关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考

关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考（精选6篇）

关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考 第1篇

关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考

金融是现代经济的核心，金融市场是现代经济体系的动脉，金融体系的安全、高效、稳健运行，对经济全局的稳定和发展至关重要。金融行业的重要地位和作用决定了金融系统反腐倡廉建设的极端重要性和必要性。金融产业发展、金融强省建设、“十二五”金融工作目标的顺利实现都离不开良好的金融生态环境，尤其离不开金融系统党风廉政建设与反腐败工作的持续深入开展，加强金融系统反腐倡廉建设既是党和国家反腐倡廉建设事业的重要组成部分，也是金融行业科学发展、和谐发展的内在要求。

金融领域是社会关注的热点，也是案件易发、多发领域，金融系统反腐倡廉建设是一项涉及面广、专业性强、工作难度较大的系统工程，必须认真贯彻党中央关于坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，不断健全完善惩治和预防腐败体系建设。尤其需要高度重视金融系统反腐倡廉制度建设与创新，构建反腐倡廉制度体系，实现用制度管人、管权、管事，从源头上防治腐败。

一、高度重视制度在反腐倡廉建设中的作用

中国传统社会是伦理化社会，维系社会关系、推进社会发展的，主要不是法治而是伦理。以孔孟学说为核心内容的儒家思想，强调以“德”来教化人生，以“仁”来教化社会，强调“修身为本”、“为政以德”、“民为邦本”、“洁身自律”、“淡泊名利”、“修身齐家治国平天下”等，不可否认这些思想对于现代社会加强领导干部教育仍有较强的启示与借鉴作用。但是我们不得不注意到这样一个现实，尽管这些传统文化中的廉政思想对历朝为官者都有一定的启示作用，但是综观中国古代历史，贪官污吏多如牛毛，而真正的清官确是寥寥无几，历史充分地揭示出道德教化与伦理并不能从根本上有效地解决廉政问题。中国古代肃贪决心最大、手段最为残酷的明朝，恰恰也是中国古代吏治最为腐败的朝代，其开国皇帝朱元璋曾无奈地感叹：吾欲除贪赃官吏，为何朝杀而暮犯？究其根本原因，还在于没有建立起有效的反腐倡廉体制机制，“浊其源而求其流之清，不可得矣”，重典治腐无法从根本上解决腐败问题，无法建立吏治清明的长效机制。

邓小平同志曾经深刻地指出：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。在中央纪委十七届五次全会上，胡锦涛总书记从全局和战略的高度，全面科学地分析了党风廉政建设和反腐败斗争的形势，明确提出深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须重点抓好反腐倡廉制度建设，建设科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系。近年来,党和国家一直在探索“制度反腐”的路子,围绕预防、惩治、监督、激励、教育等诸多反腐环节展开的制度建设与创新在层层推进,不断推进了反腐倡廉的源头治理,不断取得了反腐败斗争新成效。

历史和实践都充分证明：制度建设与创新是反腐倡廉的关键。而对于经济社会地位重要、资金密集的金融行业来说，更要充分认识、高度重视制度建设在金融系统反腐倡廉建设中的关键作用。

二、金融系统反腐倡廉制度建设的重点

（一）进一步健全完善金融企业公司治理制度。尽管我国金融体制机制改革取得了显著的成绩，多数金融机构实现了股份制改造，建立了法人治理结构，但尚未真正形成权责明确、相互制衡、相互协调的权力运行机制。需要进一步健全完善金融企业公司治理制度，强化金融企业尤其是国有金融企业按照现代公司治理机制运行，规范金融企业权力机构、决策机构、监督机构和经营管理层的权责，努力形成决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力运行机制。金融企业一般是实行分级授权管理的经营体系，实践中尤其需要注意对金融企业分支机构运营的制约管理，合理设置层级与岗位，明晰权力分配，科学分配权力额度，并使权力内容与岗位职责相匹配，建立分支机构权力运行与监督规范。在健全完善法人治理制度中，应积极发挥企业纪检监察组织的监督作用，推动纪检监察组织监督作用积极融入公司治理结构之中，切实增强纪检监察组织监督的实效。

（二）加强对重点对象、重点部位、重点环节的有效监督，进一步健全反腐倡廉的约束机制。加强重点对象、重点部位、重点环节的有效监督，就是在监督对象上突出抓好各级领导班子和领导干部特别是“一把手”这个重点。做到有效监控重大事项决策权，不允许个人专断，有效监控单位内部人事管理权，不允许亲疏远近，有效监控工程项目经营权，不允许个人独揽。目前对“一把手”监督是一个普遍性的难题，在对金融企业“一把手”的监督上，在做好述职述廉、民主生活会等各项工作的基础上，尤其需要充分发挥纪委书记的作用。鉴于金融企业一般采取分级授权经营管理模式，分支机构纪委书记必须由上级任命，同时原则上该纪委书记为异地任职，该纪委书记主要对上级负责，并建立纪委书记垂直报告制度和述职制度，以切实发挥纪委书记对“一把手”的监督作用。在监督的环节和部位上，要加大对用人问题上的监督检查力度，严肃追究用人失察失误者的责任；规范运作程序，加强跟踪监管，实行阳光运作，痕迹透明化管理，从源头上堵塞腐败的漏洞；对于重点岗位，建立强制休假、定期轮岗以及离任审计或稽核制度。通过加强重点对象、重点部位、重点环节的有效监督，确保权力的正确行使，健全反腐倡廉的约束机制，使广大干部在权力运行中“不能腐败”。

（三）抓住关键领域与重点环节，积极进行制度建设与改革创新。金融机构应对自身进行梳理，抓住关键领域与重点环节进行制度建设和改革创新，从源头上防治腐败。如作为地方金融工作部门的省金融办，创新审批方式，对小额贷款公司设立与变更、融资性担保公司设立与变更两个审批事项，建立了具有“三化”特色的阳光准入、民主审核的审核机制。首先，审核权力分散化，实行县（区）、市、省三级把关的审核制度，把审核权力纵向分散在各级政府部门，成立由各有关部门代表和业内专家共同组成的审核委员会，把审核权力横向分散到各部门和业内专家。其次，民主审核制度化，制订完善了《广东省融资性担保公司准入审核委员会工作细则》等规章制度，使得民主审核有章可依，得到制度上的保障。最后，审核程序公开化，在省金融办网站公布相关审核制度、办事流程，并把审核结果在网上公布，利用网络接受社会各界监督。通过制度创新，在关键事权上，省金融办有效地实现了权力的公开透明运行，有利于从源头上防治腐败。

（四）全面落实“三重一大”决策制度要求，有效规范权力运行。进一步督促金融企业领导班子尤其是主要负责人带头执行“三重一大”决策制度，对于“三重一大”事项，严格按照集体决策的原则、要求、范围和程序作出决策，不搞独断专行；对于重要项目安排和大额度资金运作，进一步健全各项操作管理制度，不搞“暗箱操作”；对于重要人事任免严格坚持党管干部原则，确保拟任人选的能力素质符合要求、选用程序合法合规。

（五）推进党务、公司事务公开，努力实现权力公开透明运行。“阳光是最好的防腐剂”，坚持以公开为原则、不公开为例外，只要不涉及国家和金融企业重大机密的，决策和执行结果应尽可能公开，特别要把涉及党员干部员工的各类权力运行过程作为党务、事务公开的重点内容，不断扩大公开的范围和层次，拓展公开的内容和形式，创新公开的方式方法。

（六）健全完善问责制度，建立行业禁入制度，提升违规违纪与腐败成本。推行严格的“问责”制度，加大责任追究力度。对发生的以权谋私、违纪违法等重大问题的部门和单位，以及管理、审核、监督等工作严重失职，管辖范围内发生案件和重大违法违规违纪问题的部门和单位领导人员实施问责，将“问责制”深入人心，作为一项经常性制度贯穿到金融机构反腐倡廉建设的全过程。综合运用党纪政纪、组织处理等手段，增强违纪违法处理的效果。发挥行业自律组织作用，建立健全行业禁入制度，对违规违纪人员限制或取消其从业资格和任职资格，使其不能在其它金融系统任职，增大腐败行为的成本和风险。

（七）充分认识科技的重要作用，高度重视科技防腐治腐。与其他领域相比，金融机构的业务流程化水平和系统应用程度都较高。科技系统的应用促进了金融服务效率和管理水平的提高，且在业务活动中较大程度减少了人的因素，有利于从源头上避免腐败。但是信息技术的运用是一把双刃剑，既可以带来一个行业生产力水平的提升、业务流程的优化和工作效率的提高；但如果运用或管理不当，也可能成为腐败分子的“得力”工具。因此信息技术的应用也对制度流程建设本身提出了更高的要求，若制度流程设计不科学、不合理，系统管理上不严谨、不规范、存在漏洞，那造成的违规和腐败风险将是全局性、系统性的。要努力将反腐倡廉制度信息化、系统化，借助系统功能实现自动监控，及时发现制度不执行、执行不到位的现象，增大利用系统进行违规或腐败活动的难度，及时发现并阻断违规或腐败行为向下一流程环节传导。总之，金融企业的反腐倡廉制度在如何适应和借助信息系统方面具有很好的研究价值，理想的状态是将反腐败制度、风险管理制度、内部控制制度等都内化为信息系统中的“病毒库”，并不断升级完善，使其成为预防和控制腐败的有效手段。

（八）构建廉洁教育的长效机制，增强廉洁文化的感染力。廉洁教育是金融系统反腐倡廉建设的基础性工作，可以说是固本强基工程。金融机构应充分将廉政教育与构建良好的企业文化结合起来，构建廉政教育的长效机制。但是在现实中，部分金融机构廉政教育形式较为单一，方式方法较为滞后，教育的感染力与说服力大打折扣。应不断增强廉洁教育的针对性与实效性。在教育内容上贴近业务发展实际，分层次因人施教，对党员干部重点加强廉洁从业教育，对有人、财、物、事处置权的重要岗位人员突出遵章守纪教育，对一般员工进行职业道德教育和敬业爱岗教育。在教育的方式方法上，应着力进行创新，通过开展廉政沙龙、警示教育片影评、工作交流、宣传教育文章、主题教育等形式，充分运用内部报刊、工作简报等宣传舆论工具与内部局域网、互联网、手机短信等现代通讯工具，把廉洁文化的内涵和要求融入金融企业经营管理之中,使得廉洁文化内化为干部职工的自觉行动，从而有效增强廉洁文化的感染力与约束力。

三、切实提高制度执行力

制度的生命在于落实，再良好的制度，如果没有得到执行，那么制度也只能是“镜中花”、“水中月”，变成墙上的月亮。相对于其他行业，金融行业制度较为齐全，权责边界较为明晰，但同时也普遍存在制度执行不严的情况，现实中大多金融案件主要原因就是没有有效执行现行制度。因此金融机构反腐倡廉建设在不断加强制度建设与创新的过程中，必须切实加强执行力建设。提高执行力应主要从两个方面着手：一是要使执行过程能得到有效监督。没有有效的监督，就不可能有执行力，监控是执行制度的不二法宝。要不断拓宽、创新监督渠道，特别是新型监督平台网络的作用，将制度的贯彻、权力的运行公开，发挥不同监督平台和手段的合力；同时强调制度执行过程中信息收集、反馈作用，这样的好处就是将制度执行的细节变为可操作性，及时总结、分析、纠正制度执行中的偏差，及时对有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为给与惩处，真正使制度在阳光下运行；二是要建立严格的责任追究机制。制度制定后的关键问题是抓好落实，明确责任主体、责任内容、责任分工、考核方式和责任追究，确保责任落到实处。做好执行过程的监督与执行结果的责任追究工作，同时注重企业执行力文化的塑造，将会有力的提升制度的执行力，实现既定目标。

