新型城镇化是“以人为核心”的城镇化, 有利于带动城市产业发展, 形成产业集群, 推动产城融合, 加速人口集中和城镇化过程, 提高资源配置效率[1]。2013年12月召开的中央城镇化工作会议, 提出了我国新型城镇化建设的首要任务是有序推进农业转移人口市民化, 但在市民化进程中, 为满足农业转移人口在城市的基本公共服务和社会保障需求, 政府、企业、个人都产生了巨额成本。在新型城镇化背景下, 要顺利推进农业转移人口市民化, 帮助和实现其与城镇居民享有同等公共服务权利的需求, 仍需投入大量资金。随着农业转移人口成本的不断攀升, 已成为影响新型城镇化的重要因素[2]。本文以株洲市为例, 以农业转移人口及成本分担机制的内涵出发, 对农业转移人口进行量化分析, 在此基础上探索构建和完善新型城镇化背景下农业转移人口成本分担机制。
1 农业转移人口市民化及成本分担机制的内涵
农业转移人口市民化是指农村人口在城市获得非农职业, 取得城镇户籍, 转变社会角色, 并享有与城镇居民同等的各类社会保障权利而逐步融入城市, 成为真正城市居民的过程[3]。在这个过程中, 不仅仅是实现身份和职业的转换, 还要让农业转移人口在城市落户扎根, 成为真正意义上的城市市民, 享受与城市市民完全相同的待遇和社会权利[4]。
农业转移人口市民化成本, 是指农业转移人口到城镇定居生活并获得相应福利待遇和均等化公共服务等所需进行的各种经济成本投入, 包括就业成本、保险成本、住房成本、医疗卫生成本和基础设施成本等[5]。其中, 政府主要承担职业培训和教育、养老保险、医疗保险、工伤保险、义务教育、基本医疗卫生、保障性住房、城镇基础设施和就业岗位等方面的部分成本;企业主要承担养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、保障性住房、城镇基础设施和就业岗位等方面的部分成本;个人在各方面成本分担中均承担少量成本。
2 对株洲市农业转移人口市民化成本分担机制的量化分析
2.1 株洲市农业转移人口市民化成本的范围界定和测算方法
目前, 国内已有的相关研究对农业转移人口市民化成本在范围界定、测算方法等方面看法不尽一致, 因此计算结果差异较大[6]。为了进一步分析和研究测算结果, 首先, 将株洲市农业转移人口市民化成本划分为职业培训成本、社会保障成本、保障性住房成本、城镇基础设施成本、私人增加的生活成本。在此基础上, 通过分类加总计算、设置权重及函数比较法计算政府、企业、个人三方在农业转移人口市民化成本分担中所占比重。
2.2 对株洲市农业转移人口市民化的成本测算
2.2.1 职业培训成本
职业培训成本包括就业创业成本、技能培训成本、职业教育成本等, 根据《株洲市统计年鉴》 (2014年) 和政策依据, 对60万农村转移劳动力开展就业创业、技能培训、职业教育等需要政府投入资金60668万元, 个人承担费用26 544万元。
2.2.2 社会保障成本
城镇职工的社会保障成本包括养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险等方面。本文根据株洲市城镇职工缴纳的上述每一项社会保障收入及对应的期末参保职工人数, 分别计算出对应的社会保障成本。2014-2020年, 株洲市农业转移人口市民化转移的社会保障成本, 由政府部门承担部分为516 801万元, 企业承担部分为1 711 991万元, 个人承担部分为3 412 251万元, 政府、用人单位 (企业) 和个人的分担比例为1.5∶5∶3.5。
2.2.3 保障性住房成本
保障性住房成本指为保障农业转移人口市民化后能在城市安居而必须进行的最低资金投入, 包括廉租房、经适房、公租房。2014-2020年, 株洲市农业转移人口共为60万, 人均承担的住房成本为12 011元 (中国中部地区为9 512元) , 2014-2020年全市农业转移人口保障性住房总成本为720 060万元。国家补贴金额为150 038万元, 企业承担部分为480 015万元, 个人承担保障性住房成本为90 007万元, 政府、用人单位 (企业) 、个人分担比例为2.1∶6.7∶1.2。
