城市乞讨问题的管理措施

城市乞讨问题的管理措施（精选8篇）

城市乞讨问题的管理措施 第1篇

城市乞讨问题的管理措施

摘要：

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始施行，收容制度正式告别历史。根据这一办法，只有流浪乞讨人员请求并表示愿意接受救助的，救助站才可实施救助。强调“自愿受助”，体现了人性化管理，但对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，成为一个新的管理盲区

关键词：城市乞讨救助管理

救助代替收容，使城市里流浪乞讨人员大量增多，给社会治安带来了一些新问题。据公安部有关负责人介绍，一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，强讨恶要现象突出，组织、利用未成年人进行乞讨和从事非法活动的情况明显增加，且绝大多数流浪乞讨人员不愿意接受救助，其中有的是职业乞讨人员，有的是为发家致富，有的是好逸恶劳。一些流浪乞讨人员结成帮派、团伙，划地为界，争夺地盘，严重危害城市社会治安秩序，人民群众反映强烈，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。

一、出现流浪乞讨人员的主要原因：

（一）是法规政策存在的缺位和管理措施的不到位。《救助管理办法》的颁布实施，标志着国家民主法制建设的进步，然而，自愿求助、无偿救助的原则和人性化的管理措施，却成了流浪乞讨人员不愿接受政策救助的借口。由于现行法规政策存在缺位和管理措施的不到位，无形中助长了职业乞讨人员的公开行乞。

（二）是城乡经济发展的不平衡。通过这几年对职业乞讨者的管理，我们发现这些职业乞讨者不是自来内陆许多省份的偏远乡村就是来自我省各城市贫困农村，他们生活仅能维持温饱状态，没有其它收入，相比城市生活，存在着相当大的距离，在家一年到头辛苦劳作不及城市乞讨的收入多。因此，许多人放弃劳作，背井离乡涌入城市，因为文化素质低又无一技之长，只能边乞讨或捡破烂。

（三）是城市无法提供充足的就业岗位。当前，大量农村剩余劳动力盲目涌入城市，而城市就业市场竞争激烈，无法为每个劳民工提供足够的工作岗位，一些人因找不到工作，生活无着，为了生存只好走上流浪乞讨之路，影响市容市貌。

二、实施几年来，需引起高度重视的方面有以下几点：

（一）、管理救助方式简单

对待进站受助人员，救助管理站的工作程序几乎无一例外的为接收进站——采集信息——联系流出地政府或流浪人员家属——送其回家或由流出地政府接其回去。工作人员几乎不跟受助人员进行与采集信息无关的交流，也从来不去了解不同受助人员的特殊需求，缺乏对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征等分析和交流，特别是在救助中依然把求助者置于一种不平等的地位，给予施舍性的物质救助，使求助者难以接受。

（二）、出现管理盲区

流浪乞讨人员的构成非常复杂，有因灾害或生活困难而流浪乞讨者，他们确属社会救助的对象；有以乞讨为生财手段的好逸恶劳者，属于特殊教育的对象；有以流浪乞讨又无理上访或偷摸拐骗从事违法活动者，属于社会治安管理对象；有少数犯罪逃逸或流窜者，属于刑事惩治的对象。对于拒绝接受救助的流浪乞讨人员，救助站、公安机关、城管等部门在管理中，均存在缺乏执法依据和执法手段的问题，那些特殊教育的对象、治安管理对象、刑事惩治的对象，已经成为管理盲区。

（三）、自愿求助者少

在救助站接受救助的人员发现，大多数是从别的救助站转来的需要本救助站进行安置的流浪乞讨人员，仅有一小部分人是自己寻求救助的。而在这一小部分自愿寻求救助的人当中，大部分属于暂时还没有流浪乞讨的投亲不着、务工不着、无钱看病、从家里走失、被偷盗等有临时困难的人，真正有长期生活困难的人，反而选择在外长期流浪乞讨，拒绝进站接受救助，救助管理站也因此曾经一度出现无人可救的局面。

（四）、缺乏专业工作人员

目前的救助管理站尚未完全脱离原先收容遣送模式的影响，大部分工作人员也都是原来收容遣送站的工作人员，虽然机构性质发生了改变，但是工作人员并没有发生多大的变化，他们在长期工作当中形成的工作方法和养成的工作态度已经很难改变，有的工作人员习惯了对受助人员冷言冷语，这些表面上看起来并没有和现行的新办法发生冲突，但事实上与社会的期望和要求相距甚远。

（五）、救助制度不健全

虽然国务院颁布了《救助管理办法》，民政部也下发了《实施细则》与“两个规范”，但从六年的实践看，这些政府法规和规章还存在操作性不强等问题，因而对遇到的一些难点问题尚缺乏有效的管理手段和长效机制，对一些违法现象的查处也失之于宽。

救助对象标准操作性不强，限定范围与实际有偏差。救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。民政部制定的《实施细则》第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：1.自身无力解决食宿；2.无亲友投靠；3.不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；4.正在城市流浪乞讨度日。有些痴呆傻等特殊人群，无法提供自己的身份信息，也就无法了解是否可享有以上待遇，但救助站也不能因为无法判断而将他们拒之门外。

