关于检察机关提起公益诉讼问题探究

关于检察机关提起公益诉讼问题探究（精选8篇）

关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第1篇

关于检察机关提起公益诉讼问题探究

【摘要】 目前，由于我国法制不健全，法律规定不完善，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该管不管，能不能提起公诉的问题上，理论界仍有很大争议。所以，加强检察机关提起公益诉讼的研究是十分必要的。

【关键词】 检察机关 公益诉讼 问题研究

1.关于检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性

1.1检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来，检察机关为实现其监督职能，采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等，这些方式都发挥了相当的作用。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。因而有学者提出：“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。”

监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化。

1.2检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。

1.3检察机关提出公益诉讼也是完善国家诉权的重要途径。国家诉权是指国家起诉损害其利益，破坏其管理秩序行为的权力。这里面主要包括两个方面：一是国家作为管理者，对破坏其管理秩序的，给予刑事处罚（或行政处罚，但这并非诉权的内容），这是公法领域的诉权；二是国家作为特殊民事主体，对损害其利益的，寻求司法保护的请求权，是私法领域的诉权。前者是我们熟悉的公诉权，而后者在我国还几乎是空白。因此允许检察机关对侵害国家利益，公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。

1.4检察机关提起公益诉讼是可行的。国家为了保护其利益不受侵犯，法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或其他组织。此外，由于有的案件涉及几个交叉的国家利益，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能；由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提诉讼，有以下理由：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。

2.关于我国公益诉讼制度的立法构建

2.1确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式。与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关――人民代表大会，政府和人民检察院来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关，但其主要行使立法权等抽象的权力，一般不涉及具体权力的行使，况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权，从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者，但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益，从而成为公益诉讼的被告人。因此，政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督是国家赋予人民检察院监督执行和遵守法律的情况、维护法律正确统一实施的一种国家权力和法治活动。”从这一定义来看，检察机关的法律监督权中，含有广泛的诉讼权利，包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。“只有这三项制度在民事行政领域相互联系、联结，才能构成民事行政法律监督权的整体，才符合我国设立该项制度的本意。”其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。

2.2公益诉讼的范围。尽管宪法赋予检察机关法律监督权，但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致，在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关民事行政检察监督进退两难：按两部诉讼规定，检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但是分则中又没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由，拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。

2.3在有关的法律中，明确规定检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行。当检察机关代表国家提起公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关，公法色彩比较、浓，而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系，要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的，为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与诉讼。

目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理，若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施，限制人身自由，取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来，必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而破坏整个法制的合理体系。

因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行，特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定：在公益诉讼中，检察机关原则上不享有司法权，只要没有涉嫌职务犯罪的情形，不得动用强制措施：检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。

（作者单位：吉林广播电视大学白山分校）

关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第2篇

[论文摘要]法律应赋予检察机关对公益诉讼的提起权，并从制度上进行切实保障，以维护我国法律的统一正确实施。笔者从检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性及具体程序制度的构建等方面进行初步的探讨，以求教于广大同仁。

[论文关键词]检察机关 公益诉讼 研究

一、公益案件的审理盲区迫切需要引入公益诉讼制度

公益诉讼是指法律规定的适格主体按照法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院依法确认和保护所诉合法权益并排除侵害的活动。公益诉讼与我们日常惯用的公诉有着不同的含义。从法律的意义上说，公诉是指检察机关代表国家为追究被告人刑事责任而向法院提起的诉讼。而公益诉讼则主要是针对涉及公共利益的民事行政案件而言，两者在主体、法律程序、诉讼对象等方面都有较大不同，因此应严格区分适用。

关于为维护国家和社会公共利益，我国宪法明确规定国家应通过有关机关对侵占或破坏国家和集体财产的行为、扰乱社会经济秩序的行为，污染环境等行为依法进行查处。然而事实上，我们无法回避的是、在我国，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序等情况依然存在，并成为社会矛盾的重要层面。具体表现为：一是通过非法手段侵占、破坏、浪费国有资产案件越来越多，国有资产流失严重，特别是在改制过程中，国有资产被低估或不评估、国有股不配股、不分红、国有资产被低价出让或入股、国有资产被无偿划拨或侵占等等导致国有资产以极快的速度在流失。而一些国有资产管理部门职能弱化，无法有效肩负起保护国有资产的重任。二是垄断、限制竞争、不正当竞争案件、侵犯消费者权益案件、价格违法案件等扰乱社会经济秩序案件对我国社会主义市场经济秩序造成极大冲击。三是违反环境保护，造成环境污染事故或者自然资源遭受破坏的案件，对我们的生存环境和质量造成严重和无可挽回的影响。应当说，对上述情况，我国都设立了相应的行政管理机关进行管理，但由于各种原因，这些行政执法职能没有得到很好行使和发挥，行政机关执法监督处于力不从心的地位，相关立法的不完善和相互脱节及处罚的滞后，形成了行政执法的盲区，使违法者得不到应有的处罚。

由此，司法就成为保护国家和社会公共利益的最后一道防线，而且按照法治的理论，这理应是一个有效的救济手段。但根据我国民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法关于起诉权（含自诉权）的规定，要提起诉讼必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织，否则按照“不告不理”的原则，审判程序将无法启动。而公益受损的案件受侵犯的对象主要是抽象的国家和社会公共利益，难以确定一个直接、具体的受害人来担当原告。同时，依据我国现行制度，任何人、任何单位对涉及国家和社会公共利益的案件只能向有关行政执法机关检举和控告，不能直接向法院起诉，除非构成刑事犯罪由检察机关提起公诉的情形外。如此一来，在法律上就无法找到一个合格的原告，就上述那些损害国家和社会公共利益的案件向法院提起诉讼，这也就形成了所谓的公益案件的审理盲区，出现似乎谁都有权管，却谁也管不了的局面，致使国家和社会公共利益白白地受到损

