社会保障政策研究

社会保障政策研究（精选6篇）

社会保障政策研究 第1篇

清代社会保障政策研究

 2011-10-24 14:46:44

王卫平黄鸿山 康丽跃

摘要：清代在灾荒救济、养老抚幼、救助鳏寡孤独等社会弱者诸多方面都颁布了制度法令，同时，其社会保障事业也得到了社会力量的积极参与，在国家与社会的共同努力下，清代的社会保障措施较为系统全面，收到了一定实际效果，可以说，清代的社会保障政策已经达到封建社会的顶峰。而近代以来，随着社会形势的急剧变化和西潮的冲击，清代的社会保障政策也开始出现某些近代转型的迹象。

关 键 词：清代/社会保障/荒政/养老抚幼/鳏寡孤独

作者简介：王卫平，苏州大学社会学院教授、博士生导师；黄鸿山，苏州大学社会学院博士研究生；康丽跃，苏州大学社会学院硕士研究生。（江苏苏州215021）

清朝统治者虽出自东北地区经济文化发展较为落后的满族，但在整个统治期间，于尊孔崇儒、秉承汉族统治者传统制度理念的同时，或出于自觉，或迫于无奈，在国家政策制定、制度实施等方面往往有所创新。这种情况同样表现在社会保障政策的制定与实施上。具体而言，清代继承并发展了历代王朝推行的传统社会保障政策，并不乏创新建树，在灾荒救济、尊老养老、抚育弃婴、救助鳏寡孤独等社会弱者方面，采取了一系列的政策与措施，收到的效果也比较显著。

学术界对清代社会保障的内容涉猎已多，在荒政、慈善事业等领域已有丰硕成果问世。但目前的研究存在比较严重的偏向，如重视研究慈善事业，忽略内容更为广泛的社会保障事业；重视对荒政及其相关的仓储制度的研究，而较少关注历代政府对社会弱势群体进行救助的政策性、制度性研究。有鉴于此，本文拟在继承前人成果的基础上，对清代社会保障政策中的灾害救助、养老和养恤贫苦孤残等内容作专门探讨，限于篇幅，清代军人优抚制度留待另文论述。

一、灾害救助政策

中国自古以来就是自然灾害多发的国家，几乎无年不灾，而清代又是灾荒发生最为频繁的历史时期。据邓云特统计，从1616年清政权建立至1911年清政权灭亡的296年间，共发生灾害1121次，平均每三月一次[1]（P23）。按照成灾原因的不同，大致可把清代灾害分为水灾、旱灾、雹灾、虫灾、风灾、霜雪灾、地震和疾疫八类，其中以水、旱二灾最为常见。与前代相比，清代灾害具有发生频率高，持续时间长；灾害地区分布广，成灾面积大；特大灾害继起迭至，交相并发等特点[2]。自然灾害的频繁发生，无疑不利于社会经济的稳定和政权的长治久安，为此，清政府在灾前预防、灾中救助乃至灾后补救等各个方面采取了相应的措施，力图减轻自然灾害带来的负面影响。

（一）灾前预防

正如林则徐所言：“与其过荒补苴，何如未荒筹备”[3]，事先作好预防工作，救灾时才能事半功倍，清朝统治者对此已有认识，对防灾工作相当重视。

1.重视备荒仓储的建设。建仓积粮是我国古代重要的备荒手段，随着时代的发展，仓储制度也在不断演化之中。沿至清代，已形成“省会以至州郡俱建常平仓，乡村则建社仓，市镇则设义仓，而近边有营仓之制，所以预为之备者，无处不周矣”的局面[4]（卷88），备荒仓储体系较为完备。

（1）常平仓。清朝建立后，仿照历代旧制，推行常平仓建设。早在顺治十一年，清政府即令各府、州、县清查前代所设常平等仓，“稽查旧积，料理新储”[5]（卷28）。顺治十七年，户部议定常平仓每年春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户[6]（卷121）。后历代清帝也屡颁诏旨，要求各地推行常平仓，并采取劝谕官绅富民捐输、按亩摊征、截漕增补、拨帑银采买乃至开贡监捐纳例等多种措施充实仓廒，常平仓由此在全国范围内得到了普及。

为使常平仓发挥应有的功能，清政府对其管理制度、营运方式、积谷规模等方面作了具体规定。

在管理上，清政府明确了地方官员的管理责任。雍正帝即规定，如发生因地方官失职而造成常平仓谷朽腐的情况，将依溺职例予以追究，情况严重者可革职查办；官员接任之时，也须将州县仓廒盘查清楚，方许交接[7]（卷189）。

在运营上，清代常平仓通常采用“存七粜三”的办法，即每年只准粜出三成积谷，七成留仓；仓谷粜出后，需趁谷价低廉之机买谷还仓；如被灾州县仓粮动用过多，以致所剩无几，须在秋收丰年之时，奏请上司拨银买补[8]（卷160）。虽然已有定制，但由于气候、米价、灾荒等原因，各地常平仓的实际存粜比例并不相同。不过，不管何种原因，决不允许出现粜空仓廒的情况[7]（卷189）。

在规模上，康熙四十年规定，大州县常平仓额定积谷一万石，中州县八千石，小州县六千石。到了雍正年间，标准有了提高，改为大县一万五千石，中县一万石，小县八千石[7]（卷189）。但因南北气候不同，北方干燥寒冷，更有利于粮食储存，各州县常平仓贮谷额数相对较高，多有超出标准者，而南方则多不足标准。康熙至乾隆初年，常平仓发展迅猛，全国额定储谷数达四千八百余万石。由于官仓积粮过多，甚至造成了全国米价上涨的情况，为此，乾隆十三年，中央政府不得不调低了各省的额定贮量。但全国实际积谷数仍达三千三百余万石[8]（卷159）。

不过，这种情况至乾隆晚期发生了变化。乾隆五十七年上谕指出：“不肖官吏平时任意侵挪亏缺，或以借陈易新为名，勒买勒卖，短价克扣，其弊不一而足。”以致造成积谷“所存无多、不敷散赈”，常平仓已显颓态[7]（卷189）；到了晚清，常平仓更是全面废弛，如苏州府常平仓在同治初年即处于“久已名存实亡”的状态[9]（卷1）。

（2）社仓。清代社仓建设始于康熙十八年，此年“户部题准乡村立社仓，市镇立义仓，公举本乡之人，出陈易新。春日借贷，秋收偿还，每石取息一斗，岁底州县将数目呈详上司报部”。但终康熙一朝，社仓建设成效并不显著。

雍正时高度重视社仓建设，认为“备荒之仓莫便于近民，而近民莫便于社仓”，雍正帝即位不久即谕令各省建立社仓，并要求“有司善为倡导于前，留心稽核于后，使地方有社仓之宜，无社仓之害”[10]（卷35）。由于皇帝的重视，各地社仓建设捷报频传，雍正二年时，各省已“渐行社仓之法”[7]（卷193）。

清朝社仓奉南宋朱熹社仓法为圭臬，设于乡村，由民间推举社长管理，用春借秋还方法救济贫民。社仓的谷本来源有二：一是官府调拨；二是民间捐输。在社仓的创始阶段，官府调拨起到了很大作用。为了鼓励民间捐输社仓的积极性，清政府于雍正二年制定了奖励措施：“有司劝捐，不得苛派，所捐之数，立册登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，给以花红，三十石以上者，给以匾额，五十石以上者递加奖励，其有年久不倦，捐至三四百石者给以八品顶戴带。”[4]（卷88）

由于政府的重视，清代社仓建设在雍正、乾隆年间曾出现繁荣的局面，但因制度本身存在着弊端，且受清中期后吏治腐败的影响，社仓由盛转衰，其作用自然受到很大影响[11]。

（3）义仓。清代义仓主要由民间捐建，其具体营运办法似未有定制，往往因时因地而异。

在早期的义仓中，影响较大的当属盐义仓。雍正四年，两淮众盐商捐银二十四万两，盐政缴公务银八万两。清政府以其中三十万两在扬州建仓积储，名曰盐义仓。由两淮巡盐御史交由商人经理，每年青黄不接时，照存七粜三例出陈易新。如地方遇灾则开仓平粜，秋成籴补[7]（卷193）。可见其运行方法乃仿照常平仓而来。

清朝晚期，由陶澍在道光年间创立的丰备义仓也流传颇广，江苏、安徽等地多有仿行者，但也没有统一的运营方法，如安徽丰备义仓多设立于乡村，规模较小，而道光十五年苏州创立的长元吴丰备义仓则设立于城市之中，一度发展到拥有田产上万亩、积谷十数万石、存银十几万两的规模，对苏州地区的社会保障事业起到了巨大作用[12]。

2.发展农业生产。仓储的意义在于“以丰年之有余，备荒年之不足”，采取的是以有余补不足的方法，但若有余不多，补不足自然无从谈起。可见，防灾还必须着眼于发展农业生产、提高农业产量，清政府在这方面也采取了不少措施。一是鼓励垦荒。早在顺治元年，清政府即将各州县卫所的无主荒地，分给流民及官兵屯种；有主荒地则官给牛种，免科3年。康熙年间，新垦荒地起科年限进一步放宽，规定“新荒者3年起科，积荒者5年起科，极荒者永不起科”。这些措施有利于提高民众垦荒的积极性。为了激励地方重视垦荒，清政府还将垦荒成效作为官员的考绩根据之一。由于政府的重视与民众的辛勤劳作，清代前期的垦荒事业取得了较大的成就，仅康熙二十四年至雍正二年不到40年时间中，耕地面积由607万顷骤增至723万余顷[13]（P206）。二是重视推广农业技术。为推广农业生产技术，乾隆年间，清政府组织力量，将旧文献中有关农业生产的资料汇编成《授时通考》一书，这是我国最后一部传统形式的大型农书。另外，清代还根据各地自然条件的不同，注意选择耐旱、耐涝、耐盐碱、耐贫瘠和抗病虫以及其他各种抗逆高产作物品种[2]。三是重视水利兴修。从康熙年间开始，清政府就出台了一系列法规，对水利工程的修建、经费的开支、设施的管护、护水与用水关系处理等诸多方面作了明文规定，并在雍正、乾隆年间屡有增益，形成较为完备的水利法律体系，对清代水利工程兴修起了很大的促进与保障作用。

（二）临灾救助

防灾措施的实行并不能杜绝自然灾害的发生，当发生较为严重的自然灾害时，仓储等备荒设施往往无法满足救灾需要。因此，清政府制定了较为完备的救灾政策，采取各种手段减轻灾害带来的负面影响。总体而论，清代的救荒程序已比较完备，对报灾、勘灾、救灾的程序作了严格规定，救荒手段也日趋多样化。

1.报灾。清代将报灾视为地方官的责任，发生灾荒时，地方官必须及时上报灾情。顺治六年，清朝政府已要求“地方督抚巡按即行详查顷亩情形具奏”[14]（卷190）。顺治十年，户部对报灾程序作了严格限定：“夏灾限六月终，秋灾限九月终。先将被灾情形驰奏，再于一月内，查核轻重分数，题请蠲免。”如有地方官逾期不报、延误救灾者，必须受到相应处罚。[15]（卷79）