最后，我们应该充分地认识到：金融机构反腐倡廉制度建设本身是一个动态的、发展的、全面的工程，不能奢望制度建设毕其功于一役。现代金融的发展日新月异，金融系统反腐倡廉制度建设也必须与时俱进、开拓创新，不断提高制度建设的科学化、法治化水平，才能有效的保障金融行业良性、健康、可持续发展！金融系统腐败案件频发的分析与思考

近几年披露出的银行大案层出不穷，数额之大，令人触目惊心。山西金融诈骗案涉案金额高达10亿余元、中行哈尔滨高山涉案7.6亿多资金、农行内蒙金融案涉案金额3.7亿多元、中行北京分行骗贷6亿元、河南沈丘支行再次曝出银行承兑汇票大案，涉及资金总额1.461亿元、深圳发展银行原党委书记、董事长周林、深发展原行长助理、审贷会主任张宇、人力资源部副总经理陈伟清、深发展总行公司业务部的林文聪4人涉嫌违法放贷总额达15亿元、以及数不胜数的各种小案件还让人记忆犹新。金融机构内部人员违法犯罪呈逐年上升趋势，给国家财产造成了巨大损失，极大地损害了金融系统的信誉，已经成为制约金融改革和发展的重要因素。当前金融系统职务犯罪呈现七大特点: 一是涉及范围宽。从大量的案例来看，违法犯罪已经渗透到信贷、计划、会计、出纳、储蓄、国际业务等各个部门，涉及到从吸收存款到票据结算、发放贷款、出具信用证等各个环节，既有一般职工，又有分支行级干部。二是造成损失大。金融机构内部人员违法犯罪基本都是故意犯罪，大多有周密的计划，详尽的规避准备，加之符号贷币又具有无特殊的物质形态，易携带、易洗钱等特点，使案发后抓获犯罪分子难、追赃难、造成损失大。三是犯罪手段技术含量高。金融机构是专业性很强的专业，近年来，又大力加快电子化进程，在其中又溶入了很强的技术性。这就导致了内部人员利用职务犯罪兼有很强的专业性和技术性。违法犯罪活动暴露慢，侦破工作难度大，成为预防和打击金融违法犯罪的突出问题。有的利用计算机的作案方法，甚至是在犯罪分子交待后才得以彻底查清，取得证据的。四是具有犯罪后潜逃等恶劣动机的多。从犯罪的过程和目的来看，过去金融机构内部人员犯罪往往大都有一个由浅入深、从过失到故意，最终不能自拔形成犯罪的过程。而最近几年的金融犯罪，相当一部分在第一次作案时，就具有窃取资金潜逃的明确动机。针对当前金融系统职务犯罪发案的共性原因，加强金融系统内外监管：一要不断提高金融队伍素质，力抓金融从业人员职业道德、职业纪律和法规制度教育，加强廉洁自律和法制观念的培养，在思想上筑起坚固的“防腐墙”;二要严格落实各项规章制度，强化监督检查，特别是对易发生犯罪的主要业务环节和重要部门、要害岗位，要建立切实可行的内控制约机制，加强对人、财、物的管理，堵塞可能出现的漏洞，防范职务犯罪发生;三要把好进人用人关，公平竞争选用人才，对高级管理人员的选拔任用，不仅要考察其业务能力和工作业绩，更要注意考察其人品和职业道德表现;四要对重要岗位人员的聘用，要实行岗位轮换，并进行定期考核、调查，发现有问题苗头的应及时调整或撤换;五要加大打击力度震慑犯罪，各金融机构要克服小团体狭隘思想，加强与各级检察机关的联系和协作，积极主动地配合公安、检察机关搞好抓捕追赃工作。

保定市以保定银行为试点推进金融系统惩防体系建设

一、以党风廉政建设责任制为龙头，推进反腐倡廉建设。一是建立工作机制。保定银行党委定期或不定期召开党风廉政专题会，听取纪委、监察室工作汇报，研究反腐倡廉工作。党委书记作为党风廉政建设第一责任人，做到“四个亲自”：亲自部署重要工作、亲自过问重大问题、亲自排查案件隐患、亲自讲解廉政党课。在总行成立纪检监察机构，为16个党支部增设纪检委员，并在30家支行选聘党风廉政建设监督员，建立常态监督管理机制。二是明确工作责任。对年度党风廉政建设和反腐败工作任务进行分解，确定牵头单位和责任人；建立“一岗双责”和“一票否决”制度，明确各行主要负责人为党风廉政建设第一责任人，对敷衍塞责、不认真履职的，实行一票否决；推行目标管理法，年初由党委书记与各支行（部室）主要负责人签订党风廉政责任书和承诺书，建立推进会、调度会、分析会等制度，加强工作调度和指导，确保人人有责任、层层有压力、事事有落实。三是实行考核督导。将党风廉政建设责任制落实情况纳入年度工作目标考核，与业务工作同部署、同落实、同督考、同奖惩。

二、以廉洁教育为基础，筑牢拒腐防变思想防线。以“高危”部门、重要岗位、关键环节为重点，开展筑牢思想道德防线主题教育，营造讲廉洁、崇廉政、守法纪氛围。一是开展正面教育。以正面教育为主,通过集中组织党员干部学习《廉政准则》、观看辅导专题片、撰写心得体会、签订《廉洁从业承诺书》、进行党纪政纪法规考试等形式多样、内容丰富的教育活动，增强党员干部廉洁意识。二是开展警示教育活动。与检察机关结成教育帮扶“对子”，与市院签署共同预防职务犯罪协议，邀请市、区院领导围绕新形势下如何预防职务犯罪为中层以上党员干部授课，组织中层以上干部参观保定监狱预防职务犯罪教育基地，以支部为单位组织党员干部观看以本系统典型案例为主的警示教育片，做到防微杜渐、警钟长鸣，筑牢拒腐防变思想防线。三是开展提示提醒教育。结合工作特点，将《廉政准则》进行归纳总结，制定领导干部“约法三章”，统一制作廉政警示牌摆放在办公桌；在总行机关建立廉政教育基地，对干部职工进行廉洁从业教育；建立廉政提醒制度,定期为党员干部和职工发送廉政短信，特别是在重大节假日期间，将相关廉政规定、廉洁过节通知等进行转发，发挥教育的警示、约束作用，促进党员干部和职工自觉遵守廉洁自律规定、加强党性修养，做到预先提醒、事前防范。

三、以制度建设为保证，构建反腐倡廉制度体系。制定《领导班子议事规则》、《领导干部廉洁从业的有关规定》、《党员干部“八小时以外”行为规范》、《关于对信贷、结算人员监督管理的规定》等制度，建立起权力透明运行、行为廉洁自律、规定约束制约的反腐倡廉制度体系，为深入开展反腐倡廉建设提供依据；建立廉政谈话制度，对新提拔干部进行任前廉政谈话和上岗培训；建立信访举报制度，公布投诉举报电话，设立举报箱，严肃查处违规违纪行为；建立首问负责制、服务承诺制、限时办结制、责任追究制等制度，提高工作效率，提升服务水平。

四、以监督约束为手段，促进权力规范透明运行。将惩防体系建设与党风廉政建设相结合、与公司治理相结合、与内控建设与风险管理工作相结合，建立起制度健全、执行有力、内容全面、持续有效的“查、惩、教、防”四位一体的工作机制。一是加强权力监控。对全行领导班子、职能部室、支行进行权力梳理，确定职权400项，查找廉政风险点433个，制定防范措施500余项，并统一汇编为《保定银行权力运行监控机制建设手册》。二是加强人事监督。采取派员参与方式，由纪检监察部门对干部人事任免进行全程监督；建立轮岗制度，中层干部定期竞职轮岗；建立岗位公开竞聘制度，按照公开、公平、公正和优胜劣汰原则，选拔出能力突出、品德优秀、年轻有为的干部；推行公开招聘制度，统一招聘标准，公开招聘准备、实施等阶段信息，并邀请市纪委进行监督。三是加强领导干部监督。抓好领导干部个人重大事项报告和“三重一大”等有关制度的落实，加强对民主生活会、述职述廉、诫勉谈话和函询制度执行情况的监督，开展廉政监察、执法监察和效能监察，确保员工参与权和监督权。金融系统采取“三四三”模式

狠抓中秋节国庆期间纠“四风”工作任务落实

市金融系统严格落实中央纪委、市纪委关于中秋、国庆“两节”期间落实中央八项规定精神、坚决纠正“四风”的有关要求，采取“三四三”模式，深化学习教育，形成有力工作支撑，强化现场监督检查，确保金融系统中秋节期间风清气正、欢乐祥和。高度重视，从三个层面深化学习教育

市纪委印发《关于中秋国庆期间严格落实中央八项规定、坚决纠正“四风”问题的通知》及中央纪委“深入落实中央八项规定精神、持之以恒纠正‘四风’工作”电视电话会议结束后，市金融工作局党委和驻局纪检组高度重视，采取有效措施，认真贯彻落实。一是局党委书记、局长杜强同志两次主持召开局党委会议，组织局领导班子成员认真学习，研究贯彻落实措施；驻局纪检组将会议精神传达提纲在机关内网刊发，以处室为单位组织全体党员干部学习。二是召开系统纪委书记和纪检监察部门负责人会议，传达中央纪委、市纪委廉洁过中秋、国庆“两节”的会议精神和文件要求，部署“两节”期间监督检查工作。三是以局党委文件印发了《关于树廉洁新风欢度中秋国庆、坚决纠正“四风”问题的通知》,结合金融系统实际，对落实会议精神、狠抓“两节”期间纠“四风”工作提出明确要求。精心部署，认真组织开展“四个一”活动

为深入落实廉洁过“两节”有关要求，着眼于构建有效的活动载体，形成有力的工作支撑，市金融工作局党委和驻局纪检组在全系统精心安排部署，组织开展了“四个一”活动。一是开展一次专题教育和对照检查。各单位党组织分别采取召开党委会、党支部会、视频会议、行务通报会、晨会、OA办公系统上传文件等形式，向党员干部及员工传达中央纪委、市纪委会议精神和要求，把上级的要求传达到基层和员工，有的单位针对容易发生问题的重点环节，进一步修订和完善了公务接待、业务往来、车辆管理等具体规定，确保人人知晓、自觉遵守，不留死角、不留空白。同时，各单位还组织党员干部进行了一次落实八项规定精神的个人自查，进一步强化思想自觉、行动自觉。

