中央政府与地方政府

中央政府与地方政府（精选6篇）

中央政府与地方政府 第1篇

保障房建设中中央政府与地方政府博弈分析

[提要] 建设保障房是为了解决中低收入家庭的住房困难，是民生问题，政府必须承担建设的责任主体。但在推行过程中，作为政策制定的中央政府和落实政策的地方政府首先在目标上产生了分歧，并由此导致行为的不一致。本文通过分析地方政府的“应对措施”，提出中央政府应如何调动地方政府的积极性，从而顺利完成保障房建设最终目标。

关键词：保障房;博弈

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

收录日期：2015年3月11日

保障性住房（以下简称保障房）是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造。是政府基于福利经济学理论对社会财富进行的再分配，对于缩小贫富差距，维持社会和谐稳定发展具有重要意义。“十二五”规划纲要明确提出，“十二五”期间我国要建设城镇保障性安居房3，600万套，全国保障性住房覆盖面达到20%左右，体现了中央政府加快推进保障性住房建设的意志和决心，但承担保障房建设的地方政府则反映冷淡，态度消极，等待观望氛围浓厚。

一、中央政府和地方政府目标分歧

公共政策的制定过程本身就是各方利益协调的过程，作为保障房供给中重要的两方――中央政府和地方政府，会站在各自的立场，着眼各自的利益目标，在保障房政策的制定和执行过程中不断博弈。为此，中央政府和地方政府作为“经济人”，在目标上是存在分歧的。

中央政府以维护社会公平和稳定为目标，认定保障房建设具有极其重要的经济和社会意义：首先，建设保障房是房地产调控的重要工具。保障房是商品房的有效补充，将有助于从商品房市场上分流一部分需求，减少房价上涨的动力，从而有助于房地产调控目标的实现;其次，建设保障房是改善民生的重要渠道。近几年，加快建设保障房目的是为了解决中低收入家庭住房困难的问题，缓解城市内部二元矛盾，不断提高住房保障基本公共服务均等化程度，促进社会和谐稳定;最后，建设保障房是拉动投资的重要动力。中央政府希望保障房在拉动经济增长、扩大内需、增加就业，调控房地产市场，推动经济平稳较快发展方面发挥积极作用。所以，中央政府在保障房建设中是积极的一方，并积极提供相关政策和资金的支持。

地方政府追求地方经济的短期发展和个人的政绩，通常通过衡量“成本-收益”来决定自身的行为标准。在目前的行政和财政体制下，地方政府建设保障房的动力不足。究其原因，一是保障房建设有较强的外部效应。自1998年实行房改以来，作为支柱产业的房地产行业蒸蒸日上，同时也带动了其他相关行业的发展，促进了地方经济的增长，如果加快建设保障房，一定程度上会抑制当地商品房的需求，从而影响房地产业的投资需求;二是保障房建设资金缺口较大。中央补贴的资金哪怕是加上发行的债券资金只是保障房建设所需资金中相当小的一部分，剩余部分需要地方政府自行解决，地方政府面临较大的资金压力;三是地方政府无法从保障房建设中获得像商品房那样的高额土地出让金。土地出让金原本是地方政府获得财政收入的主要来源，但保障房用地价格较低，甚至是无偿划拨，直接削减了地方政府的财政收入。所以，地方政府在保障房建设中是消极的一方，只有在中央政府的行政压制、经济补偿等手段下才会有所行动。

二、地方政府的“应对措施”

（一）故意放缓保障房建设速度。为了实现保障房建设的目标，中央政府每年年初都制定并下达目标任务，各级政府间层层签订目标责任书，年终上级政府对下级政府的开工任务、基本建成任务、竣工任务等完成情况进行考核。尽管如此，目标任务的完成情况仍然很不理想，开工率低，未能在规定时间完工的情况频频出现。

（二）想方设法钻政策空子。

1、大肆降低建设成本。为了降低造价，地方政府不惜将保障房建在远离市区，周边道路、水电气等配套设施不齐全，公共设施不完善的地方，并在规划设计中提高住宅容积率，一方面增加保障对象的综合生活成本;另一方面也由于保障对象不愿意居住而造成保障房的空置。

2、擅自扩大保障房建设范围。且不说将部分企事业单位的自建房纳入统计范围这一问题，在城市棚户区改造中，由于改造的范围和对象是市区自行“合理界定”的，所以地方政府经常和房地产开发商联手将商品房开发、征地拆迁等摇身一变变为城市棚户区改造项目，并从中获取财政补贴资金。

3、截留挪用保障房建设资金。为了缓解建设资金严重不足的问题，中央政府在融资政策方面为保障房建设大开绿灯，一方面放宽信贷条件;另一方面提供优惠利率支持。但仍有部分地方政府将资金挪用于道路、市政等基础设施建设，影响相当恶劣。

三、中央政府的手段选择

（一）建立严格的监管机制。中央政府应该通过法治建设来加强宏观调控的权威性，逐步纠正作为房地产热重要推动力量的地方政府的投资冲动，改变地方政府的预算软约束以及只注重增长的错误政绩观，使中央政府和地方政府达成目标和利益的共识。

1、加强对地方政府的监督。要想地方政府采取“积极主动”的策略进行保障房建设，中央政府必须加大对地方政府的监督惩罚力度。这方面中央政府已经有所行动，根据《审计署关于2012年至2015年城镇保障性安居工程跟踪审计工作的指导意见》，从2013年开始审计系统已经对全国的保障房进行跟踪审计。这一部署无论是审计范围还是审计力度方面都是前所未有的，除了要求摸清总体情况外，还要求严肃查处重大违法违纪问题。

2、优化对地方政府的政绩考核制度。地方政府的短期行为与我国现行的政绩考核体制也有很大关系，应当进一步优化。不能唯GDP论，应当引入更多的评价指标，充分考虑经济和社会效益，引导地方政府工作重心的转移。

（二）建立完善的激励机制。仅有严格监督而缺乏激励机制，不仅会加大监管成本，而且效果有限。中央政府应该通过多种渠道调动地方政府的积极性，提升其公共服务理念。

1、加大对保障房建设的财政支持。中央政府已经将保障房建设的“事权”交由地方政府承担，那就需要有相应的“财权”与之相匹配。我国保障房建设缓慢，很大程度上是因为中央政府没有充分考虑到地方政府财权和事权的不对等，特别是对于经济欠发达地区，中央政府应当通过转移支付给予适当的财政补贴，缓解地方政府财政压力。

2、完善保障房建设政策体系。为了进一步调动地方政府的积极性，中央政府的治理策略应该是努力给予地方政府尽可能多的政策支持，但目前的现状是，相关的法规比较零散，而且往往是出现什么问题才解决什么问题，缺乏系统性和预见性，使得地方政府在政策执行过程中“上有政策，下有对策”。发达国家在建立相关的住房保障制度后，都会将政策以法律的形式落实下来，以形成法律保障，我国也可以在这方面进行进一步的探讨。

主要参考文献：

[1]王静文.保障房博弈的政治经济学.企业界，2011.8.[2]林潇.中央政府与地方政府在中国住房市场的博弈分析.湖北行政学院学报，2012.3.[3]梅建明，熊珊.保障房建设中中央政府和地方政府的行为选择――基于混合策略博弈视角.行政事业资产与财务，2013.7.

