分，制度固化乡镇、执法部门的责任边界，有争议的事项确定上交的渠道、管辖主体和解决流程。
（三）细化标准化执法操作规程
市县法制部门聘请行政法专家提供理论指导并进行合法性审查，组织部门执法骨干，对各领域执法活动系统梳理，分类编制执法人员工作手册，明确各种具体情形下的执法流程与工作要求。依据法规规章及规范性文件，将行政自由裁量权细化、量化，限定不同情形下自由裁量的范围、种类、幅度，融入执法流程。对极少数执法情形难以适用单项操作规范或存在权限争议的，明确执法人员的处理方式和途径。在执法流程标准化的基础上，逐步推行执法人员的轮岗制度，执法人员原则上不得长期从事单项执法工作。
（四）严格执行执法人员绩效考核
在不突破现行人事法律政策的前提下，强化在编在岗执法人员学习培训与绩效考核。编制精细化的绩效考核指标体系，结合日常的工作台账，合理评价量化打分。将执法人员的年终奖励性收入切出适当份额，合并作为绩效工资总额度，区分各执法人员的全年考核分数，绩优多得，绩差少得甚至不得。考核成绩同时记录在案，作为执法人员职务晋升、岗位调整、教育培训等的重要依据。
（五）强化执法装备与科技应用
建设行政执法检验检测中心，集中资金配置必要的常规设备，非常规的高精尖设备原则上不配置，依托武汉市相关机构购买服务。执法人员的执法记录仪、快检设备等执法装备，由执法部门与乡镇（街道）协调配置使用。市县政府统筹安排，在合乎法律、合乎执法需要的前提下，对一些执法场所、执法对象安置电子监测设备辅助执法工作，相关设备的维护和数据预处理通过政府购买服务由社会机构承担。
参考文献：
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.
[2]济南市商河县创新执法体制实现执法一“综”到底[EB/OL].[2018-09-09].http：//www.scopsr.gov.cn/rdzt/xzzf/exdt/201607/t20160726.html.
[3]宜都市乡镇“一府三中心”改革扩权强镇惠民生[EB/OL].[2018-09-09].http：//nync.org.cn/bencondy.php？fld=47=39190.
[4]烟台首个综合行政执法局在开发区正式揭牌[EB/OL].[2018-09-09].http：//news.shm.com.cn/2017-01/19/content-4571478.ht，html.
[5]全市行政執法人员集中“赶考”[EB/OL].[2016-09-09].http：//www.xgrb.cn/lddt/218212.html.
[6]孝感概况[EB/OL].[2018-09-09].http：//www.xiaogan.gov.cn/art/2014/9/13/art_409_28297.html.
作者：詹檐鹏
严格审查救济人员论文 篇2：
审查逮捕程序诉讼化改革的路径考量
摘 要：审查逮捕程序诉讼化强调逮捕程序应当由控辩审三方主体参与，检察机关在侦查机关及犯罪嫌疑人之间保持中立地位，保障犯罪嫌疑人及其辩护人的有效参与，决定逮捕的过程须遵循正当程序的要求。当前我国的审查逮捕程序普遍存在行政化、追诉化、救济虚无化、“一劳永逸”化等诸多问题，2012年修改通过的《刑事诉讼法》已经对此做出了适当的回应。但是，审查逮捕程序的诉讼化是今后我国刑事诉讼改革发展的必然趋势，仍需要对审查逮捕程序进行理念重构和制度创新。
关键词：审查逮捕程序；《刑事诉讼法》修改；诉讼化改革；理念；制度
逮捕是由法律指定的执法机构依照正当的法律程序，针对可能判处一定刑罚的犯罪嫌疑人、被告人采取的有时限羁押、剥夺其人身自由的最严厉的强制措施[1]。在整个逮捕机制的运行中，检察机关作为法定审查逮捕机关的审慎判断极为重要，其应当严格遵守经过理性设置的逮捕程序，结合事实与法律做出谨慎的决定，以防止错捕或不当批捕对于公民人身权利的肆意亵渎和侵犯。毋庸讳言，当前我国的审查逮捕程序存在着行政化、追诉化、救济虚无化、“一劳永逸”化等诸多问题，这些问题在一定程度上与正当程序背离，影响了审查逮捕的质量。
综观世界两大法系，针对羁押性强制措施适用的审查程序普遍呈现“诉讼”形态。虽然在中国特色的司法制度的大前提下，我国检察机关的审查逮捕程序有着自身的特殊性，但是，作为刑事诉讼中关乎公民重要权利的程序，我国的审查逮捕程序也应当顺应时代潮流，关注应然人权，进行合理的改造，以实现“诉讼形态的回归”[2]。近年来，针对审查逮捕制度，最高人民检察院相继进行了一系列的改革，为审查逮捕程序的诉讼化创造了条件。2012年3月修改通过的《刑事诉讼法》更是将此前相当部分的改革内容以基本法律的形式予以了确认，例如，细化了讯问机制和律师介入侦查、实行羁押必要性审查等，并因此而具有了较为明显的诉讼化特征，肯定了我国审查逮捕程序的诉讼化将成为刑事诉讼改革发展的必然趋势，这同时也要求各级检察机关在审查逮捕工作中予以积极应对。
一、审查逮捕程序诉讼化的机理探析 （一）刑事程序诉讼化的理论基础
刑事程序的诉讼化主要是指应当依照诉讼的特有规律实现对程序的设计，具体表现为控辩双方充分平等的参与以及裁判者的中立性，以此区别于行政化的决定模式。刑事程序诉讼化的内容包括两大方面：第一，诉讼的形态或结构。理想的诉讼形态是法官作为中立的第三方裁断纠纷，保证控辩双方平等的参与及对抗；第二，诉讼的方式或实质，即通过诉权启动裁判权的方式，强调诉权对裁判权的制约，同时强化裁判权对诉权的救济和保障，保证控辩双方以公开、理性的方式参与诉讼，尽可能发挥其对裁判权的影响[3]。诉讼形态与诉讼方式一动一静，相互依存，其在刑事程序中的具体配置常常取决于具体国家的国情和法制设计。在我国当前的宪法和法律构架下，由于审前程序中缺乏中立法官的参与，难以形成典型的诉讼形态，因此，在审前程序中强化和改进检察官作为法律监督者的中立性特征，淡化检察官的追诉职能，强调并保障辩护律师的参与，在现阶段对于保障被追诉人诉权的实现意义重大。
西南政法大学学报陈庆安，林雪标：审查逮捕程序诉讼化改革的路径考量——以《刑事诉讼法》的修改为背景（二）审查逮捕程序的诉讼化