二是逐级进行一次廉政提示谈话。按照局党委部署安排，围绕严格落实八项规定和“两节”期间廉政规定、坚决纠正“四风”工作，各单位党委（党组）书记与班子成员普遍谈话，提出明确要求；党总支（支部）书记与支部委员普遍谈话，提出明确要求；班子成员、支部委员与分管范围内的党员干部谈话提出明确要求。通过一级抓一级，一级带一级，层层传导压力，激发了自觉遵守的内在动力，形成了贯彻落实的整体合力。

三是开展一次督促检查。按照工作分工和“一岗双责”要求，各级领导干部对分管的部门和党员干部落实中央纪委、市纪委要求情况进行了一次督促检查。天津银行制定开展督促检查工作记录表，细化监督检查项目，逐个对照检查落实情况并记录在案；渤海证券公司成立专项督查组，通过电话问询等方式，对各级党组织主要负责同志廉洁过“两节”情况进行检查，并填写问询记录单备案；滨海农村商业银行由纪委书记带队到分支机构开展监督检查，并向分支机构党政主要负责人发送廉洁提示短信。四是开展一次财务专项自查。针对营销费用的管理使用是落实中央八项规定精神薄弱环节的实际，各单位按照局党委要求，对总部及所属分支机构业务营销费用使用情况进行一次专项自查，重点检查营销费用管理和使用的制度是否完善，开支项目、范围是否合理，额度开支是否属实，监督检查是否到位,通过专项自查，查找营销费用使用管理中存在的不足，发现风险漏洞，制定整改措施。目前，该项工作正在进行中，驻局纪检组将采取约谈方式，对专项自查情况进行监督检查。从目前了解情况看，各单位营销费用、“三公”经费较往年下降明显，如天津柜台交易市场公司今年1-8月份实现业务营销零费用；天津信托公司“三公经费”上半年支出8.85万元，较上年同期255.95万元减少247.10万元，下降96.54%。狠抓落实，采取三种形式强化监督检查

驻局纪检组严格落实中央纪委和市纪委要求，采取约谈、抽查、随机询问、召开专题座谈会等方式，认真开展监督检查。

一是开展普遍约谈。自9月2日起，围绕落实党委主体责任、纪委监督责任和落实中央八项规定、纠正“四风”、廉洁过“两节”等工作情况，驻局纪检组组长聂聚国同志深入11个市管金融机构，逐个单位约谈党委书记、纪委书记，听取工作汇报，传达中央纪委、市纪委对落实八项规定精神、深入纠正“四风”的最新指示精神，加强具体指导，有针对性地提出深入贯彻落实的具体要求。二是开展专题座谈。针对金融机构中层管理人员在落实中央八项规定精神中承担的承上启下的重要作用，驻局纪检组组长聂聚国同志带队分别到系统11个市管单位，与管理人、财、物等重要部门和关键岗位负责人进行座谈，深入了解中层管理人员在落实中央八项规定精神方面的工作情况、存在的难点和薄弱环节，提出强化“六个意识”、防止“六种倾向”的要求，即：强化作风建设是永恒主题的意识，防止“一阵风”的倾向；强化整体落实意识，防止上紧下松的倾向；强化“一岗双责”意识，防止重业务轻廉洁的倾向；强化高度自觉意识，防止被动应付随大流的倾向；强化规定面前无特殊的意识，防止讲客观搞变通、隐身的倾向；强化作风建设无小事意识，防止自满自足盲目乐观的倾向。

三是开展重点抽查。从系统抽调6名纪检监察干部，组成4个专项检查组，采取不打招呼、“一竿子插到底”的方式，对系统30个分支机构进行重点抽查，随机听取单位负责人介绍，现场询问基层员工，了解基层对落实中央八项规定精神和廉洁过“两节”规定要求的知晓情况，以及本单位贯彻落实情况。

总的看，金融系统各单位两节期间严格落实了中央纪委、市纪委通知要求，党员干部和职工普遍拥护中央纪委和市纪委廉洁过“两节”的有关规定和要求并坚决贯彻执行，未发现违反中央八项规定精神的情况。

近期青海省金融系统职务犯罪案件情况分析

一、基本情况

2006年1月至2007年5月，全省检察机关共立案查处发生在金融系统的职务犯罪案件13件13人(大案有7件7人)，涉案金额达182.7万元。其中贪污案3件3人，受贿案3件3人，挪用公款案7件7人。从各单位发案情况看，农业银行有7件7人(大案3件3人)，其中贪污案1件1人(大案)，受贿案3件3人，挪用公款案3件3人(大案2件)；信用合作社有挪用公款案3件3人(均为大案)；人寿保险公司有贪污案2件2人(大案1件)；财产保险公司有挪用公款案1件1人。

总体看，金融系统职务犯罪发案与去年同期相比有所下降，主要表现为受贿犯罪发案降低，发案范围缩小，但与此同时贪污犯罪却开始上升，挪用公款犯罪亦持续不降。

二、案件特点

(一)发案单位仍以基层为主

与去年同期相比，全省金融系统职务犯罪发案范围缩小，只涉及到农业银行、信用合作社和保险公司等三个系统的单位，其中基层单位发案仍很突出，共有9件9人，占发案总数的69％。

(二)案件性质主要集中在贪污犯罪和挪用公款犯罪

上述13起案件中，贪污案和挪用公款案就占10件。与去年同期查处情况相比，贪污案件发案率有所上升，挪用公款案件发案率亦居高不下。(三)犯罪主体仍以领导干部和关键岗位人员为主 在被查处的13人中，单位中层以上领导干部有2人，信贷管理人员有5人，财务人员1人，其他业务管理人员5人，均对储蓄、贷款、保险等各类资金有管理、经手的职责。(四)利用信贷管理职权犯罪表现突出

上述案件中，涉及利用信贷管理职权贪污、受贿和挪用公款犯罪的有10件10人(贪污案1件1人，受贿案3件3人，挪用公款案6件6人)，其中有8件8人发生在基层单位，特别是刚察县农行发生的张某、邱某某、宣某某等利用经办扶贫贷款和育肥贷款之机，索取、收受贿赂的3起串案，表现尤为突出。(五)犯罪金额大，后果严重

上述1 3件案件中，贪污5万元以上、挪用公款10万元以上的大案就有7件7人。金融业是典型的资金密集型行业，大多数金融职务犯罪一旦实施得逞，犯罪金额都较大，从案件发展看，部分犯罪人员往往是一次得手后重复多次作案，以致作案金额累计增大，因此，同一般经济犯罪相比，金融职务犯罪会对金融秩序的稳定及金融体制的改革形成巨大的破坏力。例如原农业银行黄南州分行风险资产经营部客户经理万某某，自2001年11月至2005年11月，采取收贷不入帐等手段先后截留同仁县3个乡镇33户牧民偿还的扶贫贷款36笔共计20余万元个人使用，严重侵害了国家财产，破坏了金融机构的正常经营，负面影响极大。

三、发案原因(一)部分金融从业人员职业素养不足，法制意识薄弱 金融领域作为一个每天都与金钱打交道的特殊行业，其工作人员每天所面对的金钱的诱惑和其他行业的从业人员相比更为直接和强烈。面对社会上人们对物质利益的渴求越来越迫切、范围越来越大、目标越来越高的现实状况，某些手中握有一定权力的金融工作人员就有可能产生利用职权为自己争取更多经济利益的想法。近年来，面对行业竞争和业务发展压力，在一些金融机构中，不同程度地存在重业务发展轻法制教育的倾向，往往忙于抓业务指标而疏于队伍思想建设。特别是基层网点，人员分散，参加上级行集中学习教育的机会不多，使一些人长期处于思想涣散状态，抵御社会上不健康因素影响的能力较差。一些金融职务犯罪人员虽然具有较强的工作能力，但法制意识薄弱，对自己的行为是否构成犯罪，有何法律后果没有明确认识，以致铤而走险。如原中国人寿保险公司西宁市城中支公司业务员马某某，自2004年至2005年期间，利用职务上的便利条件，将收取的保费3.4万余元予以侵吞，占为己有，涉嫌贪污犯罪。又如犯罪人刘某某，于2006年8月至10月担任中国人寿保险公司西宁市直属支公司客户代表期间，在办理青海省某实业公司企业年金保险业务中，利用职务之便，以伪造公文的手段，贪污公款18.8万余元，用于自己挥霍。可见，自身职业素养不足，法制意识淡薄，存在侥幸心理，是金融职务犯罪产生的思想根源。(二)权力集中，缺乏有效的监督制约

金融系统在逐步迈向商业化的改革进程中，用行政的方法进行管理的制度仍在延续，由于银行实行“一长制”，尽管有党政监督诸多制度，但实际上各级银行机构的人事、财务、业务等权力均集中于“一把手”一身，往往使银行监督体系陷入“上级监督不到，同级监督太弱，下级监督无效”的困境。而领导干部的自我约束一旦失守，制度的制约作用就将失效。更为严重的是，领导层的腐败会带动一个部门乃至整个单位的集体堕落，形成腐败利益共同体。如犯罪人祝某某，在2004年11月至2005年12月期间，利用担任湟源县某信用社副主任的职务之便，采取冒名贷款的手段，以某乡13户村民的名义将45.5万元款贷出后，归自己或借给他人使用，至案发前尚有40.7万元未还；同一单位的信贷员董某某，也在2004年11月至2005年12月期间，利用职务上的便利，采取冒名贷款的手段，以某乡7户村民的名义将24万元款贷出后，归自己或借给他人使用。经查，董某某还于2001年在另一信用社工作期间，以冒名贷款的手段贷出3000元借给他人使用，以上款项至案发前尚有17.8万元未还。此二人涉嫌挪用公款犯罪，已被检察机关移送起诉。此外，发生在农业银行刚察县支行的三起受贿串案，涉及到单位的主要领导、中层干部和关键岗位人员，犯罪人均属利用信贷职权向贷款户索贿或收受贷款户贿赂，犯罪事实互有关联，这也充分说明了权力集中，又失去有效监督制约的状况，是金融职务犯罪产生的一大隐患。(三)内控机制不力，制度落实不到位

金融系统职务犯罪频发的一个重要原因是内部监督制约机制存在薄弱环节，为职务犯罪留下了漏洞。主要表现在：

1、内部控制制度执行、落实的刚性不足，有令不行、令行不止、违规操作的现象还有所存在；

2、金融行业自身技术性较强，加之出于各种考虑对公众隐瞒大量呆帐坏帐，运作的透明度较底，一些金融资产的经营状况往往不甚了了；

3、制度执行不严，一些监督检查的方式方法缺乏创新性，合规性、常规性检查多，风险性、突击性检查少，一些监督检查走过场、弹性大，约束、规范不到位；

4、在新业务不断推出，基础手段不断更新的同时，管理和制约机制建设跟不上，缺乏相应的程序监督和过程控制；

5、现有金融机构内部的纪检监察、审计、稽核、保卫等部门专门的内部监督职能还需进一步健全，保证独立性和权威性，以便对各部门活动及个人进行全面的监督。例如同仁县某信用社会计扎某某挪用公款一案，经检察机关查明，扎某某自2002年7月至2006年3月，通过做假帐、伪造存取款凭证等手段，盗用储户存款23笔，计25.5万元，收贷不入帐1笔，计5000元，冒名贷款2 1笔，计20.2万元，合计挪用公款46.2万元。如果某一监督制约环节把关较严、较细，责任落实到位，扎某某不至于一再蒙混过关，作案得逞。(四)干部权力使用和职务履行缺乏过程监督和现场监督