中央政府与地方政府 第2篇

满分： 100.0分 得分：60.0分

一.判断(每题10.0分)得分：20.0

1.政府信息的公开原则是（）。错误 正确答案：D

A.完全公开

C.由远及近

B.依申请公开

D.由近及远

2.2012年9月1日下午，湖北长江大学在校生刘艳峰向陕西省财政厅寄送政府信息公开申请表，申请公开杨达才2011工资。正确

A.正确 B.错误

3.2012年8月26日凌晨，延安境内发生重大车祸致36人死，2人重伤。

正确A.正确

B.错误

4.网上盛传的“表哥”是前山西省安监局局长杨达才。错误 正确答案：

BA.正确

B.错误

二.单选(每题10.0分)得分：20.0

1.2008~2009年，北京拒绝公开政府信息理由使用最多的是（）。错误 正确答案：

CA.国家秘密

C.申请内容不明确

B.信息不存在D.商业秘密

2.（）年国务院常务会议决定：“今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级‘三公’经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。”

正确A.2011 B.2010

C.2009 D.2008

3.2009年3月，（）首次向社会公开了中央财政收入表、中央财政支出表、中央对地方税收返还和转移支付表等4张预算表。正确

A.海关总署

C.财政部

B.国家税务总局 D.中国红十字总会

三.多选(每题10.0分)得分：20.0

1.我国拒绝公开政府信息的实质理由包括（）。错误 正确答案：

ADA.国家秘密 C.信息不存在 B.申请内容不明确 D.商业秘密

2.2012年，各部门选择在同一时间，以同种方式公开“三公”经费，公开内容包括（）。

正确A.部门的基本情况 C.部门本年预算情况 B.部门去年决算情况 D.数据说明

3.（）等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。正

确A.教育 C.计划生育

中央政府与地方政府 第3篇

关键词：保障房,博弈

保障性住房 (以下简称保障房) 是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房, 包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造。是政府基于福利经济学理论对社会财富进行的再分配, 对于缩小贫富差距, 维持社会和谐稳定发展具有重要意义。“十二五”规划纲要明确提出, “十二五”期间我国要建设城镇保障性安居房3, 600万套, 全国保障性住房覆盖面达到20%左右, 体现了中央政府加快推进保障性住房建设的意志和决心, 但承担保障房建设的地方政府则反映冷淡, 态度消极, 等待观望氛围浓厚。

一、中央政府和地方政府目标分歧

公共政策的制定过程本身就是各方利益协调的过程, 作为保障房供给中重要的两方———中央政府和地方政府, 会站在各自的立场, 着眼各自的利益目标, 在保障房政策的制定和执行过程中不断博弈。为此, 中央政府和地方政府作为“经济人”, 在目标上是存在分歧的。

中央政府以维护社会公平和稳定为目标, 认定保障房建设具有极其重要的经济和社会意义:首先, 建设保障房是房地产调控的重要工具。保障房是商品房的有效补充, 将有助于从商品房市场上分流一部分需求, 减少房价上涨的动力, 从而有助于房地产调控目标的实现;其次, 建设保障房是改善民生的重要渠道。近几年, 加快建设保障房目的是为了解决中低收入家庭住房困难的问题, 缓解城市内部二元矛盾, 不断提高住房保障基本公共服务均等化程度, 促进社会和谐稳定;最后, 建设保障房是拉动投资的重要动力。中央政府希望保障房在拉动经济增长、扩大内需、增加就业, 调控房地产市场, 推动经济平稳较快发展方面发挥积极作用。所以, 中央政府在保障房建设中是积极的一方, 并积极提供相关政策和资金的支持。

地方政府追求地方经济的短期发展和个人的政绩, 通常通过衡量“成本-收益”来决定自身的行为标准。在目前的行政和财政体制下, 地方政府建设保障房的动力不足。究其原因, 一是保障房建设有较强的外部效应。自1998年实行房改以来, 作为支柱产业的房地产行业蒸蒸日上, 同时也带动了其他相关行业的发展, 促进了地方经济的增长, 如果加快建设保障房, 一定程度上会抑制当地商品房的需求, 从而影响房地产业的投资需求;二是保障房建设资金缺口较大。中央补贴的资金哪怕是加上发行的债券资金只是保障房建设所需资金中相当小的一部分, 剩余部分需要地方政府自行解决, 地方政府面临较大的资金压力;三是地方政府无法从保障房建设中获得像商品房那样的高额土地出让金。土地出让金原本是地方政府获得财政收入的主要来源, 但保障房用地价格较低, 甚至是无偿划拨, 直接削减了地方政府的财政收入。所以, 地方政府在保障房建设中是消极的一方, 只有在中央政府的行政压制、经济补偿等手段下才会有所行动。

二、地方政府的“应对措施”

(一) 故意放缓保障房建设速度。

为了实现保障房建设的目标, 中央政府每年年初都制定并下达目标任务, 各级政府间层层签订目标责任书, 年终上级政府对下级政府的开工任务、基本建成任务、竣工任务等完成情况进行考核。尽管如此, 目标任务的完成情况仍然很不理想, 开工率低, 未能在规定时间完工的情况频频出现。

(二) 想方设法钻政策空子。

1、大肆降低建设成本。

为了降低造价, 地方政府不惜将保障房建在远离市区, 周边道路、水电气等配套设施不齐全, 公共设施不完善的地方, 并在规划设计中提高住宅容积率, 一方面增加保障对象的综合生活成本;另一方面也由于保障对象不愿意居住而造成保障房的空置。

2、擅自扩大保障房建设范围。

且不说将部分企事业单位的自建房纳入统计范围这一问题, 在城市棚户区改造中, 由于改造的范围和对象是市区自行“合理界定”的, 所以地方政府经常和房地产开发商联手将商品房开发、征地拆迁等摇身一变变为城市棚户区改造项目, 并从中获取财政补贴资金。

3、截留挪用保障房建设资金。

为了缓解建设资金严重不足的问题, 中央政府在融资政策方面为保障房建设大开绿灯, 一方面放宽信贷条件;另一方面提供优惠利率支持。但仍有部分地方政府将资金挪用于道路、市政等基础设施建设, 影响相当恶劣。

三、中央政府的手段选择

(一) 建立严格的监管机制。

中央政府应该通过法治建设来加强宏观调控的权威性, 逐步纠正作为房地产热重要推动力量的地方政府的投资冲动, 改变地方政府的预算软约束以及只注重增长的错误政绩观, 使中央政府和地方政府达成目标和利益的共识。

1、加强对地方政府的监督。

要想地方政府采取“积极主动”的策略进行保障房建设, 中央政府必须加大对地方政府的监督惩罚力度。这方面中央政府已经有所行动, 根据《审计署关于2012年至2015年城镇保障性安居工程跟踪审计工作的指导意见》, 从2013年开始审计系统已经对全国的保障房进行跟踪审计。这一部署无论是审计范围还是审计力度方面都是前所未有的, 除了要求摸清总体情况外, 还要求严肃查处重大违法违纪问题。

2、优化对地方政府的政绩考核制度。

地方政府的短期行为与我国现行的政绩考核体制也有很大关系, 应当进一步优化。不能唯GDP论, 应当引入更多的评价指标, 充分考虑经济和社会效益, 引导地方政府工作重心的转移。

(二) 建立完善的激励机制。

仅有严格监督而缺乏激励机制, 不仅会加大监管成本, 而且效果有限。中央政府应该通过多种渠道调动地方政府的积极性, 提升其公共服务理念。

1、加大对保障房建设的财政支持。

中央政府已经将保障房建设的“事权”交由地方政府承担, 那就需要有相应的“财权”与之相匹配。我国保障房建设缓慢, 很大程度上是因为中央政府没有充分考虑到地方政府财权和事权的不对等, 特别是对于经济欠发达地区, 中央政府应当通过转移支付给予适当的财政补贴, 缓解地方政府财政压力。

2、完善保障房建设政策体系。

为了进一步调动地方政府的积极性, 中央政府的治理策略应该是努力给予地方政府尽可能多的政策支持, 但目前的现状是, 相关的法规比较零散, 而且往往是出现什么问题才解决什么问题, 缺乏系统性和预见性, 使得地方政府在政策执行过程中“上有政策, 下有对策”。发达国家在建立相关的住房保障制度后, 都会将政策以法律的形式落实下来, 以形成法律保障, 我国也可以在这方面进行进一步的探讨。

参考文献

[1]王静文.保障房博弈的政治经济学.企业界, 2011.8.

[2]林潇.中央政府与地方政府在中国住房市场的博弈分析.湖北行政学院学报, 2012.3.