对照刑事程序的诉讼化，审查逮捕程序的诉讼化则至少应当具备以下特征。在诉讼形态方面：第一，建立控、辩、裁三方共同参与的机制；第二，检察官应当淡化追诉立场，恪守客观义务，保持裁判者的独立性与中立性；第三，警察、犯罪嫌疑人及其律师应有充分的参与机会。在诉讼方式方面：第一，审查逮捕程序宜通过直接言词方式如讯问、听证等进行；第二，犯罪嫌疑人如不服逮捕决定，应有相应的救济途径。公安机关立案侦查的案件，公安机关提请检察机关批捕时，检察机关作为法律监督机关，在批准逮捕程序中其作为裁判者的独立性和中立性应当得到较好的保障；但是对于检察机关自侦案件，如果由同一检察机关内部的不同部门之间进行相互制约，由于它们都是在同一检察长和检察委员会的领导之下，因此其作为裁判者的独立性和中立性难以得到保障，这时如果将批捕权上提一级，无疑将有助于加强裁判者的独立性和中立性，从而保证逮捕适用的公正性[4]。
二、《刑事诉讼法》修改前审查逮捕程序存在的问题 （一）审查逮捕程序行政化
从应然的立场看，审查逮捕程序应当呈现出“三方组合”的形态：作为提请逮捕的侦查机关和犯罪嫌疑人相互对立，检察官居中裁判，解决羁押问题。然而，实务中的审查逮捕往往采取书面审批式，检察机关以间接审理、书面审理的方式做出裁判，有时甚至未听取犯罪嫌疑人及其辩护人意见，审查逮捕程序由原本体现程序正义的诉讼程序异化为行政治罪程序。而这种间接审理和书面审理的方式走到极端，就会演变成裁判者单方面实施的书面审查程序，控辩双方连出庭参与裁判活动的机会也失去了。这样一来，诉讼的意义也就丧失殆尽，以至于异化为一种行政活动[5]。虽然近年来各地检察机关陆续采取了改良措施，尽可能地提审讯问犯罪嫌疑人，听取犯罪嫌疑人及其律师的供述与辩解，但一直没有形成常态化的机制。
（二）审查逮捕程序追诉化
审查逮捕是对犯罪嫌疑人是否符合逮捕条件进行审查裁判的活动，其解决的主要是程序问题，即犯罪嫌疑人是否符合羁押条件，是否应当逮捕的问题。但是在我国的刑事实务中，审查逮捕程序往往呈现为“两方组合”，即检察机关根据公安机关呈报的主要证明有罪、重罪的材料做出决定，这样难免滑入“有罪即捕”的尴尬困境。虽然这个问题已经引起了各地检察机关的重视，并有针对性地陆续探索逮捕必要性（羁押必要性）的审查机制，但始终未能扭转重追诉、轻监督的旧有观念，而且必要性审查的尺度标准在实际上也难以准确把控。此外，在审查批捕的过程中，控辩双方权利并不对等，公安机关如果不服审查逮捕部门所作的不捕决定，则有申请复议复核的权力，以此制约审查逮捕权的行使；但是如果犯罪嫌疑人不服逮捕决定时却并未有相应的司法救济权，这也在很大程度上体现了程序设置上的追诉化倾向。
（三）审查逮捕程序“一劳永逸”化
羁押（逮捕）的主要目的在于程序保障而非实体惩处，因此在刑事诉讼中，应当将羁押作为一种例外，并鼓励司法机关优先适用羁押替代性措施，对此已经基本成为共识。通常认为，未决羁押（逮捕）应当至少具备两个理由：第一，为提供程序上的保障的必要，如保障诉讼程序进展、审判和刑罚执行等；第二，防止发生新的危害社会行为所必需。然而，羁押所具备的条件并非一成不变，随着诉讼进展不断变化，司法机关对羁押必要性的审查应当持续进行，一旦发现羁押的理由消失就应当结束羁押。回观我国的审查逮捕程序，并未规定逮捕复查复审程序，从批准逮捕时起至审判终结，不再对犯罪嫌疑人、被告人是否仍符合羁押条件进行复查复审，审查逮捕呈现“一劳永逸”的形态。
（四）审查逮捕程序救济虚无化
“有权利则必有救济”，个人权利和自由遭受国家机构的侵害时，必须给予个人获得法律救济的机会。而从我国审查逮捕程序的设置来看，犯罪嫌疑人如果不服批准逮捕的决定，则基本上未设救济渠道。而且在2012年《刑事诉讼法》修改前，对于逮捕条件的设置过于原则、模糊，难以准确掌握，加之受追诉化、诉讼便利等因素的影响，也易造成批捕权的不当行使，进而实际侵害公民权利。虽然各地检察机关针对此问题进行了一系列的探索，新的《国家赔偿法》也将检察机关列为错捕赔偿责任单位，最高人民检察院更是要求全面推行人民监督员制度，对刑事赔偿问题启动人民监督员程序。这些规定当然是一种进步，但是逮捕救济多因不当批捕而非错捕，且刑事赔偿程序较为繁琐、人民监督员程序亦与司法程序救济相去甚远，关于逮捕程序的救济实际上仍处于失位状态。
三、修改后的《刑事诉讼法》对于审查逮捕程序诉讼化的推进 针对审查逮捕程序中存在的系列问题，2012年《刑事诉讼法》修改时进行了适时回应。在当前的宪政体系下，审前程序难以具备典型的诉讼形态，所以，此次修正案突出加强了检察官作为法律监督者的中立性；更为直接的则是强调诉讼方式的调整，着力发挥诉权的制约作用。通观修改后的《刑事诉讼法》，围绕建立并促进刑事程序的诉讼化，以及诉讼职能和诉讼结构的调整，做出了一些新的规定。
（一）诉讼形态的理性重构
修改后《刑事诉讼法》从当前国情出发，“增加讯问犯罪嫌疑人程序”和“听取辩护律师的意见”，并以此为基点，力图重构审查逮捕程序的诉讼形态。
1.诉讼主体参与
修改后《刑事诉讼法》第87条规定：“人民检察院审查逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：（一）对是否符合逮捕条件有疑问的；（二）犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；（三）侦查活动可能有重大违法行为的。”同时规定：“人民检察院审查逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。”可见，《刑事诉讼法》修改后，审查逮捕程序已经从传统的间接审理、书面审理转为一般意义的直接审查、对话审理，这必将逐渐破除浓厚的行政色彩；诉讼主体的广泛参与也为检察机关广泛听取意见，恪守客观义务，继而做出审慎判断奠定了坚实的基础，实际上也将有助于遏制追诉化势头，保持检察机关作为裁判者的独立性和中立性。
2.三方组合趋势