失，社会主义法制所确立的有法必依，执法必严，违法必究的原则在此无法得到落实。对此，笔者认为，只有也必须引入和确立公益诉讼制度，方能使这种尴尬和痛心的局面得以改观。

二、赋予检察机关提起公益诉讼的必要性

（一）人民检察院是国家法律监督机关，有权对法律实施活动进行监督 公安机关是行政机关，主要负责行政治安任务和刑事案件的侦查工作，司法行政机关也是政府所属的行政部门，无权也难以对同级行政机关的执法行为进行监督并提起公益诉讼。法院是审判机关，居于裁判者的地位，当然不可能去行使公益诉讼的诉权，而政府往往是公益诉讼的被告，人大机关作为立法机关如行使公益诉讼诉权则会形成“同一个机关，既是法律执行者，又系有立法者的全部权力”的局面，这是与现代法治理论相违背的。而赋予公民个人公益诉讼的诉权，在目前的情况 下由于种种原因也将是难以开展的。由此，在目前中国的法制情况下，唯有赋予检察机关以公益案件诉权，方为可行。

（二）由检察机关代表国家对公益诉讼行使诉权是当今世界各国的普遍做法 在法国，早在1806年法律就赋予检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。德国的检察机关也有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。英美法系国家检察机关也同样有提起民事行政诉讼的权力，如美国总检察长可以介入任何民事、行政诉讼案件，可以对个人、团体、政府及其附属机构提起民事行政诉讼，并有权参与辩论。故借鉴国外的做法，从法律上赋予我国检察机关提起公益诉讼的诉权是与世界检察制度的做法相接轨的。

（三）由检察机关提起公益诉讼，在我国检察史上有过成功的先例且检察队伍的现状和已开展的探索也为检察机关作为国家利益的代表行使对公益诉讼的诉权提供了现实依据

早在新民主主义革命时期，检察机关参加民事诉讼就有了规定。1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》和1941年《晋冀鲁边区高等法院组织条例》中，都有关于检察员作为诉讼当事人或公益代表人参与民事诉讼的规定。新中国成立后，我国国家立法规定了检察机关参加民事行政诉讼活动的职权，1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之”。1954年《中华人民共和国检察院组织法》规定，各级人民检察院的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要的民事案件有权提起诉讼”。因此，可以说，由检察机关承担对公益诉讼的诉权，在我国是有着历史渊源的，而且从当前检察队伍的建设来看，检察人员的素质、检察业务特别是民事行政检察业务的开展水平、社会对检察职业的认同程度和法律赋予的检察工作的法律监督职权，都为检察机关作为公益诉讼的代表人对侵害国家和社会公共利益的案件提起诉讼打下了良好基础。此外，福建、浙江、河南、山东等地检察机关开展提起民事诉讼活动也均取得较好的法律和社会效果，为检察机关正式开展此项工作提供了丰富的实 践成果和参考经验。

三、提起公益诉讼的法律地位由检察机关的性质所决定

在公益诉讼过程中，检察机关作为国家利益的代表人应处于准原告的地位，即它不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受侵害而当然获得的诉权，检察机关在公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益代表的特定身份而由国家法律特别授予的。检察机关在公益诉讼中的地位也只能达到准原告的层次，而不能完全演化成为公益诉讼的原告，因为它毕竟是以国家和社会公益代表的身份来提起诉讼，当然就与普通民事行政诉讼中原告的权利义务存在着较为明显的区别，就某些方面而言，它享有比原告更大的权利，其中重要的一点是它享有对法院审判活动的法律监督权，对一审裁判，检察机关享有抗诉的权利。同时，在某些方面它的权利也受到限制，如它对争议的客体只有依法维护的权利，无直接处分的权利。同时，检察机关在公益诉讼中准原告的法律地位，也决定了检察机关不可能成为实体权利的承担者，而承担败诉的法律后果，法院只能依法确认对涉及的国家和社会公共利益是否予以保护，而不能判决驳回检察机关的诉讼请求。此外，由于审理对象涉及公益，故在庭审中也不能适用调解原则，法院也不能收取任何诉讼费用。

四、检察机关提起公益诉讼的范围应有限制

检察机关有权提起诉讼，仅局限于涉及国家和社会公益受损而行政机关又不予保护的案件，这个范围应局限于如下几个方面：

（一）涉及损害国家、社会重大公共利益的民事行政案件 社会实践中不少案件双方当事人相互串通，以合法形式作为掩盖以损害国家或社会的公共利益，如国家资产被低价转让的案件，由于双方当事人有着相互的利益共联关系，因此他们当然不会主动向法院提出诉讼，这样一来，受害的只能是国家利益。还有的案件涉及自然资源被破坏和环境污染等社会公益问题，而无人向法院起诉。

（二）重大的涉外民事、行政公益诉讼纠纷案件

我国加入WTO后，相应的诉讼案件必定会有较大增长，而这类案件经常会联系到本国的重大国家和社会公共利益，如跨国公司建厂造成当地环境严重污染或排放废弃物事件，由检察机关提起公益诉讼，能最大限度地保护国家和社会利益，且也符合国际习惯。

