财政分权公共服务（精选8篇）
财政分权公共服务 第1篇
一、前言
财政分权是指中央政府给予地方政府一定的权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。这种制度使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，使地方政府能够提供更多更好的服务。20世纪80年代以来，无论是发达国家、发展中国家还是转型国家，标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，导致世界平均的分权程度从1975年的1.03上升到了1995年的1.94(Arzaghi and Henderson，)。
与此同时，内生经济增长理论关于非传统要素对于经济增长的贡献的强调，为探讨政府制度变动对经济增长的影响提供了理论支持，从而促进了对分权与经济增长之间相关性的研究。在此背景下，财政分权成为近期经济增长政策研究领域的一个新热点，近来发展起来的第二代财政分权理论也日益得到学术界的重视。
根据传统的财政分权理论，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品的激励，因为分权体制下的地方政府具有信息优势，能更好地响应地方选民的偏好，有效地提供地方公共服务(Tiebout，1956)。近期的研究认为，由于各种功能的公共支出之间存在竞争性和替代性，有利于当地居民福利的地方公共服务支出就会受到挤占。钱颖一和罗兰(Qian&Roland，)认为，财政分权将影响政府支出构成，财政竞争使得基础设施的边际区域价值大于边际社会价值，从而使基础设施的支出份额增加，地方公共产品支出减少。Heine认为，流动性强的个体会以自己所拥有的退出选择为谈判筹码，不惜损害流动性差的个体的利益，要求政府增加生产性服务的提供。
相对于理论上众多的文献，关于财政分权对公共支出结构影响的研究较少，大多都是关注分权对于某一类公共支出水平或绩效的影响。傅勇和张晏()发现，中国的财政分权对政府的公共支出结构产生了扭曲作用，导致文化类支出不足。一个待检验的假说是，中国特有的政治集权和财政分权的体制会使地方政府之间展开标尺竞争，这种竞争会对政府的支出结构产生扭曲。
二、财政分权对地方公共支出结构的影响
财政分权之所以能引起地方支出结构的改变，最主要的基础就是财政分权下的地方政府拥有了自主安排支出的权力。因此，现有的`文献在探讨财政分权影响地方财政支出结构时，无不将重点集中在支出分权的作用上。而对于这种作用方式，现有的分析思路无非是从两方面着手：一是支出分权使得财政的决策者由全国选民转为地方选民，因此，可以认为财政分权下的支出结构的改变主要是反映不同区域选民的不同偏好;二是从地方政府入手，认为中央将权力下放给地方政府，使财政的决策者更接近于居民，从而更容易获得居民偏好的信息，与集权体制相比，会使地方的财政支出发生改变。这两种分析思路虽然角度有所不同，但落脚点其实是一致的，无非都是强调居民的偏好和需求发生了改变，或得到了更好反映。这种分析思路既表明了财政分权会影响地方财政支出的结构，同时，居民偏好的不同也形成了分权体制下的地方财政支出结构的具体特征。
但是，事实却并非如此，其中涉及了各方面的因素，有体制上的也有地方官员本身的原因。各方面的原因纠缠在一起导致了目前这样一个结果，即地方政府在财政支出上重视基础建设投资，轻视科教文卫支出;重视生产性投资，轻视社会福利支出;重视政绩建设支出，轻视居民生活投资;重视行政管理支出，轻视民生投资。
我们首先了解一下官方公布的中央财政支出结构。以科教文卫事业为例，其4项支出的总和只占到中央财政支出的10.6%，而仅仅一项工业商业事务就占到了10.7%。中央的财政支出具有一定的指导意义，地方政府在进行财政支出预算时可能会参考中央财政支出的比例，可以说地方政府重视经济而忽视科教文卫事业是有其根源的。而事权的下放导致了中央在减少科教文卫事业支出的同时，却将财政支出的压力转嫁到地方政府的身上，因此为了保证科教文卫事业的总支出，地方政府不得不加大在这一方面的支出比例，这也就造成了地方财政支出的紧张。为了缓解这种财政负担，地方政府不得不加大经济投入以获得高额回报来缓解财政压力，这就进入了一种恶性循环。
三、财政分权对地方公共支出结构影响的原因
(一)政府官员的考核标准过分强调GDP
在我国，地方政府最大的激励可能来源于中央所制定的晋升机制，而晋升的标准，据Li and Zhou(2005)的统计分析，认为地方经济的发展是中央政府对省级政府官员的重要考核标准。这种考核标准，使得在分权的体制下，我国地方政府的行为越来越呈现商业性的趋向。地方政府往往扮演企业家的角色，或者是将精力投向经营盈利企业(黄佩华，)，或者是努力促进本地经济的发展(张卫国，2005)。这意味着作为官僚机构的地方政府只对取得生产率和效率等市场目标负责，而不管是否满足了公众的需求和期望。中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出自主权，却缺乏合理完善的考核、激励和约束的政策，一味强调经济建设，这是导致教育事业投入比例低的根本原因。
(二)地方政府“投资饥渴症”
地方政府普遍患有“投资饥渴症”，即地方政府部门几乎普遍都有无边无际的投资冲动，甚至相当多的地方政府就象一个企业，一切以投资问题为中心，而对社会、文化、环境等其他问题很少关注。甚至有的地方政府为了招商引资过度让利，造成国有资产流失，加大了居民的财政负担，这都是不容忽视的现象。这种过度的投资不仅对地方政府公共支出结构造成了不良影响，更是对地方居民的生活带来了不利影响。从出发点来讲，投资与招商引资的努力是积极的，问题是政府为何总喜欢自己亲自上阵?反过来的问题是，为什么地方政府喜欢上项目?显然是因为地方政府、地方官员能在其中获得好处;另一方面，日益沉重的财政压力也迫使地方政府不得不这么做，同时，不合理的干部考核制度更加剧了这一问题。因此，想要治疗地方政府的“投资饥渴症”，必须在确立市场化取向的前提下，加快制度改革，这是解决“近忧”和“远虑”的根本途径。
(三)地方政府追求政绩建设
这个问题也是不难理解的，为了名声与晋升的需求，地方官员在任期间都会或多或少地进行政绩建设，这是普遍存在的现象。自上个世纪90年代中期开始的分税制改革后，分税的比例使财权不断向中央集中，导致地方财政特别是经济落后地区财政拮据，一些领导干部要出政绩、搞建设，不是紧着手中这点钱办事，而是要用这点钱办十几倍、甚至几十倍的事，因此政府拖欠也是必然的。这种投资体制再不改、干部考核机制再不变，这种现象将无法根除。
(四)财权与事权分配的不合理
1994年的分税制改革，其中一个重要目标是提高“两个比例”，即提高财政收入占GDP的比例，以及提高中央政府收入的比例。第一个比例的提高，在财政收入逐年下降的情况下，对于整个国家来说是很有意义的。但是第二个比例的提高，却可能会影响地方政府的行为。在收入有限的情况下，要支付超过收入能力的责任，地方政府自然要选择首先完成考核的“硬指标”，比如GDP增长，至少这会在一定程度上导致软指标的被忽略，比如说教育质量。 可以说，地方财政过于追求投资性建设也是为了缓解在财政支出上的压力。事权的下放很大程度上造成了地方政府的资金不足，如20财政性教育经费中央与地方的比重就分别为15.27%和84.73%。为了确保这一部分的支出地方政府不得不提高政府的财政收入，所以高回报性的投资必然成为政府所追求的目标，这也是事权和财权分配不合理所导致的必然结果。
四、完善财政分权、优化地方公共支出结构的思路与对策
(一)加强民生建设，合理地调整财政支出比例