2.勘灾。发生灾荒之后，地方官员还必须在规定时间内勘查地方受灾程度，作为采取救济措施的依据。在勘灾时，清代已有固定程序。受灾州县须预先刊刻“简明呈式”（即表格），开列受灾民众姓名、家口、住址、被灾田亩数量、坐落等内容，先由灾户自行填报部分内容，经地方官核实后按区图村庄装订存档，作为勘灾底册。查灾官员赴庄查灾时，需比照勘灾底册按田踏勘，将受灾情况登明册内，勘毕将底册上缴州县，由州县官员核造总册，绘出本地受灾地图，被灾之处，以色笔标示，最后附上州县的赈济意见一并上报。由于自然条件不同，即便一县中各处受灾情况也未必相同，所以清代规定以村庄为基本单位确定灾情轻重，“不得以通县成熟田地统计分数”。

3.救灾。查勘灾情是为了对症下药，有针对性地予以救助。清政府根据灾情轻重不等，采取相应的救济措施，包括灾蠲和缓征、赈粥、散放棉衣、工赈等。限于篇幅，此处不赘。

二、养老和养恤贫苦孤残政策

在中国传统道德中，孝道占据了特别重要的地位。《孝经》中即认为：“夫孝，天之经也，地之义也，民之行也”。儒家又根据“己欲达而达于人”的原则，提出“老吾老以及人之老”，将孝道从家庭推广到社会。封建统治者也尤为关注孝的作用，认为可“求忠臣于孝门”，历来标榜“以孝治天下”。作为孝道的具体表现，养老事业备受国家和社会重视。而为稳定社会秩序起见，各朝统治者也屡有推行“仁政”、养恤贫苦孤残等社会弱势群体的行为。清朝是我国最后一个封建王朝，与此相应，其在养老和养恤贫苦孤残方面的措施也最为周详。

（一）养老政策

清代养老政策的对象可分为三个部分：孤老、普通老人和致仕官员。因针对孤老的政策将在后面部分论及，这里主要讨论后面两项。

1.平民养老政策。清代普通民众的养老以家庭为主体，但是国家也采取了一些优惠政策，这主要体现在如下几个方面。

（1）免除老人及其家庭成员差役负担。顺治元年清政府已作规定：“凡军民人等，年70以上者，免其丁夫杂差”。年过70即不必承担国家差役。至康熙二十七年，为使家庭能充分照顾老人生活，清政府又诏“军民70以上者，许一丁侍养，免其杂派差役”[16]（卷68），开始把免除差役的范围扩大到老人的家庭成员。

（2）对老人予以物质补助。顺治元年规定，军民80以上者，政府赏给绢一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍给予。雍正四年，又遍赏全国70以上老人钱物，共费银八十九万余两、米一十六万五千余石。每逢朝廷庆典时，清政府也通常会对老人有所赏赐，如康熙60大寿时，即“凡兵民男妇自65岁以上者，赐缎匹衣服及银两有差”[16]（卷68）。

（3）存问、旌表高寿老人。在古代社会条件下，高寿极不易得，故而高寿不仅为个人之福，也常被视为国泰民安的祥瑞之兆，为此，历代政府往往对高寿者有特别照顾，清代自不例外。清朝要求地方官应不时“存问”90岁以上的老人，如果老人系孤寡或因其子孙贫困而不能得到赡养的话，地方官应对其采取赈恤措施[14]（卷379）。因百岁老人尤为难得，清政府不仅赏给财物，还常予以旌表。康熙九年即规定：“命妇女孀居，寿至百岁者，题明给予‘贞寿之门’匾额，建坊银三十两”。康熙四十二年后，旌表的对象有所扩大，无论男女，只要年过百岁，“照例给予建坊银，并给‘升平人瑞’匾额”[8]（卷314）。

（4）法律等方面的优待。清代法律对老人犯罪作了特别的规定：如年过70以上者犯流罪以下，罪行并不严重者，可以钱赎罪；80以上老人犯罪，罪行严重须判死刑者，应由皇帝亲自裁决；90以上者，则“虽有死罪不加刑”。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科举考试中，清政府对坚持参加考试的老年应试者往往格外开恩[17]（卷99）。

为提高老人地位，提倡敬老风气。康熙、乾隆两朝还举行了“千叟宴”。康熙五十二年，为了庆祝康熙60寿辰，邀请了全国65岁以上在职和退休的文武官员以及全国各地推举的贤德长者共二三千人进京赴宴。乾隆50大寿时也曾仿行“千叟宴”，与宴者达3000人。

2.对致仕官员的生活保障。致仕大致相当于今日的退休制度，但其适用面较窄，只是针对官员而言。官员作为统治阶级，在任期间领受厚禄，自然生活无忧。但如年事渐高，不再任职领禄的话，生活水平不免出现较大的落差。为防止这种情况的发生，清朝政府对致仕官员的生活待遇作了种种规定。

早在顺治年间，清朝政府就开始关注致仕官员的待遇问题，规定60以上正常致仕八旗武官发给原俸禄之半。后陆续对此有所增补，如顺治十六年规定，“凡满洲、蒙古、汉军大小各官致仕”，“致仕之官有世袭者照品给俸”，顺治十八年又规定：“无世职之官，年至60致仕者，仍给半俸，未及60岁，因疾辞仕者，不准给。”[18]（卷104）致仕领半俸始成定例。

至康熙、乾隆年间，为使在职官员实心任事，开始将致仕后的待遇与政绩战功挂钩。康熙五年谕曰：“年老解任官员，其历任几年及效力情由，俱著明白开列，应否给与半俸，请旨具奏。”[18]（卷104）这主要是针对文职官员的。乾隆二年，对武官也作了规定：“老病乞休各官，核明曾经出征临阵受伤得有功牌者，请旨令其原品休致，给以全俸，以养天年。其出征并未御敌及无功牌者，请旨令其原品休致，给以半俸。”[8]（卷519）即有战功者可得到格外优待。

（二）养恤贫苦孤残

清代在养恤贫苦孤残方面采取的措施主要体现在其设立的养济院、普济堂、育婴堂、栖留所、工艺局等社会福利机构方面。

1.养济院。养济院是由官方设立的收养鳏寡孤独残疾无依者的机构。清代养济院始立于顺治五年，此年顺治帝诏令“各处设养济院，收养鳏寡孤独及残疾无告之人”。此后诸帝多有复申，养济院设置渐趋普及，遍布全国县治以上城市，以每城一所的情况最为常见。各养济院的规模大小与城市等级密切相关，等级愈高则规模大，反之亦然。如清初松江府城养济院有屋51间，其所属花亭、娄山二县养济院则各有屋25间[5]（卷16）。此外，养济院规模还受当地人口、财力及地方官员个人因素的制约。

清代早期养济院的收养对象以当地“鳏寡孤独残疾无告之人”为限，外来者需移送本籍养济院收养。但是随着社会形势的发展，养济院也开始将部分外来者列入收养范围，如雍正十三年规定，“军流犯年逾60不能力食者，照例拨入养济院”[14]（卷379）。乾隆四年，清政府要求各地养济院收养流民中的残废人[14]（卷182）。

养济院收养孤贫时，必须遵照严格的程序。以清代广东省乐昌县养济院为例，在办理收养时，首先孤贫必须出示乡约及邻里的保状书，证明符合条件；入住养济院后，必须登记姓名、年龄、相貌、特征和入住原因，并注明原居村庄里图；最后按此内容，制作腰牌发给住院孤贫。养济院收养满额后，即暂停收养，待出现空额后按序顶补。为便于管理，养济院对入住孤贫进行编制，每10人设立一甲长，轮流担任，互相监督；遇人滋事，须报官府处理；如有孤贫沟通作弊，则“革粮另补”。

清代养济院在救助标准上也有章可循，但存在地区差异。乾隆二年时清政府曾统一标准，“每孤贫一名，岁给银一两二钱六分，米二石八斗三升各有奇。遇闰加银三分，加米二斗三升各有奇。”[14]（卷182）但因地方财力强弱不一，各地养济院的救济标准实际上还是存在很大不同，大概而言，地方财力雄厚则救济标准高，财力窘迫则标准低。

由于养济院的举办经费来自政府，所以多由地方官员直接管理。为提高官员的重视程度，清政府将养济院的经营情况列为考绩内容，并具体规定了地方官员的管理责任。如地方官必须登记孤贫个人资料、发放银米、点验人员、维修设施[7]（卷602）。但制度完备并不能完全保障养济院的正常运行，在雍正年间，养济院已显弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蚀，无赖混充冒入、真正孤贫难得养恤等情况屡见不鲜。为消除官营所带来的弊端，清朝晚期，地方社会也开始介入养济院的建设，养济院的官营色彩渐趋淡薄。

2.普济堂。因养济院的收养名额有限，且弊端众多，日渐衰败，不能满足实际需要，为补养济院不足，清代还出现了另一收养孤贫的机构——普济堂。

最早的普济堂由地方社会举办，“康熙四十五年，京师广宁门外，士民公建普济堂，颁发御制碑文及‘膏泽回春’匾额”。因其成效显著，且无需政府出资，可补养济院之不足，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“时加奖励，以鼓舞之”。在皇帝的号召下，普济堂建设盛行一时。如河东总督王士俊即命河南省“每一州县，必于境内建造普济堂一所，多置义田，以溥皇恩，以恤茕独。限文到一月内，鸠工庀材，先将兴工日期报查，再广置义产，续详查核。”以此为契机，河南省109个州县共建立了129所普济堂，山东省101个州县卫所中也设置了131所普济堂。这些普济堂“纤毫不需公项”，完全利用民间资金兴建。但乾隆以后，官方开始担负起创设、资助普济堂的责任。与此相应，普济堂在管理方面也出现了变化。早期普济堂由于开办经费来自地方捐助，所以通常由出资人轮流管理。在官方介入后，普济堂开始采取聘任制的方式，由官方延请地方绅士管理，如本为民间创立的的苏州普济堂转为官督民办后，在乾隆四十九年，因原管者“经理不善，堂务废弛”，遂仿照江宁普济堂的方法，延请绅士轮流经管。但因官营普济堂更易滋长弊端，因而太平天国战争后重建的普济堂一般都采取了官民合办的方式。

普济堂收养对象是鳏寡孤独贫病之人，但与养济院有所区别。普济堂以收养贫病老人为主，对收养对象的年龄有特别限定，一般要求至少在50岁以上，浙江省平湖县则规定为70岁以上，而养济院则比较强调贫困的残疾之人，平湖县《普济堂规条》中特别强调：“废疾目盲，例应归养济院者，无庸保呈（进入普济堂）”。可见普济堂与养济院虽都以孤贫为收养对象，却各有偏重。

3.育婴堂。育婴堂是收养弃婴的机构，在清代的民间慈善事业中，它发生最早、且最受政府和地方社会重视。在顺治二年，太仓州出现了全国最早的育婴堂，10年以后，向扬州、杭州、高邮等地不断蔓延。早期的育婴堂皆由民间自发办理，数量不多，但雍正二年颁布诏书，“再行文各省督抚，转饬有司，劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处，若可以照京师（育婴堂）例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕恻隐之心，亦可感发而兴起矣”[7]（卷269）。以此劝谕诏书为契机，育婴堂的设立日趋兴盛，并开始由城市向乡村地区普及，乾隆年间江南各府县的育婴堂普及率不低于62.5％[19]。同时，育婴堂也越来越多地得到官府的指导和扶助，逐渐染上浓厚的官方色彩，演变成官督民办的慈善机构。