关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第3篇

一、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的正当性

(一) 检察机关提起反垄断公益诉讼制度的必要性

首先从我国反垄断法整体的条文设计上可以看出, 反垄断案件处理明显偏向于行政执法。但是政府的资源是有限的, 不管是从案件来源, 还是从调查取证方面都存在很大的不足, 并且执法机构本身容易受到公共政策的影响, 根据偏好来处理垄断案件。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以有效弥补反垄断行政执法的不足。其次, 我国的反垄断法仅以第50条“经营者实施垄断行为, 给他人造成损失的, 依法承担民事责任”来规定了我国反垄断私人诉讼制度。尽管2012年的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》 (以下简称《若干规定》的出台为反垄断法的民事救济提供了具体补充, 但是从近几年司法实践的统计情况看来, 私人提起反垄断诉讼的案例少之又少。由于立法规定的不完善以及个人能力的欠缺等原因, 私人提起反垄断公益诉讼需要承担巨大的诉讼成本和压力。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以有效缓解私人反垄断公益诉讼的压力。最后, 我国新修订的民事诉讼法和反垄断法都没有明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格, 但是市场上大量受垄断行为侵害的社会公共利益的存在, 要求一个代表国家的中立机构来维护社会公共利益。检察机关提起反垄断公益诉讼制度可以及时打击损害社会公共利益的垄断行为。

(二) 检察机关提起反垄断公益诉讼制度的可行性

首先, 根据我国《宪法》规定, 检察机关是我国的法律监督机关, 一般不参与我国民事案件的审判。因为我国的民事诉讼是为了保护私人的合法权益而行使的, 而检察机关是代表国家保护社会公共利益的。但是反垄断公益诉讼案件不同于一般的民事诉讼案件, 在反垄断案件中, 垄断行为的实施者一般是通过侵害私人的利益进而导致社会公共利益的损失, 在这样的情况下, 公共利益和私人利益的界限是十分模糊的。由于垄断行为涉及面广, 牵涉的主体人数众多, 在市场经济中就存在很多因诉讼主体不明而无人监管, 无法抑制的垄断现象。在现实中, 当国家利益和社会公共利益遭受损失后, 又往往无人 (或某种主体) 通过诉讼的方式来维护或补救这种国家利益和社会公共利益, 致使国家和社会公共利益受到极大的损害。[2]为了维护国家利益和社会利益, 就需要国家来出面提起反垄断公益诉讼。具体由哪个部门代表国家提起诉讼呢?纵观世界各国的司法实践经验和我国的反垄断执行情况, 人民检察机关最合适不过了。其次, 民事诉讼法的修订明确规定了公益诉讼制度, 显然对于有效规制垄断行为大有裨益。虽然新修订的民事诉讼法没有明确检察机关的原告资格, 但也没有明确对其予以排除。除此之外, 我国的《宪法》以及《反垄断法》都没有明确排除检察机关的反垄断公益诉讼资格, 这也为我国的检察机关反垄断公益诉讼制度的构建提供了法律依据。最后, 随着我国司法理论和实践的丰富, 培养了一支具有较高法律理论素养和司法实践水平的检察官队伍。这为检察机关提起反垄断公益诉讼提供了人才和智力支持。

二、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的国外借鉴

垄断是在经济上占优势地位的当事人利用其优势地位实施的违法行为, 完全利用私人提起的诉讼与其抗衡, 如同以卵击石其结果可想而知。相较于其他主体, 机关在救济能力、手段、财政实力等上有天然的优势, 因此需要国家力量的适当干预, 在公益诉讼中就表现为确立相关机关的公益诉讼原告资格。尽管世界各国的反垄断立法各不相同, 但是都普遍赋予了本国检察机关以原告资格。

美国的反垄断公益诉讼可以提起反垄断公益诉讼的主体是多元化的。检察官、司法长官和私人享有可以对违反谢尔曼法和克莱顿法的行为, 向法院提起诉讼和要求三倍损害赔偿的权利。同时州的司法长官还享有“父权诉讼”的权利, 代替州的被害居民向法院提起三倍损害赔偿。[3]因为美国是联邦制国家, 检察官提供反垄断公益诉讼分两个层次:一是为保护国家公共利益, 以国家名义提起诉讼。在国家获得实际损失和诉讼费的同时还可以提起刑事诉讼。二是州检察院为了本州的整体利益, 可以通过提起反垄断公益诉讼来防止和限制托拉斯行为, 保护竞争。[4]美国著名的微软案即是州检察官依据美国的反垄断法直接提起反垄断公益诉讼的证明。

日本在1947年的时候, 就制定了《禁止垄断法》, 并直接导致建立了禁止垄断法的执法机构-公正交易委员会, 该委员会是以联邦贸易委员会为模式建立的。公正交易委员会是唯一一个能够对垄断行为提起刑事诉讼的机构。与美国的司法部反托拉斯局可以直接提起刑事处罚的请求不同, 假若公正交易委员会不提起诉讼, 日本的检察官是不能对其提起违反禁止垄断法的刑事诉讼的。