个别金融部门在基层领导和关键岗位人员的选拔使用上，存在重业务能力，轻思想品德，重提拔任用，轻监督管理的问题，特别是对干部的日常监督考察严重缺位，对关键岗位人员业余时间超能力范围的高消费和违法行为视而不见，终致发生职务犯罪行为。如原农业银行西宁市城北支行干部李某某，于2003年利用其清收贷款的工作便利，将从西宁市某厂清收的贷款6万元用于赌博，涉嫌挪用公款犯罪。从查处的金融系统各类职务犯罪案件的犯罪人基本状况看，当前金融系统的用人风险和人事危机须引起高度重视。(五)外部监管和打击不力

目前，从全国来看，旧有金融体制的遗患还没有及时消除，金融监管还跟不上形势的需要，金融监管一直以来都是在担任“消防员”的角色，对违规经营行为大多是发现一起，处理一起，缺乏有效的防范应对措施。同时，个别金融系统的领导不愿意正视存在的严重问题，对本单位发生的案件性质把握不准，该移交司法机关处理的涉嫌职务犯罪的案件没有及时移交，或作内部查处，或大事化小，小事化了，使问题长期得不到解决，也使得犯罪分子胆子变大，作案次数增多，导致金融系统职务犯罪频繁发生。如前所述的万某某贪污案和扎某某挪用公款案，犯罪人作案次数多，时间跨度长，直致事态严重或犯罪人潜逃，有关单位才向检察机关报案，从而增加了案件查处的难度，助长了犯罪分子的侥幸心理，致使针对职务犯罪的打击和防范效果不佳。

四、预防对策

(一)加大教育力度，根除犯罪内因

强化金融机构工作人员的素质教育是防止职务犯罪的内在要求。各级金融机构应将反腐倡廉、预防职务犯罪教育纳入员工培训体系中，着重开展经常性的金融法律法规教育、职业道德教育和反面典型教育，做到警钟长鸣，常抓不懈。同时要加强党的纪律和行政纪律教育，突出金融纪律包括现金、结算、信贷、票据、财务等金融活动的有关法规、政策、制度和规程的教育，并注意抓思想倾向，抓犯罪苗头，防止干部职工思想上的蜕变。在变革的年代和复杂的环境中，要通过加强教育提高金融工作人员的思想政治理论水平，恪守职业道德的素质和知法、懂法、守法的思想意识，从而构筑起自觉遵纪守法、依法行使职权的思想道德防线。(二)强化内外管理机制建设

要把预防职务犯罪作为机制建设的一项重要内容，融入教育培训、监督管理、人员调配、责任追究等机制建设中，加快改革，重点完善和强化经营行为合规性的监控机制。如从专业银行向商业银行的过渡，改造产权组织形式，强化自担风险能力；针对有章不循、违规操作的通病，可考虑设置相对独立的合规管理机构，负责合规制度的制定、合规性监管和对信贷责任进行认定等；建立风险管理分级制，科学设计风险指标，在对各级金融机构进行风险等级评定的基础上，实行分类管理；引进审计机构的专项审计，建立金融机构自查和银监机构监督之外的多种监督体系；实行严厉的问责制，对监督者监督不到位而未及时发现职务犯罪的，要进行责任追究。通过这些措施的配套使用，来化解、防范人和制度可能“脱节”、“失控”而产生的各种违法犯罪问题。

(三)强化监督检查，保证制度和内控措施执行到位

要加大执行规章制度的监督检查力度，使金融机构建立的以监察、内审、稽核、事后复核为主的监督检查体系真正发挥作用。要积极推行灵活突击式稽核检查制度，综合采取普查、抽查、专项检查和随时检查的办法，对储蓄、信贷、出纳、会计、人力资源管理等易发生职务犯罪的岗位进行严格的监督检查，特别是针对基层网点的高风险环节，包括职责分工、大额交易、密码控制、印鉴管理、内部现金调拨程序、内外帐户管理、过渡性科目、汇款帐实相符、库存现金限额、网点现金归行等业务环节的严格检查，实行安全防范动态管理，对不正常现象早发现、早制止、早纠正，切忌检查走过场，流于形式。(四)加强队伍建设，把好用人关

金融系统职务犯罪，症结在“人”的问题上，为此，要进一步强化金融机构的队伍建设，要选好人、用好人，严把用人质量关。一是要建立有效的分权制衡和监督约束机制，将各级“一把手”置于有效监督之下；二是加强从业人员任职资格管理，按照重职业道德操守、重工作经验、重从业人员记录的要求，建立涵盖各级领导干部、高级管理人员任职资格准入审查和日常行为管理的新机制；三是严格执行定期交流轮岗和强制休假制度，将干部上下左右定期交流轮岗和休假制度变成一项可操作的强制性制度；四是建立对“一把手”及高级管理人员履行职务行为进行持续监管的相关制度，包括领导干部和重要岗位管理人员的到任和离任审计，干部职工八小时以外动态考察制度。对个别社交复杂、行为异常、日常收支明显不符的工作人员，要跟踪观察、重点预防，适时调整到非重点岗位；五是把治理商业贿赂作为党风廉政建设和行风建设的重要内容，通过严格执纪执法打破各种“潜规则”，同时，还应建立对用人失察、监管不力或不作为的责任追究制度。(五)加大打击力度，以打促防

刑法是惩治职务犯罪的最后一道防线，对已然的犯罪，应当发挥刑罚严厉的、不可。替代的警戒和威慑作用。检察机关和金融机构都应提高安全防范意识，加大查办和处置力度，积极建立对职务犯罪案件的预警和反应机制，及早发现和查处，并警戒潜在的职务犯罪，有力地维护经济发展秩序，达到遏制和减少违法犯罪的目的。

关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考 第2篇

马素萍

 2013-03-27 10:56:49

来源：《北京档案》2012年8期

【英文标题】Thinking about Some Problems in Archives Cultural Construction

【作者简介】马素萍，北京市档案局（北京100005）。

【内容提要】 档案工作作为记录历史、传承文明的事业，是国家文化软实力建设不可缺少的组成部分。加强档案文化建设，对于推动社会主义文化大发展大繁荣具有重要意义。本文就档案文化的概念与功能、档案文化建设的定位以及档案人的文化自觉与自信等问题进行了探讨。

【关 键 词】档案文化/文化建设/对策

党的十七届六中全会对推动社会主义文化大发展大繁荣作出战略部署，档案工作作为记录历史、传承文明、造福人民、惠及后世的事业，是国家文化软实力的重要组成部分。如何正确认识和准确理解档案文化概念与功能，档案文化建设的内容与定位，以及档案人的文化自觉与自信，对于加强档案文化建设、推动社会主义文化大发展大繁荣具有重要意义。

一、档案文化的概念与功能

有人认为，“档案文化”的提法不妥，因为档案本身就是文化：也有人提出档案既是文化资源，又是文化载体，档案文化的基本内涵是记录、记忆，基本特征是原始性、客观性，基本功能是传世、传承。①笔者通过对档案、文化的概念与功能进行总结归纳，认为有必要对档案文化概念与功能问题做进一步的阐释，以求对其准确理解和全面把握。

(一)档案文化的概念

《档案学词典》对“档案”概念的解释②与《中华人民共和国档案法》对所保护档案范围的规定基本一致。其内涵包括四方面：

1、档案是人类各领域活动(包括文化活动)的历史记录；

2、档案是人类各领域活动直接形成的原始记录；

3、档案是对国家和社会具有保存价值的人类各领域活动的珍贵记录；

4、档案是具有文字、图表、声像等不同形式的记录。

关于“文化”的概念，各种定义多达上百种，至今还未形成公认的解读。归纳起来大致有广义和狭义两种定义角度，广义的文化是指人类创造的所有物质和精神财富的总和，广义的文化从其内部结构来讲，可以分为物态文化、制度文化、行为文化和心态文化等四个层次。物态文化是指人的物质生产活动方式和产品的总和，是可触知的具有物质实体的文化事物；制度文化是指人类在社会实践中组建的各种社会行为规范和组织；行为文化是指人际交往中约定俗成的以礼俗、民俗、风俗等形态表现出来的行为模式；心态文化是指人类在社会实践和意识活动中经过长期孕育形成的价值观念、审美情趣、思维方式等主观因素。狭义的文化，不包括上述物态文化，仅指意识形态所创造的精神财富总和。③本文所讲文化是指广义范围的文化。

比较档案与文化概念，两者都是人类活动的产物，档案记载着人类通过自觉的活动创造文化的真实过程。但不是所有文化都是以档案的形式存在，文化可以以文字、图表、声像，也可以通过语言、仪式、行为方式、物体等形式存在。所以说，档案是文化的载体形式之一，是一种重要的文化资源。档案文化主要是指档案中记载的文化活动或以档案形式表现的文化活动。

(二)档案文化的功能

档案作为人类活动的珍贵原始历史记录，具有两个基本功能，其一是凭证性，由于档案是人类活动真实的第一手记录材料，所以它对查考、研究档案所记录史实内容具有证明、证据价值；其二是借鉴性，由于档案是人类自觉活动的系统的完整的历史记录，所以它对查考、研究档案所记录史实内容具有参考价值。

文化作为人类共同生活的需要创造出来的文化，也具有两个基本功能，其一是导向性，由于文化是学习得来的，而不是天生具有的，所以文化可以为人们的价值观、行为准则的形成和行为方式的选择等提供方向、坐标，它起着引导、导航作用；其二是传续性，人类社会的发展进步，是下一代人认同、共享上一代人创造的文化的结果，是一代代人传承、发展、创新文化的结果。

比较档案与文化功能，正是因为档案具有的凭证性和借鉴性，所以自然成了文化发挥导向和传续作用的重要载体和基础。国际档案理事会章程(2004年8月28日)规定“档案构成国家和社会的记忆，形成国家和社会的认同，是信息社会的基础。”记忆可以分为交往记忆和文化记忆，西方学术界公认的文化记忆理论的奠基人简·奥斯曼认为，交往记忆的最大特征是时间的有限性，最多不超过80年到100年，大约相当于三代到四代人的时间跨度。而文化记忆是以客观的物质文化符号为载体固定下来的，一般不随着时间的流逝而变化，通过文化形式(文本——档案、仪式、纪念碑等)，以及机构化的交流(背诵、实践、观察)而得到延续。④第十二届国际档案理事会主席瓦洛先生曾生动地阐述道：“众所周知，档案是我们集体记忆的基础，是政府、社会团体、公民等具有权力和义务的权威证据，是我们文化遗产中脆弱的、不可替代的一部分。我们档案界要生存、要发展、要拯救‘世界记忆’，必须依靠‘生命之树’，即有若干分支和根系的记忆之树，正像叶绿素那样，为人类更好地呼吸和生活提供氧气之源。”⑤社会需要记忆，民族需要精神，国家的优秀文化需要传承。档案文化的基本功能就是保存记忆、传承文明。

二、档案文化建设的定位

档案文化具有保存记忆、传承文明的功能，在繁荣社会主义文化建设方面发挥着独特作用。正确认识档案文化建设的定位，处理好档案文化建设涉及的相关问题，有助于有针对性地加强档案文化建设。