（六）、职业乞讨问题难以解决

自2003年收容遣送改为救助管理后，公安、城管等执法部门不能再通过强制手段规制流浪乞讨人员，全国各大城市街头出现了不少人以乞讨为职业，想方设法利用各种手段博取同情，借机乞讨钱财。因乞讨“收入还不低”，他们情愿露宿街头，不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。据一篇新闻报道，职业乞丐回报比较丰厚，有的残疾乞讨人员，现在都有了手机个别职业乞丐每个月能寄回家2000元。有些丐头拐骗或引诱少年儿童，甚至胁迫摧残儿童作为他们挣钱的工具，严重损害了青少年的身心健康；有些乞丐的乞讨手段日趋专业化、团体化。而只要职业乞丐没有违反法律，有关部门就不能对他们采取强制措施，这使得破坏市容、强讨强要的职业乞丐处于管理的真空地带。社会上一些不知详情的人却认为流浪乞讨人员增多，原因是政府设置的救助管理站不作为，因此，面对职业乞讨，救助管理部门陷入无法管、又不能不管的尴尬局面。

（七）、未成年流浪儿童救助保护难

城市中的流浪乞讨人员很复杂，有些未成年人的流浪乞讨儿并不是真正愿意乞讨，他们受人拐卖、利诱、控制、胁迫，甚至为博取同情受到人为致残，成为不法分子挣钱的工具。流浪儿童作为无民事行为能力或限制民事行为能力的人，是救助工作由“强制”改为“自愿”后必须面对的特殊群体。

未成年人救助保护难点主要集中在以下几方面：1.没有行之有效的解救办法。新办法废止了以往的强制收容，对那些受人控制、没有主动去救助站的流浪乞讨儿该如何进行保护，并没有明确的规定。2.流浪未成年人的返乡工作很难开展。由于这些流浪少年从小缺乏关爱，在接受救助后不愿重返家庭，编造虚假姓名或隐匿真实情况等等。

三、实行救助还要从以下几方面着手：

（一）、扩大救助对象范围

（二）、限定重复救助次数

（三）、明确精神病人救治程序

（四）、要加大救助力度

（五）、加强政府各部门间的协调配合四、配合救助的相应配套措施

（一）、进一步完善相关法律法规及制度建设

（二）、救助站与高校联动，建立互惠合作关系

（三）、拓宽资金来源渠道

（四）、多管齐下严厉打击非法行乞

（五）、强化流浪儿童保护性救助

（六）、建立与健全农村社会保障体系

（七）、丰富救助工作的形式与内容

建议：

流浪乞讨现象是一种世界性的痼疾。当前我国社会乞讨现象的形成是多种因素综合作用的结果，既有历史原因，又有现实原因；既有政治经济原因，又有文化心理原因；既有社会原因，也有人性本身的原因，因此要解决也并非一朝一夕能够完成。

目前较为理想和可行的措施包括完善流浪乞讨人员救助制度，加强救助工作相关部门间的协调与配合，对违法乞讨行为进行有效打击，特别要抓好未成年人流浪乞讨行为的救助与管理，同时，尽可能的鼓励民间力量参与到救助中来，大力发展贫困地区经济，完善社会保障体系建设。

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城市乞讨问题的管理措施 第2篇

国务院令第381号

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》２００３年６月１８日国务院第１２次常务会议通过，现予公布，自２００３年８月１日起施行。

二００三年六月二十日

第一条 为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。

第二条 县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。

第三条 县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。

国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。

第四条 县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。

公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。

第五条 公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。

第六条 向救助站求助的流浪乞讨人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求。

救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝；对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由。

第七条 救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：

（一）提供符合食品卫生要求的食物；

（二）提供符合基本条件的住处；

（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治；

（四）帮助与其亲属或者所在单位联系；

（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。

第八条 救助站为受助人员提供的住处，应当按性别分室住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理。

第九条 救助站应当保障受助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全，维护站内秩序。

第十条 救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。

第十一条 救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当给予照顾；对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。

第十二条 受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。

第十三条 救助站应当建立、健全站内管理的各项制度，实行规范化管理。

第十四条 县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督。

救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。

违反前款规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予纪律处分。

第十五条 救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。

第十六条 受助人员应当遵守法律法规。受助人员违反法律法规的，应当依法处理。

受助人员应当遵守救助站的各项规章制度。

第十七条 本办法的实施细则由国务院民政部门制定。

城市流浪乞讨人员管理方法 第3篇

在救助站接受救助的人员, 大多数是从别的救助站转来, 需要安置的流浪乞讨人员, 仅有小部分人是寻求救助的。而在这一小部分自愿寻求救助的人中, 有投亲不着、务工不着、无钱看病、从家里走失、被偷盗等有临时困难的人, 而有长期生活困难的人, 反而选择在外长期流浪乞讨, 拒绝进站接受救助。

对待进站受助人员, 救助管理站的工作程序为接收进站——采集信息——联系流出地政府或流浪人员家属——送其回家或由流出地政府接回。工作人员缺乏对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征等的分析和交流, 在救助中把求助者置于不平等的地位, 给予施舍性的物质救助, 使求助者难以接受。

在我们国家, 救助管理站充当救助“中转站”的角色, 而不是长期的福利机构。因此, 就如何做好这个“中转站”, 如何更多地为流浪乞讨人员提供救助, 笔者提出几点建议。