4.栖流所与工艺局。流民可以说是最易引发**的社会群体，因此历代政府都格外重视。清代还先后设立了收养流民的机构——栖流所和工艺局。

早在顺治十年，清政府即在京师五城建造栖流所，每处建屋20间[7]（卷869），收养流民。至雍正年间，规制渐备，如雍正十三年议定：“凡外来无依及病卧街衢者，该坊总甲报官收入该司，坊官按名登记循环薄，每名日给小米一仓升，煤炭油菜制钱一十五文，隆冬无棉衣者给粗布棉袄一件，每所各募本城诚实民人一名，月给工食五钱，责令看管房屋照料在所流民。若流民患病报官拨医调治，有在所病故及沿途卧毙者，通令报官掩埋官给棺木，每口价银八钱，埋于义冢。”明确了栖流所的职责及救助措施。

除北京城外，清代各省城州县多设有栖流所，章程较为完备。栖流所除收养流民外，实际上还有限制流民人身自由的功能，在运营上得到了官府和地方善堂的共同参与，带有官督民办的色彩。

随着鸦片战争之后“西潮东渐”的历史进程，清政府和部分先进的中国人开始认识到中国传统善堂只事收养的不足，主张改革，重视对所收贫民的技能教育，教、养并重。为此，从光绪二十六年开始，各地开始陆续推行工艺局，就笔者所见，北京、直隶、河南、山东、江西、四川、贵州、云南、广东、广西、湖北、新疆、热河、吉林、黑龙江、奉天、陕西、山西、甘肃、浙江、江苏、安徽、福建等处皆有设立。工艺局的功能与栖流所有类似的一面，皆以流民为收容对象，但其与栖流所的根本不同之处在于：它不仅注意收养，而且重视教给流民工艺，使之可自食其力。

三、结语

清朝是我国最后一个封建王朝，社会保障政策较多地吸取、继承了历朝历代的有效经验，其荒政、养老、养恤贫苦孤残政策大多为沿袭前代而来。但与前代相比，清代社会保障政策也不无进步之处。清代对流民问题格外重视，设立了专门收养流民的栖流所；清代各种社会保障、慈善机构的数量和普及程度大大超过前代，如江南地区的育婴事业趋于兴盛，构成了城乡一体化的育婴网络；清代特别注意鼓励和利用社会力量参与社会保障事业，出现了多种官督民办的社会保障机构及民间慈善设施。可以说，清代社会保障政策已集历代之大成，达到了封建社会的顶峰，但是，它仍不能跳出封建窠臼，存在着很大的局限。如保障措施带有浓重的道德教化色彩；保障的层次较低，集中在保障人们最低生活需要的社会救济层次上；加上人治社会的局限，各种保障措施不能得到长久有效的运行，往往时兴时废。

清代也是我国近代化的发端期。1840年鸦片战争以后，随着西潮的冲击和社会形势的急剧变化，清代的社会保障政策开始出现一些引人注目的新动向，如晚清时期设立的工艺局，便开始对无业贫民采取就业培训的新方法，保障层次有了很大提高。但由于此时的清政府已腐朽不堪、摇摇欲坠，没有能力完成近代化的历史使命，制定并实施现代社会保障政策的任务只好留待后人了。

参考文献：

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社会保障政策研究 第2篇

*市财政局社保体系建设课题组

“农民富、天下足、农民安、天下稳”，我国是农业大国，农村的稳定和与农业的发展，事关国家的稳定、发展、繁荣和富强，事关我国社会保障体系的健全，因此，加强对建立和完善农村社会保障体系的政策研究，尤为重要，为此，笔者结合自己的工作实践，就此作些粗浅的探索，以期求能促进我国农村社会保障制度的建设。

一、建立和完善农村社会保障体系政策的必要性

x、我国农村需要社会保障的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。众所周知，我国是一个农业大国、全国大部分人口都生活在农村。长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农村发展远远落后于城市发展，农民与城市居民相比，几乎没有什么保障可言，因此，建立农村社会保障制度已成为当前的一个紧迫课题，而农村社会保障制度的建立，又主要依赖于农村社会保障体系政策的制订和完善。其二，农村养老问题亟待解决的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。我国已经步入人口老龄化国家的行列，根据最新统计，我国农村xx岁以上人口已接近x亿，占农村总人口的xx%;且每年正以x.x%的速度递增。传统的农村家庭养老方式已发生重大变化，过去一对夫妇由三四个儿子供养，现在两对夫妇则由一对年轻夫妇供养，同时还要负担一个子女的培养，且随着工业化发展，耕地面积的大量减少，农村生产力的有限，不少年轻夫妇已无法承担其养老功能，另一方面，现行农村养老保险政策极不完善，覆盖面不到xx%，缺少总体设计和政策引导，非常需要我们加快其政策的研究和完善。其三，农民看不起病的现实，迫切要求我们建立和完善农村社会保障政策。随着联产承包责任制的推行，农民看病已失去了集体经济的依托，完全依靠个人进行医疗保障，加之，农村卫生基础薄弱，全国有三分之一的乡镇卫生院勉强维持生存，三分之一的乡镇卫生院入不敷出，同时，医药费用增长大大超过农民收入的增长，农民看病难，看病贵已成为十分突出的社会问题，不少农民因病返贫、因病致贫，而新型农村合作医疗正刚刚起步，此方面政策功能还比较脆弱，迫切要求我们加快建立和完善农村医疗社会保障政策。

x、当前我国农村社会保障政策的现状，迫切要求建立和完善农村社会保障政策。目前，我国城市已基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障政策体系，初步适应了市场经济的发展，体现了现代市场经济的特点，然而在广大农村，至今还未形成社会政策体系。首先，由于市场经济发展的影响，过去建立在集体经济基础上的社会保障制度已经消失，如农村集体(生产队)养老制度、农村(大队)合作医疗制度已不复存在，所以目前农村保障政策正处在新旧制度的交替阶段，旧的社会保障政策已经失去作用，新的社会保障政策又没有完全建立起来，新型的农村社会保障政策体系正处在萌芽状态，其次，农民对现行农村社会保障政策信任度不高。以新型农村合作医疗政策为例，不少农民对其仍持不信任态度，普遍反映其保障水平低，只有x%大病农民得到真正实患，绝大多数地区的农民门诊费用享受不到实惠，如某县参加新型农村合作医疗的农民每年只能报销x元钱的门诊费用，因而，不少地区的参合率较低，一般只有xx%左右。再次，现行农村社会保障政策缺陷还比较多。最突出的是现行农村社会养老保险政策有四个方面缺陷。①互济性低。农村养老保险实行的是个人账户储存基金制，个人缴多少，就有多少进入个人账户，领取养老金时也就按比例领取多少，完全依赖于个人缴费多少，几乎没有相互调剂。②保障水平低。以农村养老保险工作一直走在全国前列的*省为例，至xxxx年底全省积累农保基金达xx亿元，占全国保费总额的四分之一，居各省之首，而到达收益期的xx万农民，每月领取的养老金人均只有xx元，因而农民参保积极性不高，全省只有xxx万农民参保，占全省近xxxx万农民的xx.x%。③有些农保政策已经过时，如现行农保政策中的“集体扶持”，随着分田到户，生产队集体形式的消失，已无法做到。④农保基金政策风险大，缺乏新的政策规范。目前，银行一年期存款利率只有x.xx%，而计入农民个人储蓄账户的利率到x.x%，形成了近x.x个百分点的利差，以*省为例，每年利益损失就达xxxx多万元，如此长期下去，就会使收支倒挂越来越大，以致于出现无基金兑现的风险。由此可见，建立和完善我国农村社会保障政策非常迫切。

x、建立和完善农村社会保障政策是实践“三个代表”重要思想的需要。落实党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观的具体行动和迫切需要。这是因为建立和完善农村社会保障政策直接关系到农村生产力的发展，关系到先进农村文化的前进方向，关系到最广大农民的切身利益。这主要表现三方面：第一，建立和完善农村社会保障政策可以进一步促进我国建成统一的农村社会保障制度。这就意味着广大农民因年老、疾病等原因丧失劳动能力或失去收入时，就能得到物质保障，从而能维持农民的基本生活，这样就能维护广大农民的再生产，促进农村先进生产力的发展。第二，建立和完善农村社会保障政策，是我国农村社会文明和进步的重要体现，它体现了公平、公正、公开、互助、自力等先进文化的特征，这也可以直接促进农村先进文化的发展。第三，建立和完善农村社会保障政策，可以使我国农村社会保障功能进一步扩大。这直接与广大农民的切身利益息息相关，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、难有所帮的水平得到明显提高。例如若建立起完善的新型农村合作医疗保险政策，就可以使广大农民彻底摆脱因病致穷，因病返穷的困惑。所有这些都是足以证明，建立和完善农村社会保障政策，是实践党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展现的需要。

二、建立和完善农村社会保障体系政策的可行性

x、我国稳定增长的经济形势为建立和完善农村社会保障体系政策提供了物质基础。近年来，我国国民生产总值每年都增长x%以上，财政收入增长幅度更大，每年都以高于GDPx―x%速度为国家财政积累财力，农业生产也连续多年获得丰收。这说明，我国国民经济持续稳定增长，从而为我们建立和完善更优越的农村社会保障政策，提供了雄厚的物质基础。事实也正是这样，只要我们以财政收入总额增长的x%―x%就基本上能解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑财政支出也同样增长的因素，在财力上依然是可行的。因为我们当前的财政支出结构并不合理，存在着支出越位与缺位的问题，而最大的支出缺位就是社会保障支出不足，所以通过优化财政支出结构，不仅能解决支出增长的问题，而且还能增加对社会保障的投入，所以，持续增长的经济形势，为我们建全和完善农村社会保障体系政策，奠定了坚实的物质基础。

x、比较健全的城镇社会保障体系政策为建立和完善农村社会保障体系政策提供了经验借鉴。改革开放以来，我国就初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的城镇社会保障体系政策框架。xxxx年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，统一了全国企业基本养老保险政策。xxxx年，为加大城镇职工基本养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，同年，国务院又发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向，xxxx年，国务院又发布了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》，近年来，国务院又发布了《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》等。这表明我国已经建立了比较系统的关于城镇社会保障体系的政策法规，从而为我们建立和完善农村社会保障体系政策，特别是为农村社会保障制度的立法、行政管理、基金管理等积累了丰富的实践经验，使我们制定一系列农村社会保障政策有了成功借鉴。

x、农民思想素质的不断提高，为建立和完善农村社会保障政策辅设了道路。随着我国精神文明建设的不断加强。广大农民思想素质日益提高，这对我们建立和完善农村社会保障政策十分有利。首先，农民社会保障意识不断增强。他们迫切要求实现社会保障。不少地区农民已从不愿意参加社会保险，向渴望参加社会保险、自觉参加社会保险方面转变，以苏州市为例，参加农村养老保险的农民已达农村总人口的xx%，农民参加新型农村合作医疗的积极性更高。以我们东台市为例，去年参加新型农村合作医疗的农民为xx万，参合率为xx.x%，今年已增加到xx万人，净增加xx万人，参合率已达xx.x%。其次，农民开放意识进一步增强，广大农民不再闭门种田，农忙在家种田、农闲外出打工的的人越来越多，这不仅使农民与城镇有了直接接触，而且使农民知识面有了进一步拓宽，了解到有关城镇保障的许多政策和知识，更重要的是农民讲真话、讲实话的能力和表达水平也大大提高，这为开展农村调查研究，完善农村社会保障政策，提供了极为有利的条件。再次，农民互助互济精神进一步增强。一人有难，众人帮，一村受害，千村助已成为当今农村新时尚，这对我们推进和完善以“个人缴费为主、社会、政府资助为辅”的农村社会保障政策体系，辅设了道路，有助于消除“完全依赖政府实施社会保障”的思想障碍。