中央政府与地方政府 第4篇

关键词：政府间财政关系 财政体制 中美对比

中央与地方的财政关系， 是一国政治和经济制度重要的组成部分。从国体上讲， 美国属于联邦制，地方政府有较大的事权， 中央与地方间的关系较为松散， 中国属于共和制，政治上较为集中， 中央与地方间的关系较为紧密。本文主要以美国和中国为例，比较两国政府间财政关系的异同。

一、美国政府间财政关系

从理论意义上讲，联邦制国家中的地方政府具有相当大的相对独立性。把财政与联邦制结合在一起，表明各级地方财政也拥有相当大的相对独立性和财权上的自主性。

（一）美国联邦政府与地方政府的财政税收关系

1.立法和征管体系

美国的税制具体分为联邦税、州税和地方税，三级税收形成自身独立的税收来源和管理体制。美国的联邦税由美国财政部下设的国家税务局征收管理。地方税的征收由地方政府根据自己的特点和方便征收管理的需要设置管理机构。

2.各级政府的税种和比例

联邦税种与洲和地方税收结构也有很大差别。一是联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。二是州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其它税种。这种税直接对工商企业的商品或劳务的生产和销售流转额征收，其优点是州政府可用较低的名义税率和保证费用得到大量收入，征管效应强，为州政府提供了稳定的税源。三是市县镇地方政府的税收体系以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其它税种，以及其它规费。州和地方政府还能得到联邦政府的拨款，以满足支出的需要。同时，从以上税种划分可以看出美国各级政府间税种划分并不是绝对的。一些主要税种由中央和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入，是美国分税制的一个显著特点。由三级政府同时开征的税种有个人所得税、公司所得税、工薪税、销售税、消费税等；由联邦和州政府共同开征的税种有遗产和赠与税；由州政府和市县镇地方政府共同开征的税种有财产税。自20世纪70年代以来， 地方税收入占税收总额的比例大致保持在40%左右。

（二）美国联邦政府与地方政府的财政支出关系

美国宪法第一条第八款规定，联邦政府有责任偿还债务并为合众国提供共同防务和一般福利。多年来，由于对一般福利理解较为广泛，因此宪法对联邦政府的支出规模没有限制。同时，各州在各自的法律中，对政府支出规模进行限制，地方政府支出的权利是由州政府授予的，但地方政府也有相当大的财政自主权。

联邦政府和地方政府的支出构成有很大差别。联邦政府的支出内容分为：国防支出；人力资源，包括教育、卫生、医疗、社会保障等；物力资源，包括能源、自然资源和环境、商业房屋信贷、交通社会和地区发展；债务的净利息；其他包括空间和技术、农业、司法管理、一般政府行政等支出。州政府支出内容为：公路建设、基础教育、公共福利项目、医疗和保健开支、收入保险、警察、消防等。

二、中国政府间财政关系

1994年的分税制财政体制创新，初步搭建了政府间财政关系的基本框架。中央与地方两套从上到下和从中到下的征管系统并存；中央财政对地方财政實行转移支付制度。

（一）中央与地方的分税制

在中国，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。中央固定收入包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融机构企业所得税、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市建设维护税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993 年地方已经负担的20%部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

地方固定收入包括：营业税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的营业税）、地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税（不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中交纳的部分）、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。中央地方共享税包括下列税种：增值税、资源税、证券交易税等。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。我国现行中央与地方共享税包括：增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、印花税和证券交易税。

（二）中国政府与地方政府的财政支出关系

中央和地方政府的职能主要分为四个部分：一是中央政府负责稳定经济的职能， 负责再分配政策的实施， 负责受益范围覆盖全国的公共产品和混合产品的提供， 负责全国性自然垄断行业的公共生产。二是中央政府负责对地方财政的调控， 如运用政府间的转移支付矫正各地方财政间的净收益， 保证各地方政府间共同的最低服务标准， 引导地方财政收支行为使之符合中央的偏好与政策。三是各级地方政府负责相应范围的地方公共产品及混合产品的提供， 负责地方性自然垄断行业的公共生产。四是中央政府与地方政府共同负责其受益范围既具全国性又有地方通过对2011年中国统计年鉴的观察和计算，地方财政支出压力较大，占全国财政支出的比重基本保持在70%以上，这说明地方政府承担的事权较大。

三、中美中央与地方财政税收关系比较

从分配理论来看， 中美两国在公共财政框架下对事权划分的原则等问题上有如下共识： 第一， 受益范围原则， 即以公共服务受益对象不同、受益范围大小作为区分各级政府职能的依据。第二， 效率原则， 即某项事务或项目由投资成本最低、工作效率最高的一级政府负责。第三， 事权与财权相统一原则， 即一级政府的事权与一级政府的财权相适应， 并使财政能力在各级政府间合理分配。

但从1994年分税制改革中央与地方财政税收关系的运行来看，也出现了一系列的问题，主要是：1）中央对财力集中越来越多，县乡财政日益困难。从我国的现状来看， 为了保证分税制改革自上而下地顺利推进， 中央确立了"统一领导， 分级管理"的原则， 税收立法权完全集中在全国人大手中， 地方人大基本上不能掌控涉税的立法权， 这一点与美国的分税制体制相比， 存在显著的差异。2）由于中央对地方的转移支付项目越来越多，并且分散在中央各部门，"跑部"和"跑局钱进"的情况越来越严重；3）事权、财权划分不清。在体制运行的过程中， 一方面， 省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度， 另一方面， 一些基本事权却有所下移， 县、乡两级政府仍要提供义务教育、区域内基础设施建设等多种地方性公共物品。4）转移支付模式不当， 转移支付力度不足。我国目前采取的主要形式为税收返还， 即无条件财政转移支付形式。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地区一般性财务不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。但其自身存在的局限性也带来了例如抑制地方政府的发挥积极性、不利于节约支出和提高财政资金使用效率等问题。

参考文献：

[1]周天勇，中美中央与地方财政税收关系比较[J]，技术经济与管理研究，2006第1期

[2]贺竞择，中美财税关系比较及借鉴[J]，东北财经大学学报，2009年第3期

中央政府与地方政府 第5篇

顺德市经济发达，改革开放以来一直位于全国“百强县”之前列。作为广东省综合改革的先行点，顺德在产权制度改革、政府职能转变和行政体制改革方面在国内处于领先地位。

一、改制的背景

顺德一直是以其集体经济发达著称。据1993年的统计，顺德工业企业注册资本中，公有经济占74％，外资占24.7％，民间资本仅占1.24%。在北旺镇，镇办企业占了80%，公有企业占90％，公有经济占绝对优势。顺德人推崇的是“以集体经济为主，乡镇企业为主，骨干企业为主”，当然“三个为主”也取得了相当大的成功，创造出了一系列国内名牌产品，如美的空调、容声冰箱、万家乐热水器等。与此同时也出现了政企不分的现象，企业变成了政府的附属物，政府主导经济运作方式。企业上新项目要由政府作担保向银行贷款。企业经营者不承担直接的经济责任。盲目投资，广铺摊子，重视经济的外延扩大，忽视经济的内涵式发展。企业领导制度不健全，企业领导权力过大，“厂长经理负责制”成了“厂长经理所有制”。结果是厂外有厂，账外有账，集体资产流失严重，一些企业的厂长、经理把利益转移到协作厂，通过交易，将一部分截留给私人，个人的腰包一天天膨胀起来。于是，出现“个人负盈、企业负亏、政府负债”的现象。市长冯润胜说：“当年靠政府担保，高投入、高负债起家，九成以上的企业是政府全资，现在有限的公有资本再难以支撑如此庞大的公有经济；政府有限的利益再难以承担无限的风险，难以适应市场经济体制，无法良性循环，再不变一变，改革开放的成果就没有了！”乡镇企业的规模越来越大，逐渐成为“二国营”，弄虚作假现象严重。一家长期戴着“先进企业”桂冠的工厂，每年上报盈利6000多万元，实际上却负债5000万元。公款消费恶性膨胀，有的企业领导用公款购买小汽车，请家送礼，任意挥霍。这些现象造成国有资产流失，企业经济效益低下，到1993年全市197家市属企业中，资产负债率高达80％。