一认真界定救助对象

城市中的流浪乞讨人员很复杂, 应区别对待。对于那些无家可归的流浪乞讨人员, 政府给予帮助、关爱, 体现党和政府对人民的关心与爱护。救助对象的范围目前没有明确界定, 救助站在短时间内难以核实救助对象的背景, 且目前《救助办法》也没有规定救助站可以核查救助对象身份。乞讨人员在市区内乞讨影响交通和市容市貌。抛开形象考虑救助站应该从人道主义出发, 救助流浪乞讨人员。这是一个更具人文关怀的制度, 它意味着对流浪乞讨、无业人员不再以清理为目标, 而是以救助为原则。

二合理安置实施救助的每一位流浪乞讨者

救助站要对流浪乞讨人员进行甄别, 流浪乞讨人员在救助站接受一段时间的临时救助, 由救助站提供住宿、饮食和衣物。查清被救助人员原籍后, 救助站免费购买车票送其返回老家;查不到原籍或根本没有户口的, 经相关部门审查通过后送本地社会福利院。

流浪乞讨人员分为两种:一种是真正需要帮助的, 另一种是职业乞讨。他们有的是被传销组织骗过来, 身无分文;有的是来这里打工, 被老板骗薪欠薪, 生活无着;有的是在其他地方打工, 被偷、被抢、被骗, 回不了家的……对这些真正需要帮助的流浪乞讨人员, 只要被发现或自己向救助站求助, 都应得到帮助。对于真正的流浪乞讨人员, 宣传引导公众帮助他们。在救助行动中, 常发现一些乞讨行为带有欺骗性质, 这类职业乞讨人员不会自愿接受救助管理。依照《救助办法》, 救助实行自愿原则, 只要这些流浪乞讨人员没有违反法律, 就不能对他们采取强制措施。安置是杜绝职业乞讨人员的良方, 要避免职业乞讨人员重操旧业, 救助站与救助对象原籍民政部门要取得联系, 对他们予以安置, 有劳动能力的, 安排进行生产劳动;无劳动能力的, 应纳入低保。并将职业乞讨人员纳入救助管理体系, 使对职业乞讨人员的救助管理工作有法可依。而对职业流浪乞讨人员, 救助管理站发现后, 对其进行劝导教育, 讲解政策法规。同时, 提醒市民不要给流浪乞讨人员钱和物, 避免助长一些人员向不劳而获的懒汉转变。市民发现流浪乞讨人员后, 可引导或送其到救助管理站, 也可直接给救助管理站拨打电话。

对城市生活无着人员的救助和对流浪乞讨人员真假的甄别, 一直是救助管理中面临的难题, 要解决这个难题, 还需各部门加强交流, 制定一个界定标准。

三对于健全流浪乞讨者, 加强心理教育引导

应对流浪乞讨者进行正确的心理和精神方面的救助, 帮助他们自食其力、回归正常的生活状态。而心理救助需要将社会工作与社会救助相结合, 引入社会工作的专业知识、专业技能、专业方法, 主要侧重于心理辅导、行为矫治、精神慰藉等精神层面上的救助。以从心理上关爱鼓励、从思想上帮助教育为理念, 对每一名受助者开展心理救助。城市流浪乞讨人员正是一个非常典型的社会弱势群体, 是社会工作应当高度关注并提供帮助的对象。加强上街劝导, 在社区建立救助点, 社区分片管理, 社区民政助理员发现流浪乞讨人员或接到求助信息, 及时对其进行劝导救助或联系救助站。

四解决问题需全社会共同努力

城市化带来的流浪乞讨人员的问题 第4篇

关键词：中国；城市化；流浪乞讨人员；农民我国走出了一条与西方发达国家不同的城市化道路，大多数西方国家的城市化是随着工业化自然而然发生的，以英国为典型代表。而我国的城市化是被动的，它由政府主导，当然，这是由我国的现实国情所决定的，虽然我国与西方国家的城市化实现方式不同，但是都同样出现了对流浪人员的管理问题。

随着我国城市化进程的推进，我国城市规模的不断扩张，城市人口、数量的急剧增加，农业人口变为非农业人口，人们的生活方式、生产方式、思想观念等等都发生了巨大的变化。而原来处于土地上的农民却因土地的丧失，失去了大部分生活收入来源。并且城市化也无形地增加了生活城市的人们的竞争压力，那些无学历、无技能的人很难在城市中找到一份适合自己的工作来维持生存，迫使他们不得不利用城市资源进行乞讨。

近些年流浪乞讨人员不断增多，而且出现了一些新的特点，例如流浪乞讨人员职业化，这些现象更加增加了城市管理的难度，阻碍了城市化进程。因此，处理好城市化与流浪者的关系迫在眉睫。

在这里我们需要对乞讨流浪人员有一个较为清晰的认识，对此，学术界也没有明确的定义，但一般都认为，流浪乞讨人员有三大特征：（1）离家在外。（2）自食其力。 （3）居无定所。

一、我国城市化带来的流浪乞讨人员分类的分析

（一）大量的农民沦为流浪乞讨人员。随着我国城市化进程的不断推进，农村人口向城市大量涌入，挤占着城市着就业机会，梦想着能够在城市发家致富，但是淘金的梦并不好圆。于是，在这个过程中，就有一些农民找不到工作，但又不想回农村，他们就成了城市中的流浪人员。