建立“控、辩、裁”三方共同参与的机制，是审查逮捕程序诉讼化的基本特征。修改后《刑事诉讼法》一项重大的改革就是强化辩护职能，将辩护律师介入诉讼的时间提前，第33条规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。”第36条规定，“辩护律师在侦查期间可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助；代理申诉、控告；申请变更强制措施；向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况，提出意见。”诉讼的规律和哲理要求，控诉职能、辩护职能、审判职能的共同平等参与，相互制衡和制约，相互监督，良性运转，才能实现公开、公平和正义[6]。诚然，修改后《刑事诉讼法》尚未到位，对于律师介入侦查仍然做出了一定的限制，也未就讯问时律师到场以及如何实现“控辩平等”权利等等做出具体规定。但无论如何，辩护律师介入侦查，无疑将从立法角度为审查逮捕程序中实际构建“控、辩、裁”三方组合创造了有利条件。
（二）诉讼方式的有效转变
修改后的《刑事诉讼法》主要通过明确逮捕条件来规范批捕行为、实行羁押必要性审查以及增设权利救济方式等，力图转变诉讼方式，凸显审查逮捕程序的诉讼化特征。
1.诉权制约前提：细化逮捕条件
修改后的《刑事诉讼法》着力解决此前司法实践中对逮捕条件理解不一致和不易操作等问题，将原来“发生社会危险性，而有逮捕必要”的原则性规定进一步细化，在原有逮捕规定的基础上，第79条进一步增加规定：“采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的，应当予以逮捕：（一）可能实施新的犯罪的；（二）有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的；（三）可能毁灭、伪造、隐匿证据，干扰证人作证或者串供的；（四）可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的；（五）可能自杀或者逃跑的。对有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者可能判处徒刑以上刑罚，曾经故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人，应当予以逮捕。被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定，情节严重的，可以予以逮捕。”细化逮捕条件，是强化诉权制约功能、防止逮捕权力滥用的基本前提。从中亦可以看出，立法者对于逮捕措施保持了审慎态度，详细列举了适用逮捕的情形，其意在打击犯罪与保障人权之间寻找平衡点，最终意图是将逮捕作为一种例外的适用情形，着力倡导适用羁押替代性措施（如取保候审等），避免了长期以来审查逮捕程序追诉化的状况，认真回应学界的质疑和指责。
2.诉权制约方式：羁押必要性的持续审查
诉讼是不断发展变化的过程，羁押条件亦非静止不变，对于羁押条件的审查应当持续进行，以防陷入“一劳永逸”化的尴尬，造成对于公民基本权利的实际侵犯，从而招致社会各界的质疑与批判。对此，修改后《刑事诉讼法》做出了具体回应，第94条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对于不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”当然，也有学者指出，关于羁押必要性审查的规定，完全是一种行政化的审查方式，在实践中缺乏操作性，难以奏效。试想，逮捕本是由检察院批准的，这样一种自我审查的方式如何能达到“防止超期羁押和不必要关押”的目的[3]？但笔者认为，羁押必要性审查作为诉权制约的具体方式，对于破除审查逮捕程序的“一劳永逸”化，无疑具有积极意义，而学界质疑之声，则为实务中妥善贯彻执行该项机制提供了借鉴参考。
3.诉权制约实现：权利司法救济
修改后的《刑事诉讼法》新增了权利救济的相应渠道，破解了此前权利救济“虚无化”的问题，意图实现对诉权的有效制约，第95条规定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请变更强制措施。人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日以内做出决定；不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。”同时，第115条规定：“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员侵犯其合法权益，有权向该机关申诉或者控告。”这里虽然仍未明确对于不当批捕的权利救济，但却是立足国情的实际选择。在“控、辩、裁”的三方组合中，在此前赋予控方救济权的基础上，修改后的《刑事诉讼法》继而赋予辩方一定的司法救济权，这无疑是一种进步，也对检察机关的审查逮捕工作提出了新的要求。
（三）现有推进的不足之处
修改后《刑事诉讼法》从诉讼主体参与及“控、辩、裁”三方组合趋势理性重构了诉讼形态，从诉权制约前提、诉权制约方式及诉权制约实现等方面有效夯实了诉讼方式，一定程度上突破和实现了审查逮捕程序诉讼化改革，但现有《刑事诉讼法》关于审查逮捕程序诉讼化改革的规定也存在一定的不足之处。特别是“控、辩、裁”三方结构失衡。从“控、辩、裁”三方结构完整性来看，该结构在审查逮捕阶段的形成至少需满足三个条件：一是主体要件，即须有侦查机关与犯罪嫌疑人以及检察机关三方主体的全程参与；二是程序要件，控辩双方的意见表达以及检察机关的审查结论必须按照既定的程序要件，即控辩双方的意见表达以及检察机关的审查结论必须按照既定的程序履行；三是救济要件，控辩双方对检察机关审查逮捕的最终决定不服的救济措施。