顺德市领导层看到，“政企不分是一切问题的总根源”。一位老镇委书记说：“从眼下来看，传统公有制模式，比那些以个体经济为主的市镇有更多的优越性，有更强的实力；但随着改革的深入，深层次的矛盾和问题必将日益显现，前景不容乐观。”顺德人开始认识到，在市场经济条件下，要使经济高质量、高效益地运转，必须实行政企分开，从政府包办转为由企业自主经营；从靠投资拉动转为以效益牵动，让市场、效益成为企业赖以生存和发展的基础，即转换企业经营机制，转变政府职能。于是，以产权制度改革为突破口、以转变政府职能为关键的改革在顺德拉开了序幕。

二、理顺产权 企业转制

顺德人认识到，尽管集体经济力量雄厚，但要有经济发展的后劲，必须对传统产权结构进行改造，触动“产权”这个尚未有人敢碰的“禁地”，建立适应市场经济的经营、分配机制。1993年9月，市委、市政府下发了《关于转换企业机制，发展混合型经济试行办法》（下称“28条”或“35条”），明确提出要通过企业产权制度改革，“促进以股份制为主要形式的多种经济成分并存的混合型经济的迅速发展，建立适应市场机制的公有资产管理运营体制”。这个办法最初为28条，到1995年完善补充到35条，是顺德企业与政府改革的纲领性文件。

根据“28条”，改制的第一步是对全市公有制企业进行全面清产核资，委托中介机构进行资产评估，然后界定产权。原国营企业和国家直接投资形成的资产为国有产权；各级政府的投资及其他行政部门担保投资兴办的企业所形成的资产，为地方政府产权；企业奖励金和福利金，可作为职工产权。产权理清以后，按照现代企业制度的要求，通过对国有和乡镇集体所有企业实行多种形式的改造，实现政企分开。一是对关系全市国计民生、带有专营性质、基础设施、高新技术的骨干企业进行公司制改造，改组为政府全资或控股的股份有限公司，或者有限责任公司；二是通过出让部分股权或扩股的办法，吸引外商注资，从而组建中外合资合作有限公司，调整产权结构；三是把企业全部资产作价转让给原企业全体或大部分员工，组建新的股份合作制企业；四是把企业的设备和流动资产转让给员工，把土地使用权和厂房租赁给员工，实行租赁经营；五是对微利、亏损的小企业公开拍卖，转为合伙制或私营企业。经过3年扎实稳妥的推进，到1995年底，顺德市、镇两级1001户企业全部转制完毕，由政府独资、控股、参股企业163家，企业职工持股企业566家，企业经营者持股和拍卖、兼并企业272家，租赁经营331家，停产21家，市、镇两级企业中，公有资产的比重由90％下降为62.4％，市、镇两级的国有资产重点转向基础产业和高新技术产业，质量和创利能力大大提高。

这样，顺德“抓住一批，放开一批，发展一批”，将基础产业和高新技术产业改组为政府全资或控股企业，交由公有资产管理委员会下辖的投资公司经营；大多数企业则通过合作、转让、租赁、承包、拍卖等形式放开经营。如大良镇的德胜电机厂，前身是国有老厂，转制时资产评估为6000多万元。全厂900多职工集资买下该厂，成为工厂股东，投资150万元的最大股东做了董事长。该厂转制后，工厂员工既是工厂职工又是工厂股东，实现了“劳动者的劳动联合和资本联合”，原来“人人有一份，人人都没有”的产权虚置的状况改变了，他们信奉“搞得好起楼，搞不好跳楼”的哲学，企业职工的主人翁意识普遍增强。成了企业的股东后，职工们说，“我们是企业的真正主人”，因此，比以往更加关心工厂，生产积极性大大提高了。同时，企业的内部约束机制也逐渐形成：企业盲目贷款、盲目上新项目的现象少了；公款消费膨胀得到遏制，企业领导大手大脚、铺张浪费的不良风气有所扭转。总之，良性循环已经开始出现。1993年，顺德市固定资产投入达58亿元，1994年下降到41亿元，降幅达29.4％；1995年再降到31亿元，降幅达29％。3年间，固定资产投资规模逐年大幅度下降，说明盲目投资风得到了有效控制。

三、政府管什么

在传统的产权制度条件下，政府的行为事实上是企业行为；政府官员是在“经商”而不是行政，终日劳心费神的工作大多是企业的产、供、销问题；政府是整个公有经济的大管家，政府是个大企业。而在企业产权不明、企业还是政府附属物时，所谓的转变政府职能事实上只能是一句空话。如果在条件尚未完全成熟时硬是将职能转移出去，“做夹生饭”，那也无疑会造成混乱的后果。道理很简单，就是在转移出去的职能尚未有新的载体时，必然造成管理的真空地段，导致市场的无序状态。现在顺德通过产权改革，可以说是很好地解决了这个问题。政府在一定程度上解放了出来，真正干起了政府的事，政府行为不再完全是去管“不该管、管不了、管不好”的事。从顺德的经验看，在产权制度改革后，在市场经济条件下，要充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。但正如政府不是万能的那样，市场同样不是万能的。按照与市场分工的原则，顺德市政府主要承担下列职能：

一是提供公共物品。公共物品是私人不愿生产或无法生产的由政府提供的产品或劳务，包括城市环境、气象预报、邮政通讯、基础教育和公共卫生，以及理应由政府负责的其他事务，如社会治安、审计稽查、环境保护等。顺德在产权制度改革、政企分开以后，政府官员再不用为企业上哪个项目操心，也不用为产品找市场、搞推销忧愁，而是在交通、通信、能源等基础设施建设方面，超前加以发展，改善投资环境。市政府组织引入外资共同经营“四路八桥”，其中投资30多亿元建成准高速公路102公里。1994年，顺德市公路总里程达1027公里，密度为每百平方公里128.43公里，成为全国公路密度最高的县市。全市的电话装机容量达25万门，电话用户12万户，移动电话逾2万户。自发电厂能力也达64.5万千瓦，电力自给有余。自来水普及率达98％。政府还根据社会和群众需要，举办了大批公益事业。仅1994年就兴建公园8个，公厕44座，垃圾中转站27个，兴建改建中小学55所，新增派出所13个。

二是管理国有资产，确保国有资产的保值增值。按照现代企业制度的要求对公有制企业实现多种形式的改组以后，政府的一大经济职能是设立专门的机构、专门的制度来管理国有资产。当然，这种管理既不同于传统上政企不分条件下对企业的直接、微观管理，也不同于政府的宏观经济管理行为，而是严格按照市场机制运行的一般要求，保证政府的国有资产管理行为相对独立。这里，政府要管的仅仅局限于政府全资、控股或参股的企业。顺德市按照“抓住一批，放活一批，发展一批”、“抓住大的，放活小的”的原则，对大量一般性行业，则让经营者责权共享，风险与利益共担，自主经营。到1995年底，由市镇两级政府独资、控股、参股企业163家，公有股所占比例为62.4％。

三是建立社会保障机制，保障全社会的人道发展。在发展经济的同时，一方面要让全社会享受到经济发展的成果，另一方面市场竞争追求的是高效率，企业要根据资本的要求实现效益的最大化，而不是像传统上那样，承担过多的社会责任。这是符合市场经济的基本规律和资本运作的本质要求的，是无可厚非的，尤其是在我国生产力水平落后的情况下，很大程度上要优先照顾效率的提高。而这样发展的结果，企业必然会把冗员推向社会，也会引发社会问题，甚至危及社会稳定。因而，政府必须大力发展社会保障事业。顺德市的社会保障制度与产权制度的改革同步进行，这就保证了改革得以稳定、顺利进行。在顺德企业转制的纲领性文件“35条”中，有10条20多款专门详述如何建立和完善社会保障体系。首先是剥离改制企业的离退休人员。企业必须为已离退休的人员投养老和住院保险。离退休人员由企业保障真正过渡到了社会保险。对在职职工，全市强制推行养老保险和住院医疗保险。到1997年中，全市100来万人口中有80万参加医疗保险；35万人参加工伤保险；30万人参加养老保险。与此同时，政府还启动一系列“民心工程”，保证了转制期间政情民情的稳定。这样就保证了“老有所养、残有所助、失业有靠、处处无冻饿、生病有治疗”。