（二）城市中的低生存能力者。例如一些既没有文化又没有一技之长的人，残疾人等，他们由于城市化带来的日趋严峻的就业压力，竞争压力而沦为流浪人员。

（三）城市中好逸恶劳者。随着我国在2003年8月颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，我国越来越本着人文主义的精神来对城市的流浪人员进行救助，再加上我国人民自古就有着同情弱势群体的情怀，最重要的是，城市化带来的城市的急速发展，财富的大量积累，大多数人民生活水平的极大提高，使人们有能力来帮助一些弱势群体，这使得一些投机人员看到利用人们的同情心来乞讨，是一个赚钱最快，最省力的办法。于是，就产生了以此为职业的一些好逸恶劳的流浪人员。

（四）最后由于犯罪而被释放的一些人员。因为他们有前科而被社会歧视，通常找不到工作，因此，迫于社会的压力不得不靠乞讨为生，过着流浪人员的生活。

这是我国城市化进程带来的流浪人员的大致分类，从中可以在某种程度上折射出我国目前乞讨流浪人员的现状。

二、关于流浪乞讨人员的现状分析

（一）他们的生活没有稳定的保障。这些流浪人员大多以乞讨的方式来获取生存，靠他人的救助来生活，这种方式有很大不稳定性。授之以鱼，不如授之以渔，所以救助不管是来自于政府的，还是来自于社会上的好心人，他们都不可能从根本上解决这些流浪汉的生活问题。

（二）他们多出现在大中城市和城市的繁华地段。因为这里人流最为密集，特别是一些省会城市和它们的车站，商业中心等，在这里，他们得到好心人的救助的可能性概率高。

（三）金钱几乎是唯一的目的。和过去有很大的不同，在过去我们都称那些乞讨流浪人员为“要饭的”，而如今随着市场经济的发展，交易的频繁，作为交易的重要手段的金钱在人们生活中几乎像自己的生命一样重要，人们的一切活动都在某种程度上受着金钱的趋势，流浪人员的乞讨行为也不例外。由于乞讨利润可观，产生了示范带动作用，更多的人被吸引到乞讨队伍中，尤其是一部分好逸恶劳者。

（四）乞讨流浪人员的职业化增多。乞丐职业化趋势越来越显著。他们以乞讨作为自己的“职业”，他们并不是由于自己在城市里难以生存而不得不乞讨，而是希望通过乞讨来发财致富，这些人白天就像普通人上班一样在一些地方行乞，晚上再回去，有些甚至拐骗一些小孩，让他们行乞来骗取大众的同情心。包括少量有业不就或不务正业的乞丐在内的职业乞丐和乞丐集团组织的形成，完全从性质上使乞丐群体彻底沦为社会文明肌体上的疮疖、毒瘤。这个毒瘤同各种社会犯罪沆瀣一气，成为不容忽视的一大社会公害。

三、乞讨流浪人员对城市管理的影响

乞讨流浪人员中有的是由于自身的一些原因，有的是外部的客观的社会环境所造就的。或者是自己自愿流浪的，被迫流浪。但不管是什么原因，这些流浪乞讨人员的长期存在的现状是令人担忧的。

首先，增加了城市管理的难度。乞讨流浪人员出现的地方总是会聚集大量的人群，这与中国人喜欢“看热闹”的心理是分不开的，哪里人多，人们总是好奇想去看看，特别是在城市中刚出现乞讨行为的时候，更是大量人群拥挤在周围，这样，就给城市的交通、坏境等带来很大的影响，增加了城市治理的成本和难度。其次，削弱着人民对政府的信任和合法性的支持。在现在社会随着物质财富的积累，人民生活水平的显著提高，人们越来越不能够理解有些人会为了生存而行乞，对此一切为了人民的政府却束手无策，这不能不使人民对城市的治理提出质疑，从而在某种程度上使政府的权威受损。再次，流浪乞讨人员的职业团体倾向明显，这助长了社会的不良风气。勤劳一直是中华民族的优良传统，然而以行乞为职业的现象反映着一种好逸恶劳的思想，他们并不是靠自己的劳动来获取收入，这对城市化过程中，人们的进取精神形成了巨大的冲击，并且，这与市场经济出现的激烈竞争的现实是不相适应的。最后，乞讨流浪人员的长期存在暗藏着城市不稳定的因素。在市场经济的浪潮中，人们是很容易受金钱、欲望等的诱惑，而做一些不理智的事甚至是会走上犯罪的道路，而乞讨流浪人群的存在正好使他们混入其中，行违法犯罪之实。

随着中国城市化进程的不断加快，大量的农民到城市中寻找生存机会，在这个庞大的进城人员群体中，由于各种原因流落街头的流浪者的数量在逐年增长，并且渐渐成为了城市流浪人员的主体。其实无家可归者和城市流浪乞讨人员是世界上很多国家都存在的问题，我国当然也不例外，他们中的很多都是社会中的弱势人群。而且，在我国流浪乞讨现象自古有之，改革开放以后，随着我国现阶段国情的发展变化，城市中流浪人员出现和存在的原因也更加复杂，这其中既包括历史传统的原因，又包括现在城市经济发展的原因，既包括社会保障制度不够完善的原因，又包括社会转型中的一系列问题的因素等。

我国城市化由于自己特殊的国情走出了一条符合自己发展的道路，完成了资本的原始积累，这是西方国家需要二百年才能完成的，并且完全没有对外掠夺，因此我国的城市化取得的成就是举世瞩目的，但它也带来了许多问题，特别是流浪乞讨人员的问题，深刻地影响着我国城市化的进一步发展。