综合目前的司法资源以及现有《刑事诉讼法》的规定，很难做到“控、辩、裁”三方的动态平衡，具体表现为：第一，修改后《刑事诉讼法》规定的应当讯问犯罪嫌疑人的情形不够全面，没有要求对所有案件的犯罪嫌疑人都实行讯问，换言之，有相当一部分案件的犯罪嫌疑人没有为自己行为辩解的机会；第二，犯罪嫌疑人自我辩护的实现存在主观与客观等多方面的障碍，仅依赖于犯罪嫌疑人的参与还不足以达到控辩平衡的要求；第三，在侦查阶段，由于经济条件所限、审查逮捕阶段期限较短等原因，律师介入的比例非常低；第四，律师在侦查阶段的实体权利没有法律明文规定，律师没有被赋予侦查阶段的阅卷权限，导致控辩力量不对等；第五，检察机关案多人少的现实矛盾影响审查质量，特别是有些检察机关离看守所路途较远，有时不得不多起案件一起提审或者几名承办人专门负责提审，容易造成混合讯问、审查与讯问分离等问题，导致讯问质量不高，影响检察机关审查逮捕决定的作出。
四、审查逮捕程序诉讼化改革的具体路径 审查逮捕程序的诉讼化改革是刑事诉讼发展的必然趋势，诉讼化的显著特征应当是由控辩裁三方主体参与，其中特别要切实保障犯罪嫌疑人及其辩护人的有效参与，决定逮捕的过程需遵循正当程序的要求，检察机关应当在侦查机关及犯罪嫌疑人之间保持中立的地位。审查逮捕程序诉讼化的最终实现，还需要我们在理念和制度等方面进行新的探索和实践。
（一）审查逮捕程序诉讼化形态的重新梳理
1.转变执法理念：恪守检察官客观义务
检察官客观义务，指检察官为了实现司法公正，在刑事诉讼中不应站在当事人立场、而应站在客观立场上进行活动，努力发现并尊重案件事实的真相。检察官客观（公正）义务是被世界上不同法系的国家和地区普遍接受、国际准则确认的一项重要法律制度，也是检察官的重要行为准则。虽然修改后的《刑事诉讼法》实际上肯定了检察官的客观义务，而且在诉讼化的视野下，要求检察官坚持居中独立、公正裁判。但在体制上诉讼与监督一体的二元设置，滋生了检察机关长期以来固守的追诉立场，这就要求检察官在今后具体的审查逮捕工作中切实转变理念。检察官客观（公正）义务的基本内涵有三个方面：坚持客观立场；忠实于事实真相；实现司法公正[7]。据此，就要求检察机关在审查逮捕程序中淡化追加漏捕职能，坚守客观立场，通过广泛听取诉讼主体意见，还原法律事实，从而公正审慎地做出是否符合逮捕条件的判断。
2.力求三方平衡：“控、辩、裁”三方组合
审查逮捕程序正当性的基本标准是构建控、辩、裁三方的诉讼构造。在经历多年的司法体制和检察机制改革，以及修改后《刑事诉讼法》以立法形式巩固了诉讼法改革成果的基础上，当前我国的审查批准逮捕程序以及检察机关自侦案件的审查决定逮捕程序都已经具备了基本的诉讼构造，检察机关审查逮捕部门实际上是在充当着裁判者角色。然而，如果继续强调追加漏捕职能，则将在一定程度上破坏审查逮捕程序的诉讼构造，使三方组合变成检察机关和犯罪嫌疑人的两方组合。要维系审查逮捕程序的诉讼构造，我们就应当取消鼓励追加漏捕的考核指标[8]。此外，如何保障犯罪嫌疑人、辩护律师以及证人等诉讼主体的广泛参与，从而保障检察机关做出客观判断也值得反思。实际上，全国多地检察机关在审查逮捕程序中探索开展的每案提审讯问犯罪嫌疑人、对于不服逮捕的试行听证制度等等，都不失为可供借鉴的正当性路径。
（二）审查逮捕程序诉讼化方式的实践路径
1.夯实前提：准确把握逮捕条件
修改后的《刑事诉讼法》较好地解决了此前司法实践中对逮捕条件理解不一致和逮捕条件不易操作等问题，做出了细化规定，这必将对审查逮捕工作产生重要影响。不难看出，立法者仅将逮捕措施视为一种例外，实践中应当努力摆脱诉讼便利观念，从人权保障出发，准确把握对于可能判处10年以上有期徒刑的重罪人员、对于列举的人身危险性较大可能危及诉讼程序进行的人员适用逮捕措施，尽可能适用取保候审等替代性措施。同时，针对取保候审执行中可能存在的脱管、失管等问题，进一步出台细化措施。
2.规范方式：细化羁押必要性机制
羁押必要性审查无疑是符合诉讼发展规律的制度设置，却面临着实践操作的困境。目前学界普遍担心羁押必要性的自我审查方式难以有效“防止超期羁押和不必要关押”。该规定尚有待进一步完善。对此我们不能否认，因此在实务工作中进行适当改造或者理性执行该制度乃是大势所趋。笔者认为，有两种进路可供选择：一是分阶段审查。鉴于当前侦查监督部门与公诉部门分离，可由公诉部门在审查起诉阶段对羁押必要性（合理性）进行审查，实际上全国多地检察机关已经开展了该项探索；二是明确提请主体。可试点探索实行二元主体，即犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人对羁押的合理性及必要性有异议的，亦可向人民检察院提出意见，由人民检察院启动审查程序。在具体操作程序中，犯罪嫌疑人及辩护律师提起羁押必要性审查后，检察官可通过听证等方式予以审查，并保障当事人权利救济的机会，以切实减少无必要的羁押。
五、结论与展望 修改后《刑事诉讼法》对于审查逮捕程序进行了大量诉讼化改造。将修改前具有明显行政化审批色彩的审查逮捕具体程序“公安机关提请→审查逮捕部门承办人（书面）审查并提出意见→审查逮捕部门负责人审核→检察长或检察委员会决定”相应转化为“公安机关提请→审查逮捕部门承办人直接、对话审查并提出意见→审查逮捕部门负责人审核→检察长或检察委员会决定”。二者的区别不在于如何进行审查逮捕，而在于变以往的行政化审批为诉讼化架构。在关键的承办人审查环节，检察官应当恪守公正义务，通过讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师意见、组织证人等诉讼参与人广泛、全面收集有罪证据与无罪证据、罪轻证据与罪重证据，继而做出客观公正的判断；此后，检察机关还应持续进行羁押必要性的审查，在诉讼程序进程中对继续羁押的合理性、适当性做出判断，从而决定是否更改羁押措施；修改后的《刑事诉讼法》还就羁押司法救济做出相应规定，以此督促检察机关全面准确履行侦查监督职能。
审查逮捕程序是刑事诉讼进程中重要的程序，我国现在的审查逮捕程序已经存在了很多年，制度的逐渐形成和长期延续已经深刻地影响了检察机关对审查逮捕程序的认识理念和行为模式，虽然此次《刑事诉讼法》修正案将多年以来诉讼化改革的相当部分成果转化为具体立法，对检察机关长期以来的探索改革成果进行了充分肯定，但新旧理念的碰撞以及既存制度的惯性，都使得我们必须正视此后审查逮捕工作中存在的困难，仍需要我们在审查逮捕工作中进行巩固、提高，以期通过立法、理论、实务的全面互动，助推司法体制和检察机制改革顺利、有序进行。
参考文献：