三、建立和完善农村社会保障体系政策的原则

为了使我国农村社会保障政策具有较强的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善农村社会保障体系政策上，应该遵循以下几个原则。

x、坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平要与经济发展水平相适应，这是制定和完善农村社会保障政策的经验总结。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障政策，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主;欠发达地区保障程度可较低些，以地方政府的保障为主。

x、坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在建立和完善农村社会保障体系政策中也应得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，农民对土地拥有经营权、收益权等，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立和完善农村社会保障政策显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障政策是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定：以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区，所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。

x、坚持不搞“一刀切”原则。就是坚持由无到有，逐步完善，保持政策连续性的原则。建立和完善农村社会保障体系政策是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面，尤其是事关农民的切身利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外社会保障的实践也证明，一项社会保障政策是否成功有效，必须经过一段时期的实践检验，才能看出它是否符合农村实情，是否符合广大农民的意愿，是否能促进农村、农业的可持续发展。因此，我们不管制定单项的农村社会保障政策，还是对农村社会保障体系政策的完善，都要注意政策出台的时机和农村各方面的承受能力，注意先出台暂时没有、急需的农村社会保障政策，同时又要注意保持有关农村社会保障政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡过渡。

x、应处理好“养穷人”与“养懒人”关系的原则。从发达国家社会保障制度执行的效果看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障的保障标准过高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。在设计我国农村社会保障政策过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，每一项农村社会保障制度都应有一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会出现养懒人的现象。

四、几项具体农村社会保障政策的设计思路

x、农村养老保险制度。总的政策思路是继续保持以家庭养老和土地养老为主，社会、集体资助，国家政策扶持，如利息补偿、免税、适度财政介入，对特殊群体在缴费环节上予以适度补助的农村社会养老保障制度政策取向。具体讲：

⑴参保范围。制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为xx―xx周岁的农民，包括进城务工人员、小城镇农转非人员、乡镇企业从业人员、农村工商个体户、专业户、被征地农民等。

⑵运行模式。由于我国农村社会保障定位在基本养老保险方向上，因此，其运行模式应选择“待遇确定型”与“缴费确定型”相结合的混和模式。个人缴费、社会(集体)资助、政府补贴均计入个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分，一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金;个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。这样的政策设计，使个人多缴的.多得、少缴的少得，有利于激励农民早参保、多投保。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例由地级市或地级市以上人民政府测算确定。

⑶要与原“农保”政策衔接。已按原“农保”政策参保，且已领取养老金的，仍按原政策执行;已按原“农保”政策参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件实现上述新政策的，暂按原政策执行，待条件成熟后，再过渡到新政策;已按原“农保”政策参保，未领取养老金的，且属于有条件的，可以全部过渡，执行新政策。

x、农村医疗保障制度。针对我国农村地区和农民个人家庭差别较大的实际，农村医疗保障制度体系的政策取向主要体现多层次特色。即由新型农村合作医疗、医疗救助、医疗保险三部分政策组成。其中：新型农村合作医疗制度政策是主体，并将医疗救助纳入新型农村合作医疗，医疗保险则针对部分农村人群实行。

⑴新型农村合作医疗制度。其政策取向为政府组织、引导和财政支持，农民自愿参加、个人、社会(集体)、政府多方负担，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它具有以下特点：①强调农民自愿参加，个人缴费比例为三分之一，一般为xx―xx元/人;②政府补助占三分之二比例，xx元―xx元/人，由中央、省、市、县、乡五级政府按比例资助，其中，中央和省级政府补助是大头，在有的省区，经济不发达的乡镇不负担，社会资助不受比例限制，有多少，就补充多少保险基金;③实行住院补偿为主，门诊补助为辅，门诊补偿比例不超过个人缴费部分;④以县为统筹单位，建立相应的组织协调机构、经办机构和监督管理机构;⑤合作医疗基金实行财政专户管理、封闭运行。

⑵农村医疗救助制度。医疗救助政策取向为政府支持下，依靠社会资金如慈善资金、帮困资金等建立的，主要面向农村特殊困难群众的医疗救助，纳入农村合作医疗体系，由新型农村合作医疗经办机构负责实施的一种救助制度。救助对象包括农村五保户、低保对象、享受xx%救济费的xx年代精简退职职工、农村优抚对象、困患大病导致生活特别困难又无自救能力的农村居民。医疗救助形式主要有两种，一是资助农村五保户、低保户等特殊困难群众参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇;二是对因患大病，经新型农村合作医疗补偿后，个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的上述医疗救助对象，给予适当的资金救助。具体救助比例及标准由县级人民政府确定。

⑶农村医疗保险。对具备经济条件的农民，主要指农民工、乡镇企业职工、个体工商户、纳入城镇医疗保险体系管理。其具体政策与城镇职工医疗保险政策并轨。

x、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府对陷入贫困的农村居民，实施最低生活保障的一种社会保障制度，其政策取向为“低标准起步，小范围保障，逐步推进完善”，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针政策。保障对象为：①失去劳动能力、无收入、无生活来源，也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人;②生活在农村最低生活标准以下的家庭或个人。其最低生活保障标准按照当地维持农村居民基本所必需的衣、食等费用确定，由县级人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。③农村居民最低生活保障所需资金列入各级财政年度预算，实行专户管理、专款专用，同时广泛动员社会各级为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化筹资机制，以增强保障能力。④对农村低保对象实施动态管理，村民委员会、镇人民政府每季都要对农村低保对象的生活来源进行复查，对已不符合条件的，立即报经县级民政部门批准，停止发放保障金，并收回或注销其低保对象证件，对仍符合条件的，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发，增发保障金的手续，在发放上应实行金融部门代发的社会化发放制度的政策。

x、农村社会救济制度。农村社会救助制度原来由五保户供养制度、临时救济制度、自然灾害救济制度，特困户定期、定量救助制度，农村医疗救助制度等部分组成，因特困户定期、定量救助制度，已演变为最低生活保障制度，农村医疗救助制度已纳入新型农村合作医疗制度，故现行农村社会救济仅剩下农村五保户供养制度等三项制度。其政策取向为坚持公平与效率、合理确定救助对象、科学划分标准，突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法。具体讲：

⑴农村五保户供养制度。在政策上应由“分散型”向“集中供养型”转变。以*省为例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快实施“关爱工程”扩大乡镇敬老院供养规模配套政策的制定和完善，力争三年内使集中供养率由原来的xx%提高到xx%;二是加快农村五保户保障资金筹集机制政策的制定和完善，增加市以上财政的投入，以适应调整农村五保户供养标准的需要;三是加快农村敬老院管理制度的制定和完善。着重加强理顺乡镇敬老院管理体制、人员供给渠道、内部管理机构方面政策的制定和完善。

⑵临时救助制度。其政策设计主要从两方面入手。一方面规范临时救助对象。其对象为因病、因钱、因突发事件等原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭人员;虽已享受了优抚及其他特殊救助待遇，但仍因突发原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭也应列入临时救助对象。另一方面规范救助程序。临时救助对象也应由本人提出申请或经村民小组提名由村委会召开村民代表评议后，张榜公示x天以上，广泛听取群众意见，无乡镇政府审核、县级民政部门初审后，再次张榜公示x天后，报异议后再报县级民政部门批准确认为临时救助对象，救助标准改由过去的固定补助为根据具体实际情况确定。

保障性住房政策变革研究 第3篇

保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念, 是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。一般由廉租住、公共租赁住房、经济适用住房和限价房构成。

保障性住房政策的责任主体是国家或政府。在使用上, 保障性住房有三个限定:限定供给对象———中低收入的住房困难家庭;限定标准, 保障性住房实现的是保障功能, 满足基本居住需求即可;限定租金和售价是保障性住房社会保障作用的直接体现。而从保障性住房的构成来看, 保障性住房可以分为两类:租赁性质的保障性住房和出售性质的保障性住房。

二、我国保障性住房政策的变革

保障性住房是我国住房体系中的重要组成部分, 为解决中低收入家庭住房问题做出了巨大贡献。而随着时代的进步和社会的发展, 保障性住房政策也处于不断的变革当中。

新中国成立到1998年前后可以说是保障性住房发展的初级阶段或是旧的阶段, 而从1998年前后开始, 新的保障性住房体系在我国开始建立, 根据新体系下保障性住房政策的变革, 可以分为以下几个阶段进行研究:

第一阶段:深圳、厦门等地方保障性住房兴起到1997年, 萌芽时期。

这一阶段受我国上世纪80年代末90年代初住房制度改革的影响, 以低价或成本价出售公房、新建住房为主要特征, 受益者绝大多数都是中低收入家庭。有代表性的探索是深圳市和厦门市的住房制度改革。

深圳市从上世纪80年代就开始探索城镇住房制度改革, 1989年6月1日, 深圳市颁布《深圳经济特区居屋发展纲要》, 提出住房供求“双规三类”制, 其中的“三类”就包括市场商品房、福利商品房和微利商品房, 而福利商品房和微利商品房可以看作是经济适用房的雏形, 出售对象包括住房困难的中低收入家庭。

1991年厦门成立住房统一建设办公室, 负责全市解困房和统建房建设, 每年向中低收入的家庭提供相对低价的住房。

第二阶段:1998年到2006年, 保障性住房体系初步建立。

1998年7月3日, 国务院发布《国务院过于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。该通知提到要建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系, 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房, 中低收入家庭购买经济适用住房, 其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。

在2003年8月国务院颁布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中, 进一步将经济适用房明确为具有保障性质的政策性商品住房。2004年建设部等部委先后颁布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》等政策规章, 初步健全了我国保障性住房的框架体系。而2005年颁布的“国八条”和2006年颁布的“国六条”、“国十五条”, 限价房首次进入公众的视野, 对发展廉租房和经济适用住房着重强调, 更加完善了廉租房和经适房的各项规定。

第三阶段:2007年到现在, 保障性住房快速发展。

2007年8月13日, 《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》 (国发[2007]24号) 把对城市低收入家庭的住房保障正式提升为住房政策的主要内容, 在住房制度中将住房保障与住房市场相并列。而从2008年开始, 中国住房政策可以说是住房保障与住房市场调控相交织。

2009年6月住房与城乡建设部公布《2009-2011年廉租住房保障规划》, 宣布从2009年起到2011年, 基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。同时, 住房城乡建设部等七部门于2010年6月12日联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导见》, “公共租赁房”首次被纳入保障性住房体系, 现有的保障性住房体系得到了完善。“十二五”规划中明确提出加大建设保障性安居工程的力度, 设定的保障性住房目标为3600万套, 2011年~2013年总计开工2330万套, 今年计划开工700万套。同时, “十二五”期间, 保障性住房也将重点发展公共租赁住房。