参考文献：

[1] 城市新乞讨现象分析，陈昭，辽宁行政学院学报，2006年第1期

[2]当前我国社会乞讨现象的调查与思考，王保庆，徐芳，姜怀中，湖南师范大学社会科学学报，2003年7月

城市乞讨问题的管理措施 第5篇

废除“遣送”正本清源

注意到新《办法》的名称较旧《办法》做了大的修改，中间没了“收容遣送”这个词。这不仅仅是一个改头换面的形式问题。为了保证一个法律制度的连续性，一般对法律制度的修改都是在原有基础上去劣存优，删除旧法在实施中显露出来的不合理条款，保留其中的大部分条款，名称即使做了变化，一般也能从新名称中找到旧名称的影子。但这两个《办法》在修改前后就不一样了，除了两个《办法》在适用地域(城市)和对象(流浪乞讨人员)相同外，而引领该法主要内容的“收容遣送”改成了“救助管理”，这反映了立法者革故鼎新、废除旧法的决心，所以与其说新《办法》是旧《办法》的修改，还不如说是新《办法》汲取旧《办法》教训的基础上推倒重来，重新立法。它意味着“收容遣送”制度将退出中国的历史舞台。

废除“收容遣送”制度实际上就是这次立法的初衷。国务院1982年制定的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》当时也带有社会福利性质，主要是针对城市要饭、流浪人员，为其解决吃饭、住宿、回家等生活问题而对其进行必要的容留和救济。但随着社会的发展，收容遣送的社会行政管理职能进一步增强。20世纪90年代初，随着国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，收容对象被扩大到“三无人员”，(即“无合法证件，无固定住所，无稳定收入”)使收容遣送更多承担起维护社会治安、秩序的功能。在执法实践中，由于行政执法人员队伍素质欠缺，出现了一些偏颇和问题，扭曲了其社会救助的性质。

制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的时候，我国正处于计划经济时代，计划经济生产方式决定劳动力资源和生产资料是不允许流动的，而现在的市场经济需要劳动力资源合理流动与配制，所以收容遣送制度已经成了阻碍我国的经济和社会发展的绊脚石。《立法法》实施以后，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中的限制人身自由的强制性规定又和我国《宪法》与《立法法》相违背，所以废除“收容遣送”成了历史的必然。

“救助”彰显新法柔情

新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》不仅只在名称上把“收容遣送”改为“救助管理”，在内容上也更多地体现了“救助”的内容，彰显出新《办法》的人性化。新《办法》共18条，包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则、救助站设立和管理、为求助人员提供的救助内容、救助站工作人员的行为，以及违反者责任追究等。

我们把两个《办法》做一比较：两个《办法》的第一条都是制订目的，旧《办法》是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，侧重于维护社会秩序;新《办法》是“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度”，注重于完善社会救助。在对象上旧《办法》是城市流浪乞讨人员和“三无”人员，而新办法是城市生活无着的流浪乞讨人员。作这样的修改是很有必要的，目前很多被收容遣送的人员从严格意义上讲并不属于“流浪乞讨人员”，他们只是处于流动过程中的过渡期，比如初到一个陌生城市的打工者，他在找到工作之前会有一个流浪的过程，甚至会在一定程度上有乞讨行为，按照旧《办法》其可能会因为家居农村流入城市乞讨、露宿街头生活无着或因没有“暂住证”而被收容遣送，新办法加上“生活无着”的限制，对实施救助对象的界定更加科学和明确。

在实施机关上，旧《办法》是由民政、公安机关来实施，火药味比较浓，而新《办法》则由民政部门负责，公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助;对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。这种实施机关的不同也是为《办法》实施目的服务的，因为前者的收容的目的，是为了“及时把他们遣送回原户口所在地”，而后者则是为了为这些人提供必要的救助。公安机关的参与是为了告知、引导、护送被救助人员而不是发挥武力作用。

旧《办法》规定“收容遣送人员要服从收容、遣送。”如果不服从有强制措施，采取“强进强出”的态度;而新《办法》规定“救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝;对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由”、“救助站应当劝导受助人员返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。”这是一种“限进宽出”的态度。这种“限进宽出”的态度也是为适应新《办法》救助功能的，因为对生活无着的流浪人员进行救助，是政府针对社会弱势群体的福利，政府有责任救助在市场经济中出现的失意者和失败者。当然，要享受这种救助福利，还需要满足年龄、文化、身体等多方面的条件。如果不加限制必然会让一些有懒惰习气的人不劳而获，把救助站当成了免费的养老院。

从新旧《办法》的比较，我们可以看出，新《办法》体现了自愿、救济、帮助的原则，彰显出政府为民负责的态度。

纠“法”违法防人违法

由孙志刚案引起三位法学博士和五位法学专家“上书”废除旧法制订新法，是我国第一次启动《立法法》纠正“违法之法”的创举。过去由于我国缺乏统一的立法之法，对立法主体及其立法权限和职责的确定不很规范，从而在立法中存在诸多问题。象《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》这样的“违法之法”何以能在《立法法》实施之后还能“违法实施”，主要在于按照《立法法》第90条的规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的.人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见;其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民个人，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。很明显，这样执行《立法法》，对普通公民来说，当自己的合法权益受到“恶法”的侵害时，很难得到《立法法》的救助。对一个普通公民来说，通过呼声微弱的建议(因为他们没有法学专家的建议更有力)，等着全国人大或全国人大常委会修改法律，然后再去维护自己的合法权益，这显然是一个他们力不及的漫长路程。因此，全国人大或常委会应当就《立法法》的执行问题，再作出专门的具体规定，规定公民个人的合法权益受到“恶法”侵害时，有提起行政复议和行政诉讼的权利，人民法院对抽象行政行为有审查的权利。这样才能使《立法法》真正成为保障公民权益的“良法”，而不至于成了空中楼阁。