(一)档案收管用与档案文化建设

加强档案文化建设，需要从文化的视角，从实现档案文化功能出发，做好档案馆室的档案收集、管理和开发利用服务工作，也就是将档案文化建设渗透到档案收管用各环节。

档案文化所具有的保存国家和社会记忆功能的实现，取决于档案馆室的档案资源建设情况。档案馆室应该从完整、系统、安全地保存国家和社会记忆的高度加强档案资源建设。档案资源建设要关注国家组织层面和普通百姓层面、关注宏观战略层面和微观技术层面、关注管理决策层面和业务执行层面、关注记录事物和记录人物、关注记录文字图形和记录声音影像等。档案馆室档案资源越丰富、完整、多方位，就越能发挥好真实保存记忆的作用。

档案文化所具有的传承文明功能的实现，取决于档案的科学管理和有效提供利用。刘淇同志于2012年6月29日在中国共产党北京市第十一次代表大会上所作的“全力推动首都科学发展为建设中国特色世界城市而努力奋斗”报告关于“全力推动首都文化大发展大繁荣”内容中指出，“坚持建、管、用并重，提高文化馆、博物馆、图书馆、档案馆、美术馆、青少年宫等的服务效能。”建、管是基础，利用是目的。档案文化建设和其他文化建设一样，是依附于一定载体的活动。档案文化的传播需要在档案收集齐全、整理规范、保管科学的基础上，通过档案和以档案为元素加工、派生的各种类型、形式、载体的档案信息作品(如档案展览、报刊、书籍、电视片、网络等)来感染人、鼓舞人和教育人，从而在繁荣社会主义文化中发挥不可替代的作用。

(二)档案文化建设与档案行业文化建设

档案文化建设与档案行业文化建设是既相关联，又有所区别的两个概念。档案文化建设主要是以档案馆室档案工作为对象开展文化建设，通过档案的收管用服务保存记忆、传承文明。而档案行业文化建设是从档案行业发展、事业发展的全局考虑档案文化发展问题，除档案收管用外，还包括档案法制建设，档案科研、教育、宣传，档案馆基础设施建设，档案工作者形象的塑造等。档案文化建设是档案行业文化建设的核心，是档案行业文化建设的重要组成部分，是档案工作服务社会主义文化大发展大繁荣的直接体现。

(三)档案文化建设与相关文化建设

把档案部门和文博部门的相关文化资源进行整合，可以做强文化品牌，扩大文化资源的影响力。如我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》在第四十四章“繁荣发展文化事业和文化产业”中把“做好历史档案和文化典籍保护整理工作”列为文化事业重点工程项目；《北京市“十二五”时期人文北京发展建设规划》在“推进网络文化建设”中明确要“强化首都特色数字资源库建设，建立和完善在线图书馆、博物馆、档案馆、影剧院和音乐厅。”可见，把档案和相关载体的文化资源进行整合聚集，满足人们的多种需求，有助于形成规模效应，最大限度地满足人们的精神文化需求。

三、档案人的文化自觉与自信

提高档案人的文化自觉与自信，是加强档案文化建设、推动文化大发展大繁荣的基础。刘淇同志曾对文化自觉和文化自信做过阐释，他认为，“文化自觉，主要是指我们在文化上的觉悟和觉醒，以及对文化的地位作用、发展规律和建设使命的深刻认识和准确把握。”“文化自信是我们对自身文化价值的充分肯定和对自身文化发展的坚定信心。”⑥笔者认为，提高档案人的文化自觉和自信，主要应做好以下三方面工作。

(一)敬畏档案，科学管理

所谓敬畏档案，是指要以尊重、珍视的心理保护管理好档案。档案是国家和社会的真实记忆，是再现历史真相、捍卫国家主权、维护公民权益、编修典籍史册的凭证材料，是传承文明的重要载体。我们眼中的档案，有的已存世几年、几十年、几百年甚至上千年，它将经过我们的手，再存续传世成百上千年，在见证历史面前，我们和它比，只是匆匆过客。敬畏档案，就是对历史负责、对未来负责。档案人要对档案的地位和作用有足够的认识，要对保护好管理好档案的重要性有足够的认识，要对不经意间给档案造成危害的后果有足够的认识。

(二)敬畏职业，不辱使命

所谓敬畏职业，是指要以尊重、珍视的心理履职尽责。中国档案工作者誓词是：“忠诚档案事业，热爱档案工作，严守档案法规，加强档案管理，精通档案业务，维护档案安全。为充分发挥档案工作记载历史、传承文明、服务未来的作用而不懈努力；为国家的繁荣昌盛贡献全部力量。”档案工作者承担着“为党管档，为国守史”的神圣职责，要以“等不起”的危机感、“慢不得”的紧迫感、“闲不住”的使命感，把档案文化建设做实、做深、做强，要深刻认识档案文化发展的特点和规律，找准推动档案文化发展的着力点和切入点，要全面熟悉和掌握档案馆室档案资源的内容，要创新档案科学管理的方法和手段，要研究社会需求的热点和满足其文化需求的形式，努力创造出更多的反映社会发展历史、人民生活变化的群众喜闻乐见的优秀档案文化作品，为充分满足人民群众多样性的精神需求、不断提升国家文化软实力做出独特贡献。

(三)敬畏同行，合作共赢

所谓敬畏同行，是指要以尊重、珍视的心理善待志同道合的文化人。由于文化资源的整合聚集可以形成规模效应，所以档案人要以开放包容的胸怀、谋求合作共赢的态度，主动与相关档案部门、相关文化部门(如宣传、新闻出版、广播影视、文物、媒体、网络等部门)的同行以及国外有关部门的同行进行沟通，加强交流、交融，在合作中提高自身的文化素质，在共事中使自己也成为传播档案文化的标志性和形象性的重要载体。

总之，档案人的文化自觉与自信，来自于不断学习、实践、创新，来自于对档案文化规律和特点的准确把握，来自于对档案工作和档案职业的热爱和坚守。

注释：

关于农村金融建设的若干思考 第3篇

一、关于农村金融体系存在问题的研究

1. 正规金融机构体系存在不足, 商业化取向程度严重。

首先, 中国农业发展银行作为政策性银行, 其主要业务在粮棉油流通信贷环节上的局限性, 表明其体制和管理方面的落后已经不能适应新时代农村发展的需要, 迫切需要变革和创新;其次, 某些农村商业性金融机构一味追求资金的流动性和安全性, 减少和收回贷款权限, 选择性发放贷款, 弱化农村金融服务, 使得金融资源的配置出现“非农化”倾向, 农村经济发展所需的大量资金需求与供给方面产生严重失衡, 在很大程度上制约着农村发展;另外, 某些农村信用合作社和邮政储蓄银行“只存不贷”现象严重, 导致农村资金外流, 相悖于其服务农村经济的宗旨。

2. 非正规金融机构地位尚不明确, 发育失范。

非金融机构主要指农村中非法定的金融机构所提供的间接融资, 以及农户与农户之间或农户与农村企业之间的直接融资。在农村经济寻求转型发展的今天, 非正规金融机构的存在和发展在一定程度上反映了农村发展对于资金的需求程度。据不完全统计, 目前银行信用社借贷占25%, 集体组织借贷占2%, 民间借贷占71%, 其他借贷占2%, 不少地区的非金融机构的作用已远远超过正规金融机构。非正规金融机构的出现一方面可以消除正规金融机构的垄断, 促进竞争, 完善农村金融服务体系, 但另一方面, 由于其没有法定地位, 容易导致发育失范。据调查, 不少非正规金融机构内部组织架构混乱, 缺乏规范的指导体系, 在实际操作中容易导致高利贷等行为, 从而恶化了农村金融环境, 不利于农村经济的发展。

3. 农村金融中的“官营思想”仍然存在, 行政干预依然比较明显。

其中, 很多地区不能对贷款需求作出准确预测的情况下依旧采取比较落后的“指标有限分配、利率行政确定”的管理方式, 这一方面反映不出农村市场的基本供需状况, 容易造成资源的浪费并产生大量的不良资产;另一方面没有充分地考虑到本地区的贷款需求, 导致“贷款难”现象频繁出现;此外还极容易导致“寻租”等腐败行为, 恶化和腐蚀社会风气, 不利于农村金融的健康发展。

4. 农业保险发展落后, 农业信贷和农业保险处于分离状态。

在我们目前的农村金融体系中, 金融服务技术和手段较为单一, 在金融创新等方面的工作做得还远远不够, 尤其是国外已成熟起来的农业保险制度在我国还处于起步阶段, 农业保险和信贷没有进行很好的结合, 使得整个贷款体制存在明显漏洞。由于农业的高风险、长周期的特征和农村金融体系过分关注商业化的环境下, 保险公司将保险重点从农村转到城市, 提高农业和农村企业的风险评级, 使得银行等金融机构“惜贷”情绪显著, 对于农村中大量的资金需求不能形成充足的供应, 出现“贷款空洞”。

二、关于农村金融发展的几条建议

1. 政府需要在农村金融变革中充分发挥市场机制的作用, 并进

行合理适度及有效的行政干预, 积极营造出一个健康有活力的农村金融生态环境。第一, 政府需要规范农村金融法制环境, 明确农村信贷的法理依据, 规范各类金融机构的运作, 使得农村金融进入规范化的发展道路;第二, 政府应适度放宽和调整农村金融的准入门槛, 鼓励金融机构涉足农村金融业务, 形成适当竞争, 并对涉农金融机构采取低税或免税政策, 以此鼓励更多的资本参与农村金融发展;第三, 政府要加强农村金融的监管, 合理提供政策支持, 并要加强风险控制和管理, 做一个农户和金融机构的“中间人”的角色, 适时调解矛盾, 达到双赢。

2. 重新定位农业发展银行的角色和功能, 充分研究和发挥政策

性金融的作用, 形成一个信贷发放、政策咨询、信息服务、技术支持和投资理财的全方位、宽领域和新思维之下的农业发展银行, 以此为核心将农村金融规划为健全的辐射网络。一方面, “一条龙”服务可以节省大量的社会成本, 提高资本运作效率;另一方面, 可以鼓励大量的农村创业, 这为吸引农业劳动力, 搞活新农村经济的发展提供了很好的借鉴;此外, 投资理财功能可以为农民和农村企业收入提供很好的保值增值渠道, 这与“努力增加公民的财政性收入”政策是一致的。

3. 适度引进外资银行, 学习借鉴外国银行在农村金融方面的管

理经验, 形成市场竞争机制, 完善金融市场, 促进金融机构多样化。外国 (尤其是美国) 银行的农村金融体系相对比较先进, 尤其在小额信贷等方面具有先进的管理经验, 比如设立农村合作基金, 在贷款方式和抵押方法上进行多种创新。在国外经验的基础之上, 我们要结合自身实际来开创独具特色的创新体系, 成立我们自身特色的农村信托投资公司和农村租赁公司, 不断为农村金融的发展注入活力。