我国对于GDP过于执着，可以说是在刻意追求GDP的增长。虽然GDP是衡量国民经济发展情况最重要的一个指标，但是它有许多的缺陷，无法反映经济增长对于地区环境的影响，而且存在无效的GDP与消失的GDP，也无法反映居民的幸福程度。所以，经济增长应该采用更为综合的指标进行衡量。在追求经济增长的同时，我们要更加注重居民的幸福指数，打造好民生建设与公共基础事业建设。这需要中央政府的合理规划和指导，根据各省的经济 发展状况作出合理的安排，下达相应的指标。只有这样才能从根本上解决财政支出比例倾斜的问题，也能更好地优化地方公共支出的结构。
(二)制定全面的官员考核制度
在我国，当上级政府对下级政府拥有人事任免权，并以GDP的增长作为考核标准的政治体制下，支出分权导致地方政府偏好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出，而与居民的福利息息相关的科教文卫支出随着分权程度的加深，则会更加降低。收入分配所产生的激励作用在经济投入的支出上，也是最明显的，但它似乎并不能降低行政管理费用的支出，而且，倾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中将更多的资金用于科教文卫。因此，要纠正我国地方财政这种支出结构的偏向，显然，在分权体制下，必须要改变地方政府所面临的激励。在对地方所制定的晋升机制中，转变GDP的考核方式，以居民利益的实现和提高作为 考核地方政府工作的标准。同时，在不同的地区对官员的考察指标也要有所不同，应该按照各地区的实际情况制定不同标准，不能一刀切。
财政分权公共服务 第2篇
财政联邦制：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排。
财政管理体制：也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。内容包括确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制度和方法等。突出特点是地方各级政府没有公共收支的立法权。
财政分权：指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。
优点：使政府产出更适合当地偏好；鼓励政府间存在竞争。
缺点：可能导致资源配置无效率了；难以实现公平收入分配。
财政分权的衡量：地方政府收入自主权（地方政府自身公共收入占国家公共收入的比重、地方政府总公共收入构成、地方政府的税收控制指数）和地方政府公共支出占国家公共支出的比重
支出责任安排的原则：考虑到各级政府财政职能定位和公共物品的层次性，主要有以下原则：财政公平原则、政治责任原则、行政效率原则。
收入责任安排原则：公平、效率、稳定原则
税收控制指数：是地方政府各税种收入比重乘以各自权重后的加权平均指数，是反映地方政府税收自主权的一个重要指标。
分税制主要形式：分税额、分税制、分税率、分税种
我国的分税制分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。分税制较好的解决了中央集权与地方分权问题。1994我国开始实施分税制财政管理体制。九年来，这一改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方。分税制的实质、划分原则及依据分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有中央和地方共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。
转移支付制度
转移支付的必要性：（1）外部性。地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部性，当某个地方提供的某些地方性公共物品的收益超出其本地区范围而外溢到相邻地区，从而使其他地区的居民在不承担任何费用的情况下也同样获得收益时，便产生了公共物品的外部性问题。一般来说，地方政府作为代表本地区利益的主体，只考虑本地区居民的利益，对于利益外溢的地方性公共物品和服务，地方政府承担了额外成本，从而降低了其提供这类服务的积极性，导致给了公共产品提供不足。若由中央政府提供这类公共物品和服务，虽然解决了 外部性问题，但随之产生了效率损失问题。所以中央政府提供转移支付弥补地方政府因提供此类公共物品而带来的成本损失是经济地方性公共物品外部性最公平、最有效的办法。（2）纵向均衡。（3）横向均衡（4）需求收入弹性。形式：（1）无条件补助（2）配套补助（3）限额配套补助（4）专项补助。粘蝇纸效应
我国现行转移支付制度：（1）转移支付财力性转移支付，专项转移支付（2）税收返还。两税返还，所得税基数返还，出口退税基数返还
财政分权公共服务 第3篇
关键词：分税制,财政分权,公共产品供给
财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围, 并允许其自主决定预算支出规模与结构使地方政府能自由选择其所需要的政策类型, 并积极参与社会管理, 其结果是使地方政府能够提供更多更好的服务。财政分权还包括政府向社会的分权和政府内部的财政分权两大方面的内容。现有的财政分权理论认为地方政府拥有一定的财政自主权, 可以改进公共产品供给的效率。
1、财政分权体制对地方公共产品供给的促进作用
经过1994年的分税制改革, 由政府包干体制向分税制财政体制转变, 按照“存量不动, 增量调整, 逐步提高中央的宏观调控能力, 建立合理的财政分配机制”的原则设计, 采用“三分、一返、一转移”的形式, 基本确立了分级财政管理体制的总体框架, 理顺了中央和地方在税收、事权和公共支出等方面的范围权限, 并使得财政收入稳定增长机制逐步得以建立。因此从理论上来说, 对于公共产品的供给, 中央政府和地方政府应当各司其职, 明确自己提供的公共产品的范围, 从而实现帕累托最佳的效果, 保证整个社会的有效运作。公共产品的有效提供与提供主体的选择有着密切的联系。从公共产品提供的角度来剖析财政分权, 首先要考虑的问题是是否由中央政府来为地方提供公共产品, 从理论上讲是可以的, 但如果从效率的角度来考虑, 就有必要讨论一下地方政府在提供公共产品方面所具有的优势。具体来说, 财政分权由于具有以下几方面优势而使各国有动力进行财政分权改革:第一, 有利于减少信息成本;第二, 有利于提高资源配置效率;第三, 有利于分配的公正性;第四, 有利于财政监督;第五, 有利于引入竞争和创新机制。
2、当前公共产品供给方面存在的主要问题
由于各个地方的政府、居民对地方性公共产品的偏好程度不同和各辖区的居民数不同, 因此对地方性公共产品的需求也各不相同, 如由中央政府来提供各地方的区域性公共产品, 则中央政府只能选择一个尽可能综合反映各个地方利益的“量”。虽然这个量也许对某一地区有利, 但对其他地区来说却可能是不利的。因此对于公共产品的供给存在着中央政府与地方政府的博弈过程, 再加上财政分权的不明确, 因此我国公共产品供给制度存在四大不足之处。一是在宏观层次上, 政府与市场、公共部门与私人部门在公共产品供给领域中职责范围缺乏科学合理的界定。二是政府既包揽公共产品的生产, 又通过政府规制、行政审批、歧视性税收和财政补贴等非中性制度壁垒, 保护公共部门在公共产品领域中的“垂直一体化”垄断, 并由此衍生出公共部门规模过大、激励不足、压力不够、活动效率低下以及公共产品供给不足、质量不高乃至寻租腐败等一系列问题。三是公共产品的直接生产与间接生产不分, 大量本来应该借助于社会分工、采取市场契约方式交由私人部门或“公”“私”混合竞争性间接生产的部分, 也大都采取了公共垄断的制度安排。四是在公共产品供给的纵向制度安排上, 中央集权过度, 地方政府的公共产品供给职能难以充分有效发挥。
3、在现行财政分权体制下有效提高公共产品供给的建议
解决地方公共产品供给效率的问题, 需要从以下几个方面加以深化:
3.1合理界定公共投资支出范围。