《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》虽然得到了纠正，但引用“凤凰网”的一句话：“类似的情况(违法之法)并非绝无仅有”我们有必要把《立法法》视作一个“杀毒软件”，用来衡量一些法律法规以及规章的合法性，“查杀”法中存在的违法条款。

“徒法不足以自行”，在制订“良法”的同时，还要保证有好的执法者才不至于使“良法”在执行中偏离轨道。孙志刚案发生之前，也曾经出现过多起收容站违法的案件，人们把原因归结在利益驱动之上。4月1日，广东施行了《广东省收容遣送管理规定》，该规定有“不得向被收容者收取或变相收取任何费用，地方人民政府必须保证收容遣送的工作费用”的条款，于是有广东一家媒体曾报道：“此类事件(收容站违法事件)在广东可能不会发生了。”然而说话不及就在广东发生了孙志刚案。从孙志刚案我们看不出致害人受什么利益驱动，完全是由于收容救治站工作人员歧视收容人员、粗暴执法的结果。

新《办法》在纠正旧《办法》条款违法的基础上，也在防止救助人员违法上增加了许多条款，明确了违规者的责任。规定：“县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督;救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员;不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员;不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物;不准克扣受助人员的生活供应品;不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料;不准任用受助人员担任管理工作;不准使用受助人员为工作人员干私活;不准调戏妇女;违反规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予纪律处分。”但愿这些制度能真正起到规范救助站工作人员行为的作用，防治“孙志刚案”再度发生。

政策解读

一、立法目的

《救助管理办法》第一条明确规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”可见，《救助管理办法》的立法目的，就是为了救助流浪乞讨人员，保障其生活权益，完善社会救助制度。这个目的，已完全割断了流浪乞讨人员实行救助与维护城市社会秩序的关系，救助与保障流浪乞讨人员基本生活权益，成为《救助管理办法》存在的、惟一的、独立的目的，从而也承认了在我国每个公民都有最低生活保障的权利。

二、受助对象的范围

《救助管理办法》第一条对受助对象进行了严格的限制，即只有在城市生活无着的流浪、乞讨人员是基本救助对象.保障其基本生活权益是救助的目的，也就是说“三证”不全不能成为受助的对象，更不能成为限制人身自由的理由，这对保障城市外来务工人员的基本权益无疑是一个很大的进步。《实施细则》对救助对象作了进一步规定，明确救助对象必须同时具备四个条件：一是自身无力解决食宿;二是无亲友可以投靠;三是不享受城市最低生活保障或者农村五保供养;四是正在城市流浪乞讨度日。同时规定，虽有流浪乞讨行为，但不具备上述条件的，不属于救助对象。

三、救助的基本原则

救助以自愿、自主为愿则，它是《救助管理办法》的基本原则，这一原则是区别于旧的收容遣送制度的重要标志，它的特性是关注民生、尊重人权，它的特点是遵循人性化的救助服务理念，为困难弱势群众提供救助服务。尽管《救助管理办法》没有使用“自愿”、“自主”一词，但是在《救助管理办法》第五条、第六条、第十一条都体现了救助自愿、自主原则。其中，第五条规定执法人员只能告之流浪乞讨人员可以寻求救助，而不能强行带走;第六条规定的“向救助站救助……”的表述，表明救助完全是基于流浪乞讨人员的自愿申请;第十一条规定救助站不得限制受助人员离开救助站，更是明确了自愿、自主的原则。

四、救助工作的主管部门

《救助管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门在各自的职责范围内做好相关工作”。这条规定，有利于明确各部门的职责，防止越权和职责不清。同时，该条规定明确了民政部门为救助管理的执法主体，这样无疑加强了这部法规的社会福利性与救济性，体现了政府对社会贫弱者的责任。另外，《救助管理办法》第十四条还规定，民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督，从而有助于克服目前救助人员素质底、执法观念淡漠的局面。

五、救助机构、救助措施和救助机构工作人员的职责

《救助管理办法》第二条规定：“县级以上人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。”据此，对流浪乞讨人员直接实施救助的机构是各地区所设置的救助站。

从救助措施来看，依《救助管理办法》第七条的规定，救助机构向受助人员提供下列救助：

(一)提供符合食品卫生要求的食物;

(二)提供符合基本条件的住处; .

(三)对在站内突发急病的，及时送医院救治;

(四)帮助与其亲属或者所在单位联系;

(五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。

为了保障上述救助措施的实现，《救助管理办法》第三条规定：“县级以上人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”同时，为了弥补地方政府的经费短缺，《救助管理办法》第三条规定，国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。这一规定表明未来的社会救助制度肯定是政府和社会合作的框架。 ’