欧盟竞争法的执法机构是欧盟委员会。欧盟的竞争法执行不同于美国的执行模式, 采用行政执行模式, 欧盟委员会在执行竞争法中充当了法官和检察官的双重角色。欧共体各成员国的法律对于检察机关在反垄断公益诉讼中发挥的作用的具体规定还是与欧共体竞争法存在着一定的差异。其中较为典型的就是英国。在英国, 违反竞争法的公益诉讼是由检察长提起的, 私人不能对侵犯公共权力的行为提起诉讼。法院不能因私人的请求提出禁令或者宣告判决。更不能作出判决。因此, 英国的公益诉讼被形象地称之为“检举人诉讼”。[5]英国的衡平法不允许私人介入到公共利益诉讼中, 而是由司法长官作为连接民众与公共利益的桥梁, 针对侵益行为以自己的名义向法院提起公益诉讼。

三、检察机关提起反垄断公益诉讼制度的构思

纵观我国经济发展的现状和反垄断立法的运行, 解决反垄断公益诉讼的原告资格问题已成为维护经济立法的当务之急。检察机关作为国家专门的法律监督机关, 经过多年的民事审判监督活动积累了丰富的诉讼活动经验和养成了优秀的专业素质, 这有利于逆转我国反垄断公益诉讼中原告弱势、被告强势的实力差距。为了使得检察机关提起反垄断公益诉讼有更加明确的依据, 应当通过法律或司法解释明确检察机关的公益诉讼原告资格, 并且完善检察机关的受案范围、举证责任、诉讼费用等其他制度。

(一) 明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格

我国的反垄断案件中被告往往是具有雄厚实力的公司、团体甚至是政府机关的现象, 原告则为一般的私人、法律规定的团体等实力与被告有较大差距的主体。因此, 在现实中, 受到垄断行为侵害的个体出于对诉讼成本与胜诉机率的考量而放弃诉讼的情形并不少见。为了平衡反垄断公益诉讼中原告和被告的实力差距, 维护社会公益, 我国立法部门应当尽快出台有关反垄断公益诉讼制度的司法解释, 并且在司法解释中, 应当明确检察机关的诉讼主体地位。此外, 还应当积极土洞《民事诉讼法》和《人民检察院组织法》的修改, 明确检察机关的民事公益诉讼原告资格。

(二) 明确检察机关提起反垄断公益诉讼的制度保障

1. 明确检察机关的受案范围

为了合理划分在反垄断领域内检察机关和反垄断执法机关的职权, 应当明确检察机关提起反垄断公益诉讼的受案范围。在出现下述情形时检察机关可以提起反垄断公益诉讼:第一, 垄断行为侵害国家利益使国家遭受损失时;第二, 垄断行为侵害社会公共利益而反垄断执法机构又无所作为时;第三, 垄断行为使公众利益受到严重侵害, 而受害者无力维权时。[6]

2. 明确检察机关的举证责任和诉讼费用承担

对于如何分配举证责任, 我国传统的诉讼法理论采用“谁主张, 谁举证”。在反垄断公益诉讼中, 区分不同的诉讼主体, 应当使用不同的举证规则。如果提起反垄断公益诉讼的主体是诉讼实力较弱的私人, 应当采用有别于传统举证分配的其他规则, 比如举证责任倒置等;反之, 如果提起反垄断公益诉讼的是与垄断行为实施者实力相当的主体, 那么应当采用传统的举证责任分配规则。我国的检察机关拥有丰富的司法经验和专业的诉讼人才, 显然具备较强的实力, 为了维护诉讼公平, 应当采用传统的举证规则。

检察机关是否应当承担反垄断民事诉讼费用的问题也是理论界一直热烈讨论的问题。笔者认为当检察机关代表国家利益和社会利益提起反垄断公益诉讼时, 如果败诉, 应当承担诉讼费用。这样可以有效限制滥诉、体现诉讼公平。

总之, 为了更好地完善我国的反垄断公益诉讼制度, 抑制垄断行为, 保护社会公益, 应当明确检察机关提起反垄断公益诉讼的原告资格以及其他的制度保障, 以保障经济的健康发展。

参考文献

[1]奚晓明.<中华人民共和国民事诉讼法>修改条文理解与适用[M].北京:人民法院出版社, 2012:94.

[2]曾翀.论构建检察机关民事公益诉讼制度的正当性[J].河北法学, 2013 (3) :195-196.

[3][日]根岸哲舟田正之.日本禁止垄断法概论[M].王为农, 陈杰译.北京:中国法制出版社, 2007.24.

[4]李群英.反垄断公益诉讼的制度构建[D].南昌大学硕士学位论文, 2013.19.

[5]李群英.反垄断公益诉讼的制度构建[D].南昌大学硕士学位论文, 2013.20.

关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第4篇

【关键词】 检察机关 公益诉讼 问题研究

1.关于检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性

1.1检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来，检察机关为实现其监督职能，采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等，这些方式都发挥了相当的作用。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。因而有学者提出：“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。”

监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化。

1.2检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。

1.3检察机关提出公益诉讼也是完善国家诉权的重要途径。国家诉权是指国家起诉损害其利益，破坏其管理秩序行为的权力。这里面主要包括两个方面：一是国家作为管理者，对破坏其管理秩序的，给予刑事处罚（或行政处罚，但这并非诉权的内容），这是公法领域的诉权；二是国家作为特殊民事主体，对损害其利益的，寻求司法保护的请求权，是私法领域的诉权。前者是我们熟悉的公诉权，而后者在我国还几乎是空白。因此允许检察机关对侵害国家利益，公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。