三、保障性住房政策变化调整的解析

新中国成立后的全面保障制度, 适应了当时较低的消费水平, 最大限度满足了广大干部职工的住房需求。从1978年开始, 伴随着国家重心向发展经济转移, 大批劳动力得到解放。由于前期住房投资严重不足, 福利型保障性住房存在很多弊端, 住房矛盾凸显。因此, 邓小平于1978年就提出了解决住房问题路子能不能放宽些, 由此开启了我国住房制度与住房保障制度的改革。由1978年到1998年, 我国房改的主要目的是摆脱包袱, 减轻财政负担, 继而满足人民群众的住房需求。然而, 在其间的实践中, 由于福利住房制度惯性巨大, 租售比价不合理, 国家财政压力大等原因, 住房改革一度出现波折。但是改革的结果也是显著的, 人民的住房观念得到了巨大的改变, 为1998年转向住房市场化转型奠定了基础。

在1998年稍早的一段时间里, 地方性的保障性住房探索开始出现, 例如深圳和厦门, 这些地方的经济起步较早、发展快, 最先在双轨制的情况下解决中低收入家庭的住房问题。但是这些地方性探索的保障方式单一, 保障人群范围较小, 受旧的福利住房体制影响较大, 只能算作保障性住房的萌芽。

1997年亚洲金融危机的突然袭来, 给中国住房改革突破提供了一个意外的契机。为了应对危机, 扩大国内需求, 把房地产业尽快培育成为新的经济增长点已经成为中央政府的共识, 而这就要求城镇住房制度的完全变革, 必须将与计划经济相适应的实物福利分配的住房制度彻底逼入死角, 才能让商品住宅房地产业找到足够的发展空间。

因此在1998年~2006年这一阶段初期, 住房还不能一蹴而就地完全转变到市场化上, 保障性住房受这样住房政策的影响, 肩负起一个过度作用。经济适用住房开始成为住房供应体系的主体, 廉租房也开始成为保障性住房体系中的一员。可以说, 保障性住房体系在该阶段得到了初步的建立。而到了这一阶段的中后期, 由于房地产业成为国民经济的支柱产业之一, 土地出让为地方政府带来了巨大收益。而保障性住房较商品房来说收益微小, 甚至没有收益, 发展徘徊不前, 政策偏向保守。经济适用房也由“住房供应主体”变为“具有保障性质的政策性商品住房”。虽然说保障性住房在我国住房体系中的地位发生了变化, 可是其得到了实质性的蜕变, 真正地转向了社会保障领域, 不是作为住房的主体, 而是解决中低收入家庭的住房问题, 限价房也由此进入公众视野。

我国房地产业持续高速发展, 与此相对应的是房价过快上涨, 引发了一系列的社会问题, 中低收入家庭住房难问题越来越突出, 政府开始加强宏观调控, 保障性住房也有了一个新的发展。从2007年开始, 国家把解决城市低收入家庭的住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容, 强化政府公共服务的职责, 加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。保障性住房在住房体系中, 与住房市场“分道扬镳”, 两者列为同等重要的地位。2008年, 住房市场的发展更加注重民生的需求, 在国际金融危机冲击的背景下保障性住房也被赋予“保增长、促民生”的双重含义。

为解决城市低收入家庭的住房困难, 政府将廉租房制度作为重点, 廉租房超低租金的实物配租和大范围的货币补贴, 给国家财政带来不大不小的负担, 社会资本也难以进入。为有效解决这一难题, 同时也为完善我国多层次的住房体系, 从2010年开始, 公共租赁住房正式被纳入保障性住房体系, 并且成为保障性住房的发展重点。

四、保障性住房存在的问题及建议

现阶段, 由于保障性住房快速发展, 很多政策漏洞也开始全面暴露。一是由于存在管理上的不完善, 保障性住房成为一些特权阶层寻租行为的乐园。河南郑州市的“房妹”事件闹得沸沸扬扬, 使得河南在2013年取消经济适用房的建设;二是一些非户籍的中低收入群体得不到保障, 他们为所在城市的建设和发展做出了巨大贡献, 他们的收入水平也符合当地的保障性住房准入条件, 但由于户籍限制, 这部分人仍享受不到国家的住房保障。虽然有部分城市正在逐步放开户籍限制, 但准入条件仍要比当地人高出很多;三是保障性住房质量问题频出, 有的给居民造成了很大困扰, 有的被勒令拆除重建, 有的甚至造成了安全责任事故。2012年武汉市对2006年以来已交付使用的79个保障房项目的质量情况进行了排查, 确定了其中50个存在渗、漏、裂等严重质量问题;四是保障性住房与住房市场结合程度不够, 目前的保障性住房房源紧张已经成为住房保障事业发展的瓶颈, 而2013年全年经济数据显示, 全国商品房待售面积达36460万平方米, 部分房企的去化周期甚至高达十年。一面是房源不足, 一面却是大量的房屋空置、长时间无法销售, 双方却没有形成有机的结合。

为解决以上的政策缺陷, 笔者建议:首先, 要着手保障性住房的立法工作, 以法律为依据对保障性住房进行管理, 提高寻租成本, 使保障性住房真正如其概念所述———限定供给对象 (中低收入的住房困难家庭) ;其次, 就是要逐步打破户籍限制。如今我国城镇化不断加快, 流动人口逐年增多, 非户籍人口必是住房保障的重要组成部分之一。保障性住房作为一种公共资源, 公平分配是必须严守的“生命线”。因此, 保障性住房需要逐步打破户籍限制, 例如可以先放开公共租赁住房的户籍限制, 然后再逐步放开其他类型保障房的户籍限制;再次, 要以住宅产业化为指导建设保障性住房, 来解决保障性住房的质量问题。住房产业化的标准化设计保障性住房限定标准的特征相匹配, 同时住房产业化大量选用符合节能环保低碳标准的新技术、新材料, 有助于提高住房产品的质量。还可以将保障性住房产业化与“保障性住房建设材料部品采购信息平台”有机结合, 其优秀建材部品也可以提高保障性住房质量;最后, 提高保障性住房与住房市场结合程度, 拓宽保障性住房房源渠道, 制定相应的激励措施, 创造保障性住房的盈利模式, 将难以消化的商品房引入到保障性住房的渠道上来。

参考文献

[1]卢嘉, 董征.我国保障性住房政策演变与构建[J].中国房地产, 2012, (02) :50~55.

[2]刘志丹.深圳保障性住房政策分析及美国经验借鉴[J].住区, 2012, (01) :88~93.

[3]李宇嘉.完善我国住房保障政策的对策研究[J].经济纵横, 2010, (10) :61~64.

[4]苏宁.厦门市保障性住房政策与住房规划历程综述[J].山西建筑, 2010, (09) :238.

流动人口的社会保障政策研究 第4篇

关键字：流动人口；社会保障；政策

中图分类号：F840.61 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）09-0054-02

一、社会保障政策综述

社会保障是一种社会再分配，由个人、企业、国家三方面进行融资，保障社会成员在遭遇病痛、失业、工伤、生育、养老时的基本福利，增强人民面对以上风险的承受能力。我国的社会保障包括失业保险、养老保险、工商保险、生育保险和医疗保险。在我国的社会保险建立经历了探索-建立-完善的过程，为流动人口的生活各方面带来了有力保障，随着我国社保制度的不断完善，统筹层级不断提升，城乡制度的逐渐并轨，社保将更加全面而又有力的保障流动人口的生活，免除他们的后顾之忧，增强他们的市民认同和归属感。

（一）《社会保险法》的颁布。2010年10月由全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》，明确了各项社保的缴纳范围和主体，明确了社会保险在中央和地方的负责部门，同时明确规定进城务工的农村居民应当依照法率规定参加社会保险。为建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度提供了法律保障，为各项社保政策的细化完善奠定了有力基础。

（二）相对成熟的养老保险。在2009年12月人社部与财政部发行了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，该方法是为了促进人力资源的合理配置和流动，保障跨省流动且在城市中工作的劳动人员的合法权益制定的，该办法规定对于参加城镇企业职工基本养老保险的人员，在跨省流动后在各地缴纳的养老保险年限可以合并计算，个人账户储存额累积计算。这适应了我国大量的流动人口是向东南沿海跨省流动的趋势，为包括农民工在内的流动人口提供了有力的养老保障。

（三）医疗保险的逐步完善。在1998年12月，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对职工医保的缴纳方式和覆盖范围都做出了明确规定，同时明确了通过建立基本医疗保险统筹基金和个人帐户的方式进行全国范围内的医疗保险制度。

在2009年7月，人社部与财政部公布了《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》。在其中明确提出了提升基本医疗保险统筹层次的要求。并指出要在2011年基本实现市级统筹，同时要求有条件的地区试行医疗保险的省级统筹。同年12月，人社部与财政部公布了《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》，在再次强调了要建立基础医疗保险的市级统筹减少异地报销的同时，对于异地就医的情况明确了应当享受参保地的医保待遇，对于异地就医产生的花费参保地应予报销。并对精简报销程序，为参保人员提供便利的方面做出了细致规定。对于流动人口而言无疑是一阵强心剂，消除了后顾之忧。

2015年8月，民政部发布了《关于做好进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》，对积极引导农民工在工作地入户和所能参加的落户地城镇医保类型做出了规定。同时提出了改进不同地域不同类型间医保的接续手续，确保农民工的基本医保待遇连续享受。

2016年1月，国务院发布了《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出了要整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，促进城乡居民的福利待遇公平化合理化。

2016年4月，人社部、财政部发布了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，明确提出了企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省（区、市），将单位缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底企业职工基本养老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省（区、市），可以阶段性将单位缴费比例降低至19%。此举降低了企业为员工缴付社保的负担，在保证养老待遇不降低的情况下提升了企业为员工投保的积极性。

二、现行社会保障的基本情况

2015年全国农民工总量27747万人，比上年增加352万人，其中外出农民工16884万人，农民工总量连续多年持续增加，但增速持续下滑[1]。

（一）社会保障全国整体参保人数持续增多。

养老保险：年末全国参加基本养老保险人数为85833万人，比上年末增加1601万人。全年基本养老保险基金收入32195亿元，比上年增长16.6%，其中征缴收入23717亿元，比上年增长12.4%。全年基本养老保险基金支出27929亿元，比上年增长19.7%。年末基本养老保险基金累计结存39937亿元。

医疗保险：年末全国参加城镇基本医疗保险人数为66582万人，比上年末增加6835万人。全年城镇基本医疗保险基金总收入11193亿元，支出9312亿元，分别比上年增长15.5%和14.5%。

失业保险：全国参加失业保险人数为17326万人，比上年末增加283万人。其中，参加失业保险的农民工人数为4219万人，比上年末增加148万人。全年失业保险基金收入1368亿元，比上年下降0.9%，支出736亿元，比上年增长19.8%。年末失业保险基金累计结存5083亿元。