4. 完善农业风险分担体系, 着重发展农业保险, 促进农业信贷与农业保险的相互结合。

首先, 政府应尽快制定《农业保险法》, 并出台相关的政策文件, 利用财政、税收等经济手段和必要的行政手段, 给农业保险创造一个较好的法律制度环境;其次, 政府可以控股或自己出资成立农业保险公司, 筹集农业风险基金, 为相关的金融机构提供风险保障, 以此来减少农业贷款中的逆向选择和道德风险问题;并可以以此来形成农村信用征信体系, 完善信用评级, 优化信贷结构。

5. 充分利用市场机制来规范农村金融, 促进农村经济发展。

一方面, 形成一个坚持商业运作与财税补贴相结合之下的基准利率, 各金融机构可以在合理的范围之内确定对不同贷款方向的利率, 既可以反映社会供需基本结构, 又能体现国家对农村发展的重视, 可以有效促进经济社会的和谐发展;另一方面, 规范农产品期货市场, 扩大期货市场的交易品种, 发挥其价值发现和套期保值功能, 保护投资者利益;还可以利用期货市场加强国家对农业的宏观调控, 有利于保证农产品价格的稳定和农民收入的增长, 体现国家以人为本的科学发展观。

参考文献

[1]姚耀军:中国农村金融研究的进展.浙江社会科学, 2005 (4)

[2]韩琳:完善中国金融供给体系的探讨.当代经济, 2008 (2)

关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考 第4篇

[关键词] 金融机构 市场退出 破产 不完备法律 立法理念

一、规范金融机构市场退出机制的重要性

有市场进入必然就有市场退出,这是市场经济的客观规律。一个市场经济国家的完整的市场机制包括市场准入机制、市场监管机制与市场退出机制。市场退出机制是在一个国家任何竞争领域都应该存在的制度,金融领域也不例外。金融机构市场退出是指金融机构主动或被动退出金融市场, 从而结束业务或消灭法人资格的行为。设置合理的金融机构市场退出机制,使陷入困境的金融机构有序退出金融市场,既是维护金融稳健运行,保障金融有序竞争的需要,也是提高金融市场资源配置效率,增强风险意识,维护市场纪律的需要。⑴i

我国政府也已深刻认识到金融领域的市场退出机制对于一个国家金融业健康发展的重要意义,将“规范金融机构市场退出机制”作为加快金融体制改革的重要一环写入了“十一五”纲要。金融机构市场退出涉及多方面利益关系的重新调整,这些利益关系一旦处理不当,不仅影响市场退出的效率,还可能导致社会的剧烈动荡。因此,建立完善的法律制度规范金融机构的市场退出机制就显得相当重要。

二、破产式退出是市场退出机制的重要组成部分

市场退出的方式主要有自动解散式退出、撤销(或关闭)式退出、购并式退出、破产式退出。⑵ii

几种方式相比较,解散是一种相对主动的退出方式。我国《民法通则》、《公司法》及《商业银行法》等法律法规对包括金融机构在内的法人解散的含义仅指法人因法定事由的出现而自行解散,是法人积极停止活动,自行清算债权债务关系的行为。⑶ iii它作为金融机构面对市场竞争时采取的一种自主性行为,对社会的冲击较小。撤销清算是一种行政行为,指金融监管当局对经其批准设立的具有法人资格的金融机构依法采取行政强制措施,终止其经营活动,依法组成撤销清算组进行撤销清算,清算完毕予以解散。⑷iv这种方式存在成本高、损失大、程序不规范、清算过程中法律障碍多、债权人权力得不到充分保护、“退而不出”等诸多问题。⑸v购并是金融监管当局认为比较省心,往往视作首选的一种市场退出方式。它较为经济,社会负面影响较小。其缺点主要是可能在一定程度上破坏监管政策的连续性、权威性,而且一旦购并失败,往往会带来更大的风险。比较而言,破产是在危机金融机构严重资不抵债,无法清偿到期债务,而且无可挽救的情况下,采取的一种果断的和最后的解决方式,其优点在于:让低效率的金融机构退出市场,有利于优化金融资源的配置;损失由股东、投资者加以分摊,有利于加强风险意识和市场纪律;有利于减少道德风险。⑹vi

三、金融机构破产在中国的具体实践

实践中,对金融机构实施真正意义上的破产困难重重。谢平指出:迄今为止,只有1家金融机构真正通过司法程序进行了破产,那就是1998年的广东省国际信托投资公司通过广东省高级人民法院裁定由于资不抵债而实行破产。此外,还没有哪家金融机构是通过依法破产而退出金融市场。自从1998年央行对信托业、城市信用社和农信社以及农村“三会一部”等非法金融机构进行清理整顿以来,已经有很多中小金融机构退出了市场,但是它们并不是通过破产的形式退出,央行往往对它们采取了“关闭”而非让它们“破产”。⑺vii

这种状况相当程度上是由于法律法规的缺失,这种缺失一方面使得金融机构破产缺乏可操作规范,导致政府处理金融机构市场退出随意性较强,缺乏一种有效的约束机制来制约其行为和权力;另一方面政府又被迫过深地介入金融机构的市场退出机制,不仅使金融机构市场退出难以实现初衷,而且使政府付出的成本较高,对于维护国家金融安全会产生消极影响,加之政府财政负担和国有银行经营负担日益加重,通货膨胀压力可能不断加大。此外,政府全面接管与直接干预可能助长道德风险,没有较好地体现损失分担原则,在一定程度上可能肋长金融机构经理人员的道德风险行为。

金融机构破产法律法规的建设在近年来有所发展,但依然远远达不到规范市场运行的要求。从今年6月1日起开始实行的新《企业破产法》首次将金融机构的破产提到了议事日程,该法第一百三十四条规定:“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条1规定情形的,国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的,可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”。这意味着银行、保险、证券等金融机构不再是经济体中的独立王国,如若经营不善达到破产界限,也一样会被迫退出市场。现有的法律体系已经承认了商业银行等金融机构的破产能力,接下来需要的就是一套完整的破产程序规则。遗憾的是,我们恰恰缺乏这些能够实际操作的规定。

在缺乏规范金融机构市场退出的专门法律法规的情况下,仅有的一些法律法规散见于不同的规范性文件之中,而且法律法规之间缺乏协调性、一致性,这就导致司法机关在金融机构风险处置中往往无法可依,无所适从。如新《破产法》以“资不抵债或明显缺乏清偿能力”作为企业破产的界限,但在实际中如何认定金融机构是否达到了破产界限,相关的法律法规并没有明确一致的规定,其它如整顿制度和破产管理人等,也都需要在未来的立法中进一步加以统一规范。⑻viii又如证券公司客户保证金清偿问题,也出现了“等待司法解释”的不正常现象。构建一个较为完整的破产法律制度已成为迫切的需要。

一些新的法律理念对中国金融机构破产法律制度建设的启发

1.不完备法律制度下司法权和行政权的平衡

中国作为一个转轨制国家,法律体系不完善,而金融体系内的一些问题又具有较大的负外部性,在法律不完备的情况下,若任其发展,将会对经济发展和社会稳定带来较大的伤害,此时,行政权的介入就成了法律的有效补充。卡塔琳娜·皮斯托和许成钢(2002)从哈佛大学哈特(Hart, 1990)的“不完备合约2”引申出“不完备法律3”理论。他们认为,在后农业社会,法律内在不完备是一种常态,仅仅依靠法庭的被动执法和事后立法将是次优选择,会出现阻吓失灵和执法不足等问题。为保证有效执法,法律体系需要分配立法权和执法权,即要赋予一些机构享有持续立法(如在其管辖权限内灵活地修改规则)和主动执法的权力。监管者就是被授予主动执法权和剩余立法权的机构,他们的出现就是应对法律内在不完备所导致的阻吓失灵的一种反应。他们提出,有三个因素决定剩余立法权和执法权的最优分配:法律不完备的程度和性质,对损害行为进行标准化的能力,以及预期损害的程度和外部性的大小。当法律高度完备时,法庭的被动执法有足够的阻吓效果。当法律高度不完备时,立法权和执法权的最优配置就取决于预期受损害的程度,以及对损害行为进行标准化的成本。如果损害行为能够加以标准化,并且该行为继续下去会产生大量的负外部性,则监管优于法庭。除此以外,法庭拥有立法权和执法权仍然是最优的。可见,在只有次优选择的现实世界里,法庭拥有立法权和被动执法权,监管者拥有剩余立法权和主动执法权是最佳组合⑼ix。

金融业是经济领域相对活跃的因素, 而法律调整以滞后性为特征。在当今世界,新的金融工具创新层出不穷,在促进金融机构发展的同时,也威胁着金融机构的稳健运行,这样的变革会不断挑战那些为解决“老”问题而设计的监管方案,因此,金融机构法体系同样具有内生的不完备性,甚至比一般的法律体系更为不完善。尤其是规范金融机构市场退出的法律制度方面显得尤其不完备。为保证金融机构市场退出过程中的有效执法, 法律体系需要分配立法权和执法权, 即要赋予一些机构享有持续立法和主动执法的权力。金融机构监管者就是被授予主动执法权和剩余立法权的机构, 他们的出现就是应对法律内在不完备所导致的阻吓失灵的一种反应。所以, 金融机构市场退出过程中, 在只有次优选择的现实世界里, 法庭拥有立法权和被动执法权, 监管者拥有剩余立法权和主动执法权是最佳组合x⑽。

2.破产法立法宗旨的更新

破产法最初产生的社会原因是为保护债权人的利益,解决在债务人丧失清偿能力时对全体债权人的公平清偿。但随着社会的发展变化,破产立法的宗旨和立法本位也经历了从债权人本位到债务人与债权人的利益平衡本位,再到社会利益与债权人债务人利益并重的变化和发展过程xi。[11]

从维护社会利益的角度而言,金融企业的破产会影响到社会公众的利益,具有巨大的社会负面作用。因此,在我国新的破产立法中,应当在遵循市场经济的规律对债务关系进行传统的私法调整的同时,还需要运用经济法的理念,从社会本位的立场,维护社会整体利益,确保法律的公平、正义、效率价值的实现xii。[12]

从维护债务人利益的角度而言,传统破产法以保护债权人为要而对破产人实行惩戒主义4,破产程序的目的仅仅是使各债权人获得公平清偿,但债务人在破产后不能获得免除债务的优惠。这样使得债务人没有申请破产的积极性和原动力,其结果是即使出现了破产原因,债务人仍不申请破产,而使得财产继续减少,最终不利于债权人。现代破产法既体现了对债权人的保护,也体现了对债务人的保护,其最大的特点是对符合法定条件的诚实的债务人进行免责,以使其摆脱债务,东山再起xiii。[13]同时,在出现破产原因时债务人如能及时破产,就可以及时有效地切断债务膨胀的链条,进而保护经济秩序的良性运转。

3.对破产概念作广义理解

传统观点认为,破产概念仅限于指处理经济上破产时债务如何清偿的一种法律制度,即在债务人不能清偿债务时,由法院主持强制清算其全部财产,公平清偿全体债权人的法律制度。但这其实只是最为狭义的理解。而现代学者通常对破产法律制度作广义的理解,将破产清算以外的各种以避免债务人破产为主要目的的和解、重整法律制度也视为破产法律制度的组成部分,而不是仅将其狭义地理解为破产清算制度xiv。[14]