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作者：陈庆安 林雪标
严格审查救济人员论文 篇3：
《数据安全法》授权规范的合宪性解释
〔摘要〕 对于《数据安全法》授权规范一定程度上所存在的形式和实质上的合宪疑问，合宪性解释要求对模糊规范进行符合宪法的具体解释，对存在多种解释的规范排除违宪可能解释而采取合宪解释。据此，一方面应进行符合宪法规范的解释：为授权党内机构统筹协调提供充分的宪法依据;明确国家网信部门在制定“重要数据的出境安全管理办法”中的主导地位;明确作为执法主体的“国家”所指代的部门。另一方面则应进行符合宪法精神的解释：监测预警机制应排除监测不受监督的違宪解释，宜在风险信息的获取和分析上实现多元，在风险的研判和预警环节实行集中;安全审查机制应排除审查结果无从救济的违宪解释可能，宜依托分类分级聚焦审查重要数据与核心数据。
〔关键词〕 《数据安全法》;授权规范;合宪性;监测预警机制;安全审查机制
〔
《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）以基本法的形式明确了我国数据安全治理体系的顶层设计和“四梁八柱”〔1〕，其中诸多授权规范支撑起数据安全保障体系。《数据安全法》“宜粗不宜细”的立法风格和大量倡导性规范的留白内容，为数据安全制度留有较大弹性和创新空间，故有必要对《数据安全法》授权规范进行宪法检视与合宪性解释，以提升其正当性和规范性。
一、《数据安全法》授权规范的宪法检视
宪法在我国法位阶次序中具有最高地位，对整个法秩序产生强大的辐射力，对维护国家法秩序的统一及稳定和谐运作不可或缺〔2〕。对法律的宪法检视主要从形式与实质两个维度开展。形式合宪性是依据文面来审查判断法律条文是否有宪法依据，是否与宪法文本相冲突，而无须对宪法事实进行审查〔3〕;实质合宪性考察的则是法律是否符合宪法精神——公权力对基本权利保障干预的最小化。
（一）基于宪法规范的形式合宪性检视
《数据安全法》中有三种授权规范类型，即授权统筹协调、授权立法和授权执法，下面分别对这三类规范进行形式上的宪法检视。
一是有关统筹协调的规范。此等授权规定有：中央国家安全领导机构对国家数据安全重大事项和重要工作的统筹协调（见《数据安全法》第5条，下文同）;国家网信部门对网络数据安全和相关监管工作的统筹协调（见第6条第4款）;“国家数据安全工作协调机制”统筹协调有关部门制定重要数据目录和加强数据安全风险信息的获取、分析、研判、预警工作（见第21条第1款，第22条）。因统筹协调针对的是有关数据安全的国家公共事务，且能够对国家机关部门的权力行使产生法律上的效果和约束，故能被视为一项授权内容。其中，“中央国家安全领导机构”指中央国家安全委员会〔4〕，是中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构。同样拥有统筹协调职权的“国家数据安全工作协调机制”是《数据安全法》授权中央国家安全领导机构建立的（第5条），该机制中的权力主体、权力范围和运行程序虽未明确，但据其设立主体，该机制必有党内机构参与运行。所以，《数据安全法》存在向党内机构授予统筹协调权力的规定。然而，授予党内机构某种职权在宪法中没有直接的规范依据。关于党的权力，宪法仅有序言和正文第1条作了抽象规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）也仅在第3条规定了“坚持中国共产党的领导”的原则。由于宪法和《立法法》均未明确规定国家权力（立法）机关向党内机构授权的权限，所以类似于“执政党全面掌握国家机器”的观点，缺乏必要的规范效力〔5〕，有必要为其寻找坚实的宪法来源，巩固其合法性。
二是有关授权立法的规范。《数据安全法》中授权国家网信部门“会同”国务院有关部门制定部门规范性文件，存在多种解释可能，问题的关键在于对“会同”的解释：1.国家网信部门有权单独制定办法，“会同”的作用是得到协助;2.国家网信部门与国务院有关部门共同制定办法，两方缺一不可;3.国家网信部门不具有实质立法权限，“会同”只有召集联络功能。可见，“会同”含义决定了国家网信部门不同的立法权限，所以亟需获得明确解释。
三是有关执法的规范。《数据安全法》设置了较多以“国家”为执法主体的授权规范，而“国家主权被视为一切权力的来源，是不可分割和不可让渡的权力”〔6〕，立法权属于国家主权的一部分，所以拥有国家部分权力的立法机关向拥有整体主权的国家授予管理某项事务的执法权，此等权力关系存在逻辑混乱。符合逻辑的解释是，《数据安全法》中的“国家”是抽象的模糊表达，不能作为具体的被授权主体，而须被明确为国务院或其所属部门〔7〕。
（二）基于宪法精神的实质合宪性检视
《数据安全法》授权规范因触及宪法上的财产和隐私等基本权利而引发实质合宪性质疑。该法第19条的“培育数据交易市场”之规定，变相承认了数据的财产属性〔8〕，由此生成数据在宪法上的财产权，即防止公权力减损数据市场价值的消极权利。有学者认为，应通过将网络私密空间纳入“住宅”与将“通信”扩张至一切私密通信等方式，将隐私上升为宪法上的基本权利〔9〕。而由于数据处理活动通常会收集、分析包括私密信息在内的个人信息，所以执法主体监测或审查数据处理活动，也可能触及公民在宪法上的隐私权利。《数据安全法》授权规范存在过度限制基本权利的可能解释，主要体现在其设立的两种机制中：
一是集中统一、高效权威的数据安全风险评估、报告、信息共享、监测预警机制（第22条）。监测预警须以监测大量信息为基础，以便从中甄别和提取有用的安全风险信息，所以执法主体监测、获取涉及私密信息的原始数据和“用户画像”等分析数据，会对公民隐私等权利产生过度限制。一方面，集中统一的监测机制因缺乏明确的监督制约，在进行数据获取与风险监测等活动时，有可能不当获取、监测、使用甚至泄露公民隐私数据。因此，集中统一的监测权力须受到监督制约，以满足保障基本权利的宪法精神。另一方面，监测预警机制在“集中统一”与“高效权威”方面存在自相矛盾之可能。集中统一的监测预警系统虽然可以高效权威地进行“自上而下”的收集信息、发出预警和执行命令等活动，但在“自下而上”的请示报告以及研判决策等方面则难以确保高效。这是因为在集中统一机制下，执法者对风险信息的获取渠道单一，一旦该渠道上报的信息有误、遗漏或遭篡改，据此作出的研判预警与及时的决策将是无效甚至是有害的。此外，在单一监测体制下，即便获取准确的风险信息，决策者也可能因缺乏监督而瞒报风险或延误预警〔10〕。少数干部出于忽视、侥幸、避责、遮丑、搞定和利益等心态，造成迟报、漏报、瞒报、谎报关键信息的情况，影响事件的研判和风险的处置〔11〕。可见，监测预警机制的“集中”与“高效”要求存在一定矛盾。