案例分析提示

地方政府的职能究竟如何界定，各地情况不同，我们不能一概而论。但从顺德市政府的职能配置，我们可以从中得到什么启示？他们有没有做不该做的事？还有什么该做的事没做？

英国地方政府的职能

所有地方政府的职能都要有法律授权，否则地方政府的行为便是无效或非法的。地方政府的权力基本上来自正式的法律条文，如《1936年公共卫生法》，以及地方产法。

教 育

职能的基础 在英格兰和威尔士，教育经费是迄今为止地方政府单笔费用最高的项目，其总数达到了90亿英镑。在政府拨款的中小学校，学生总数达到了700万。然而，直到19世纪中期以前教育是自愿行为。第一笔政府拨款仅仅2万英镑——1833年拨给国民协会和英国和外国学校协会。1870年教育法在教育欠发达的地区建立教育基金会，提高拨款比例。也规定了5岁到13岁的适龄儿童的义务教育制度。1902年教育法建立了郡和郡学区的教育行政机构。

后来的发展 1918年教育法加强了地方教育行政机构，把拨款提高到50％，废除了学费制，扩大了许可服务的范围，把离校年龄提高到14岁。该法责成郡和郡学区负责“建立起国民教育体系”。

1944年教育法 该法建立起了现代教育制度。第一章规定建立教育部作为中央的行政管理机构，负责“提升英格兰和威尔士的教育水平以及促进致力于这个目的的机构的发展„„并确保提供各种各样的、综合的教育服务”。教育大臣被授予广泛的指导和监督的权力。

委员会 每一个地方教育行政机构必须任命一个由现会员选举产生的有专业知识和技能的人士所组成的委员会，与教育行政长官一道工作。

分类 地方政府管理的学校分为以下几类： 1.初级——11岁以下； 2.中级——11岁至16岁；

3.高级——包括郡学院、文科和商科学院、夜大学、成人教育和面对年轻人的服务。

职责 地方教育行政机构的职责是确保在其辖区拥有足够数量的学校以及保证幼儿及特殊教育得到经费的保障。初级和中级学校的管理权，在教育行政机构和校董之间分配。长期教育则在教育行政机构的控制之下，除了接受社会捐款的中级学校外。教会学校必须得到有地方宗教机构代表参加的、由地方教育行政机构主持的委员会的批准。

继续教育 每一个地方教育行政机构拥有的职能都是保证为继续教育提供满意的设施。这意味着为超过入学适龄人士提供全日制和兼读制教育。

辅助功能 除了举办学校和任命教师外，地方教育行政机构还承担一些与教育相关的重要职责：

1.年轻人就业服务； 2.身体检查； 3.服饰、牛奶和膳食； 4.娱乐、社会和身体锻炼； 5.儿童和年轻人的雇用问题； 6.规定交通条件； 7.教师培训。住 房

住宅局 尽管某些保留权力被授予郡委员会，但地区委员会是住宅局。在伦敦市，公有住房委员会是该管理机构，在大伦敦，主要的住房管理机构是有限职能的伦敦各区，如过剩人口的住房保留给大伦敦市委员会。主要负责的大臣是由中央住房咨询委员会协助的环境事务大臣。

住房的规定 住宅局的职能是对该地区的住房需求进行定期的检查，很多地方住房行政机构通过下列方法提供住房：

1.购买；

2.在地方公共土地上修建住房；

3.转换、改造、扩大、维修或改善由住宅局购买的住房。

为了实现这些权力，住宅局被授权提供商场购物、娱乐设施和其他环境服务。注：在农村地区，郡委员会被要求对住房状况进行连续性的检查。管理 住宅局有权对其所属的住房“管理和控制”。1.它可以做作为一般意义上的房产主人所做的事情； 2.假定合理并经常被评估，它可以确定房屋的租金；

3.在挑选租户时，住宅局必须依照给予某些阶层人群优惠的《住宅法》办事。1957年《住宅法》规定的职能 其职能包括独立住宅和住宅群。独立住宅

1.危房 按照法律条文的界定（1957年《住宅法》），当一所房子被确定为“不宜居住”时，住宅局得依法要么把该房产作为一个单元处理或者作为某住宅群的一部分来处理。在前者，按照该房产是否能够按合理的成本修复，它的权力被进一步分割。

2.可以合理费用修复的独立房地产 这些可以下列方式处理：（1）按照发出的维修通知；（2）没有维修通知时做执行性的工作；从业主处获取维修费用。3.不能以修理费用维修的房产。住宅局可以：（1）接受业主的修复请求；

（2）发布拆除命令，要求拆除该建筑并清理现场；（3）发布关闭命令，禁止人们入住该房屋或其组成部分。住宅群 这些可以下列方式来处理，一般称之为“清理贫民窟”： 1.清理范围 当某地区的房子不适宜居住，或者因安排不合理而对健康机构威胁，惟一的解决办法是彻底拆除时，住宅局可以决定宣布某地区为清理区，倘若：

（1）资源足够。

（2）具备可供选择的合适的住宅。

如果行动得到环境部的确认，住宅局可以依照清除命令或强制采购令（住宅局有做出选择的自由裁量权），强制企业主清理现场。

2.再开发地区 住宅局可以在过分拥挤、不适宜居住的工人阶级住宅区采取措施。住宅局，可以决定某地区为再开发地区的方式，或以从环境部得到确认的方式，以协议或强制采购的方式获得该土地。这样这里就成为再开发地区。（注：这个程序被1962年的《城镇规划法》所取代）

3.过分拥挤 住宅局的职能是负责检查该地区是否存在过分拥挤现象，并向环境部提交清理报告。他们也可以在某地区临时确定过分拥挤。

1964年和1969年《住宅法》 该法案确认了当前改善现有住宅的政策，排除了拆除和再开发的昂贵的政策。1964年法案引入了住宅强制改造程序。这个程序被规定总体改造地区的1969年法案所替代。该法案的根本原因是，解决250万“曙光”住宅特别是租住房屋的问题的自愿改造拨款计划的失败。1969年法案的规定，使得住宅局能够在总体改造地区处理住宅改善和环境改善的问题。

住宅改善拨款 1958年《住宅（财政条款）法》和1959年《住宅法》引入了拨款制度。前者规定，建立自由拨款制度，而后者则规定建立必须拨款制度。1958年法授权，拨款要承担转换住宅所发生的费用，以提供更多的住宅；而1959年法则强制地方住宅局制定标准拨款，以承担安装某些标准设施，如浴池或淋浴，厕所，自来水等等。为了得到这笔拨款，一套住宅只得安装提高居住质量的标准设施。

住房 按照1961年《住宅法》，租住区的住宅管理权被授予地方住宅局。大臣规定了地方住宅局适用于这些房地产的“管理行为规范”，这些规范包括排水、供水等等。住宅局可以要求这些住宅实施某些装修，做出关于防火逃生的规定，居住人数的限制，以及这些房产登记的计划。1969年《住宅法》扩大了住宅局的权力，它们有权制定紧急情况下的控制命令，这样住宅局就拥有了对这些住宅的直接控制权，使它们能够安置那些失去住所的住户并按照管理命令的要求实施一些工程。

其他职能

1.房屋购买 地方住宅局被授权提供用于购买住房之目的的抵押贷款（但这项便利条件在全国性的紧缩时期被缩减了）。

2.住房协会 地方住宅局被授权通过贷款、建议和获得土地来协助地方住房协会提供住房。在中央层次，同样的住房协会受按照1964《住宅法》建立的“住宅法人机构”协助。

3.1965年《房租法》 在租赁管理、受政府控制的住房的房租登记等方面，地方住宅局被授予了重要的管理职能。（作者注：本资料译自《地方政府》，即参考书目之十第152页至159页，由于篇幅所限，本书只摘译其“教育、住房”等前两项内容供参考，原书中“城市规划、公路、卫生和福利、公安消防”从略。）