1.4检察机关提起公益诉讼是可行的。国家为了保护其利益不受侵犯，法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或其他组织。此外，由于有的案件涉及几个交叉的国家利益，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能；由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提诉讼，有以下理由：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。

2.关于我国公益诉讼制度的立法构建

2.1确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式。与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关——人民代表大会，政府和人民檢察院来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关，但其主要行使立法权等抽象的权力，一般不涉及具体权力的行使，况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权，从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者，但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益，从而成为公益诉讼的被告人。因此，政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督是国家赋予人民检察院监督执行和遵守法律的情况、维护法律正确统一实施的一种国家权力和法治活动。”从这一定义来看，检察机关的法律监督权中，含有广泛的诉讼权利，包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。“只有这三项制度在民事行政领域相互联系、联结，才能构成民事行政法律监督权的整体，才符合我国设立该项制度的本意。”其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。

2.2公益诉讼的范围。尽管宪法赋予检察机关法律监督权，但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致，在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关民事行政检察监督进退两难：按两部诉讼规定，检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但是分则中又没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由，拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。

2.3在有关的法律中，明确规定检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行。当检察机关代表国家提起公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关，公法色彩比较、浓，而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系，要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的，为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与诉讼。

目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理，若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施，限制人身自由，取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来，必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而破坏整个法制的合理体系。

因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行，特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定：在公益诉讼中，检察机关原则上不享有司法权，只要没有涉嫌职务犯罪的情形，不得动用强制措施：检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。

关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第5篇

检察机关提起民事公益诉讼存在的几个问题2010-06-29 18:26:22免费文秘网免费公文网检察机关提起民事公益诉讼存在的几个问题检察机关提起民事公益诉讼存在的几个问题(2)

一、检察机关开展公益诉讼的几种方式

公益诉讼一般是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼主要表现为这样几类案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社会主义市场经济秩序

和管理秩序的案件；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。检察机关在提起公益诉讼时以何种方式向法院提起，法律没有明确规定，从目前检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：

（一）提起民事诉讼的方式

提起民事诉讼的方式又可分为两种：一是检察机关作为原告，侵权人（债务人）或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告。二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检

察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。

（二）支持民事诉讼方式

检察机关作为支持起诉的机关支持受损害单位向人民法院起诉。这里又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是环境污染案件，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。

（三）检察机关作为法律监督机关，采用检察建议或调解等非诉讼方式

这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大地节约司法成本，提高诉讼效率。

上述三种方式各有特点。第一种方式中，检察机关作为原告提起诉讼，可以较快地进入诉讼程序，但采用此种方法，有些法院会以“检察机关不是与案件有直接利害关系的当事人，主体不合格”为由驳回起诉。第二种方式主要是针对有些案件（比如国有资产流失的案件）由其行政主管部门（国有资产管理部门）来起诉，而由检察机关支持起诉。这样即可以避免检察机关单独作为原告，若被告提出反诉，检察机关无法承担反诉引起的民事义务，同时又可以在检察机关支持民事公益诉讼案件中依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。第三种方式是一种成果好、见效快的方法，但对于重大、疑难的案件就不太适用，因而应用范围有限。

二、检察机关开展公益诉讼过程中有待解决的几个问题

（一）检察机关提起民事诉讼的法律依据

第一，虽然我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这一工作的深入展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事审判、行政审判活动的原则（比如《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”）以及《人民检察院组织法》第4条：“人民检察院通过行使检察权，……维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序，教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其它权利，保

卫社会主义现代化建设顺利进行”的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要法律对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。

（二）检察机关在提起民事公益诉讼案件中所享有的诉权

关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第6篇

《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

与你息息相关的公益诉讼—— 最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

最高检公布检察机关提起公益诉讼改革试点方案制定经过

7月2日，最高人民检察院对外发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。依据该方案,检察机关提起公益诉讼,免缴诉讼费。检察机关提起民事公益诉讼的案件中,被告没有反诉权。

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

依据《改革试点方案》,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向法院提起民事公益诉讼。

检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向法院提起行政公益诉讼。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

据悉,公益诉讼案件中,检察机关是以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。

为提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源,《改革试点方案》设置了诉前程序。规定在提起民事公益诉讼之前,检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向法院提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。好问律师APP

经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼,向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求;行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼,向法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。

检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书。

最高检:检察机关提起公益诉讼免缴诉讼费 设有诉前程序

7月2日，最高人民检察院对外发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。依据该方案,检察机关提起公益诉讼,免缴诉讼费。检察机关提起民事公益诉讼的案件中,被告没有反诉权。

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的国家机关或组织向法院提起诉讼的制度。它包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。

依据《改革试点方案》,检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向法院提起民事公益诉讼。

检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向法院提起行政公益诉讼。试点期间,重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

据悉,公益诉讼案件中,检察机关是以“公益诉讼人”的身份提起诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关,以及法律、法规、规章授权的组织。

为提高检察监督的效力,发挥行政机关履行职责的能动性,有效节约司法资源,《改革试点方案》设置了诉前程序。规定在提起民事公益诉讼之前,检察机关应当依好问律师APP

法督促或者支持法律规定的机关或者有关组织向法院提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前,检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。

经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼,向法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求;行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起行政公益诉讼,向法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。

检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼,应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据,并应当制作公益诉讼起诉书。