从英美日等发达国家的金融机构破产制度分析可知,国外的金融机构破产也是采取广义的理解,和解、重组等市场退出方式和破产清算制度有机结合,统一构成广义上的金融机构破产退出机制。新《企业破产法》其实也意识到了这一点,在该法中规定了和解、整顿等制度。现行的《商业银行法》、《保险法》也都将托管、接收等制度与破产清算规定在一起。鉴于这种观念上的变化和现行制度基础,我们构建新的金融机构破产制度必须充分考虑这一点,在立法中有机衔接托管、重组与破产清算之间的关系。

长期以来,我国对金融业实行隐性担保,无论是政府部门、金融机构还是投资者、储户等都没有金融机构(特别是银行)可能破产的风险意识。而实践中侵害存款人和投资者的利益,经营严重亏损,濒临破产的金融机构不在少数。例如一些证券公司已经具备破产清算的条件,政府却仍然要花费大量金融资源去拯救,这些成本最终要由纳税人来承担。如果不建立正常的破产机制,就会给投资者发出错误信号,使风险不断积累和增加,投资者的损失将会越来越大。破产法律制度的建立有助于人们提高金融风险意识,从而可以有效抑制“道德风险”,强化金融领域内的风险控制。同时,破产机制也体现了市场机制“优胜劣汰”的特点,在间接意义上能够优化资源配置。

但金融机构破产是一个各方利益主体博弈的过程,涉及监管当局、银行等金融机构、存款人、债权人、债务人之间的利益。需要立法机关 “在保持金融稳定与防范道德风险之间,必须注意处理一个微妙的平衡关系,既不能因防范道德风险而影响了社会稳定,又不能因一味强调稳定而不顾道德风险,以致取代了市场约束的力量”。xv[15]鉴于此,当局应当使相关的博弈的利益主体尽可能地参与到破产机制的建立中去,以实现对各方利益的充分权衡。

参考文献:

[1]中国人民银行广州课题组.金融机构市场退出的法律比较(上)[J]. 南方金融 ,2000,(01)

[2]吴斌.金融机构市场退出法律机制的比较研究[J]. 财经科学 ,2003,( 1)

[3]周伟忠,庄伟.我国金融机构撤销问题的若干法律思考[J]. 上海金融 ,2005,( 4)

[4]胡怀邦.建立金融机构破产制度迫在眉睫[J]. 中国金融家 ,2006,(04)

[5]中国人民银行广州课题组.金融机构市场退出的法律比较(下)[J]. 南方金融 ,2000,(02)

[6]冯俊.浅析有问题金融机构的合理退出[J]. 现代经济探讨 ,2005,(01)

[7]周延,房爱群.论新〈企业破产法〉与我国保险市场退出机制[J]. 东岳论丛 ,2007,(03)

[8]皮斯托,许成钢.不完备法律—一一种概念性分析框架及其在金融市场监管发展中的应用[J]. 比较,2002,(03)

[9]刘华,许可.不完备法律理论框架下的金融机构破产立法模式[J]. 金融理论与研究,2007,(01)

[10]韩长印.破产理念的立法演变与破产程序的驱动机制[J]. 法律科学 ,2002,(04)

[11]王欣新.论破产立法中的经济法理念[J].人大复印报刊资料经济法学·劳动法学 ,2004,(09)

[12]李永军.破产法律制度研究[J].中国法制出版社,1999.

[13]徐孟洲,徐阳光.论金融机构破产之理念更新与制度设计[J]. 首都师范大学学报(社会科学版) ,2006,(01)

[14]周小川.保持金融稳定防范道德风险(在第五次亚洲论坛上的演讲)[J]. 证券时报 ,2004-7-13.

作者简介:

关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考 第5篇

诚信是市场经济发展的基础。加强社会信用体系建设，是完善我国市场经济体制的内在要求，也是落实科学发展观，实现政府职能转变的重要措施。目前，关于我国社会信用体系建设的内涵、任务、作用，其基本构架已逐步形成共识，但在建设思路、工作着力点等方面还存在一些不同的认识。本文试从理论和实践结合的角度，就几个相关问题谈一些看法。

一、我国社会信用体系建设面临的主要矛盾和任务

信用体系具有极强的社会性。由于中国市场经济发育不充分，信用经济发育较晚,社会信用观念淡薄。缺乏信用意识和信用道德观念的培养。所以，我国建立社会信用体系面临着信用建设社会基础薄弱和信用需求迅速增长的矛盾，需要同时解决规范市场经济主体行为和商业信用风险防范两个层面的问题。

二、进一步明确我国企业和个人信用服务体系的建设思路

培育信用需求，促进信用服务行业的发展是社会信用体系建设的重要内容。建立企业和个人信用服务体系，引导并推动企业建立信用风险管理制度。同时明确信用服务主体和行业的性质，以利于其健康发展。政府的主要职责是提供信用信息的公共服务，制定相关法规，实行行业监管。在侧重发展信贷征信的同时，鼓励和引导发展社会性的商业化征信服务。在征信服务主体上，既要严格市场准入，又要适度竞争，避免出现垄断现象。

三、加大社会信用体系基础建设工作力度

关于金融系统反腐倡廉制度建设若干问题的思考 第6篇

一、建设服务型法院的理论基础邓小平同志指出：我们的现代化建设，必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国的经验。但是，照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。十余年来，各级人民法院致力于审判改革，大力吸收国外模式，但有些同志言必称英美，行必效德日，忽视了中国国情对改革的特殊需求。虽然法院的审判改革得到了众多有志之士的赞同，法院的社会影响力和司法权威不断提高，但人民群众对法院工作的认同程度并没有达到所预期的目标，法院在广大人民群众中应有的崇高权威和亲和力尚未完全确立，法院与人民的距离一定程度上反而有所疏远。司法的职业化给法院和法官提出了很高的要求，但是，由于中国国民的法律素质不高，高度职业化使得司法的功能得不到应有发挥，没有能够产生应有的作用。百姓和有关部门希望司法能“回归人群，服务社会”，发挥司法功能在社会治理中的基础作用。党的十六大报告提出“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式”。十六大之后，如何贯彻“三个代表”的重要思想，如何推进司法体制改革，如何真正在依法治国中树立起法院和法官的权威，这是摆在每一个法院、每一位法官面前的问题。服务型法院概念的提出，给“为人民服务”赋予新的内涵。现在，许多同志一提到“服务”，就联想到“经济纠纷调解中心”、“主动服务”、“寻找案源”、“为地方经济保驾护航”，甚至代有关部门征收税费、深挖税源，审判中搞地方保护、部门保护等，实际上，这种“服务”并不是法院的服务职能，而是法院沦为行政管理工具，是一种狭隘的服务观念。服务型法院所指的服务是一种宏观上的服务，也就是通过公正高效的审判，为经济发展创造良好的环境；通过便捷及时的审判，为人民群众提供良好的司法救济途径；通过审判效果的延伸，提高全民法律素质。因此，所谓服务型法院，就是指法院在坚持公正、独立的前提下，扩大以审判职能为主的各项职能，积极服务大局、服务经济发展，通过公开审理、便民利民、效果延伸等履行职责的方式，全面发挥法院多元化的功能，使审判制度与经济体制和政治体制相适应，并最终为社会主义现代化建设服务。服务型法院的提出，有其深刻的理论基础：

1、从人民法院的根本属性来看，人民法院是党领导下的国家机构的一个重要组成部分，坚持执政党的领导是社会主义法治的重要特点之一。“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，维护和实现人民群众的根本利益。”依法治国就是人民治国、民主治国。人民法院根据党和国家的治国方略行使审判权，是代表人民行使审判权，是社会主义民主政治建设的重要组成部分。作为在党的领导下行使审判权的国家机构，是社会冲突和纠纷的最后裁判所，在贯彻依法治国方略的过程中，一定要按照党的路线、方针、政策开展司法工作，一定要服务于依法治国的主体——人民，一定要服务于党和国家的中心工作——经济发展。从法治的价值层面和人民群众对司法活动的需求来说，人民法院的司法工作就是一种为人民群众提供的司法服务，是建设社会主义政治文明的重要内容。因此，人民法院必然是一种服务型的国家机构。建设服务型法院，就是要使法院的功能多元化，充分体现我国社会主义司法的特征。

2、从法律的功能来看，我国一切权力属于人民，“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现”，法律是人民当家作主、进行自我统治和管理的有效手段，任何法律的制定和实施，都要表达人民的意志，维护人民的利益，接受人民的监督。充分尊重、保障和促进人权，促进社会发展是法治的终极性价值。作为执行法律的人民法院，除了维护人民当家作主的国家统治的重要职能外，在市场经济的条件下，更多地表现为：一是通过发挥审判职能调整各种平等主体的权利义务，防止权力的滥用，加强对公民权利的救济。二是发挥审判的调节、引导职能，服务于“第一要务”。社会主义法律对经济的服务作用，不限于确认和维护基本经济制度，而且还表现在其他方面，特别是直接促进社会生产力这一方面。因此，在司法过程中，法院必然要为人民服务，为经济建设服务，从法院在社会生活中的作用来说，其根本属性仍然属于服务社会的法院。

3、从法官的角色来看，法官是司法权运行的载体，是法律的实施者、执行者，法律的价值能否得到实现，有赖于法官能否按照司法权运行的各种制度性要求来引导司法权的实际运行。法官在司法过程中，不仅要注重审判的法律效果，更要注重审判的社会效果，注意维护法律的秩序价值、效益价值、自由价值和正义价值。司法为法律而存在，而法律是为人与社会而存在的，“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。法官不仅仅也不应该仅仅靠裁判权来树立权威，而是要通过审判的公开性、公正性、社会性和民主性，真正服务于社会，服务于人民，从而在人民群众心目中树立起真正的权威和公信力。因此，人民司法的目的、人民法官宗旨就是全心全意为人民服务，其工作本身就是国家和社会生活中不可缺少的一种司法服务。特别是“三个代表”重要思想的贯彻与落实，进一步强化了现代司法的服务性要求，立足国情，体察民情，着眼于实际，忠实于法律，理应成为我们确定审判权运作的原则和指导思想。

二、建立服务型法院需要处理好四个具体关系如何正确认识服务型法院，如何正确实践服务型法院，首要的任务就是更新观念，适应现代法治社会对法院的需要，树立“司法为民”、“审判就是服务”的理念，努力增强服务意识，改进服务方法，提高服务水平，真正实现法律效果、政治效果和社会效果的辩证统一。具体应当处理好以下四个关系：

（一）处理好审判独立与司法服务的关系。20世纪90年代初发起的审判方式改革，是以审判独立，强调法官中立衡平的地位为核心。提出建设服务型法院，必然会使大家产生一种“改革回潮”的担心。实际上，服务型法院与审判独立是并行不悖的。作为宪法的一项基本原则，审判独立强调的是法院、法官“只向法律负责，忠于法律，只接受监督而不接受命令”，在个案审理中不受任何部门、团体、个人的干涉，而服务型法院所指的服务则是指法院不仅仅是“人民的法院”，而是“为人民的法院”，也就是说，法院不仅仅是由人民产生，对人民负责的机构，更重要的是，法院需要通过自己的活动，展现法院的人民性，提高法院公信力，并最终实现依法治国的方略。人民法院的司法服务水平体现了这个社会的法治化程度，建立服务型法院并不是要把法院变成别的机构，而是在完全保留和充分发挥其审判职能的前提下，顺应时代的发展，赋予它新的的属性。也就是说，法官在审理案件中，应当保持独立，但是，法官应当充分意识到审判对依法治国的重要意义，克服过去的狭隘服务观念，充分发挥人民法院的多元化功能，“拓展和规范法律服务”，不断扩展以审判职能为主的各项职能，不断延伸服务领域，特别是要善于运用法官对法律规则的确认、适用、创造功能，引导和示范符合法律的行为，为社会的发展提供全方位的、高质量的司法服务，使法院和法官在推进社会法治化进程中发挥更大的作用。