二是对影响或者可能影响国家安全的数据处理活动进行安全审查及作出审查决定的机制（第24条）。一方面，该条第1款规定国家针对数据处理活动进行具体审查，但未明确被审查数据的范围，笼统模糊的条文可能会被解释为对所有数据的无条件审查或监管主体的肆意执法，导致个人、组织在具体实践中无所适从〔12〕，所以此等解释可能突破最小限制基本权利的宪法原则。另一方面，从该条第2款语意来看，“依法作出的安全审查决定为最终决定”授予国家数据安全审查的绝对权力，即数据安全审查决定不被质疑，若依此种解释，数据安全审查决定的终局性与公民救济渠道的阙如意味着对基本权利的过度限制。
综上，《数据安全法》存在形式合宪性不足与基本权利限制过度的可能，亟待获得合乎宪法的判断和解释。合宪性解释在广义上包含单纯解释规则与冲突规则。单纯解释规则作为基于宪法的法律解释方法，是指采用法律解释的方法以弥补法律漏洞或进行法律续造〔13〕，适用于抽象度高、解释空间大的规范，使该概括条款具体化。對于抽象度低的规范，则需要运用冲突规则，即当法律存有不止一种解释时，排除与宪法规范相冲突的解释，而选择与宪法规范最相符的解释方案〔14〕，其逻辑是合宪性推定和穷尽一切合宪解释。面对《数据安全法》授权规范存在的合宪疑虑，可以运用以上合宪解释的方法予以消解，使之更好地满足“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的宪法规定和“使每一项立法都符合宪法精神”的党中央要求〔15〕。
二、符合宪法规范的合宪性解释
面对有关统筹协调、立法和执法三种授权规范的宪法困惑，可以运用合宪解释的方法，为授权党内机构统筹协调提供可靠的宪法依据，为国家网信部门在“会同”制定办法过程中的作用和地位提供明确解答，为“国家”执法主体解释出明确的执法部门。
（一）授权党内机构统筹协调的合宪性解释
首先，宪法中开放的国家政策条款为授权党内机构提供了制度空间。“中国共产党领导”是立法对党内机构授权的根本宪法规范，而国家政策条款为党的领导这一抽象权力的宪法化提供了通道和依据〔16〕。我国宪法是具有特定建设目标的社会主义宪法〔17〕，强调的是权力的积极正当作为，以实现国家对公民的承诺和美好愿景，这从宪法序言和总纲中对国家目标和发展路径的国家政策条款可以看出〔18〕。国家政策条款不同于国家权力规范和公民基本权利规范，后两者的功能在于划定国家权力边界，“法无授权不可为”，所以该边界须被严格限定和明确，法权结构倾向于保守，而前者则是“确立目标以及力图鼓励向某些方向发展”的条款，其实现目标的具体路径、机制则是开放的〔19〕，具有抽象性及结构的开放性，由此使得宪法规范在实施中大量导入党的政策成为可能，使政治系统经由立法、政策来影响法律系统。以宪法中的经济条款为例，宪法总纲部分概括性地建构起我国经济的一系列秩序原则〔20〕，党对国家经济活动的引导和干预通过抽象的经济条款和经济目的〔21〕进入法治领域。计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，就是我们党通过影响权力机关修宪而间接实现的，助推实现生产力发展的国家目标;党政联合发文是“中国共产党领导”直接融入国家治理的例子〔22〕。总之，抽象和开放的国家政策条款为党对国家事务的决策、指导提供了制度空间。
其次，统筹协调是有助于宪法中国家政策目标实现的合宪授权内容。“统筹协调”这一术语在全国人大及其常委会的立法活动中屡见不鲜，对相关法律规范归纳总结可知，其内涵是以执行某项国家事务为目的，对组织机构和具体事务实行集中管理和统一筹划，对各机关间的职权分工与合作进行协调和监督。统筹协调凝聚审批权、决策权、协调权、监督权，因不直接处理具体事务而具有一定独立性，能够超脱于具体事务中所形成的利害关系，较为中立地行使协调和监督职权〔23〕。
再次，《数据安全法》授权党内机构统筹协调是有助于数据安全发展的合宪授权。被授予统筹协调权力的中央国家安全领导机构，实际指的是中央国家安全委员会，由习近平总书记担任主席，代表全党“统筹协调国家数据安全的重大事项和重要工作”（第5条）。这意味着该机构代表党，围绕数据安全与发展之目的，有权管理相关机构部门，筹划具体事务，协调并监督各机构部门分工合作与履职情况。“安全与发展已成为社会国家时期的国家任务”〔24〕，并在宪法构造的层面得到定位，数据的安全与发展当然包含于宪法上的国家目标之内。为此，立法机关在抽象开放的国家政策条款所扩展的制度空间中，授予党内机构统筹协调权力，能够起到优化职责分工、防止责任推诿、填补职能空白、缓解职权冲突、提高履职效率、有力监督职权运行等重要作用。在以往的突发事件应对中，党中央集中统一领导，统筹党政军群各方资源和力量，迅速形成巨大合力，通过横向到边、纵向到底的组织协调，跨越各种组织局限，提供了高效的组织优势〔25〕，所以党内机构统筹协调是有助于宪法实施的。由此可知，“中国共产党领导”与开放的国家政策条款是《数据安全法》授予党内机构统筹协调权力的可靠宪法依据。
（二）国家网信部门会同部委立法的合宪性解释
《数据安全法》授权国家网信部门“会同”国务院有关部门制定重要数据出境安全管理办法（第31条），其中“会同”一词引发国家网信部门立法权限的疑问，故须予以明确。