城市乞讨问题的管理措施 第6篇

（调研提纲）

以下是课题组根据课题研究内容初步拟定的调研提纲。

首先，关于实施强制性措施的问题。许多研究者认为目前的“救助管理制度”与过去的“收容遣送制度”相比，着重强调救助、服务等“软”的手段，体现了国家政府对弱势群体的人文关怀和对公民平等和自由权利的肯定，同时却导致了城市社区控制职能一定程度的弱化。因此，目前应该在城市流浪乞讨人员管理上增加强制性措施，认为“收容遣送制度”的强硬性有其合理的一面，过分强调救助、服务并否定强制性管理将会导致“矫枉过正”。然而，是否采取强制性措施的问题不仅是管理上把握政策措施实施的松紧程度的问题，更重要的是政府治理理念的问题。为什么要采取强制性措施？对哪些类型的流浪乞讨人员实施强制性措施？如何采用强制性措施？这些问题都涉及到政府的治理理念，要树立正确的治理理念，就需要理论上的支持和法律上的依据。一方面，需要分析我国社会主义初级阶段现代化建设的相关理论和现行的法律制度；另一方面，需要汲取世界文明的养分，注意借鉴和吸收西方发达国家在相关问题上的治理理念。在对具体操作措施分析上，本课题组将以广州、深圳等城市为重点调查地点，通过实地调查，总结国内主要城市的经验和教训，同时分析英、美等主要发达国家的治理经验和教训，从而提出相关的对策建议。

本部分调研提纲：

1、查阅“孙志刚事件”的经过以及全国人大2003年废除“收容遣送制度”的法律依据，尤其关注有关强制性收容的评论。（收集这些文字性资料时，特别要注意注明资料的具体出处，以备今后核对。以下各项调研同此做法，以免调研报告成文时资料出处不明）。

2、查阅西方相关文献（含官方政策、研究报告和学术论文），了解西方发达国家救助与管理流浪乞讨人员时是否采用强制性措施，对哪一类型的流浪乞讨者实施强制，以及他们对采用强制性措施的态度（若采用，其法律与政策依据是什么）、实施强制性措施的方式。关注西方国家对待“职业乞讨”行为的相关法律和政策及其具体的应对方法。同时了解西方发达国家新公共管理理念及其理论基础（如强调“服务型政府”的构建，或较少采用强制性措施的理论与法律依据等）。

3、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”后，政府部门（尤其是民政部门、救助站等）对新制度强调救助工作的“自愿性原则”有何态度，有何建议，其理由是什么。关注我国对待“职业乞讨”行为的相关法律和政策及其具体的应对方法。

4、到广州、深圳以及北京等地的民政部门（包括民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处、广州和深圳的流浪人员救助中心等）对相关领导和具体管理人员进行访谈，了解在处理相关问题过程中所积累的经验和所遇到的困难。

5、个别深入访谈，同时进行问卷调查，了解流浪人员（包括乞讨人员、流 1

浪儿童、临时求助人员等）对救助的“自愿性”与“强制性”的看法。

6、选择广州市某区域，对街头流浪乞讨个案进行全天候跟踪、非参与式观察。重点了解这些乞讨人员乞讨的方式、每天的行动路径、住宿场所、群体特点、每日大致收入、施善者的特征等方面的细节。这部分的调查主要是为了了解职业型乞讨的特点（有一些研究者发现，职业乞讨者最不愿接受救助，可能是因为乞讨收入高于一般劳动阶层的正常收入）。

其次，关于跨地域联合治理的问题。目前对流浪乞讨人员的救助和管理工作依然被“流入地问题由流入地单方面解决”的旧思路所束缚，对城市流浪乞讨人员流出地的支持作用重视不够，缺乏跨地域联合治理的有效机制。流出地政府及流浪乞讨人员所属基层组织应该承担怎样的责任？跨地域救助管理的资金来源和经费支出如何落实？如何制定相应的法规加以明确？等等，都是有待深入探究的问题。本课题组将以广州、深圳等城市为重点分析个案，探讨其在救助和管理流浪乞讨人员过程中处理跨地域联合治理方面的经验，并总结国内外城市的相关成功经验，提出相应的对策措施。

本部分调研提纲：

1、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”后，救助站将流浪乞讨人员送回家乡的经验（包括与异地相关部门的联络方式、护送人员派遣、经费支出问题等）。

2、对广州、深圳等地救助中心管理人员进行访谈，了解跨地域协作遣送流浪乞讨人员（重点了解流浪儿童跨地域遣送工作）的经验和建议。

3、对民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处有关人员访谈，了解跨地域协作方面的具体工作进展（如“全国流浪乞讨人员救助管理信息系统”的实施情况与效果），是否有拟实施的新计划或方案，以及他们对此问题的看法。

4、查阅西方文献了解国外是否采用跨地域联合治理的做法，若有，了解其具体实施过程和方式。

5、了解国内其他城市跨地域联合治理的经验（网络搜索、文献中查找、调研过程中留意）。

6、个别深入访谈，同时进行问卷调查，了解流浪人员（尤其是流浪儿童）的跨地域流浪经历。特别关注多次跨地域流浪人员进入救助站的具体经过（管理人员是否作详细问话和记录、与家人联系的方式、出站方式）以及流出地政府（民政部门、救助机构等）和基层组织参与救助与管理的程度。（这部分的访谈可能有较大难度，需进一步寻求更好调研方案）。通过这样的访谈，了解流入地和流出地政府之间的沟通状况，以及今后跨地域联合治理过程中可能存在的主要障碍。

第三，关于建立由政府主导、NGO和盈利性组织共同参与的救助管理体系的问题。迄今为止，我国城市对流浪乞讨人员的救助管理依然主要由政府部门(主要包括民政、公安部门)一手包揽，这种救助管理模式与我国“小政府、大社会”的政府管理目标模式是不相适应的，也与西方发达国家的救助管理模式有很大的差距。英美等西方发达国家在救助无家可归者的过程中虽然政府扮演了主导的角