在市场经济条件下, 投资项目按其效益、市场需求和投资活动的性质, 可分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大类。政府公共投资的领域主要是基础性项目, 同时要满足公益性项目投资的需要, 以弥补市场缺陷, 实现资源的最优配置。竞争性项目属于纯粹的市场行为, 要交由市场去配置资源, 政府不应介入和干预。
3.2政府公共投资要保持合理规模。
从世界各国发展的趋势来看, 在政府财政中保持相当比重的经济建设支出是十分必要的。目前, 我国资本市场发育水平较低, 市场化筹资能力有限, 能源、交通和农业等基础设施建设投资明显不足, 从而使经济发展的“瓶颈”制约和结构失调加剧。同时, 我国国有经济在宏观总量中始终占有主导地位, 政府负有更多的调控经济的职责, 由此决定了我国在向市场经济转轨过程中财政应该承担更多的支出责任。从目前和今后相当长的一段时期看, 政府还要对基础设施建设、经济结构调整与优化、促进地区间经济协调发展以及推动现代化进程等战略性任务负责。因此, 在合理界定公共投资范围、调整和优化公共投资支出结构的前提下, 政府公共投资支出需要继续保持相当的规模, 其GDP和财政总支出的比重应控制在4.5%和22%左右。
3.3明确政府公共投资重点。
按照社会主义市场经济的要求, 政府公共投资的取向必然是“有所为有所不为”, 改变过去投资包揽过多的弊端, 集中财力确保国家重点投资需要。一是加强社会公共基础设施建设;二是增加农业投资支出;三是加大对支柱产业的财政投资力度;四是大力支持高新技术产业的发展;五是大力支持自然资源开发利用与生态环境建设, 促进经济与社会的可持续发展。
3.4严格清理不必要的公共投资支出。
首先, 要逐步取消各种价格补贴。目前国民收入分配格局发生了很大变化, 居民收入水平增长很快, 政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴。为了理顺分配关系, 更好地贯彻按劳分配的原则, 应对直接向个人发放的财政补贴进行清理, 不合理的予以取消, 合理的结合工资改革并入职工工资, 规范职工收入分配制度。同时, 要尽快调整和规范企业政策性亏损补贴, 适当压缩政策性亏损补贴的范围, 扩大市场机制作用的领域, 加速市场化进程。积极采取切实有效的措施, 严格压缩企业经营性亏损补贴, 直到取消为止。要坚决停止对企业生产经营提供财政资金, 彻底将赢利性投资排除在财政职能范围之外, 赢利性投资应由市场来引导配置。
参考文献
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把握适度财政分权 第4篇
关键词：财政体制；财政分权；最优分权程度
[中图分类号]F812.0[文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2011）07-0018-02
一、财政分权概述
一个国家的财政体制是与该国经济资源配置方式及历史文化创痛密切相关的。财政体制是采取中央一元化的体制还是采取联邦式的分权体制，往往也与政体和其他非经济因素相关联。
对于多级财政体制来说，它需要设置不同级别拥有各自的财力和财权的政府。在中央或联邦政府对地方政府的活动进行协调的同时，也要求地方政府有一定自主权来决定其公共支出的安排并且保证相应的收入。财权集中的程度主要取决于各地政府安排其收支权的大小。无论分权的程度如何，中央（联邦）政府仍然执行着协调地方政府间关系并提供全国性公共产品与服务的职能。
具体来说，财产分权是指给予地方政府一定的税收权利和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，使处在基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是地方政府能够购提供更多更好的服务，因此财产分权的精髓在于地方政府哟国有合适与何意的自主权进行决策。
二、财政分权的积极作用
从我国的实践来看，改革开放初期，就以“减税让利”的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕，1994年的税制改革进一步建立了分税制的财政分权体制，现在《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出在“统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”，我国也经历了财政逐步分权的历程，从这一点看出，财税分权有着其经济发展规律的必然性。
1．财政分权可以促进地区之间的相互竞争，从而有助于提高政府工作效率和廉政效果。
在商场经济条件下，绝大多数国家实行了集权与分权相结合的、多极化的财政体制。正因如此，财政机制一般也是在各级政府和辖区单位上运转的，这就意味着各级政府均有组织财政收入和安排财政支出的职能。西方所说“财政联邦主义“就是如何通过集中与分散、齐全与分权格局的合理设定，使财政体制的运做到和谐、有效，并在中央和地方各司其职的同时，充分调动中央和地方两个积极性。
2.财政分权更有利于财政监督。
在中国计划经济体制下，一个计划当局直接管理的国营企业越多，监督难度就越大。通过财政分权，中央政府管理的横向幅度缩小，监督难度就相应下降。若中央计划当局高度集权，随着国营企业数目的增加，监督任务增加导致监督不经济，这就迫使中央计划者尝试下放国营企业给地方政府直接管理。也有学者认为，在分权体制下，公民在政治上有很大的参与度，政府花的钱也主要来自当地的纳税人，地方政府往往比较注重顺乎民意，有助于提高政策决策的科学性，形成政府与民众相互信赖、相互制约、相互依存的关系。
3.财政分权对于分配的公正起到了很大的作用。
在实施财政政策的过程中，考虑到其巨大的分配效应，人们往往会主观地认为中央政府统一制定和实施政策是有效的，因为这样可以保证分配的公正性。如失业保险由中央统一制定标准可以避免各个地方单独制定标准所出现的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能达不到最优。相反，如果这些政策由地方政府制定，那么它可以充分显示居民的真实偏好。地方政府会不会带来分配的不公平？研究表明，只要居民具有选择社区的权利，流动性可以确保均衡的实现。从这个角度看，居民的流动性可以确保分权下分配的公正性。另一方面，分配是初次分配和再分配两个环节的统一，从再分配的角度看，中央政府拥有相对的优势。但从初次分配的角度看，分权有利于发展生产力，有利于真正缩小地区差别、行业差别和城乡差别，从而能够从更为基础的层面实现分配的公平。
三、把握财政最优分权程度
据研究表明，一些国家的财政分权促进经济增长，而一些国家的财政分权反而阻碍经济增长。在对一个国家的财政分权与经济增长关系进行研究时，发现：在某一段时间内财政分权促进经济增长，在另一时期内，财政分权与经济增长之间呈现负相关的关系。这说明了，既然财政分权的后果同时存在正、反两个方面的影响，因此在理论上就可能存在一个最优的财政分权程度。
影响财政最优分权程度的因素是多方面的，而且这些因素对财政最优分权程度的影响大小不一样，对不同国家的财政最优分权程度的影响也不一样。某一因素对一些国家的财政分权程度的影响大一些，而对另一些国家的财政分权程度的影响小一些。因而，在世界各国的财政实践中，财政分权程度就表现出差异性。
我们相信，一个稳定的制度不论是财政分权还是集权皆优于一个不稳定的、不透明的财政制度。在财政收支以及配套制度逐渐建立的过程中，从一个稳定的财政制度与经济发展的关系角度来衡量，或者从中央与地方财政关系所遭遇的制度性冲突来思考，则如何进行下一阶段的财政分权改革，将是一个重要的议题。无论如何，财政分权的后果与本国的政治、经济、文化等因素有关，每一个国家都应有自己的适度分权。
[1]倪红日.对中国政府间财政关系现状的基本判断和发展趋势分析.经济社会体制比较[M].