地方检察院拟向法院提起公益诉讼的案件需报最高检审批

7月2日，最高人民检察院对外发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《改革试点方案》)。依据《改革试点方案》,最高人民检察院选择在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市的检察院开展为期两年的改革试点。试点期间,地方检察院拟决定向法院提起公益诉讼的案件,一律先行层报最高检审批。

最高检新闻发言人肖玮表示,试点进行中,最高检将与最高法共同加强对试点工作的组织指导和监督检查,适时就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题,联合作出实施办法,报全国人民代表大会常务委员会备案,并及时就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后,对实践证明可行的,适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。

肖玮向记者介绍,为确保检察机关提起公益诉讼改革试点工作稳步推进,检察机关还将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系,并积极与最高法协商,共同加强对改革试点工作的部署、推进和监督检查,使改革试点的各项工作有序开展。（正义网）

一图读懂公益诉讼

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关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第7篇

【摘要】现如今，对着社会对行政公益诉讼问题研究不断深入，社会各个阶层对行政公益诉讼这一问题上也取得了一直看法，但对如何赋予检察机关提起行政公益诉讼问题却有的向左意见。因此，本文重点探究应赋予检察机关提起行政公益诉讼职权问题分析，进而对其职权进行设计。

关键词：行政公益诉讼；检察机关；问题；设计 引言

当今社会各个阶层对行政公益诉讼问题进入了更加深入的研究工作，我国实物界和理论界对行政公益诉讼问题上也进行了深度调查，并提出了大体一致的想法，但是针对怎样赋予检察机关提出行政公益诉讼问题却意见不一。因此，为了能够解决此类问题，我们必须要充分分析当今检察机关提起行政公益诉讼的情况进行分析，从立法层面上找出检察机关提出行政公益诉讼的必要性和可行性。这样才能够更加合理的设置检察机关在行政公益诉讼中的职能，要求行政诉讼要以基本规律和检察机关本身法律形式为基础，同时也要保障行政职权行驶的正当性和适应性。

1、赋予检察机关提起行政公益诉讼职权问题分析

如今很多学者都针对检察机关行政公益诉讼职权问题进行了热烈讨论。很多学者对此保持着赞同的观点，相对而言，检察机关行政公益诉讼相对人民代表大会、政府、法院更具优势，这也是当今国际各国的普遍做法。构建检察机关提起行政公益诉讼需要符合当今世贸组织需求，要能够彰显出行政公益诉讼的公平诉讼价值。但也有部分学者保持反对观点，认为东方和西方国家的检察体制存在着差异性，外国的体系不能简单复制，检察机关提起行政公益诉讼势必会导致与过去的体制相互冲突，这也是逾越了行政公益诉讼检察监督职能的边界。

但是笔者认为，赋予检察机关行政公益诉讼职能具有必要性和可行性。第一，检察机关职能和法律地位不可忽视，作为人大代表产生的机构和国家法律监督机关，这就需要检察机关在行驶职权时，必须要以人们的基本利益出发，如果有侵害国家、人民的利益时，检察机关作为法律监督机构，应有权代表人民群众提起行政公益诉讼，让违法的人员接受法律审判，这与我国人民主权和国家权力体制不冲突。第二，当今日益扩张的行政权实现有效制约的现实需求。在当代社会，由于受到部门主义、地方主义的毅力驱动，很多行政权不可避免的出现了膨胀趋势，再加上行政机关内部制约能力不足，导致很多公共职权被滥用，最终损害了人民的利益，这就需要构建制约行政权的体系。当国家和人民的利益被侵害时，需要检查机关给予诉权，让司法审判机构对行政行为进行法律的审判。这样能够利用裁判权政策强化行政权力行使的正当性，实现制约作用。另一方面，在面糊对政府机构时，如果个人和社会组织无法起诉时，可以由检察机关进行诉讼行政违法行为，从而维护社会群众的公共利益。

2、检察机关提起行政公益诉讼职能设计

诉讼地位的问题，需要从检查机关以哪种身份提起行政公益诉讼，包括原告说、公益代表说、法律监督说、国家公诉人说四个方面。但是笔者认为，根据我国宪法规定，检察权的法律性质是行使监督权，该职权内涵更加丰富、维度更加广泛，检察机关的一切权利都是来自于法律。而原告说、公益代表说、国家公诉人说都不符合检察权的性质，因此，以笔者的主观观念，在行政公益诉讼当中，检察机关诉讼地位可以从两个方面出发。

一是检察机关以维护公共利益为基础对违法行为进行诉讼，其诉讼地位应和刑事诉讼惩治范围行为控告一样，都是以过埃及公诉人的身份行使权力，但与刑事诉讼地位不同，主要是以维持行政诉讼结构平衡为基础，检察机关诉讼应和被告保持平等的诉讼地位，不应享受特殊的权利，因此检察机关不应以法律监督身份提起诉讼，避免出现职权、法律地位上的冲突。如果法院生效判决出现违反规定的情况，可以通过再审或是将争议问题提请本级人大常委监督进行。

二是对自然人、法人、社会团体提出行政公益诉讼，如果出现生效判决违反规定的情况，需要允许当事人向检察机关提起诉讼，并由检察机关提出抗诉。这样是为了保障国家法律统一实施，其中抗诉作为一种事后监督的方法，也是行政诉讼法明确规定的内容，这也是当今社会法制环境发展的必然趋势。再者，为了防止诉讼放没有尽到诉讼责任出现败诉，导致公共利益受到损害，这就有失公平理念。