首先，根据汉语用词习惯可知，“会同”是指“会合有关方面共同办理”，其主语往往是组织、召集的主动方，主宾双方对办理的事务共同实施和负责。比如，毛泽东《在中国共产党全国代表会议上的讲话》中使用“会同”一词，称“其他的问题，由秘书处会同提议的同志，研究解决办法，报告中央处理”，即秘书处具有召集提议人员、组织共同研究的主导作用。又如，《人民日报》1982年3月9日记载，称“国家科学技术委员会今后的主要任务是，研究科学技术政策，会同国家计委和国家经委提出重大的科学技术研究课题，组织协调科学技术力量进行攻关”，即国家科学技术委员会发挥召集、组织、协调国家计委和国家经委共同开展科技攻关的主动作用。综上可见，“会同”的主语往往是主动召集、联络的一方，在某项事务中发挥主导召集、组织协调的作用;“会同”的主宾双方对该项事务相互合作、共同负责。
其次，根据多部法律的“会同”制定规则可知，“会同”的主语往往就特定事务具有专业或资源等方面优势而主导规则的制定，并且“会同”双方在制定规则中进行必要的合作而成为共同立法主体。比如，《安全生产法》中，国务院财政部门因具备财政管理上的优势和资源，而主导安全生产费用提取、使用和监督管理具体办法的制定;国务院人力资源和社会保障部门、国务院应急管理部门因具备人力资源和安全生产管理方面的专业优势，而主导制定注册安全工程师的具体分类管理办法，但办法的制定仍需要向其他部门征求意见、获得配合。因此，“会同”的主语具有一定优势，发挥主导作用，与被会同者成为规则制定的共同主体。
因此，《数据安全法》第31条的“会同”应理解为国家网信部门凭借专业优势发挥主导作用，与国务院有关部门共同制定办法。《数据安全法》第6条第4款授予国家网信部门统筹协调权力，由此该机构在制定“办法”这一事务中，有权对人员组织进行统一管理和协调，对事项集中筹划，发挥主导作用。
（三）明确“国家”执法主体的合宪性解释
运用单纯解释规则，可以明确“国家”这一模糊表述所指代的执法主体。
有些规范的执法主体容易得知。《数据安全法》第25条中授予“实施出口管制”权力的主体是《出口管制法》中的国家出口管制管理部门;第26条中依据“对等原则”，由我国相应部门对采取歧视性措施的国家或地区进行对等限制;第39条中产生政务数据的所有国家机关都被授予数据安全管理的职权;第42条中产生政务数据的所有国家机关都被授予制定政务数据开放目录和开放政务数据的职权;第49条和第50条中关于处分的授权，按照《公务员法》《监察法》以及《行政机关公务员处分条例》等法律、行政法规，对国家机关主管人员或工作人员的处分权力被授予其任免机关、监察机关等。
其余以“国家”为执法主体的规范，则因监管内容为新设事项，难以得知具体的权力主体。这种条款主要体现在第19条和第24条：第19条规定了数据交易管理的授权，但由于既无法律明确规定，又无其他规范提供依据，所以执行数据交易管理活动的权力主体难以确定;第24条规定了对数据处理活动进行国家安全审查并作出最终决定的授权，但同样无法根据字面解释和体系解释确定进行审查和作出决定的权力主体。可见，这两项条款留有较大的解释空间。
一是数据交易管理制度中的权力主体。首先，宪法中开放的“社会主义市场经济”，为数据交易管理提供了制度依据。宪法序言、第11条和第15条确立了我国“社会主义市场经济”的经济政策和制度，这一原则性规定为多种市场行为纳入其中留有开放的空间。数据交易市场得到《数据安全法》第19条的肯认，成为社会主义市场经济中的一份子，由此根据“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”的宪法规定，国家对数据交易市场的监督和管理有了宪法上的依据。其次，数据交易已是成熟的市场活动，数据交易管理应随之纳入市场监管内容。目前我国已有多地探索数据交易机制，积累了较为丰富的经验。数据交易方式主要有基于大数据交易所的数据交易、基于行业数据的数据交易、数据资源企业之间的数据交易以及互聯网企业派生出的数据交易等四种。数据交易已具有较大规模，数据交易管理应顺理成章地被视为市场管理的一部分，其执法主体应包含通常实施市场监管的部门。此外，由于数据交易涉及数据传输、储存和格式转换等技术标准问题，所以数据交易管理还需要科技、工信等专门机关的参与，以保证交易活动的顺利、高效进行。
二是数据安全审查体制中的权力主体。已经生效且正在进行修订的《网络安全审查办法》明确了网络安全审查的权力主体，但没有涉及《数据安全法》中的“数据安全审查”内容。面对这一问题，可以用两种方法解决：将数据安全审查制度通过立法设立起来，正如王春晖教授所说，有必要在原有《审查办法》的基础上增加数据安全审查的内容;通过厘清“数据安全”和“网络安全”的关系，将数据安全审查纳入网络安全审查制度之中〔26〕。
数据安全在逻辑上包含于网络安全。从规范层面来看，《网络安全法》尽管以“网络安全”命名，但数据安全构成其重要组成部分〔27〕。对比《数据安全法》和《网络安全法》的相关概念，“网络”是指由计算机或者其他信息终端及相关设备组成的按照一定的规则和程序对信息进行收集、存储、传输、交换、处理的系统，其在运行过程中通过二进制信息单元“0或1”的形式对信息所作的记录便是数据;“网络安全”是指通过采取必要措施，防范对网络的攻击、侵入、干扰、破坏和非法使用以及意外事故，使网络处于稳定可靠运行的状态，以及保障网络数据的完整性、保密性、可用性的能力，其中涉及数据有效保护和合法利用且持续安全的内容（见《数据安全法》第3条，《网络安全法》第76条）。可见，网络包含数据，网络安全包含数据安全，网络安全审查应当包含对数据安全的审查〔28〕。
在实践中，网络安全审查部门开展审查工作包含对数据安全风险的审查。如2021年7月2日，网络安全审查办公室发布公告称，“网络安全审查办公室按照《网络安全审查办法》对‘滴滴出行’实施网络安全审查”。可见，该网络安全审查以防范数据安全风险为目的，必然对数据安全加以审查。换言之，数据安全审查工作在实践中已由网络安全审查部门实施。因此，在单独设立专门的数据安全审查部门之前，继续由网络安全审查部门开展数据安全审查，有利于保证法律的安定性和可信赖性。
三、符合宪法精神的合宪性解释
根据我国“控权保民”的宪法精神，基本权利需要在特定的事实和法律条件下最大限度地实现，这就意味着需要对公权力进行监督制约。所以，应排除权力不受制约的可能解释，而采取有利于保障基本权利的合宪解释。
（一）监测预警机制的合宪性解释