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论我国政府的财政分权与事权改革 第5篇
字数：3138
来源：经济与法律2012年3期字体：大中小打印当页正文
摘要：当前我国财政体制中的一个突出问题是中央与地方的财权与事权划分不明确，财权与事权不匹配，从而使中央与地方财权、事权权责不明确，保障不了各级政府有效地履行公共职务职能。因此，在现有的体制框架内对财权与事权的改革应坚持财权与事权相统一的理念。
关键词：财权 事权 分税制
一、我国中央与地方财权事权的划分现状
（一）中央与地方财权划分现状
财权是指财政的支配权或财产的所有权。财权制度是国家或政府为了实现其财权而制财权制度是规范政府分配行为、治国安邦、振兴财政的制度保障。“追求体制的稳定是财政部门工作所面对的长期问题，其中的难点问题是制度的规范。”因此，财权制度的改革与完善显得尤为重要。1994年分税制的实施初步规范了中央和地方财政分配的关系。在此基础上，又于1995年改革了政府间财政转移支付制度，2002年又对所得税收入分享办法进行了改革，并不断探索和完善省以下财政管理体制。经过十几年的改革与探索，截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。时至今日，我国财权划分制度体系所取得的成果有目共睹，但其在运行中也不断暴露出一些问题和缺陷。
首先，这一制度虽然对中央政府和以省级为代表的地方政府的财政收支范围做了划分，而对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，只是要求以省级政
府为代表的地方政府按照分税制改革的总体原则，结合本地实际制定具体的改革方案，力争使分税制在省以下各级政府全面贯彻实施，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但在利益驱动下，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性进展，五花八门、讨价还价、复杂多变、极不规范的的包干体制和分成制依然盛行，分税制改革根本没有完全到位。其次，中央政府与以省级政府为代表的的地方政府之间的财权划分也是不彻底的，仍保留了许多财政包干体制的痕迹，致使现行分税制财政体制既不规范、也不完善，并对财政经济运行产生了诸多不良影响。
（二）中央与地方事权划分现状
事权本意是即职权，处理事情的权力，可以说事权是指各级政府根据宪法规定拥有的权限。首先，从法律层面上看，我国宪法与组织法对中央和地方职责权限的规定，都是原则性的，并且体现了明显的中央与地方“职责同构”的特色。各级政府间在事权划分上并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版，看不出地方政府有何自主性的独立事权范围。公共商品既是公共财政的理论基础，又是事权划分模式的切入点。公共商品的性质和受益范围决定了事权的类别及其在不同层次及政府间的分布，是研究事权的逻辑起点，本文就从公共商品入手来讨论分析我国事权划分的现状及完善。公共商品是由政府财政提供的，以满足社会公共需求为目的的，为全体社会成员所消费的商品和劳务的总称。在我国“由于最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担；能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能；能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部分事权也分解给了不同的地方和基层政府。因此，我国在财权越来越集中于高层政府的同时，事权却层层下降。
二、财政与事权统一下的财政分权与事权改革
事权是财权的依据，财权是事权的保障，二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。地方政府财权跟不上事权，导致其财源紧缩，促使其从预算外寻找收入来源，城市财政主要以出卖土地为自己筹集财政收入，越是东部地区，卖地收入占地方财政收入的比例越高。而县乡财政则只能靠收费和罚款来维持。地方政府尤其是县乡一级地方政府普遍存在严重的赤子和财政危机。因此，中央与地方财权与事权的统一已经迫在眉睫，由于我国财政分权体系与事权划分本身存在一些问题，其在对自身改革与完善的过程中一定要坚持财权与事权的统一的方向不变，这样其改革与完善最终才能成功。
首先，明确合理划分中央政府和地方政府的事权范围。现代市场经济是一种市场机制发挥基础性作用与政府适度干预和调控相结合的混合经济，再此经济条件下，政府公共职能的主要内容就是弥补市场失灵的缺陷，优化资源配置，调剂社会分配，维持宏观经济的稳健发展，实现普遍的社会公平。随着我国经济体制改革的深入，从高度的中央集权向逐步的地方分权的发展趋势越来越明显。目前，地方政府作为地方经济利益的主体地位已经基本确立。但是，由于许多关键的改革和一些配套的改革还不到位，这一方面使有了自己利益的地方政府的行为发生了一定程度的不符合正常市场经济要求的扭曲；另一方面还使得地方政府尚不能正确地履行其在地方经济发展中的应有的作用。基于以上考虑，将全国性公共事项如国防、科技、外交等由中央统一执行，对于地区范围内的医疗、卫生、教育等由地方来负责执行，对于准全国性公共事项及一些突发性事项列为中央与地方的共管事项由中央与地方共同分担，但要使分担的份额明确具体。同时并非无条件的去分担中央的责任。
其次，以事权划分为依据，改革财政体系，完善分税制。由于地方事权远远大于其财权，因此在财权的分配方面要加大地方的分配力度。具体有以下几项措施：第一，合理配置中央与地方的税种。政府间之所以要分税，主要根源于政府财政经济分级管理的需要。一国的税收立法权如果全部集中在中央，地方没有一定的税收立法权，就有可能出现税收立法只顾及中央宏观管理和中央财政的需要，或者只符合部分地区的实际，而不可能符合各地区实际的情况，带来税法的“一刀切”，税法执行中的“越权”及执法难等问题也就难以避免。因此，中央与地方都应拥有只属于自己的主体税种、税收征收管理权、完善的税收征管体系，以及相应的充足的税源和财力。此外由于中央政府与地方政府的行为目标存在差异。这就要求税权、税源、税款等在政府之间进行合理划分，以便各级政府根据其职责和行为目标，灵活、充分、有效地运用税收手段筹措资金，调节经济，正确有效地发挥税收功能，以保证各自行为目标的实现。这就需要降低财权的集中度，中央应果断放权，将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，不应全部集中在中央。第二，建立规范的财政转移支付制度。在分税制财政体制中，本来已对各级政府的事权、财权范围进行了规范而明晰的划分，但是，由于各地区自然、经济环境、经济发展程度、人均国民生产总值和人均收入水平等多种因素的影响，往往不同程度地存在着事权、财权和财力的纵向和横向的不平衡问题。为了解决政府间事权、财权与财力的非对称问题，各国一般都在分税制财政体制的基础上，辅之以方式有别、程度不同的政府间转移支付制度，用以调整中央与地方的财政
关系。政府间的财政转移支付是分税制公共财政体制必不可少的重要组成部分，也是调整中央与地方关系的基本财政手段。因此，建立规范的财政转移支付制度有着重大的意义。
参考文献：
[1] 寇铁军：《政府间事权财权划分的法律安排-英、美、日、德的经验及其对我国的启示》，载《法商研究》，2006年第5期。
[2] 李炜光：《分税制的完善在于财权与事权的统一》，载《税务研究》，2008年第4期。
[3] 朱丘祥：《分税与宪政-中央与地方财政分权的价值与逻辑》，知识产权出版社，2008年版。
论财政分权与民族地区基础教育 第6篇
论财政分权与民族地区基础教育
党的.十六届三中全会通过的<中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定>要求进一步深化分税制财政体制改革,改革现行税制,在统一税收前提下,赋予地方适当的财税管理权.