工伤保险：年末全国参加工伤保险人数为21432万人，比上年末增加793万人。其中，参加工伤保险的农民工人数为7489万人，比上年末增加127万人。全年工伤保险基金收入754亿元，支出599亿元，分别比上年增长8.6%和6.8%。年末工伤保险基金累计结存1285亿元（含储备金209亿元）。

生育保险：年末全国参加生育保险人数为17771万人，比上年末增加732万人。全年共有642万人次享受了生育保险待遇，比上年增加29万人次。全年生育保险基金收入502亿元，支出411亿元，分别比上年增长12.5%和11.8%。年末生育保险基金累计结存684亿元[2]。

（二）农民工社会保险参保率有所上升，但与全国水平相比总体仍然较低。

根据数据显示，外出农民工（近似看做流动劳动人口）参加工伤保险的比例为29.7%，参加医疗保险的比例为18.2%，参加养老保险的比例为16.4%，参加失业保险的比例为9.8%，参加生育保险的比例为7.1%，参加住房公积金的比例为5.6%。相较于去年的水平，均有所上涨，分别提升了1.2%，0.6%，0.7%，0.7%，0.5%，0.6%。同时需要注意的是，与流动劳动人口主要面临的经济负担重，失业率高，缺乏稳定保障的需求和困难相比较，失业保险和住房公积金的较低参与度则很难对日益增多的流动人口形成可靠稳定的保障。

（三）农民工主对社会保障需求并认同。

由巴格内（D.J.Bagne）提出的人口学经典的“推拉理论”能够很好地解释流动人口的需求。人口之所以流动是为了改善生活状况，在城市中所能得到的优厚的待遇成为了对流动人口的拉力，而农村较低的劳动报酬则成为了流动人口的推力。后续的数据采自“中国城乡困难家庭社会政策支持系统建设”项目的15年的问卷调查结果。这是民政部的一项持续性抽样性的调查项目。根据统计数据得出结果，就2014年失业保险满意度分析来看，流动人口对失业保险非常满意和比较满意的占到了22.6%和18.4%。超过一半（53.2%）的受访者对失业保险的满意度是一般，而4.2%和1.6%的流动人口受访者对失业保险满意度的态度是比较低和非常低。可以总结出失业保险在流动人口中具有着作用明显的特点。

越来越多的流动人口选择参与社会保险的行为在为自身的养老健康等多方面进行保障的同时，无疑是对社保现状的肯定与支持。但同样需要明确的是流动人口因其自身工作的不稳定性、异地手续的接续论难、以及社保费率过高等问题使参与社保的人数低于全国整体的参保情况。而将近一半的流动人口家庭想要参与到社会保险中缺遇到了种种困难，这说明在流动人口面前社保的参与仍有一面无形的屏障等待着破除。对失业保险较少的负面评价说明了事业社保在实际用途中还是取得了一定的积极作用。

三、流动人口社会保障进一步改革的建议

（一）面对多元化流动人口的政策改革。

我们可以把城市流动人口分为两类，一类为有着较为稳定的工作，具有一定支付能力的市民化水平较高的流动人口。另一类为工作性质较为临时，且有可能返回原先所在的城市或者农村的流动人口。在面向流动人口的社会保障政策的制定和改革上也应当以保障这两类流动人口基本权益为改革方向。对于第一类市民化程度较高的流动人口，我们应当以直接扩面的方式将其纳入到城镇社会保险体系中去，为他们建立起入户的通道，促进城市化进程。对于第二类市民化程度较低、工作不稳定、支付能力较弱的流动人口，政府应当为其建立支付金额较小、流动性强、保障性强的社会保险，同时应当注重费缴费性质社会福利社会保障制度的建立。

（二）政府提升资金投入。

对着我国逐步进入老龄化社会，养老压力和医疗压力不断增大，政府应当进一步提升在社会保险中的资金投入。我国目前社会保障的支出大约占据我国财政支出的12%，而西方发达国家对社会保障的支出占比大约为30%-50%，即便是中等收入国家对于社会保障的财政支出也占到了20%以上。从社会保障支出在GDP的占比上，水平最高的是法国。根据经济合作与发展组织（ OECD） 发布的报告，在2008年金融危机以后，法国社保快速增长，尤其是针对失业人员、退休人员的保障性指出大幅度增加。其社保支出增速大幅度增加，以至于法国14年的社保支出水平达到历史最高，占到了该国当年度GDP的31.9%，成为了世界之首[3]。可以看到，大部分国家的政府都承担了社会保险的主要责任，很多国家对于社会保障的支出是在所有支出中位列第一的。这给我们的启示无疑是在社会保障的资金供给中明确政府的“首位度”，大幅提升这会保障开支，保障人民权益。

（三）建立全国统筹办法，完善跨地区有序转移接续机制。

流动性是流动人口的一大特点，在制定面向流动人口的社保的建立和改革方案上必须正视流动人口的这一特点。然而由于各地经济水平发展不均衡、政府收入水平不相称、人口组成及流动方向不一致等问题使得实现全国统一的社保统筹建立有着相当的难度。首先需要建立全国统一的流动人口信息管理系统，将流动人口的社会保障信息录入其中并全国联网，对流动人口发放社会保险卡，实现全国“一卡通”。当流动人口跨地区就业并继续参保的，由两地社保部门为其实现保险关系的无缝衔接。当劳动关系解除迫使保险中断的，应保留其保险关系并封存其个人账户，并按照一定利率为其计息[4]。其次要根据各地的社会保险水平和参保人数提升不同程度的财政支持，消除各地不同等级不同标准的社会保险，统一实行“就高政策”。从而使得社会保障实现真正意义上的全国统筹，提高流动人口的参保积极性，提升社会保险质量。

参考文献：

[1]2015年农民工监测调查报告[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html，2016-04-28

[2]2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-05/30/content_5078119.htm，2016-05-30

[3]张勇. 我国社会保障支出的经济效应分析：1999-2013年[J]. 社会保障研究， 2015（5）：90-96.

欧美社会福利政策研究 第5篇

【内容摘要】福利政策是为充分保障国民的生存和生活权利。欧美等国的福利制度领先于发展中国家，是诸多国家学习和借鉴的对象，但在其充分发展和完善过程中，也有积极作用，更有消极作用。为此，必须辩证的认识并加以科学的运用。本文对欧美等国的福利制度进行总结分析基础上，对其的积极作用和消极作用进行全面分析，提出推动我国福利政策建设和完善的建议，即是要基于国情出发、稳步推进、量力而行，充分发挥政府职能作用，并加快经济的发展。

【关键词】欧美 社会福利政策

研究

福利政策被越来越多的国家研究并致力于建设和完善。欧美等国作为经济发达国家，在福利政策的制定和实施上都领先于发展中国家，也一度成为了发展中国家如我国学习的主要对象。但近年来，受到经济危机影响以及国家内部矛盾的问题，这些福利政策也受到了诸多挑战，影响到政策的效果。基于当前我国也正在制定和完善各类福利制度，在外部环境不断改变情况下，适时研究这些国家的福利政策，对于我国有着极为重要的借鉴和参考作用，为此，本文拟对欧美的社会福利政策进行研究和分析。

一、福利政策的概念

福利制度是国家或政府在立法或政策范围内为所有对象普遍提供在一定的生活水平上尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。

福利制度至少可以从三个层次上来理解：在最广泛的意义上，它指一切改善和提高人民物质生活和精神生活的社会措施；而中层意义的社会福利基本上是社会保障的同义词，是西欧国家普遍来替代社会保障的一个概念；作为社会保障的一个组成部分，在中国，我们使用狭义的社会福利概念。

二、欧洲国家社会福利政策

欧洲国家的社会福利政策主要以英法德等为代表，这些国家的福利政策，有相似性，又有不同性。

（一）英国福利政策概况及特点

1、概况

英国是世界上实现工业化最早的国家，其福利制度的建立也比较早。从19世纪初期，英国就加大了政府干预社会生活的程度和范围，制定出了”济贫”及”互助”等机制。百多年来，其不断改革和调整，至今的福利政策已经极为完善。其目前的福利制度是工党在1998年提出的”福利国家”基础上发展而成的，主要内容为：围绕工作观念重新塑造福利国家，公私福利要加强合作，为国民提供高品质的教育、住房及医疗等公共服务，帮助残疾人生活，减少贫困儿童数量，帮助贫困的人，消除社会保险中的欺骗行为，提供良好的公共服务等。在此基础上，英国不断修订，使国家的福利政策初步覆盖到以下几方面：儿童和孕妇福利、伤残或者疾病福利、退休福利、寡妇福利、失业福利、低收入人士福利和社会基金。其福利保障既全民皆顾，又对低收入者有着特别的关照。

2、特点

第一个特点就是覆盖面比较宽，目前可以说福利享受的群体涵盖了社会各个群体，基本实现了全民福利。比如在医疗方面，就不仅仅是本国国民和移民可以享受免费医疗，即使是来英国务工、旅游、探亲的外国人都可以享受免费医疗。当然，于后者，英国政策正在努力改变。

第二个特点就是低入低出，即国家提供的福利只能维持基本的生活，而不能成为人们收入的主要部分。其社会福利收入只占据总收入比重的15%不到，而法国则达到45%，德国为40%、瑞典为20%。

第三个特点是强调社会责任。其社会保障收益与个人的捐款次数挂钩，比如投保人至少要缴纳156次捐款，才有享受基本退休年金的权利，要缴纳26次款款，才能享受疾病和失业津贴。而现在，英国还将重点转移到促进就业和扶助弱势群体上面，鼓励国民通过自己的力量解决生存问题。

第四个特点是重新划定责任与义务。其强调国家的责任是解决个人无法解决的难题，如社会排除、弱势群体、妇女地位等，而不是所有责任由国家包揽。

（二）法国福利政策概况及特点

1、概况

法国的福利制度可以追溯到1813年的保护工伤者条例。其后，不管是一战，还是二战，法国都加强了对福利制度的制定和完善，推动其走向福利国家。目前，法国的福利制度可以涵盖到几个方面：一是带薪休假制度。1982年正式定为每年5周，如今已经成为法国人的生活习惯。二是较短的劳动时间，法国于1970年正式实行最低工资制度，并规定了相对较低的工作时间。三是体现在对低收入家庭提供住房方面的经济援助，主要有家庭住房补助，社会住房补助、个人住房补贴、搬家补贴等。除此之外，政府还出资在各地修建了一大批低租金住房，以较低的价钱出租给低收入者，较好地解决了穷人住房困难的问题。四是对于残疾人和弱智群体，也有帮助其就业的措施以及成年残疾者补助。五是各种家庭补助，如多子女家庭补助、独居家长补助、家庭支援补助等，主要是针对低收入家庭的。除了这些还有退休金等。

2、特点

第一个特点就是高福利国家，其已经形成了一套比较完备、覆盖全国各阶层的社会福利保障制度，福利保障项目已经接近50种。根据这些项目的性质，其可以分为以下几个大的类别：医疗疾病补助类福利保障项目、养老福利项目、失业福利项目、家庭福利项目。

第二个特点就是全民享受，到目前为止，法国的福利保障制度根据受众群体阶层的不同可以分成以下几种类别：第一种是针对社会上各个阶层的普遍性福利保障制度；第二种是针对从事农业生产人员的农业类福利保障制度；第三种是针对法国的公务员系统的特殊类福利保障项目；第四类是针对法国商人的非领薪类的福利保障制度。在这样严密的福利保障体系之下，法国各个阶层都被纳入了福利保障体系之中，全部人民群众因此受惠。