对于职能来说，需要从以下几点分析：第一，调查取证。对自然人、法人、社会团体申请检察机关行政公益诉讼，进行调查取证，同时也需要申请相关权利单位进行鉴定；第二，需要纠正违法检查建议，行政机关在规定期间没有做出答复或不纠正，即可诉讼；第三，起诉与上诉。自然人、法人、社会团体可以不经过申请直接提起行政公益诉讼，可以参考检察请求前置程序；第四，撤诉。在提出诉讼过程中，检察机关发现诉讼依据不足或纠正违法行为，可以提出撤诉。这样才能够保障检察机关提起行政公益诉讼的合理性。

参考文献

关于检察机关提起公益诉讼问题探究 第8篇

公益诉讼, 顾名思义就是为了维护社会公共利益, 基于法律的特殊授权, 对并未直接侵犯自身权益的损害公益的行为提起的诉讼。由于原告与诉讼标的没有直接的厉害关系, 而我国民事诉讼法又坚持当事人适格理论, 因此民事公益诉讼在我国经历了长期的论争, 才于2012年民事诉讼法修改时得到确立。该法第55条规定, “对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为, 法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。该条规定虽然对当事人适格理论进行了重大突破, 但仍具有两个“有限性”:一是案件范围的有限性, 只有污染环境和侵害众多消费者合法权益两类案件可以启动公益诉讼, 对于其他损害公共利益的案件并未提及;二是原告资格的有限性, 只有法律规定的机关和有关组织可以提起, 但具体是哪些法律规定的哪些机关和组织又并未说明, 使得该法条缺乏具体操作性, 也使得检察机关是否可以提起民事公益诉讼在理论与实践中仍存在很大争议。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (下称四中全会《决定》) 提出, “探索建立检察机关提起公益诉讼制度”, 为检察机关作为环境公益诉讼原告提供了政策支撑。但是, 2014年12月通过并于今年1月7日正式施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 (下称《环境民事公益诉讼解释》) 第11条则明确规定, “检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第15条 (1) 的规定, 可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼”。该规定将检察机关介入民事公益诉讼的途径限定在支持社会组织起诉, 并没有认可检察机关的公益诉讼原告资格。在2月份刚实施的最高人民法院关于适用民事诉讼法的司法解释中, 专门对公益诉讼进行了规定, 但关于公益诉讼原告的解释中 (2) , 仍未提及检察机关可以提起民事公益诉讼。

二、检察机关民事公益诉讼原告资格的理论争鸣

检察机关能否作为民事公益诉讼原告在学术界存在广泛争议。支持检察机关作为民事公益诉讼原告的学者提出以下理由:

(一) 检察机关的性质具有代表公共利益的天然属性

检察机关是我国宪法规定的法律监督机关, 依法行使检察权。《人民检察院组织法》第4条规定, “人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产, 保护公民私人所有的合法财产, 保护公民的人身权利, 民主权利和其他权利, 保卫社会主义现代化建设顺利进行”。上述规定表明检察机关保护社会公共利益和环境权等公民权利的职能定位, 再加上其客观公正的价值追求, 最适合对侵害公共利益的行为提起诉讼。

(二) 域外公益诉讼制度普遍采纳检察机关为原告

目前, 世界上许多国家都有检察机关担任公益诉讼原告的实践:美国的环境公益诉讼被称为公民诉讼, 法律规定“任何”人都可以自己的名义提起诉讼, 检察机关当然成为公益诉讼原告;在法国检察机关的职责就是维护社会公众利益, 其民事诉讼法中明确赋予了检察机关可以作为当事人提起民事诉讼, 代表社会追究侵权人民事责任的权利;德国确定了“公共利益代表人”的检察官制度, 赋予检察机关可以对涉及社会公众利益的民事案件依法提起民事诉讼的权利与职责。这些都可为我国检察机关提起公益诉讼制度提供借鉴。

(三) 检察机关提起民事公益诉讼具备一定的实践基础

面对日益严峻的环境问题和保护环境利益的司法需求, 多地检察机关曾进行民事环境公益诉讼的探索和尝试。如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂案, 2008年广州市海珠区人民检察院诉陈忠明水域污染损害赔偿纠纷案, 2009年江苏锡山区检察院针对李华荣、刘士密在沪宁高速公路盗伐防护林提起的环境公益民事诉讼案等, 都是检察机关提起环境民事公益诉讼的成功范例。

反对检察机关作为民事公益诉讼原告的人则提出以下几点理由:

1. 检察机关作为公益诉讼原告的法律依据不足

尽管有许多域外成功经验可供借鉴, 也有各地检察机关的实践基础, 但是我国法律上却并未明确规定检察机关享有民事公益诉讼原告资格。新民诉法第55条、《环境民事公益诉讼解释》、最高法关于适用民诉法的司法解释均坚持由环境保护法、消费者权益保护法等法律规定的“社会组织”提起公益诉讼, 并没有提及检察机关可以作为原告, 检察机关提起民事公益诉讼始终缺乏法律依据。

2. 检察机关参与公益诉讼与本身监督职能冲突

我国的检察制度不同于大陆法系和英美法系的检察制度, 检察机关设置的目的也与世界各国的检察机关并不完全相同, 我国检察机关是宪法规定的法律监督机关。在民事诉讼领域, 检察机关的主要职责在于对诉讼活动的合法性进行监督, 也就是说检察机关处于监督者的地位。而检察机关作为一方当事人提起公益诉讼, 则有“运动员”兼“裁判员”之嫌, 难保法院不会因为害怕遭到抗诉等监督而向检察机关一方倾斜, 从而违背公正原则。