作 者：金海和 王永明 作者单位：内蒙古大学公共管理学院刊 名：北方经济英文刊名：NORTHERN ECONOMY年，卷(期)：“”(13)分类号：F8关键词：
财政分权公共服务 第7篇
摘要：目前，产能过剩问题不仅存在于传统行业，如钢铁、水泥、电解铝等行业，而且也存在于新兴行业，如风电设备、多晶硅等行业。本文以现阶段我国的财政分权体制为背景，对部分行业中的产能过剩问题进行研究。首先对我国目前的财政体制背景、产能过剩形成原因进行具体分析;其次重点对钢铁行业进行实证研究以及对“铁本事件”进行剖析，讨论我国产能过剩问题的体制性因素;最后提出在我国目前财政分权体制背景下解决产能过剩问题的政策建议。
关键词：财政分权;钢铁行业;产能过剩;政策建议
一、背景分析
1994年，我国开始进行分税制改革，其宗旨是让地方政府拥有更大的财政自主权，能够在一定范围内独立地进行决策，进而可以更好地提供各种公共物品和服务，以满足本地经济发展和居民的需要。同时，政府的相关行为也会受到当地公众的监督，促使地方政府能够更有效地制定有利于本地经济和社会发展的财政政策，为公众谋求最大的利益[1]。但是，随着国内经济的不断发展以及国际形势的变化，这种财政分权体制本身的弊端也凸显出来职称论文。
从1994年开始逐步发展起来的财政分权制度，是本文所立足研究的体制背景，在这种体制下，各级政府的收入来源被划归得更为具体、细致，但是，也导致了相关问题的出现。如在共享税方面中央财政的共享比例高于地方政府，并且地方政府不再具有与中央政府讨价还价的优势。因此，地方政府掌握的财政资源减少了，但是，财政支出所占的比重却高于中央政府，这样就出现了地方政府财政收支不平衡的状况。同时，财政分权后的地方政府拥有了一定的财权、事权，这样就有比较强烈的动机推动投资，发展该地区的经济，从而扩大税基，增加地方财政收入。在这种体制背景下，地方政府间便展开了激烈的竞争，采取各种手段招商引资，发展地方经济，由此引起市场分割、投资过热以及过度或无效的行政干预等，这实际上是导致我国部分行业产能过剩问题加剧的重要体制性因素。
早在，国务院就发出了《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，明确指出“当前，部分行业盲目投资、低水平扩张导致生产能力过剩，已经成为经济运行的一个突出问题，如果不抓紧解决，将会进一步加剧产业结构不合理的矛盾，影响经济持续快速协调健康发展。”并且具体指出了推进产能过剩行业结构调整的总体要求和原则，以及调整的重点措施。9月，国务院批转国家发改委、工信部等部委《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》;月，国务院常务会议认为“产能过剩的问题更加凸显”;年12月，中央经济工作会议提出“坚决管住产能过剩行业新上项目”。3月，工信部发布的《中国工业经济运行20春季报告》称：“当前工业经济运行仍然面临六大困难，多个行业产能过剩问题依然严重”。2010年4月，国务院颁布的《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》明确指出重点行业淘汰落后产能的具体目标任务以及重点工作的详细分工情况。2010年8月，工信部向社会公布了18个工业行业涉及2 087个企业的淘汰落后产能企业名单。
可以看出，目前我国工业行业大面积(工信部公布的18个行业不包括风电设备、多晶硅行业)的存在产能过剩问题，中央政府也在积极制定相应的政策来抑制产能过剩，促进这部分行业的健康、持续发展。
二、产能过剩成因分析
对我国存在的产能过剩的界定可以表述为：由于周期性、结构性及体制性原因，而造成的实际产量和消费量与一定技术水平下全要素投入的最佳产出的严重偏离现象[2]。对于我国部分行业产能过剩形成原因，专家、学者和业内人士各抒己见。笔者认为可以将产能过剩的形成原因总结为三类：
1.经济周期性的产能过剩
由于受到经济周期波动的影响，市场需求发生剧烈的变化，使得正常规模的投资形成的生产能力在经济衰退期表现为暂时的过剩。此类产能过剩是市场经济中较为正常的现象。
2.结构性的产能过剩
这是针对微观主体—企业来说的，形成结构性产能过剩的原因主要有两个：其一，企业从自身可持续发展的角度考虑，将一部分产能“窖藏”起来，以应对未来总体经济波动的不确定性，提高企业供给的灵活性。这种结构性的产能过剩是企业为应对未来经济形势不确定性的一种措施。其二，部分企业故意形成一部分产能过剩，这是“在位企业”阻止潜在企业进入而设置的一种进入壁垒。某些在位企业为了能够长期保持在行业中的优势地位和利润，通常进行巨大的投资，这种投资是长期的且成本较高，对于潜在的进入者能够起到很大的威慑作用，是一种极大的进入壁垒。潜在进入者会考虑到这些在位企业的闲置产能而却步，从而达到在位企业阻止行业中新进企业、保持获利空间的目的[3]。
3.体制性的产能过剩
由于目前我国市场经济体制不完善以及财政分权政策发展的过程中相应体制机制改革的滞后，促使了体制性产能过剩问题的出现。例如，在财政分权背景下，GDP作为考核地方政府政绩的重要指标而被盲目崇拜，使得新增的投资项目往往与国家的整体规划背道而驰。同时，由于地方政府为了吸引投资，而竞相给予企业以各种优惠，包括土地、环保、融资等，从而激发了地方政府间的恶性竞争。在这种恶性竞争下，不仅浪费了资源、污染了环境，而且加剧了产能过剩。
经济周期性的产能过剩和部分结构性的产能过剩一般可以通过市场经济自身的运行和政府采取适当的财政政策与货币政策得到缓解，甚至消除，但是部分结构性的产能过剩和体制性的产能过剩却需要国家的宏观调控、相关政策的指导以及更科学地规范地方政府行为来逐步的控制和缓解。现阶段，正是由于政治集权、经济分权、土地产权模糊、预算软约束以及政府官员政绩考核体制等因素的影响，加剧了我国地方政府行为的异化，使得地方政府在招商引资过程中竞相提供各种优惠条件，并扭曲企业的投资行为，来实现该地区财政收入的增加，从而导致了过度的产能投资和重复建设。本文重点对我国财政分权背景下部分行业尤其是钢铁行业的产能过剩问题进行研究。
三、实证研究
本文以钢铁行业为例，通过对该行业产能过剩问题的实证研究以及对“铁本事件”的剖析，分析我国目前部分行业产能过剩问题加剧的体制性原因。
1.钢铁行业分析
目前，我国是世界最大的钢铁生产国，钢铁业产量几乎占全球总产量的一半，粗钢产量更是紧随在后的日本、美国、俄罗斯和印度四国产量之和的2.2倍。我国钢铁行业之所以拥有如此巨大的产能：一方面，政府的支持性政策，鼓励了该行业的发展(直到，政府还在推出优惠性政策支持钢铁行业的发展);另一方面，我国经济的高速发展也为钢铁行业的发展提供了巨大的动力。近几年来，随着基础设施建设、房地产业、机械设备生产以及汽车制造等行业的蓬勃发展，使得市场对钢铁产品存在着巨大的需求。在这种形势下，企业对未来的市场形势过度乐观，而过高的市场预期导致了企业不断扩大产能。
更主要的是，在我国目前的财政分权体制下，地方政府出于对地方财政收入的增加、政绩的突显等方面考量，积极鼓励、支持甚至是威胁企业对GDP有显著贡献的项目进行投资，从而导致了部分行业产能过剩问题的加剧。
虽然从以来，国家相应出台了一系列措施抑制钢铁行业产能过剩、淘汰落后产能的政策，但是，通过这种行政干预手段来抑制钢铁行业产能过剩问题的收效并不是很明显，近几年来，我国的粗钢产量仍在逐年上升，并且一直维持在一个较高的增长率水平(如表1和图1所示)。
表1—2009年我国粗钢产量与世界粗钢总产量
图1 2004—2009年粗钢产量增长率变化
从表1和图1可以看出，我国粗钢产量从的28 291.1万吨增长到2009年的56 800万吨;从20占世界粗钢产量的26.40%上升到2009年占世界粗钢产量的46.57%，短短6年间，我国的粗钢产量就翻了1倍。更重要的是，和2009年由于受到全球性金融危机的影响，世界粗钢产量出现了下降的趋势，而我国的粗钢产量却仍维持增长的态势，2009年增长率达到了10.86%，这与世界粗钢产量增长率为-8.84%形成了鲜明的对比。
或许只研究产量与增长率不能说明问题的全部，我们可以用2004—2009年我国钢铁产量与开工率(生产能力利用率)的分析图(如图2所示)，来进一步说明我国钢铁行业的产能过剩问题。
图2 2004—2009年我国钢铁产量与开工率图
资料来源：中国欧盟商会.中国产能过剩研究——成因、影响和建议[R].北京：2009.