第三个特点就是社会救助比例较小，与职业有紧密关系，社会救助在社会保障体系中的比例较小，其提供的对象是缺少获得社会保险能力的人，养老金的获得与缴纳保险费的年限相关，职业不同的群体获得的养老保险金不同，其中差别最大的在于私有部门和公共部门之间。

（三）德国福利政策概况及特点

1、概况

德国的福利制度起源于中世纪的矿工。经过长久的发展，其也已经形成了较为完善的体系。根据基本法第20条第1款，联邦德 国是一个民主制和社会福利的联邦国家。社会福利国家的根本原则是既要求团结互助，又要求个人负责。为实现这些原则，国家创造了一个广泛的社会福利法网络，从对生病、需要护理、事故以及年老时的保障直至子女补助、住房补贴或失业金，覆盖到生活的方方面面。除此之外，国家还保证确保基本的生活条件。

2、特点

第一个特点是全面覆盖，这可以从制定的福利类型以及覆盖的群体可以看出，福利类型包括了社会保险、救济金、医疗保险、房租补贴、免费教育、生育及育儿福利等等；而在群体方面，只要有德国永久居留签证及工作签证的都可以享受到。

第二个特点就是个人有义务，也就是规定作为国民个人，也必须要按照规定缴纳相应的保险，并通过缴纳的金额、次数等享受相应的权利。

第三个特点是养老金的支出比重最大，在德国是由正在工作的人缴纳保险费，来支付退休老人的养老金。

三、美国的社会福利政策

（一）概况

美国是个移民国家，其福利制度起步也较晚，是在20世纪30年代也就是罗斯福当政时才初步开始建设。与英法德等欧洲国家相比，美国的福利与之有极大的差异。经过不断调整和改变，美国的福利制度也初步形成了完善的体系。但由于受到经济危机的极大影响，加之美国的经济实力已经大不如从前，为此，美国正致力于削弱政府在福利上的参与程度，也就是削减开支。比如奥巴马就一直在推进医疗制度的改革。在国家福利的倾斜上，往往是将天平向弱者倾斜，调整社会资源分配，从而达到‘相对平等’状态。如低收入者可以享受免费医疗（不是全民医疗，中产阶级就没有免费医疗），可以向相关机构申请粮食券、廉租房、救济金等等。

（二）特点

第一个特点就是社会再分配的程度比较低，其制定福利政策的目的是”向贫困宣战”，也就是要减少贫困现象，而不是大规模大范围的社会再分配，其认为这只是一种体制，并不是每个国民与生俱来的权利。

第二个特点就是以就业为中心。美国要求享受相应福利的国民也要积极的寻找工作，并规定了相应的权限。这也被称为”有工作的穷人”，是”工作陷阱”。也就是说，美国的工人工资相对较低，但失业率也相对较低，即使在经融危机之下，其失业率也要比欧洲国家低。

第三个特点就是贫富差距的扩大。由于最近十数年里美国持续削弱社会福利项目，并制定较为严格的福利制度，使得获得国家福利的贫困家庭数量持续减少，而且享受的福利内容也持续减少，这就造成了贫困家庭数量的不断增多。

四、欧美福利政策的作用分析

（一）积极作用

社会福利政策的出现，其目的是给予国民更好的待遇，让国民过上更好的生活。超过200年的历史证明，社会福利政策对于国家和社会的发展具有积极的作用，其主要表现在：

1、加强了政府对自由经济的控制

欧美各国福利制度的出现，都是在社会经济遭受重大打击的情况下出现的，其制定并实施的目的，大多是为稳定当时的社会经济，保障国民的基本生活待遇。如法国和美国，其社会福利体系政策的形成始于20世纪30年代，由于该时期世界经济危机的爆发，人民群众经受了巨大的损失，这从一方面促进了社会保障制度的出台与完善。在此经济背景之下，法国政府站出来干预市场经济，加强了法国政府对自由经济市场的控制，初步形成了以就业公平、分配公平、社会福利、混合经济为特色的”社会福利经济”发展模式。

2、促进了国内的和谐稳定

在福利制度出现以前，欧美国家的阶级矛盾一直比较激化，资本主义和共产主义的斗争也一直比较激烈，在部分国家如德国和法国，共产主义一度占据了上风，其占据上风的理由之一就是国民的福利待遇低，为此，这些国家政府就吸纳了共产主义的优秀之处，将市场经济和福利制度结合了起来，形成了比较完善的社会福利保障体系，从而弱化了阶级矛盾，进而促进了国内的和谐与稳定。所以，自高福利社会政策实施以来，欧美等国内部的阶级矛盾就一直不十分激烈，共产主义也就难以有效占据上风，这也是多年来这些国家和政府持续推进福利政策的原因之一。

3、推动了经济的发展

福利制度及政策的实施，予以第三产业尤其是服务业以极大的发展空间，劳动力得到了转移和解放，许多新生的工作种类开始出现，更多的劳动者拥有了就业的机会，劳动生产力和再生产的质量得到了稳定，社会生产力得到了进一步的释放，从而有效的推动了社会经济的发展。另一方面，社会福利开支是以政府转移支付形式进入低收入家庭，在贫困家庭或个人较高边际消费作用下，这些支付的90%以上形成了社会购买力，使美国经济不断维持了一种较高的有效需求状态。所以，社会福利制度作为国家收入再分配的一种形式，它对经济的发展能起到“稳定器”和“调节器”的作用，政府通过福利支出可以适当调节社会需求，刺激或抑制消费，适度的福利开支能推动经济发展。从历次经济危机爆发时，欧美等国都会陆续加强对福利政策的改革就可以看出，福利政策已经成为了推动这些国家经济发展的重要手段之一。

4、有利于欧美自由主义精神的宣扬

社会福利制度具有普遍性，几乎惠及所有的国民。从生到死的保障增加了社会中下层阶层对失业、疾病等风险的抵御能力，有助于将个人从僵化的制度中解放出来，从而扩大了国民个人自我设计、自我选择的自由。可以说，“福利国家是一个长期的国民权演进过程所达到的最高峰”。另外，福利国家的特点就是把大量的财富从就业者方面向正在成长的一代和老一代进行再分配。尽管这种帮助是以国家立法的形式出现的，但它至少也体现了一种“强制的”团结互助。

（二）消极作用

凡事有利必有弊，在社会福利政策方面也同样如此。欧美尽管福利政策极度发展和繁荣，但同样也带来了诸多消极因素，尤其是2008年金融危机爆发后，欧美等国的福利制度就一再被诟病，总结起来，消极作用主要有：

1、增加了失业率

高福利以及全面福利政策，让许多国家的劳动者享受到诸多的便利，就是不劳动也有收入，也不会为了生活而担忧。这样，让许多国民的观念发生了改变，工作不再是生活的必须。许多人宁肯靠国家补助过日子也不愿努力寻找工作，滋长了懒惰和不思进取的思想。在资本主义社会，工人不是生产资料的主人，出于生存的需要，他们为较多的个人收入而努力工作，并注意改进工作，一旦最低收入有了保障，最基本的生活需要得到了供给，而激励工人发奋工作的新的动机——政治思想因素的作用又不可能产生，于是形成了“动力的真空“，大家“多干”、“少干”差距不大，“少干”、“不干”无多大区别，失业者的收入有时不低于在业工人的收入，使许多失业者并不急于找工作。这种情况的存在和继续，必然会使部分人产生过分依赖社会和国家的思想，造成一种不干或少干工作都照样可以生活的社会观念。从某种意义上，优厚的社会福利是一种“大锅饭”，使许多人上进心理减退，不劳而获思想增强，高福利制度造就了不少“高级乞丐”。除此之外，欧美等国家颁布了太多过于严厉的劳动法，这就导致国内的工作岗位紧缺，与此同时，由于政府颁布的企业责任法律规定企业要对雇员的社保费用负责，一旦企业雇佣工人，就要承担大数额的资金负担，因此，许多企业为了避免这种负担，不愿意去扩大公司规模，导致社会存在严重的失业问题。

2、增加了政府财政赤字

高福利政策的实施必然要求高额的资金投入，对于欧美等国家而言，在经济快速发展时期，依靠于经济的收入，是可以保证在福利政策上的投入，但一旦经济陷入危机，则会让政府财政赤字不断增加。事实上，社会福利从一开始就是社会中各个利益集团政治交易的对象。当经济高涨时，各利益集团致力于瓜分财政剩余，而当经济萧条时，为了刺激经济，又必须扩大政府的财政支出。各利益集团争夺既得权益的行为，使政府的财政僵化。为了弥补财政赤字，政府又不得不增发货币或发行赤字公债。前者将增加通货膨胀的压力，后者将现在的负担转嫁给下一届政府，使政府财政陷入两难境地。随着西方社会福利的覆盖面越来越广，享受人数越来越多，费用也越来越大，其增长速度超过经济的增长，使得各国政府的社会福利开支数额巨大，一般占到政府总支出的1/2至2/3，引起财政状况恶化。当代资本主义国家福利制度的财政危机就是这样造成的。高额的财政赤字，已经让许多国家政府的运转举步艰难，如美国的许多州政府（典型的为底特律）就不得不宣布政府破产。

3、经济发展受阻

高福利政策在带给欧美国家以极大福利的同时，却正在成为阻碍经济发展的重要障碍。首先，商业化的趋势使许多公共部门的工作转移到私营部门，如英国在20世纪90年代初大力推行私有化，包括电信公司、煤气公司、航空公司等16个国营企业都被卖掉了，私营部门可以降低体力劳动者的工资，使妇女处于极为不利的地位。其次，在福利国家的社会内部开始滋长贸易保护主义，种族主义、右翼极端主义开始抬头，有些人反对移民和外来的劳工，害怕他们争夺有限的工作机会，甚至认为外来者分享了福利国家的各种待遇而使福利国家的负担加重，还有些人开始反对同第三世界进行自由贸易，认为只有在发展水平相似、劳工标准趋同的国家之间才可能进行公正的贸易。第三，为了维持高福利的投入，政府不得不提升国内的税率，开辟新的税种，这样就加大了个人以及企业的负担。我们以法国为例，目前，法国已经成为了世界税率最高的国家之一。法国的税收主要来自个人收入所得税、个人消费税、个人资本税、地方性税收四个类别，综合算下来，一个正常工作的法国人要缴纳接近工资收入的60%给国家，一个法国企业的经营者要缴纳70%左右，这样的税率远远高于世界的平均水平。过高的税收极大地提升了法国企业的经营成本，严重打击了法国国内企业家的经营积极性。与此同时，高昂的税收政策也使得法国家庭的实际收入严重下滑，制约了法国消费市场的发展，还会引发大批的精英人才外流，制约经济的发展。