2.2.4 城镇基础设施成本
依据《株洲市城市基础设施建设规划 (2014-2020年) 》的测算, 2014-2020年城镇基础设施项目总投资为1 000.9亿元。城镇人口每增加一人, 城镇基础设施投资成本增加135 807元。2014-2020年, 株洲市新增农业转移人口为60万, 城镇基础设施总成本为8 148 420万元。因此, 2014-2020年, 株洲市农业转移人口市民化转移的城镇基础设施成本, 由政府部门承担部分为3 259 368万元, 企业承担部分为4 074 210万元, 个人承担部分为814842万元, 政府、用人单位 (企业) 和个人的分担比例为4∶5∶1。
2.2.5 私人增加的生活成本
农业转移人口市民化后需要增加的私人生活成本包括除去住房成本及市民化前 (参照全市低收入户) 的方方面面的生活支出, 根据《株洲市统计年鉴》 (2014) 中的相关数据, 将2014年株洲市城镇居民全年人均消费性支出总额 (不含居住) 减去低收入户全年人均消费性支出总额 (不含居住) , 推算出2014年株洲市农业转移人口市民化后需要增加的人均私人生活成本为9 754.31元, 2014-2020年, 株洲市新增农业转移人口为60万, 因此, 2014-2020年私人增加生活成本为585 258.6万元。
综上所述, 2014-2020年, 全市60万名农村转移劳动力市民化所需投入包括政府、用人单位 (企业) 、个人三方投入, 共计投入13 173 301.6万元, 其中, 政府需要累计投入4 115 975万元, 用人单位 (企业) 需要承担6 357216万元, 个人需要承担2 700 110.6万元。政府、用人单位 (企业) 、个人分担比重约为31.2%、48.3%和20.5%。
3 农业转移人口市民化的成本分担
根据上述的数据, 确定各自的权重值, 利用公式农业转移人口市民化成本Y=Ci1*政府分担权重i+Ci2*用人单位分担权重i+Ci3*个人承担权重i (其中i=1, 2, 3, 4, 5) , 通过计算得出结果Y为4907353.121万元, 以此作为基准值, 再次计算政府、用人单位和个人所分担部分的权重值, 通过公式:
Y1=政府分担成本*政府分担权重+用人单位分担成本*用人单位权重+个人分担成本*个人权重
得出Y1为5 840 519.489万元, 比较Y和Y1, 可以看出所设置的权重值为优。
4 政策建议
要妥善处理农业转移人口市民化成本分担中政府、用人单位和个人三者的关系, 保证政府、企业、个人履行成本分担机制中的应尽职责, 亟需构建一套行之有效的农业转移人口市民化成本分担机制。
4.1 落实政府在成本分担机制中的工作任务
政府在农业转移人口市民化机制的推进中, 承担着重要的引导、投资和服务等方面任务, 建立健全财政转移支付、建设用地、城镇基本公共服务与农业转移人口市民化挂钩的相关机制与办法, 能为成本分担机制的落实提供重要的资金、土地、服务保障, 加快实现株洲市全域的新型城镇化建设。
4.1.1 制定出台城镇基本公共服务供给与居住年限挂钩办法
依据保障基本、循序渐进的原则, 以政府为引导, 建立城镇基本公共服务供给与居住年限挂钩办法, 逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题, 为农业转移人口市民化成本分担机制的履行提供城镇服务保障。以居住证制度为载体, 依据居住证持有人在株洲市城镇地区连续居住的年限, 为其提供相应的基本公共服务, 探索建立城镇基本公共服务供给与居住年限挂钩的具体办法。
4.1.2 加快发展二、三产业, 提升城镇就业吸纳能力