运用冲突规则，国家机关依靠集中统一的监控权力对个人、组织的数据进行任意监控，这种解释可能带来对个人隐私和商业秘密的侵犯，以及对高效真实预警的妨碍，所以应当排除。以下解释或许更加符合这一机制的合宪本意。
一方面，“集中统一”的监测机制受到统筹协调等权力的监督制约。首先，“统筹协调”能够解释对“集中统一”的监测预警机制的监督和制约。中央国家安全领导机构、“国家数据安全工作协调机制”和国家网信部门被授予“统筹协调”的权力，通过前述分析可知，“统筹协调”在统一管理相关机构、筹划相关事务以及协调部门分工配合之外，还包括监督各部门数据安全监管执法。在对数据安全监测预警权力进行监督的过程中，统筹协调权力主体可以通过“协调”职权，对具体监管活动进行及时提醒和建议，或者“协调”具有处分职权的机关对拒不纠正的执法机关进行处分。其次，《数据安全法》中的处分条款不仅具有事后监督的作用，还可以解释事前监督的内涵。由于我国国家机关间是分工合作的关系，所以有权处分的机关并非以归责处分为唯一目的，当发现执法机关在风险评估、报告、信息共享、监测预警过程中存在不当行为时，有权发扬国家机关间的合作精神，及时提醒执法机关更好地依法履职。再次，第12条规定，任何个人、组织都有权对违反本法规定的行为向有关主管部门投诉、举报，这是宪法第41条的具体化，是公民在国家事务中监督国家机关权力行使的政治权利，由此亦可对监测机制的运行进行实时监督。此外，人大、监察、检察、审判、行政机关均依法拥有监督权力，所以“集中统一”的监测机制是受到多种途径监督制约的。
另一方面，开展高效、可靠的数据安全风险预警，需要对“集中统一”采取限缩解释，以多元的监测主体和安全信息渠道为基础。在监测预警机制中，获取和分析风险信息是为了进行研判和预警，以保障数据安全，而研判、预警能否及时、准确、可靠，也就是所谓的高效权威，则取决于风险信息的获取与分析是否迅速、全面。“集中统一”虽然能够迅速获取并迅速分析风险信息，但由于存在漏报、瞒报、谎报的可能而难以满足准确可靠性。若存在多元监测系统，则可能获取更多的风险信息，进行不同的分析而得出两种以上的研判结果，这样尽管可能带来决策的缺失或延误，但能够为最终判断提供更多参考，避免单一结论的片面性，可见，两种体制各有利弊。为实现“高效权威”监测预警的目的，宜将“集中统一”与多元监测扬长避短、优势结合，建立以多元信息获取、分析为基础的统一研判和权威预警机制。“集中统一”的最大弊端在于信息获取的不充分，下级机关无法充分掌握风险信息，上级机关因下级机关的报告不充分而无法作出高效准确的研判和预警。为弥补这一缺陷，数据安全风险信息的获取与分析途径不宜单一而应多元，允许有数据获取和分析能力的组织机构及时向权威机关提供风险数据和分析结果，使风险研判和预警高效、准确。可见，需要在风险信息的获取和分析上实现多元，而在风险的研判和预警环节实行集中。
（二）安全审查机制的合宪性解释
运用冲突规则，应先排除安全审查泛滥和权利不得救济的违宪解释可能，进而采取安全保障和权利保障均衡的合宪解释。
一方面，先排除数据安全审查决定无从救济的违宪可能解释，使被审查者有权对安全审查的权利损害结果获得救济。即便是依法作出的司法判决会被审判监督程序“翻案”，那么，依法作出的数据安全审查结果和手段也不能确保无误、适当，因此，因法律无明文规定而禁止救濟的解释，不符合保障基本权利（包括诉权）的宪法精神，应当排除。所以，即便法律规定数据安全审查“一裁终局”，保障基本权利的宪法精神必然赋予公民权利救济的资格和途径。运用法律解释方法，《数据安全法》第12条中“任何个人、组织都有权对违反本法规定的行为向有关主管部门投诉、举报”，应当包含对不合法、不合理的数据安全审查活动及审查决定的投诉、举报。此外，个人、组织有权依据其他法律规范中的救济途径维护合法权益，如依据《行政复议法》，行政相对人可以向复议机关申请撤销、变更具体行政行为或者确认具体行为违法;依据《行政诉讼法》，行政相对人可以向法院提起诉讼;若个人、组织因执法者不合法或不合理的数据安全审查而遭受权益损失，则有权依据《国家赔偿法》获得赔偿。
另一方面，数据安全审查应按照数据的分类分级，将审查范围聚焦在重要、核心数据上，而对一般数据则减少或免除审查，使安全秩序与自由市场达到均衡。首先，数据安全审查以保障国家安全为目的，应坚持“总体国家安全观”，不宜涵盖全部数据。从字面来看，数据安全审查的对象是“影响或者可能影响国家安全的数据处理活动”（第24条），可见，数据安全审查的开展仅需存在对国家安全的可能影响，换言之，执法者无需提供现实危害或紧迫危险的证明材料，而仅凭某种尚处于猜测阶段的线索，即可作出开展审查的决策，足见这一机制对数据安全风险的高度警觉。据此，若将全部数据纳入安全审查的警戒范围，则意味着所有个人、组织产生和分析的数据，随时面临以“可能影响国家安全”为猜测理由的审查，数据的自由流动将受到过度限制，这是企业最为担心的一点〔29〕。将所有数据纳入安全审查范围，有超过必要限度之嫌〔30〕。其次，数据安全审查应聚焦于重要数据与核心数据。数字时代下风险的“泛在化”使基于“绝对安全”的传统保障理念毫无意义，对数据安全风险的绝对排除，也将同时意味着对数字经济的拒绝。要发展数字经济，应当对可接受的、具有低风险的数字活动抱以宽容态度，着重审查“一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，对国家安全、公共利益或者个人、组织合法权益造成的危害程度”较高的数据，即重要数据与核心数据（第21条）。这也有利于公共资源的高效利用，促使执法者集中精力审查关系国家安全、公共安全的高风险重要数据〔28〕。另外，随着越来越多的信息系统被划入关键基础设施范围，重要数据的范围也随之扩大，国家对如此庞大的信息系统实施有效审查也必然存在困难。美国在2015 年《合并与持续拨款法案》中的做法是，根据数据处理所带来的严重或灾难性不利影响，将审查对象仅限于高度影响或中度影响〔31〕。我国也可以借鉴这种做法，依托数据分类分级开展梯度式安全审查。
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责任编辑 梁华林
作者：贺彤 伊方舟