3. 检察机关提起公益诉讼违背民事诉讼平等原则

民事诉讼最重要的一项原则就是当事人双方的诉讼地位平等, 然而在被告多为公民或者法人的民事公益诉讼中, 如果由以国家为后盾的检察机关作为原告, 则有公权压制私权的嫌疑, 难以保证诉讼双方的地位平等以及由此保证的诉讼结果的实体公正。例如检察机关享有的调卷权、调查核实权、询问权等, 明显优于其他民事主体的取证能力, 如果在民事公益诉讼中依然行使这些权力, 就会造成诉讼地位的不平等。

(四) 检察机关现有资源配置不具备提起公益诉讼能力

此次民诉法修订, 拓展了检察机关对民事诉讼的监督范围和监督手段, 这就意味着检察机关民行检察部门将面临案件数量骤增的办案压力以及对新的诉讼监督领域进行实践探索的任务, 在现有民行部门规模不变的情况下, 恐怕无暇再去开展民事公益诉讼。另外, 民事公益诉讼具有较高的专业性, 对于民行部门检察人员尤其是基层检察院的检察人员来说, 其专业知识和取证的能力恐怕难以担当起公益诉讼原告的角色。

三、对检察机关提起民事公益诉讼制度的构想

综合双方观点, 笔者认为我国法律之所以未将检察机关确定为公益诉讼原告, 不是因为其不能很好地代表公共利益, 而是因为其现有职能定位与民事诉讼制度存在冲突。但为了回应社会需要, 在尚未立法的领域进行实践探索是必须的, 这也是四中全会《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的理由所在。

对于目前我国检察机关提起民事公益诉讼制度的探索, 笔者提出以下几点构想:

(一) 应当确立检察机关有限介入的原则

根据现有法律规定的精神来看, 立法还是侧重于由职能机关和社会组织等民事主体来担当公益诉讼的原告, 因为这既符合民事诉讼双方地位平等的原则, 同时也能保证原告的合法性、专业性和一定的诉讼能力。检察机关应当尊重这种立法精神, 在实践中应当先通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持有关组织或者督促有关机关起诉, 实践证明检察机关通过支持起诉能够很好地达到维护公共利益的目的 (3) 。只有当没有适格的机关和社会组织提起诉讼或者有关机关和社会组织因客观原因无法提起诉讼时, 检察机关才能以原告身份提起诉讼, 即检察机关提起诉讼是顺位在后的、补充性的。

(二) 明确对民事公益诉讼的事后监督

检察机关对民事诉讼的监督是针对法院诉讼行为和执行行为的, 是对公权力的监督, 不偏向于任何一方当事人。在检察机关提起的民事公益诉讼中, 虽然检察机关既是当事人又是监督者, 但其监督仍需秉持中立立场, 只是针对法院诉讼行为的程序公正性进行监督, 并且参考《人民检察院民事诉讼监督规则》 (下称《监督规则》) 第96条的规定, 检察人员发现庭审活动违法的, 应当待休庭或者庭审结束之后, 以人民检察院的名义提出检察建议, 而不会在庭审过程中干预审判。即使抗诉, 也是要等到判决以后, 通过审查确定法院在认定事实或适用法律上确有错误才会提起。所以, 对于民事公益诉讼的监督, 应是程序性监督和事后监督, 不得在审判过程中施加影响。

(三) 依法行使调查核实权等权利

公益诉讼本就是一种特殊类型的诉讼, 是为了保护公共利益免受侵害而起诉, 即使获得赔偿也是要归国家或集体, 因此作为公益诉讼原告的检察机关不会像维护私益的民事主体那样不择手段或者滥诉, 其调查取证行为会在法律框架内进行。而这种依法进行的调查核实取证, 不但不是检察机关作为公益诉讼原告的弊端, 反而是其优势所在———正是因为有这样强有力的诉讼能力, 才能切实维护公共利益。

(四) 强化人员配置和素质提升

检察机关提起公益诉讼最终还是要落实到“人”上, 办案人员的能力决定了公益诉讼的质量。然而目前检察机关能够挑此大梁的人员配置令人堪忧。一方面由于民事公益诉讼案件数量的有限性, 检察人员对民事公益诉讼的监督少之又少, 没有为其担当公益诉讼原告积累足够经验;另一方面, 目前法定类型的公益诉讼案件, 尤其是污染环境的案件, 多涉及专业性的理论、繁琐的检测和复杂的技术分析, 对于检察人员来说欠缺专业能力。因此, 在探索提起公益诉讼前, 需要通过招录专业人才、组织专业培训、到相关职能部门挂职学习或聘请专业人员担当专职顾问等形式, 扩大队伍和提升能力双管齐下, 实现办案能力上的提升, 为提起公益诉讼打好基础。

摘要：新民诉法第55条首次确立了民事公益诉讼的法律地位, 为民事公益诉讼制度构建奠定了基础。民事公益诉讼制度的健全和完善, 原告问题是关键, 其关系到公益诉讼能否启动以及诉讼能力和胜诉率。本文主要对民事公益诉讼中检察机关原告资格问题进行探究, 就检察机关提起民事公益诉讼制度提出自己的浅见。

关键词：民事公益诉讼,检察机关,原告

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