案例分析提示

《政府采购协议》与中国政府采购 第6篇

【内容提要】本文通过对政府采购，《政府采购协议》以及中国政府采购现状的简要介绍，提出了我国应该对于《政府采购协议》采取一种积极的态度，完善我国的政府采购制度，在合适的时机加入《政府采购协议》。

【作者】 潘江，外交学院，北京，100037 【关键词】 政府采购 《政府采购协议》 wto 【abstract】this article propose that our government should have an active attitude towards world trade organization agreement on government procurement and perfect our public procurement system, and even enter into world trade organization agreement on government procurement at a proper time through the brief introduction about world trade organization agreement on government procurement and the present condition of chinese public procurement.【author】pan jiang , foreign affairs college, beijing, 100037 【key words】public procurement, government procurement, wto, world trade organization agreement on government procurement

政府采购的定义和特征

政府采购（government procurement）, 也称公共采购(public procurement)，是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规定一般应以竞争性招标采购为主要方式），利用国家财政性资金和政府借款，从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。通过比较世界贸易组织的《政府采购协议》（the agreement on public procurement），联合国贸易法委员会(uncitral)的《货物、工程和服务采购示范法》和还有欧盟（eu）《政府采购指令》（purchasing directives），概括而言，政府采购应该有以下特征。

1． 采购主体具有特定性。政府采购的主体，也被称作政府采购的实体，指的是依靠国家财政资金运作的政府机关，事业单位和社会团体以及公共事业机构等。世界贸易组织《政府采购协议》（the agreement on public procurement）中规定：采购实体为一国政府部门、机构或它们的代理机构。各国在加入《政府采购协议》时应该提交一份采购实体清单，归入《政府采购协议》的附录1中。只有列入清单的实体才受《政府采购协议》约束，名单以外的其他政府部门的采购和地方政府的采购则不受约束。

2． 采购对象具有广泛性。采购的对象并不局限于货物，还有工程和服务，货物又包括有形产品和无形产品，标准产品和非标准产品，既有军用品又有民用品。

3． 资金来源具有公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款，这些资金其实都是最终来源于纳税人的和政府公共服务借款。

4． 采购活动具有非商业性。这一点所强调的是政府机关或者代理机构所为的采购不是以赢利为目的，也不是为了转卖，而是作为政府部门的最终消费或者向社会提供公共服务。5． 采购过程有一定规范性。政府采购所包括的不仅仅是具体的采购过程，而且是采购政策，采购程序，采购过程以及采购管理的总称。而且在采购过程中也要遵循一定的规则，并不是简单的一手交钱，一手交货。要根据有关的采购法规，根据不同的采购规模，采购对象，采购时间的要求，采取不同的采购方式和采购程序，使每项采购活动都要规范运作，体现公开，公平，透明的原则。

政府采购已经有200年历史，而且影响力越来越大，因为，政府作为购买者，无疑是国内最大的购买者，它的购买力巨大。一般情况下，政府采购金额占一个国家国内生产总值（gdp）的10%以上，美国则占到25%，韩国的政府采购制度规定，商品采购超过5000万韩元，中央和地方超过20亿韩元的特大型投资采购项目，由国家供应局集中采购；在加拿大，政府部门采购只要超过5000加元，就必须由采购中心集中采购。因此它对社会经济影响很大。而且，这一发展趋势还在继续，政府采购越来越多的影响着世界贸易。世界贸易组织《政府采购协议》历史和内容介绍

政府采购制度国际化的趋势得形成是伴随着国际贸易一体化的进程而来的，然而却落后于这一进程，在1946年起草关贸总协定的时候，当时政府采购的规模及市场份额都很小，对国际贸易的影响不明显，所以关贸总协定中将政府采购作为例外，排除在总协定的约束范围之内。在关贸总协定第3条第1款规定：“国内税和其他国内消费，影响产品的国内销售，运输，分配或使用的法令，条例和规定，以及对产品的混合，加工或使用须符合特定数量或比例要求的国内数量限制条例，在对进口国或本国产品实施时，不应对国内生产提供保护”，同时第5条也规定不允许“直接或者间接地要求产品的特定数量或比例必须由国内来源供应”。在国民待遇总协定第3条第4款也明确规定：“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，在关于产品的国内销售，推销，购买，运输，分配或使用的全部法令，条例或规定方面所享有的待遇，应不低于相同的本国产品所享受的待遇。”但是，第3条第8款（a）又规定，“本条的规定不适用于有关的政府机构采购的法律，规章或细则，凡其购买产品为政府的目的而不是为了商业性再销售或者为了生产作商业销售的货物者。” 同时还指出“本条例规定也不防碍对国内生产者给以特殊的补贴，包括从按本条例规定征收国内税费所得的收入中以及通过政府购买本国新产品的办法，向国内生产者给予补贴。可见，在关贸总协定成立之处，对于政府采购的作用估计不足，从而使各国政府有机会利用政府采购活动实行歧视的做法。但是随着国际贸易的发展，政府采购的规模不断增加，特别是进入80年代，不论是发达国家还是发展中国家，政府都成为了国际贸易中货物或服务的最大买主。歧视性的政府采购日益成为了国际贸易的一个严重障碍。经过长期的谈判，东京回合谈判于1979年4月12日，在日内瓦签定了《政府采购协议》，并于1981年1月1日起对于已经接受或加入该协议的各国生效。在1988年，又一次对协议进行了修改。最终，在1993年12月，缔约国在乌拉圭回合上就新的《政府采购协议》达成了基本意向，由世贸组织成员方或《gatt》1947的缔约方自愿参加。在1996年新的《政府采购协议》生效，截止1996年12月签署成员有：加拿大、法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、英国、爱尔兰、丹麦、希腊、西班牙、葡萄牙、奥地利、瑞典、芬兰、以色列、日本、韩国、阿鲁巴岛、挪威、新加坡、瑞士、美国、香港。迄今为止，gpa有27个成员方和21个观察方。《政府采购协议》未被纳入世贸组织的货物贸易的多边协议体系当中，而被称之为复边贸易协议(plurilateral trade agreements)，“复边”（plurilateral）指的是并非全部成员都参加的“小多边”协议而言。复边贸易协议（plurilateral trade agreements）与多边贸易协议（multilateral agreements）不同，对于多边协议，申请加入世贸组织就必须要全盘接受，但是，对于复边贸易协议而言，是否接受，并不是成为世贸组织必要前提条件。这些复边贸易协议是作为世贸组织最终文本的附件出现的，只是在签字的国家和地区之间生效。这样的复边协议共有4个，包括《政府采购协议》,《民用航空器贸易协议》（agreements on trade in civil aircrafts）,《奶制品国际协议》（agreements on international diary products）,《牛肉国际协议》（agreements on international bovine meat products）经过一段时间，后两个协议都先后失效，而只有前两个协议得以保存。

《政府采购协议》第一部分是序言和正文。序言表明了各缔约方缔结《政府采购协定》的原由及该协定拟达到的目标：正文部分由24个条款组成，分别从该协定的适用范围、国民待遇和非歧视待遇、限制竞争的方式、招标决标程序和防止歧视的其他措施等五个方面作了规定。第二部分是各缔约方承诺开放的政府采购市场的清单、发布政府采购信息刊物的清单等5个附属文件。在基本原则上主要强调两点：一是非歧视，一是透明化。

非歧视原则是贸易法一项基本原则，其基本精神贯穿于整个世贸组织确立的法律框架。非歧视原则包括两个方面：最惠国待遇和国民待遇。在《政府采购协议》中，最惠国待遇禁止在外国供应商之间实行歧视；国民待遇禁止在外国与本国供应商之间实行歧视。协议第3条规定：“关于本协议包括的有关政府采购的一切法律、规则、程序和措施，各缔约方应立即无条件地向来自另一缔约方海关辖区(包括自由区)的产品和供应者提供不低于：(a)向国内产品供应者提供的待遇；(b)向任一其它缔约方的产品和供应者所提供的待遇。