从图2可以看出，虽然从2004—2009年，我国的钢铁产量在不断增长，6年时间产量值甚至翻了1倍(由于受到统计时间的影响，图中2009年的钢铁产量是按估计值计算的，而2009年实际钢铁产量则为56 800万吨，比预估的53 400万吨高出3 400万吨)。但开工率却在大幅度的降低，由2004年的92%下降到2009年的72%，这其中蕴含的产能过剩问题不言而喻。
2.“铁本事件”剖析
江苏铁本钢铁有限公司(以下简称“铁本公司”)是一家民营企业。出于发展需要，公司在20拟扩大生产规模，增建一个占地2 000亩、投资10—20亿元、年产200万吨的宽厚板项目，资金来源主要依靠自有资金。但是，在项目发展过程中，受到当地政府的强烈鼓动和全力支持，其中包括巨额的土地资本利诱、大量的银行贷款甚至违规的项目审批等，使得这一项目最终膨胀为总投资106亿元人民币、规划用地5 988亩的巨型项目。
在“铁本事件”中，涉及项目审批、环保以及土地供给等多方面的问题。就审批而言，钢铁项目属于国家宏观调控的重点产业项目之一，有一套较为规范的审批机制，项目达到一定规模，地方政府是无权审批的，而必须由上级职能部门审批。按照投资规模和审批权限，该项目是应该报国家发改委审批。为了可以在地方政府的权限内获得批准，铁本公司将整个项目拆分为22个项目，分别向地方政府职能部门报批;之后为了办理土地等相关手续，又将整个项目分成14个基建项目来实施。本应报中央政府有关职能部门审批的巨型项目，就这样在铁本公司和当地政府运作下，顺利地通过了审批。就环保而言，钢铁项目属于高污染的项目，在对该类项目的审查中要特别注意评估其对环境的影响。铁本公司的焦化项目就属于会对环境造成污染的项目，是环保部门审查的重点。这样一个巨型项目，应该上报原国家环保总局对其环境影响评价报告进行审批。在将项目拆分后，当地环保部门均参与了这些项目的环保预审，并予以通过。在土地征用方面，不仅存在审批上的违规操作还涉及土地出让价格的问题。在铁本项目中，土地的名义出让价格为11万元/亩，而当时土地的市场价格为每亩40万元左右(实际上，地方政府收取的地价款远远小于名义上铁本公司应支付的地价款)。以铁本项目实际占用土地6 541亩计算，地方政府以低价出让土地实际上为铁本项目提供了18.9—26.2亿元的投资补贴[4]。
在财政分权体制下，地方政府具有一定的财权、事权，为了提高地方经济增长速度，增加地方财政收入，地方政府官员不但在在自己的权限内，通过各种可以采用的手段招商引资，而且会创造权利(可以称为地方政府“权利创造”现象)吸引投资者进行投资，并且特别青睐像钢铁这样的能够明显影响地方经济和财政收入的大型投资项目。铁本项目就是地方政府创造权利鼓励投资建设项目的典型案例。本来，铁本公司只是利用自有资金增建一个年产200万吨的宽厚板项目，在地方政府及其官员的“利诱”下，变成了一个用地扩大3倍、投资扩大5—10倍的巨型项目。根据我国的投资管理体制，地方政府没有审批这么大规模的项目的权利，地方政府与企业共谋，创造审批权，通过把项目拆分成若干个小项目进行批复。实际上，许多屡屡出现产能过剩的行业的项目就是在有限理性(有时甚至是非理性)的地方政府与有限理性(有时甚至是非理性)的企业的合谋下投资建设的。
在财政分权体制下，地方政府有着十分强烈的欲望，吸引和推动对GDP有显著贡献的项目投资，形成严重的地方产业结构的同质性，从而导致了我国部分行业产能过剩问题愈发严重，并且不会在短期内得到很好的解决，而只能通过宏观调控尽力缓解产能过剩的进一步扩大。
四、政策建议
本文通过对钢铁行业的实证研究，分析了在财政分权背景下，我国部分行业产能过剩问题，并据此提出政策建议。
1.进一步完善财政分权体制
1994年的财政分权体制改革，旨在调动中央和地方的积极性以及加强中央的宏观调控能力;发挥税收调节个人收入和地区间经济发展的作用，促进经济和社会的协调发展，实现共同富裕;实现公平税负，促进平等竞争;体现国家产业政策，促进经济结构的调整，促进国民经济持续、快速、健康的发展和整体效益的提高等。但是，在体制改革和进一步完善的过程中，由于政策制定和具体实施上的问题，使得这种财政分权制度也出现了弊端，如加剧了地方政府间的竞争;刺激了地方政府深度参与经济，大量招商引资;中央政府的宏观政策不能很好的得以执行;重视工业发展，轻视了社会经济平衡发展;各地方产业结构趋同，部分行业产能过剩问题严重等。
要继续保持我国整体经济快速、健康、稳定的发展，保证中央整体经济政策的充分贯彻执行，就需要进一步改革我国的财政分权制度，使之与目前的社会经济发展更好的融合，理顺地方政府与中央的利益分配关系，明晰风险责任关系，促进经济的全面发展。可以考虑在现行的财政分权体制下，建立弹性的转移支付制度，对经济增长速度较慢，但追求社会经济平衡发展、促进技术创新、注重环境保护、生态平衡和关注民生的地方政府，加大转移支付的力度。
2.加强相关部门监管力度
完善财政分权体制，杜绝地方政府滥用权力和“权利创造”行为，保证产业结构趋于合理，离不开相关部门的相互配合、监督管理，主要包括环保部门的把关、金融制度的完善以及土地管理制度的改革等。
财政分权公共服务 第8篇
一、对西方财政分权理论的评价
西方现有的文献在研究公共品供给理论时, 财政分权的相关理论几乎都被考虑在内;同样, 研究财政分权时也会提及公共品的供给。但是, 首先把公共品和分权明确地联系在一起, 并作出机理解释的是蒂布特 (1956) 。他通过引入7个假设条件, 认为地方选民可以通过对税收——公共品的成本受益分析选择居住地来表达其对地方政府的公共品供给的偏好, 而这样一种被称作“以脚投票” (voting by feet) 的机制可以激励地方政府为了吸引选民展开竞争, 最终提高公共品的供给效率。由于蒂布特模型的使得公共品供给的层次性与政府级次可以巧妙地放在一个框架体系里进行研究, 所以它也成为了后来财政分权的研究起点。但是, 蒂布特模型侧重的是从经济学层面赋予地方具有利润最大化的倾向的, 很显然地方政府的形成与存在绝不是因为其单纯的经济意义, 它更是一个集政治、经济、社会等多重目标与一体的复杂契约体。