（二）处理好依法审判与促进经济发展的的关系。人民法院贯彻“三个代表”的重要思想，就应当忠实履行宪法和法律赋予的职责，充分发挥审判的各项职能作用，为实现社会公正、保护最广大人民群众的根本利益服务。人民法院坚持“三个代表”的重要思想，一定要认清当前形势，并在实践中创造性地运用、丰富和发展这一重要理论。这就要求我们始终把人民群众的根本利益放在第一位，把为人民服务的职能放到审判工作的突出地位。法官在司法活动中，要把依法保护和促进先进生产力的发展，作为根本任务，要把依法保护和引导社会主义先进文化的发展，作为一项基本职责，要把依法维护和保障人民群众的合法权益，作为工作的出发点和归宿，要围绕着“第一要务”服务这个根本目标来展开司法工作。为区域经济提供有效的司法服务，促进地区经济的发展，是地方法院的一项重要任务。但是，在运用司法手段促进经济发展的目标实现过程，特别要注意不能将法院、将司法作为地方保护主义、部门保护主义的工具，调查报告《关于建设服务型法院若干问题的思考》。为地方经济发展服务，不是为地方保护服务，要克服狭隘服务观念，从促进建立安全宽松、和谐稳定、平等诚信的良好投资、生活环境入手，从宏观上提供司法服务。

（三）处理好为当事人服务和为人民群众服务的关系。衡量服务型法院的价值标准是“人民满意”。法律效果、社会效果和政治效果的“三统一”，归根结底是统一在“人民满意”基础上的，人民法院要把“三个代表”重要思想贯彻到全部审判工作中，以是否符合“三个代表”的要求，人民群众是否满意，来检验人民法院的工作。在此，我们有必要区分人民满意与当事人满意。法院直接服务的对象是当事人，为人民服务当然要体现在审判中，体现在当事人身上，而且是双方当事人身上，不管是胜诉的和败诉的当事人。离开了为当事人服务，为人民服务就是空的。为当事人服务就是要为当事人提供便利、公正的司法救济途径。但是，法院提供服务所要满足的利益应当是人民的根本利益，而不是某一个或某一部分当事人的利益；为人民服务包含着为当事人服务，但不能简单归结为为某一个或某一部分当事人服务。不能将为诉讼当事人服务等同于司法服务，把为人民服务理解成是为胜诉一方服务而不为败诉一方当事人服务、把服务理解为帮其打赢官司，不能浅层次的、机械地理解司法服务，司法服务更深刻的社会意义蕴含着的是其社会价值，不单纯是特定的团体和个人。

（四）处理好法官和当事人之间的关系。马克思说：在将来某个特定的时刻应该做些什么，应该马上做些什么，这当然完全取决于人们将不得不在其中活动的那个特定的历史环境。随着依法治国方略的确立，人民法院已不仅是一个审判机关，而且也是一个面向大众、面向社会的服务型机构，是公民从事法律活动的公共场所。在这样一个机构里，审判已不再是单纯的对抗性行为，而是调处社会纠纷的一种手段和途径，法官在诉讼中的角色也不仅仅是就案论案的机械裁判者，而是通过发挥审判职能，规范社会行为，昭示社会良知，弘扬社会主义道德风尚。因此，法官与当事人之间的关系，在诉讼中只是角色不同，职责不同，而共同的任务和目标是推进诉讼，解决纠纷。过去，我们往往把当事人都作为审判对象，作为诉讼客体，不仅原、被告之间是对立的关系，法官与当事人之间也呈现出对立的矛盾关系。建设服务型法院，必须解决法官与当事人之间的对立关系，积极适应司法现代化对司法服务水平的要求，将当事人作为审判制度的“利用者”，绝不能简单地将“为人民的”法官置于高高在上的位置。

三、建立服务型法院的基本构架服务型法院的基本框架应当是以审判职能作用为基础，将司法服务的领域向经济建设、社区服务、人权保障等方面延伸，主要有下列内容：

1、确立案案是环境的意识，发挥审判职能作用。第一，营造最和谐稳定的社会环境。“完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期和谐稳定的社会环境”，人民法院在维护稳定工作上有着其他部门不同的特色。一是通过刑事审判，坚决依法严惩各种影响社会治安的刑事犯罪，“防范和惩治邪教组织的犯罪活动”,“切实保障人民群众生命财产的安全”，为企业加快发展创造良好的外部环境，为投资创业者营造安全和谐的发展空间。二是通过民事审判，钝化社会矛盾，化解民事纠纷，“以诚实守信为重点，加强社会公德、职业道德和家庭美德教育”，促进建立新型、和谐、宽松的人际关系，努力营造最和谐的人文环境。三是积极参与社会治安治理工作，“坚持打防结合、预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序”。第二，营造安全宽松的经济发展环境。发挥司法工作职能优势，运用现有的并探索适应形势发展要求的新的服务方式和手段，整合区域内的法治资源，为经济发展开展全方位司法服务和司法保障。一是依法惩罚破坏社会主义市场经济秩序的犯罪，为实现经济稳定、持续、快速增长提供有力的司法保障。二是积极开展民商事审判，平等地保护各类主体的所有权、经营权和其他合法权益，积极调节经济关系。“要保护发达地区、优势产业和通过辛勤劳动与合法经营先富起来人们的发展活力，鼓励他们积极创造社会财富”，要使“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护”，“要尊重和保护一切有益于人民和社会的劳动”，“营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业和社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”。三是“切实解决执行难”，强化执行工作，加大执行力度，探索执行新方法、新机制，最大限度地保障债权人的利益得到顺利执行，这是营造安全宽松的经营发展环境的最重要的一点。如果仅有生效的裁判，而债权得不到实现，仍然会影响投资者、经营者的积极性，影响市场主体信用体系的建立。第三，营造良好的行政法治环境。“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，加大司法审查力度，“增强公职人员的法制观念和依法办事能力”。随着社会主义市场经济的发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，行政审判的职能作用越来越突出。经营者、投资者、创业者需要良好的行政法治环境，而不能动辄行政干预，造成不可预期的结果。行政审判绝不能有“官官相护”的思想，要敢于否定行政机关的违法具体行政行为，同时，要注意法律效果、社会效果和政治效果的统一。

2、以高效便民为原则，减轻当事人的负担。要以便于当事人“利用”审判制度（主要是民事、行政）而不是“进行”诉讼作为衡量是否贯彻两便原则的根本标准，既突出审判程序的简便性以及不给群众增加诉累思想，又突出当事人的诉讼主体地位和当事人是审判制度的利用者的思想。同时，以便于法院依法独立公正行使审判权为依据来处理法院与当事人之间的关系。首先，审判必须高效，以让当事人获得适当、迅速、有效的救济。要充实审判内容，缩短审判周期，如：建立小额诉讼法庭，扩大简易程序的适用范围，强化庭前证据开示，以及强化对审限控制，可以考虑强制签定整个案件审理计划的协议，进一步推进计划审理等。其次，要减轻当事人负担。诉讼费用应当控制在合理的范围之内，对于小额诉讼，可以采取定额制的办法，以利于公民更容易走进法院。对于律师费，目前一般不判决由败诉一方承担，这种做法使得许多公民因为高额的律师费用而不得不放弃聘请律师，但是，由于司法的高度职业化，没有律师的参与，在一定程度上影响了法院审理的效率。应当在一定条件下，建立败诉人承担必要的律师费用的制度，但不是由败诉人承担胜诉人所实际支付的全部律师费用，这一费用应当依据国家司法行政部门确定的参考标准来决定。要进一步充实法律援助等司法救济的途径，符合缓、减、免诉讼费用条件的，一律缓、减、免。认真贯彻最高人民法院的规定，积极为当事人查阅案卷提供便利。第三，全面推行“预约开庭”制度。我院在派出法庭推行了利用节假日、休息日为外地当事人、因特殊原因工作日内不能参加开庭的当事人提供司法服务的制度，这一制度符合“两便原则”。要进一步扩大“预约开庭”制度，在法院全面推行而不仅仅局限于派出法庭。在预约开庭的时间上，不仅仅是节假日、休息日，可以参考日本的做法，提供法院夜间法律服务，为人民群众更好地提供优质的司法服务。第四，强化诉讼调解，探索代替性纠纷解决机制（ADR）的运用。要强化诉讼调解的利用，研究总结诉讼调解的方法、规则，更好地发挥诉讼调解的功能。同时，探索法院与ADR机构的合作，发挥ADR手段的非公开、形式简易、迅速、廉价解决问题的作用，由当事人自主协商解决纠纷。在当前，消费者协会的调解、人民调解等都是ADR的种类，法院应当与这些机构进行很好的合作，充分发挥各种非诉讼解决纠纷手段的长处。在法院内部，进一步扩大诉讼外、诉讼前的调解，可以由专门内设部门如立案庭负担这项工作，尽力将纠纷解决在诉讼前。

3、以程序公正为核心，以审判公开、公民参与为内容，增强审判的亲和力。第一，坚持司法公开。法院对案件的审理和判决，除有特别规定，都应在法庭上公开进行，并允许公众旁听。并进一步扩大司法公开的范围，不仅仅“庭审公开，还包括立案、审理、判决的全方位公开”。第二，坚持司法民主。改革并完善人民陪审制，使更多的公民能参与到司法活动中来。在刑事诉讼案件中建立让广大普通公民与法官一起，共同分担责任、相互配合，决定审判内容的、具有主体性、实质性参与的新制度。在民事诉讼方面，应以需要专业性知识的案件为对象，让非法律方面的专家参与审判的全部或部分过程，使其从专业技术的角度参与审判，支援法官工作。专家参与制度不仅有助于扩大司法的民主性，更有利于法官做出恰当的判断，提高审判效率。第三，坚持司法平等。司法的平等性不仅仅体现在对不同主体的平等对待、平等保护上，更体现在对弱势群体的保护上，通过行使释明权指导诉讼，通过对弱势群体的法律援助等措施，实现事实上的平等，真正将法律上的平等落实到实质意义的层面上。第四，坚持推进办公现代化建设。建立以审判为中心，以科技支持为后盾的服务体系，充分运用以计算机和网络技术为中心的现代科技手段，在诉讼程序、信息服务等各个方面，更加积极运用现代科技，可以研究通过因特网提交、交换诉讼文件材料等，推进审判程序的效率化、迅速化，扩大为群众服务的途径。要加快“两庭”建设，实现审判场所规范化管理，以便民、利民、亲民为目标进行“两庭”建设，营造亲切自然的氛围和文明便利的服务，增强法院与公众的亲和力。