《政府采购协议》确立的另一重要原则是透明化原则。这主要体现在对于招标过程的规定。该协议序言中明确提到，缔约各方期望提高政府采购法规、程序与做法的透明化。协议第9条要求，采购实体在采用公开招标和选择性招标进行采购时，对受协议约束的货物或服务采购都应在指定刊物上发布招标或邀请提交供应商资格的公告。公告中应包括采购方式、采购性质和数量、交货时间、经济和技术要求、付款数额和条件等基本信息，并注明拟购项目适用协议。公告的语言须为世贸组织官方语言(英语、法语、西班牙语)之一。拟购通知的内容应详尽并涵盖采购方式、采购性质和数量、交货日期、经济和技术要求、付款数额和方式等内容，以确保透明化。

同时，在《政府采购协议》中还规定了对发展中国家优惠的原则，这也是考虑到发展中国家的经济，社会条件，所以缔约方应该向发展中国家，尤其是特别不发达国家给予优惠待遇，以照顾其发展，资金和贸易的要求。在《政府采购协议》中第5条就对发展中国家的特殊与差别待遇进行了规定，提到了议定的例外和技术援助等，一发展中国家可同在本协议下参加谈判的其他方商谈确定彼此可接受的作为适用国民待遇原则的例外实体，产品和服务清单，但要考虑到每一实体，产品或服务的特定情况。这也就为发展中国家的加入开辟了一条更宽广的道路，发展中国家可以根据自己国家的特点，与其他参加方进行谈判，从而，找到本国最佳的结合点，即最能够促进本国的发展，同时又相对减少对国家民族产业的冲击。同时，第5条关于发展中国家的特殊与差别待遇还规定了对发展中国家的技术援助，“每一发达缔约方应在发展中缔约方提出请求时向发展中缔约方提供它们认为合适的一切技术援助，以解决这些国家在政府采购领域遇到的问题。这也体现对于发展中缔约方确实给予了区别待遇。而且，《政府采购协议》争端解决机制做了比较明确的规定，第20条，规定了质疑程序，要求当一方供应商对违反协议的情况提出质疑，缔约方要鼓励供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑。对于质疑，缔约方应该保证有一套“非歧视的，及时，透明且有效的程序”使供应商可以提出质疑。在22条，又规定了磋商和争端解决。一个缔约方认为自己享有的利益受到损害或者认为另外一方缔约方的未履行协议的义务使协议的目的受损，可以向另外一方提出书面陈述和建议，同时应该通知争端解决机构（dsb）。争端解决机构可以建立专家组，采纳专家组和上诉机构的报告，对次争端提出建议或者做出裁决，监督建议和裁决的执行，并授中止协议项下的减让和和其它义务或当不可能撤消与协议相抵触的措施时，授权进行有关补偿问题的磋商。而且，协议对于争端解决的整个程序规定了比较详细的时间限制，从而，保证了争端解决的进行。

中国政府采购的现状及我国对策 中国政府采购现状

我国政府采购工作试点始于1995年，1995年上海市财政局首先开始进行采购试点，取得了很好的社会效益和经济效益。2000年起在全国铺开。自1998年扩大试点以来，我国政府采购市场的“蛋糕”急速增大。1998年政府采购规模为 31亿元，1999年为130亿元，2000年为328亿元，今年则争取比去年翻番。政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购由车辆、计算机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等技术含量较高的领域。

2000年，全国政府采购汽车39582辆，其中小汽车19162辆；采购计算机 212399台，两项采购金额合计约占年政府采购总规模的20%。而工程采购所占比重还比较低，但从另外的角度来看，这也预示着政府采购市场有非常大的增长潜力，各行各业的企业都有机会在政府采购这个大市场中争得一席之地。

而且，从实践上和制度建设来看，我国也初步的具备了进行大规模的政府采购的条件。1．各地普遍设立了政府采购机构，1998年，国务院根据建立政府采购制度的需要和国际惯例，明确财政部为政府采购的主管部门，履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后，地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构，负责制定政府采购政策，监督管理政府采购活动。到2000年，各地政府采购机构建设已基本完成，绝大多数地方政府设立了政府采购管理机构和执行机构。这就为我国政府采购工作提供了组织保证。而且政府采购规模日益壮大。2．政府采购制度框架初步确立。财政部继1999年颁布《政府采购管理暂行办法》后，又陆续颁布了有关招标投标管理、合同监督、品目分类、信息公告管理、运行规程、政府采购资金财政直接拨付、中央单位政府采购管理等一系列规章制度。与此同时，全国大部分地区也制定了相应的实施办法，为依法开展政府采购工作提供了制度保障。3．从目前的现状来看，政府采购的运营效率也在不断提升。4．各地政府采购部门建立了市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统，很多地区都建立了地方政府采购网站，实现了网上招标投标。

而且，在这几年当中，因为有国家进行政府采购，根据国际上通行的政府采购成本降低的标准10%--15%计算，中国在这几年当中，为国家节余大笔资金。同时，通过政府采购，有效的控制了中国的政治生活中的难点---贪污腐败。在制度上，各省市已经初步建立自己的采购机构，采购规章等。这都说明我国政府采购虽然出现较晚，但是发展非常迅速。

从以上数据，我们能够看到我国政府采购已经有了长足的发展，而且取得了交好的成效，但是我国的政府采购还是有很大的发展空间，从财政部国库司政府采购处获悉，根据全国30个地区和中央单位上报的统计数，2000年全国政府采购金额328亿元，节约资金52.5亿元；其中，预算资金节约25.7亿元，节约率为11.6％。但是国际上通行的政府采购的规模为国内生产总值的10％到15％，我国2000年的国内生产总值约为一万亿美元，据此计算，中国的政府采购规模大概应在1万亿人民币，而我国2000年的政府采购总额只是328亿元。而且，我国的政府采购发展时间较短，制度很不健全，可以说是任重道远。

虽然我国没有明确开放政府采购市场,但由于国际金融组织贷款的采购必须按照国际规则,实行国际竞争招标,事实上部分政府采购市场已经开放.例如,1997年财政我国实际使用国际金融组织贷款为16.31亿美元，这就意味着使用这些贷款的采购就要再国际市场上进行公开的招标.另外,我国政府在办公用品、公务用车等消费领域早已购买外国商品,政府拨款的公共设施建设中所需的一部分先进设备也是从国际市场上采购的。并且1996年我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中,明确了我国最迟于2020年与亚太经济合作组织的成员对等开放政府采购市场。中国的政府采购正在一步步向国际市场靠拢，同时我们也应该逐渐适应国际市场的规范。

中国应该怎样面对《政府采购协议》 对于《政府采购协议》，我在前文当中已经有所叙述，对于这一世贸组织的诸边协议，我们应该怎样面对，是我们在加入世贸组织之后必须要考虑的问题。有的学者强调加入世贸组织就必然要加入《政府采购协议》，认为这是我国政府的必由之路，其实这是一种错误的认识，作为诸边协议，世贸组织的参加国或地区不一定要加入，这一协议也只是对于参加方有效。所以，虽然我们要加入世贸组织，但是并不是我们必须要加入《政府采购协议》，探讨我们怎样面对《政府采购协议》就有其必要性。

加入《政府采购协议》就意味着在这些国家之间要互相开放政府采购市场，作为《gatt》的最惠国待遇和国民待遇的例外的政府采购就不能够再成为政府用来保护民族产业和本国企业的方式，虽然同时成员方也获得了进入其他国家的政府采购市场的机会，但这也不能够排除其他国家的企业以相同的条件投标，或者获得项目，如果没有很强的经济实力，在这一看似平等的对等开放中，就会有国家吃亏了。发达国家加入的目的还是来争夺第三世界国家的市场。