蒂布特模型存在以下三个缺陷:一是虽然传统的财政学遵循着仁慈政府的假设, 但是公共选择理论体系下的政府是“邪恶”的, 作为一个自私自利的集权机器它有着最大化其自身利益的倾向, 因此地方政府同中央政府一样是存在腐败的可能性的。二是模型中关于人口存在完全流动性的假设在现实中也是存在疑问的, 即使人口具有完全流动性, 所带来的各种外部性也是难以量化考虑至地方政府模型。三是蒂布特并没有对地方性公共产品的融资和生产有更进一步的阐述。奥茨 (oatest) 的实证研究也为蒂布特模型提供了经验支持, 他通过对对美国新泽西州东北部53个社区为样本, 证明了高质量多数量的地方性公共产品的供给对吸引消费者居住起到了极大的促进作用, 并且不断增加的居民人数又抬高了当地房地产价格, 使得地方公共设施的价值“资本化”为地产价格。由于注意到了地方公共品供给水平和房地产价格之间的正向相关关系, 奥茨 (Oates, 1972) 首次明确了财产税作为地方性公共产品融资的主要来源。他的分权定理进一步清晰阐述了地区偏好的异质性和不存在溢出效应的特点在分权决策中的重要意义。即在公共产品供给存在空间特征的情况下, 消费者受益是在不同的特定边界内, 那么每种公共品基于各层级政府的比较优势都应该由其对应的不同层级的政府来提供。坦齐 (Tanzi, 1995) 强调了分权的价值, 他认为与其让中央政府为了了解地方利益和需求来付出巨大的信息费用、交易成本和摩擦成本还不如让地方一级来行使某些特定的政府职能。马斯格雷夫 (Musgrave, 1959) 对传统财政分权理论做出的贡献是在蒂布特模型的基础上给出了政府职能在中央和地方之间进行分工的框架。即公共职能表现在分配、再分配与稳定三个方面。第一项职能可以安排给低一级的政府, 后两项职能更适合于由中央政府来安排。因此, 基于tiebout、oates、musgrave对这一理论做出的卓越贡献, 我们把传统的财政分权理论也叫做TOM模型。
传统的财政分权理论将公共产品和服务的层次性以及政府的层级性联系在一起, 使得政府可以依据比较优势来调整其各项职责在中央和地方之间的合理划分。但是几乎严苛的假设条件和对仁慈政府的假定使得传统的财政分权理论在实际中遇到了不少阻碍, 这也引起了来自公共理论派的不同意见。在公共选择理论看来, 政治领域中的公务员与市场领域中的参与者在一定程度上都符合经济人的假设。只不过政治领域中的政府官员在追求自身利益最大化的时侯并不会表现得“明目张胆”, 他们会利用各项法律法规的真空地带甚至是采取违法违规行为来攫取公共资源。因此, 在这样一个政府模型中, 它并非是一个仁慈而高效的社会福利最大化者, 而是一个试图通过税收收入最大化来实现自身利益的贪婪客体。即使在分权的情况下政府之间的竞争也只能限制和降低政府在公共产品供给中的无效率, 但并不能消除它。既然在邪恶政府的假设下公共品供给可能会出现政府失灵, 那么构建一个公共品供给的现实均衡机制就显得尤为重要。经济学家开始注意到分权的效果依赖于对地方政府官员的政治激励和经济激励, 因此财政分权就不仅仅是政府功能的合适配置, 此外, 它还是作为公共政策制定者的激励机制和一系列正式与非正式制度 (奥尔森, 1990) 。
二、中国的分权之路与公共品的供给状况
对于财政分权的研究一般是侧重于将其与经济增长联系起来, 并且关于两者的关系至今也缺乏一个正式的理论, 如林毅夫、刘志强 (2000) 认为中国的财政分权促进了省级人均经济增长率的提高, 而Zhang and Zou (1998) 却认为中国的财政分权与省级经济增长负相关。但是无论财政分权对经济的增长起到了何种作用, 我们必须承认的是在整个经济的增长过程中包含了公共产品服务供给的从无到有、从少到多的逐步变化, 虽然我们现在无法对财政分权与公共服务供给之间的关系作定量分析, 但是将政府的目标、偏好等内生因素引入财政分权理论有助于从动态分析的角度来考察我国不同的财政分权阶段政府对公共产品与服务的供给行为。
(一) 改革开放前的分权
从财政分权的角度来看, 建国以来, 我国的各项制度改革与变迁无疑就是围绕处理中央与地方的关系来进行的。在财政分权理论系统的提出来前, 在我国政界便有财政分权的思想萌芽。毛泽东在《论十大关系》中就指出, “处理好中央和地方的关系, 这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”这个时期的分权主要是试图在中央集权与地方分权之间取得某种平衡, 并且通过这种制衡关系来维护国家稳定进而促进各地区经济的发展。虽然分权的初衷并非是提高经济效率, 但是仅从财政关系的角度来看, 50年代变动了5次, 60年代变动了2次, 1970-1976年变动了5次, 共计变动了12次 (胡鞍钢, 1997) 。之所以把这样频繁的分权集中在一起进行分析是因为这是计划经济体制下的行政性分权。在中央政治集权的体系下, 地方政府从只能作为中央政府的一个派出机构来履行经济、社会目标。虽然财权的收放时有发生, 但这个时期中央政府在财权上仍对地方政府具有较强的控制力, 并且政府之间的偏好较为一致, 各级政府都将工作的重心放在了大力发展经济之上, 特别是属于硬公共产品供给的基本建设更是遍地开花。这一时期财政分权给带来两点启示:一是在经济水平比较落后时地方政府与中央政府都偏好供给具有较强的正外部性以及见效快的硬公共品, 而对于教育、卫生医疗等软公共品的供给却很少涉及。二是在计划经济时代, 中央政府很容易将自身的偏好强加给地方政府, 而地方政府出于本地区具体的经济社会发展状况也有着自己的算盘, 中央政府的放权让利只能以各级地方政府和官员为对象, 只能在各级行政机关之间划分权利和利益, 在这种经济体制下的分权意味着向各级地方政府下放自主财权, 从而释放了地方政府长期以来被压制的追求自身利益最大化的行为倾向, 造成预算外收入与支出的扩大, 扩大了国家干预面且弱化了市场机制的调节作用从而直接引致了经济混乱。
(二) 改革开放后到分税制改革之前的分权