4、引发政府信任危机

很大程度上，社会福利制度不是单独存在的。社会福利制度是与政治斗争纠缠在一起，影响到政治的稳定。欧美国家各个政党为了竞选获胜，纷纷向选民承诺扩大社会福利，社会福利实现与否成为一大政治筹码。社会福利款项只能增加不能减少，否则便会引发政治危机，政府一旦试图削减补贴，就会遭到强烈反对并以失败告终。不仅仅如此，如上所述，政府要提高福利待遇，持续推进高额福利的投入，就必须发展经济。但事实上，经济发展并不如人意，尤其是在当今全球经济危机的背景下，发展经济更是难上加难。所以，一方面，政府无法推动经济的发展，另一方面，政府又必须不断的给予较高的福利待遇。任何一方无法得到满足，就会让政府陷入两难境地，民众支持率就会持续下跌，许多政府都最终以下台为果。

五、欧美福利制度对我国福利建设的借鉴意义

通过上文对欧美等国高福利政策的思考与分析，不难发现，过高的社会福利保障政策是一把双刃剑，在造福于国家人民的同时，也造成了严重的社会问题，制约了整个国家的经济发展水平。目前，我国正处于转型升级关键时期，也正加快福利制度的建设。欧美等国福利制度的利弊十分明显，对于我国而言，有着极为重要的借鉴和参考意义。

（一）要基于国情出发

社会福利政策的建立要立足于我国的基本国情。通过对法国社会福利政策的研究与思考，不难看出，一个国家的经济水平才是决定一个国家福利政策水平的根本性因素，如果政府不能够处理好经济发展水平和社会福利制度之间的关系，社会福利保障制度将成为制约社会经济发展的障碍性因素。与此同时，社会经济水平受到制约之后，也就没有足够的经费来支持社会福利保障体系的运行，最终导致社会福利保障体系的崩溃。针对这样的情况，虽然我国在改革开放以后经济发展取得了显著成效，国家的综合实力也得到显著增强，但是，我国政府必须牢记我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段这一基本国情，在制定社会福利保障体系的过程之中，也要参考我国的具体情况进行设定，杜绝“假大空”，让我国的社会福利保障体系真正落到实处，惠及全国所有的人民群众。

（二）要徐步推进

我国福利制度建设应该有个明确目标，否则，走一步看一步，就很容易走弯路。目前我国福利制度正处于立法密度最大的重要历史关头，《社会保险法》和《社会救助法》正在拟议中，待各项制度都建立起来，有了刚性，就难以调头了，这就是日本的教训。1973年石油危机使日本“福利元年”受挫，80年代英国撒切尔主义和里根经济学在全球资本主义世界掀起的对福利制度的“革命运动”更使日本无所适从：一方面它要满足国内的愿望，应付国外的压力，发展福利制度，另一方面，对福利制度“西化”的忧虑使它不得不采取措施以维持东亚儒家传统文化中的家庭中心主义特色；这一矛盾表现在福利政策上，就是福利支出膨胀与福利收缩的交替出现。

（三）发挥政府职能作用

目前，我国的经济发展水平和社会发展水平存在一定的脱节问题，这与政府职能部门存在一定的关系。针对这样的情况，我国政府职能部门要参考法国社会福利保障体系的优点，加强政府职能部门对市场的宏观调控作用，在社会建设过程中发挥出更重要的作用。与此同时，政府在不断发挥自身责任的同时，还要防止“政府失灵”问题的产生。针对这样的情况，就需要我国政府职能部门在完善社会保障制度的过程中，充分调动社会各个阶层的积极性，聚集各方的力量，完善惠及全国所有人民群众的保障体系。在社会福利保障体系的建设过程中，要明确政府职能部门的作用，不要一味大包大揽；在社会福利保障体系的建立过程中也要充分发挥市场的作用，探索多元化社会福利保障体系发展形式。

（四）要量力而行

社保制度建设和社保立法要量力而行，不可超越经济发展水平。否则，有些立法将会欲速则不达。我国2008年实施的《劳动合同法》就有一些经验教训。韩国也曾有过类似的两个教训。一是韩国早在1963年就制订了“医疗保险法”，但因种种原因，包括认识不统一和财力不足等原因，最终没有实施，结果是在14年后的1977年才开始部分实施，又过了12年之后的1989年才全面实施。第二是1988年韩国开始实行国民年金制度时，实行的是较低的费率标准和较高的待遇水平的方案即“低费率—高待遇”的制度目标，后来由于始终处于收不抵支的状态，加重了国家财政的负担。经预测，这个制度到2036年时将出现赤字，到2047年基金将会枯竭，为此，韩国不得不在1998年和2007年两次进行“年金法改革”，以调整费率标准和待遇水平。

（五）稳步推进经济的发展

坚持发展才是硬道理。我国要不断吸取西方发达国家的先进经验，完善自身产业结构，政府职能部门也要吸取国外的先进管理经验。社会福利保障制度需要国家经济的大力支持，建立惠及全国各族人民群众的社会保障体系更需要巨额的资金支持，与此同时，我国又是世界上人口最多的国家，只有我国不断坚持以发展为主线，才能够不断提升我国的经济水平，进而建立完善的社会福利保障制度，否则，空谈建立高福利社会保障制度只会成为风中之沙，难以发挥真正的作用。

六、结语

欧美等国的社会福利政策已经走过了200多年的历史，发展也极为完善，并有许多经验可以学习和参考。作为我国，要在充分学习他们优秀之处的基础上，结合我国的实际情况，始终坚持以发展为主线，建立具有社会主义特色的社会福利保障体系，促进我国经济持续快速健康发展。

参考文献

社会保障政策研究 第6篇

促进安全发展调研活动的通知

各市（州）安全监管局，长白山管委会安全监管局，省局机关各处室：

为贯彻落实全省加强社会建设创新社会管理工作会议精神和《国家安全监管总局办公厅关于印发2011年安全生产政策研究重点工作安排的通知》（安监总厅政法〔2011〕56号）要求，加强安全生产工作研究，强化新形势下群众工作的思路和措施，切实提高安全监管工作科学化水平，省安全监管局决定在全省安全监管系统开展“创新社会管理、加强政策研究、促进安全发展”调研活动，有关事项通知如下。

一、指导思想

认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于加强安全生产工作的决策部署，以科学发展为主题，牢固树立以人为本、安全发展的理念，以加强社会建设、创新社会管理为主线，加强和改进安全监管工作，把“安全生产责任落实年”活动引向深入，切实推进能力建设、制度建设、作风建设，促进全省安全生产形势稳定好转，努力实现“十二五”安全生产工作良好开局。

二、基本原则

（一）坚持走入基层、深入群众的原则。科学安排调研活动，力戒走过场、一阵风，确保时间不缩水、要求不降低、形式不走样、效果不打折。要组织力量、集中时间真正走出机关，主动下到基层、深入企业、走进群众，认真听取基层的建议和百姓的呼声，查找并提出解决问题的办法和措施。

（二）坚持实事求是、务求实效的原则。既要总结已经取得的成熟经验和做法，又要注重挖掘当前工作面临的新形势、新问题，重点在解决问题、研究招法上下功夫，提出措施要有可行性、操作性，做到成绩总结到位、问题挖掘到位、政策研究到位、措施制定到位。

（三）坚持统筹兼顾、互促共进的原则。要将调研活动与本职业务工作有机结合，一手抓调

研，一手抓业务，扎实做好企业标准化建设、隐患排查治理、企业主体责任落实等工作，做到两不误、两促进。

三、时间安排

调研活动从5月1日开始到6月15日结束，分为三个阶段。

（一）准备阶段（5月1日至5月10日）。要结合各自实际抓紧制定调研方案，明确调研行程，确定参加人员；组织人员拟定调研提纲，确定调研内容；要与基层单位和相关部门做好沟通协调工作，告知调研事项，便于提早做好调研准备工作。

（二）调研阶段（5月11日至5月31日）。采取举办座谈会议、走访部分企业、听取群众意见等方式开展调研工作，深入市（州）、县（市、区）和乡镇（街道），召开不同层面的座谈会，走访相关企业，征求群众意见，发现典型，听取工作建议，了解掌握安全监管工作中的新情况、新矛盾、新问题。

（三）总结阶段（6月1日至6月15日）。对调研中掌握的各种材料、案例、数据和征求到的意见进行梳理，并站在创新社会管理、服务安全发展的高度，深入分析各种矛盾和问题，研究提出相应的改进意见和解决措施，于6月15日前形成调研报告。

省局领导及机关各处室的调研报告将在理论中心组学习会上进行交流。各市（州）安全监管局、长白山管委会安全监管局也要向省局报送1份调研报告。

四、调研课题

（一）研究加强和创新安全监管工作的思路和措施，建立安全监管工作持续加强和不断改进的长效机制。在构建监管格局、建立监管机制、完善监管服务体系、对企业科学分级监管、加强安全生产标准化创建、深入隐患排查治理和专项整治等方面研究提出有效对策。

（二）研究安全生产工作如何为加强社会建设和管理服务。立足于安全发展这一指导原则，强化对安全生产工作与加强社会建设和管理之间内在联系的研究，对进一步落实落实企业主体责任、部门监管责任、属地管理责任，有效防范重特大生产安全事故，提出有效的对策和建议。

（三）加强安全生产制度建设的研究，逐步建立科学、严密、完备、有效的安全生产制度体系。以提高安全生产工作效率效能为目标，健全制度措施，推动安全生产工作法制化、规范化和科学化，促进安全生产形势进一步稳定好转。

（四）加强企业安全生产诚信建设方面的研究，推动安全生产诚信体系的不断丰富和完善。研究探索企业安全生产诚信制度建设的思路和对策，总结推广各地在企业安全生产诚信建设方面的好经验和好做法，更好地促进安全生产工作的深入有效开展。

（五）研究推进高危行业安全生产责任保险和安全生产风险抵押金转换工作。将保险的风险管理职能纳入安全生产管理体系，实现风险专业化管理与安全监管工作的有机结合，强化事前风险防范，提高安全生产突发事件的应对处置能力。

（六）加强职业安全健康监管工作的研究，进一步推动安全监管工作再上新水平。加强职业安全健康监管工作的理论和政策研究，提出对策措施，推进企业采用先进的安全管理模式和方法，逐步提升安全管理工作的科学性和规范性。

（七）研究把安全生产纳入社会主义精神文明和党风廉政建设、社会治安综合治理体系的相关政策措施。研究落实这一要求的有关安全生产工作内容、方式、方法，提出有效的对策和建议。

（八）坚持转变作风，加强和改进群众工作的方式方法，提高服务效能。探索健全安全监管工作联系和服务群众、社会矛盾源头预防等新机制，切实提高群众工作的科学化水平。

（九）加强安全生产理论研究，总结各地安全监管工作实践经验，更好地发挥理论对实践的指导作用。

五、相关要求

（一）提高思想认识。要将“创新社会管理、加强政策研究、促进安全发展”调研活动作为推进工作开展、创新监管方式、密切干群关系的重要载体，纳入日程，摆上位置，以认真负责的态度积极开展工作，做到有计划、有组织、有总结，保证活动的顺利开展并取得实效。

（二）加强组织领导。各级安全监管部门主要领导要亲自安排部署调研活动，分管领导要加强分管处室调研活动督导、检查，各市（州）安全监管局、长白山管委会安全监管局负责做好辖

区内各县（市、区）调研活动的组织领导、工作协调等事宜。

（三）注重成果转化。此次调研活动结束后，要积极借鉴成功经验，把所学、所得的新理念、新招法自觉运用到实际工作中，以此推动安全生产工作形势的持续稳定好转。