但是，从协议的要求来看，《政府采购协议》的贸易自由化的要求还不是很高，各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序，加入之后，将有利于一些优势产业发展的国际化。本国政府对《政府采购协议》的义务的控制性主要表明为：第一，只有本国政府列入附件1的政府采购实体进行的采购才承担相应的市场开放的义务；第二，对于次中央政府的采购，成员方可以严格按照互惠原则协商确定彼此开放的领域；第三，不实行最惠国待遇原则，相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判，本国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域；第四，《政府采购协议》第23条规定了涉及国家安全和公共利益方面的例外，来限制《政府采购协议》适用，从而维护成员方的国家主权。然而，究竟什么是国家安全和公共利益，该协议并没有明确的说明，这实际上为各成员方回避相关义务提供了一个口袋条款；第五，该协定对于发展中国家规定了相应的优惠措施。同时第5条规定了可以允许成员方相互协商来排除适用于国民待遇的规定；第16条规定了可以有条件地使用贸易补偿。同时，协议的适用范围越来越大，程序也越来越严格和科学，《政府采购协议》自身的多边化亦是大势所趋。在东京回合形成的1979年协议中，其适用范围只适用于货物采购。1987年修改时，虽未将服务采购纳入到协议的适用范围中来，但是在门槛金额上从15万特别提款权降到13万特别提款权，并把租赁合同纳入进来。同时对协议其他方面的修改包括：增加了不得基于与外国的所属关系和外国所有权比例的程度而在当地建立的供应商之间实行差别待遇，不得基于被提供的产品或服务生产国别而歧视在当地建立的供应商的规定；完善了招投标程序；改善了合同授予后的信息披露机制，要求采购实体在指定出版物上公布合同授予的公告。乌拉圭回合形成的新协议则在适用范围上又取得了突破性进展：将采购标的从货物扩展至货物和服务(包含工程服务)；将采购实体的范围从中央政府实体扩展至次中央政府实体和公用企业。此外，新协议在招投标程序、补偿交易的禁止以及救济程序和争端解决程序方面也更加严谨。

并且，从实践来看，我国经过将近6年的政府采购试点以及推广，已经积累了一定的经验，初步建立了政府采购的相关制度。我国的行业，企业在经过改革开放的20多年的发展和磨练，一部分企业已经具备了在国际市场竞争的实力。

综上所述，我认为加入《政府采购协议》有益而无害，但是，我们应该选择加入的时机，在未作好充分的准备之前，不能够匆忙加入，那样给国内市场带来的冲击将会非常大，而且，作为对国内企业以及工业保护的很有效的措施的作用也将不会再有。因此，我建议，中国再加入世贸组织之后，并不急于签署《政府采购协议》，而应该抓紧时间，完善自身，在法律，经济，社会制度等方面作好准备。也就是需要一个过渡期。大约十年左右，根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的规定,到2010年我国的国内生产总值和民族产业的发展程度将初步具备开放政府采购市场的条件。

而且这些现在已经加入《政府采购协议》的国家的民族产业在政府指导和扶持下以及市场竞争中得到长足发展，具备了参与国际竞争的能力。中国在加入之前也应该考虑这些因素，从而确时机是否成熟，主要要考虑中国的经济发展状况，以及与政府采购关联度大的产业的发育状况，其他国家在与我国谈判中所给予的市场准入承诺和能给我国带来的好处。从现阶段来看，我国的各产业生产力水平都不高，很难与发达国家抗衡，我国农业生产更是效率低下，很明显，现在加入《政府采购协议》肯定是不合适的。我国政府采购的对策

但是，我国应该充分利用加入《政府采购协议》之前的几年时间，做好以下几个方面的准备工作：

1． 完善我国关于政府采购的立法，明确我国政府采购制度的目标和原则。我国的立法工作已经正在进行当中，在2001年10月22日，政府采购法草案首次提请今天开幕的九届全国人大常委会第24次会议审议。预计明年能够实施。我国抓紧时间进行国内立法是有道理的，几乎所有的国家都用政府采购来保护国内产业，比如美国有《购买美国产品法》（buy american goods act），和《联邦采购法》等一系列法律、法规，其中《购买美国产品法》规定联邦政府在进行物资采购和公共建设项目时，必须承担购买美国制造产品的义务。虽然这一法律对世贸组织《政府采购协议》签字国的限制已大大减少，但对未加入《政府采购协议》的国家仍然适用，从而使美国的国内工业得到了有效的保护和支持。对于这一做法，我们国家可以借鉴。

在立法过程中，我们还要注意不能只从实现国家利益---节约财政资金，提高资金的有效利用率，还要注意保证所有供应商获得政府定单平等机会。应该坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则，把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段，利用政府采购，促进经济结构的改善，促进政府职能的转变，推进政治体制改革的进程。

2．我国政府采购市场的开放应该循序渐进，这样才是符合我国国情的做法。这也是各国的通常做法，美国只将50个州中的37个列在协议的适用范围内，而且这３７个州也没有将所有机构都包括进去；奥地利的供水、港口部门的采购市场不对加拿大和美国的供应商开放。泰国法律规定，如本国产品符合国家标准，只要价格不高于其他国家产品的10％则优先购买本国产品等等。我国也应该对于不同的部门，不同的行业和不同的产品分别有所区别的列入承诺清单。对于我国的已经有所发展，并且有一定规模的，有一定竞争力的行业，可以先行开放。而且，门槛价的选择。按照国际惯例，在加入世贸组织的政府采购协议谈判中，门槛价的标准可随不同层次的政府和不同的采购实体而有所不同。我们应该认真研究、比较国外的做法，以争取最符合和最有利于我国实际情况的结果。3．在政府采购中争取达到公开，公平，透明的目标。政府采购的方法一般可以分为以下几类：公开招标；选择性招标；谈判采购；征询建议；两阶段招标；询价采购；单一渠道采购共七类。公开招标为政府采购的首选方法；国际规范要求对公开招标以外的每种方法的采用必须符合其适用环境，并通过主管部门的批准，采购机构需要做出书面报告，并对使用该方法做出详细说明。同时，应该大力发展我国的网络采购，据新华网北京10月23日电讯，德国联邦内政部宣布，未来联邦政府部门所需的商品或服务将全部通过网络招标采购。预计明年初政府将举办第一次网络招标。出台网络采购的具体政策，将网络采购写入《政府采购法》,并且尽快公布技术方案和网站竞价采购平台 使企业按照政府需求的标准进行信息化与采购网站信息沟通，加快政府网络采购平台的建设。我国也应该把网络采购写入《政府采购法》，保证将来的政府采购有法可依。后 记

在现在加入《政府采购协议》的国家中，基本都是发达国家，称之为“富人俱乐部”。而发展中国家很少加入，这并不是偶然现象，这是因为各缔约方在签署条约时，总是考虑的自己国家的实力和利益。发展中国家如果在没有考虑自己国家的实力的前提下而贸然加入这一协议，只能是自己敞开大门，没有了任何防备，而同时又不能从别人敞开的大门中获得任何利益。所以我们对于加入《政府采购协议》的决议做出要更加慎重，但是向国外开放我国政府采购市场是进一步与国际融合的必然结果，是促进我国企业进益改善自身，增强自身的竞争力很好的方法。但是我国还是应该进一步完善我国的政府采购制度，同时要建立我国自己的《政府采购法》，在统一完善的法律体制下使政府采购正确发展，并且，也应该给我国的企业提供更多的机会进入国际市场，使其能够在与国外企业的竞争中锻炼自己，迅速成长起来。我国也要利用这段时间作为过渡期，在法律允许的条件下，保护我国国内产业，使其在这段时间能够在相对稳定的外部环境下，对于国内的中小企业和民族产业给予保护。我国政府在经过准备之后，肯定能够在国际市场发挥自己的作用。总之，中国加入《政府采购协议》是历史的必然潮流，这是我国进一步改革开放的必然要求，更能够促进我国的企业走向世界。但是现在时机仍然不够成熟，我们只有在发展到一定水平之后，才能够加入，否则，虽然有很多对于发展中国家的优惠措施，但是我们并不一定能够使其实际发挥作用。但是，永远排斥在《政府采购协议》之外也不是很好的选择，只有我们加入到游戏当中，我们才能成为游戏规则的制定者，才能有所发言权，还有如果中国的企业有了足够的实力来参与国际竞争，那我们的国家就应该为其创造更多的机会。

参考文献：

1．赵维田，世贸组织（wto）的法律制度，吉林人民出版社，2000年1月版。2．．konstantinos admantopoulos, an anatomy of the world trade organization, kluwer law international, 1997。