改革开放之后, 我国再次走向了分权让利之路。从1980年到1992年, 中央政府出于尽可能提高平衡财政收支能力的需求, 推出了一系列财政包干措施。如1980年的“划分收支, 分级包干”, 1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”, 1988年至1990年期间的“财政大包干”。在这三种协调机制下, 中央政府和地方政府之间的形成的“委托—代理关系”其实类似于一种简单合约形式, 是以双方的信息完全为前提的。一方面地方政府拥有更多信息, 由地方政府来提供硬公共品相对中央政府来说只所需花费的成本较小, 另一方面, 在给予地方政府充分财权的基础上, 中央政府能够透过地方政府之间充分的竞争来掌握完全信息。这就使得这个时期的财政分权出现了这样一种景象:不仅中央政府与地方政府目标行为是一致的, 而且政府与公众的偏好也是一致的, 大家都期待借助于经济的迅速发展来获取见得到、摸得着的经济利益, 政府在一定程度上符合仁慈政府的假设, 所以中央政府基于地方政府与之有着共同的偏好, 愿意下放财权让地方政府来承担提供公共产品与服务的责任。以财政包干的形式出现的分权充分调动了地方政府行使其职能的积极性, 但财政分权的程度逐渐加大, 它极大地扭曲了中央和地方政府的职能, 甚至认为宏观调控也可以划分层次交予地方政府来处理。从表一我们可以看到中央政府和地方政府之间分权程度的扩大趋势。
事实上, 正是由于中央政府控制力的不断下降导致了1994年分税制改革的实施。剔除财政包干制对经济造成的价格扭曲以及成本——利润关系扭曲来客观评价财政包干这一分权措施, 我们认为这是在中央政府于地方政府偏好一致的前提下作出的一种合理抉择, 它在分权的初期符合财政分权理论中仁慈政府的假设的, 各级政府也确实以发展经济为目标有效的提供了公共产品和服务, 特别是以基础设施为主的公共产品。但是, 正如公共选择理论所提到的那样, 地方政府不一定总是仁慈的, 真正决定政府部门之间的关系实际上是办公室工作人员 (斯蒂尔曼, 1988) , 在以GDP增长速度为主的政治激励下, 地方政府官员出于自身的经济和政治目的, 其偏好也会随着经济的发展而慢慢改变。特别是在当时我国公众的诉求机制有待完善的背景下, 地方政府与中央政府的行为目标渐行渐远, 在一种讨价还价的政府间关系下, 地方政府的将精力集中于对财权的争夺而对具有外溢性的公共服务供给却始终抱有搭便车的心理, 因此, 造成了教育、医疗、卫生、社会保障等这些经济效益不明显, 见效慢的公共服务供给的缺失。
(三) 分税制以来公共品的供给变化
众所周知, 分税制改革是以提高两个“两个比重”为出发点来重新确定中央政府与地方政府财权关系的一项重大制度变革。若仅从公共服务与产品供给的角度来看待整个分税制的实施对公共产品供给所产生的影响, 我们认为将其划分为两个阶段是合理的。第一个阶段是从1994年到2004年, 在这个时期内, 中央的财权得到了迅速的恢复, 经济的迅猛发展使得中央政府有“闲暇”的时间来审视以往在教育、医疗、卫生、社会保障等软性公共品供给方面存在的缺失, 因此这就为中央政府的偏好转型埋下了伏笔, 中央政府以经济增长为依托通过集中财权继而加大转移支付的力度来承担公共服务的供给职能, 但是地方政府特别是经济发展水平较低的政府仍偏好于基本建设投资等硬公共产品的供给, 一旦获得了中央的转移支付仍倾向于用来发展经济而非用于改善民生。这就造成了我们通常所说的财权与事权的不相匹配。当然, 经济的发展水平与公共服务的供给数量和质量具有高度的正向相关关系, 经济势力落后的地区优先供给发展经济是合理的。第二个阶段是以2005年党中央正式提出加大公共服务供给力度为起始点。公共服务供给一词也是从这里开始正式进入中央政府的视野, 不断扩大的贫富差距以及不断加大的地区间经济发展水平使得我国的公共服务的供给出现了严重不均衡, 但是透过这种不均衡我们可以发现这样一个事实, 在经济发展到一定高度后辅之以完善的公众利益诉求机制, 不管是中央政府还是地方政府的偏好都会自然的转入对于涉及民生的公共产品和服务的供给上来, 北京、上海、广东等经济发达地区不断加大对医疗、教育的投入便是一个很好的例证。在这个阶段中央政府的偏好转型已经得到了经济发达地区政府的支持, 这些地区的地方政府愿意以降低分权度来换取中央政府在全国性公共服务供给中的规模效应。
三、结论与展望
公共品的供给无疑是必须受到经济发展水平的限制, 无论是中央政府还是地方政府都将经济的发展摆在首要位置。但是在整个经济的发展过程中, 中央政府和地方政府的偏好不会完全一致。相对于地方政府, 中央政府更符合一个仁慈政府的假设, 由于公共服务与产品的层次性决定了中央政府必须将国防、基础教育、社会保障等重要的公共服务划归自身的职责范围之内。在中国这样一个政治高度集权的国家体系下, 中央政府掌握了财权和事权的收与放, 我国的财政分权一般都是自上而下的展开, 因此地方政府的偏好要与中央政府偏好协同需要克服体制惯性。中央政府与地方政府的行为目标和偏好一致, 财政分权理论在我国就能起到一定的指导作用, 地方政府在恰当的激励机制下依靠其信息优势能够提高公共服务的供给效率。
从我国目前来看, 经济发展水平仍是制约我国公共服务供给数量和质量的决定因素。这个背景下, 想要提高公共服务的供给水平, 中央政府应该发挥主导作用。在财政收入的构成中, 中央虽然占据了较大部分, 但其转移支付的力度也是非常大的, 在扣除税收返还和原体制补助之后, 中央财政收入所占比重下降了15-20个百分点 (倪红日, 2006) 。因此, 财政分权的度不应加大, 在政府努力退出竞争性领域以及不断完善市场机制的前提下, 中央政府应该通过建立更加合理的转移支付制度来承担公共服务的供给职能。在经济发展到一定的阶段后, 财政分权仍将成为大势所趋, 同时带来的将是更加合理的政府间职能分工以及更加完善的公众利益诉求机制。
摘要：传统的财政分权理论已经对各级政府在公共产品供给过程中的职能划分做了详细论述, 但是其解释力在实践中受到限制。将不同阶段各级政府的目标、偏好等内生因素引入财政分权理论, 有助于考察不同阶段政府对公共产品和服务的供给行为, 并对我国以后有可能出现的财政分权做出预判。
关键词：财政分权,公共品供给,政府偏好
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