加大招商引资力度, 着力发展优势产业和新兴产业, 引导企业加大产业项目投资, 为农业转移人口的市民化提供充足的就业岗位。重点发展以轨道交通、航空、汽车、服饰为主导的第二产业, 逐步提升第二产业对农业转移人口的就业容纳能力。加快服务发展, 鼓励发展旅游、商贸、物流和家政等产业, 不断增强城镇就业容纳能力。
4.2 监督企业履行在成本分担机制中的相应职责
依据株洲市人口市民化的成本核算和分担机制研究, 企业在职业培训、社会保障、住房保障三大领域, 承担着重要职责。
4.2.1 引导企业开展职业技能培训
以“培训一人, 就业一人”“就业一人, 培训一人”为目标, 由政府进行投资、补贴和引导, 以企业为实施主体, 全面实施“株洲市万名人才蓝领精英人才计划”, 使全市有培训愿望的农村转移劳动力至少接受一次或以上的技能培训。组织中高等职业院校、普通高校和技工院校开展面向农民工的公益性教育培训, 与街道、社区合作, 举办灵活多样的社区培训, 提升农民工职业技能和综合素质。依托创业培训机构, 结合当地产业发展和创业项目, 根据培训对象特点和需要组织开展创业培训, 重点开展创业意识教育、创业项目指导和企业经营管理培训, 提高培训对象的创业能力。
4.2.2 监督企业承担转移人口的社会保障成本
探索养老保险全民登记参保, 详细记录参保者个人基本信息、社会保险缴费信息和权益, 逐步建立全民参保长效机制。以劳动合同为主要形式, 确立个人与企业的劳动关系, 明确双方的权利和义务, 为农业转移人口市民化的就业权益提供保障。要求各企业制定公司企业保险制度, 为进入企业工作的农业转移人口购买养老、医疗等社会保险, 履行企业在社会保险方面应承担的成本分担职责。加强与工商、税务和公安等部门联合执法, 扩大农民工参加城镇社会保险的比例, 提高企业和职工的参保意识, 实现应保尽保。
4.3 引导个人承担在成本分担机制中的应尽义务
以株洲市全域为试点范围, 探索建立农村土地承包经营权流转机制, 通过土地流转、农村金融等方面的改革, 提升农业转移人口的自身经济能力, 引导个人有意愿、有能力的承担成本分担义务。
4.3.1 引导农民自愿进行“市民化”转变
土地流转后, 进入城镇经商或办企业的农民, 可享受城镇居民同等待遇和兴办企业的相关优惠政策, 其子女可在县市区教育部门指定学校就学, 享受与城镇居民子女同等待遇, 使农业转移人口愿意进城落户。设立土地流转奖励基金, 对参与土地流转的乡镇、村集体、企业、农户给予一定金额的奖励, 鼓励农业转移人口参与土地流转, 促使农民积极进城落户。
4.3.2 保障农民有能力进行“市民化”转变
全面开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作, 依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权益, 为土地流转的实施奠定权属基础。开展农村土地承包经营权抵押、交易试点, 探索农村土地承包权益有效实现形式, 为农民通过土地流转获得“市民化”成本资金拓宽途径。鼓励和引导有条件的农民成立资金互助合作社, 或由政府出资控股成立村镇银行, 探索建立现代农村金融机制, 支撑现代农业发展, 进一步提升农民经济实力。
摘要：新型城镇化背景下有序推进农业转移人口市民化的重要保障是成本分担机制, 个人成本、企业成本和政府成本共同构建了“三位一体”的成本分担机制, 农业转移人口市民化成本主要分为职业培训成本、社会保障成本、保障性住房成本、城镇基础设施成本和私人增加的生活成本5大部分, 通过设定各项成本的权重值, 计算出农业转移人口市民化的总成本为4 907 353.121万元, 以此作为基准值, 通过比较确定权重值的优越性。利用这种方法有助于为推进株洲市全市范围内农业转移人口市民化提出更多有针对性的建议, 为新型城镇化建设提供宝贵经验。
关键词：农业转移人口,市民化,成本分担机制,新型城镇化,湖南省株洲市
参考文献
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