色，但NGO所发挥的作用非常巨大，盈利性组织也加入其中，形成了由政府主导、NGO和盈利性组织以及成千上万志愿者共同参与的救助管理体系。一些国家的政府甚至将救助和管理无家可归者的职能转移给NGO和盈利性组织，政府部门主要负责提供资金和政策的制定并承担指导和监督的工作，NGO和盈利性组织则承担具体的救助和管理，许多慈善机构还组织募捐以弥补财政资金的不足。我国是否需要建立这种多方共同参与的救助管理体系？是否具备了建立这种多元化救助管理体系的基本条件？如何根据我国的国情充分发挥NGO和盈利性组织的作用？本课题组将以广州、深圳等城市为重点分析个案，探讨其在救助和管理流浪乞讨人员过程中发挥NGO和盈利性组织作用方面的经验，并总结国内外城市的相关成功经验，提出相应的对策措施。

本部分调研提纲：

1、查阅国内文献（包括政府部门、民政部门、公安部门的调研报告），了解自2003年6月正式实施“救助管理制度”前后，社会力量参与救助和管理流浪乞讨人员的情况（包括哪些社会组织或机构、哪些个人捐赠款物或以志愿者身份参与？），收集相关文字资料。

2、到广州、深圳以及北京等地的民政部门（包括民政部社会福利和社会事务司、广东省民政厅社会福利和社会事务处、广州和深圳的流浪人员救助中心等）对相关领导和具体管理人员进行访谈，了解社会力量参与救助和管理流浪乞讨人员的情况（包括哪些社会组织或机构、哪些个人捐赠款物或以志愿者身份参与？捐赠经费、物品数量；志愿者人数等），收集相关文字资料。

3、尽可能与上述社会组织、机构和个人联系上，并对他们开展访谈，了解他们参与救助流浪乞讨人员的动机、过程。

4、了解联合国儿童基金会、英国儿童救助会等国外非政府组织参与我国流浪儿童救助的情况（查阅相关文献；到其北京办事处、部分省办公室访谈其工作人员）。同时了解其他国外NGO参与救助我国成年流浪乞讨人员（成年）的情况。

5、对慈善机构、教会组织、企业进行抽样（数量待定，最好每种类型10家左右），通过访谈以了解这些组织对参与社会救助（包括救助流浪乞讨人员）的态度（包括是否愿意给流浪乞讨人员或救助站提供资助，以及他们对社会力量参与救助的看法）。此调查主要是为了了解不同的社会组织参与社会救助（包括流浪乞讨人员救助）的可能性或积极性，以及不同组织在这方面存在的差异。

6、对在校大学生、教会成员、农民工这三个群体进行抽样（数量待定，最好每个群体150人左右），并进行问卷调查，以了解这些群体对参与社会救助（包括救助流浪乞讨人员的态度，例如是否愿意给流浪乞讨人员或救助站提供资助、是否愿意做参与救助流浪人员的志愿者）。此调查主要是为了了解不同的社会群体参与社会救助（包括流浪乞讨人员救助）的可能性或积极性，以及不同社会群体在这方面存在的差异。

7、查阅西方相关文献（含官方政策、研究报告和学术论文），了解西方发达国家社会力量参与救助与管理流浪乞讨人员的情况、具体做法（如美国的多元救助体系、救助体系民营化、志愿者及其组织运作等）。

城市乞讨问题的管理措施 第7篇

中新网7月21日电中国民政部今天通过官方网站，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。《实施细则》明确了《救助管理办法》规定的救助对 中新网7月21日电中国民政部今天通过官方网站，公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。《实施细则》明确了《救助管理办法》规定的救助对象，是指那些“因自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。”《实施细则》特别指出，虽有流浪乞讨行为，但不具备上述规定情形的，不属于救助对象。《实施细则》还对救助方式、救助内容、救助期限，以及如何处理受助人员的违法违规行为等都做了细致而具体的规定。《实施细则》将在8月1日起实施。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第一条根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的规定，制定本实施细则。第二条《救助管理办法》规定的“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。第三条流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供本人的下列情况：姓名、年龄、性别、居民身份证或者能够证明身份的其他证件、本人户口所在地、住所地；是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养；流浪乞讨的原因、时间、经过；近亲属和其他关系密切亲戚的姓名、住址、联系方式；随身物品的情况。第四条救助站应当向求助的流浪乞讨人员告知救助对象的范围和实施救助的内容，询问与求助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记。第五条救助站对属于救助对象的，应当及时安排救助；不属于救助对象的，不予救助并告知其理由。对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况。对拒不如实提供个人情况的，不予救助。第六条受助人员不得携带危险物品进入救助站，随身携带的物品，除生活必需品外，由救助站保管，待该受助人员离站时归还。第七条省、自治区、直辖市人民政府民政部门应当制定救助站受助人员的作息、卫生、学习等制度。受助人员应当遵守救助站的规章制度。第八条救助站为受助人员提供的食物和住处，应当能够满足受助人员的基本健康和安全需要。受助人员食宿定额定量的标准，由省级人民政府民政部门商财政部门具体规定。第九条受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医疗机构治疗。救助站发现受助人员在站内患传染病或者为疑似传染病病人的，救助站应当送当地具有传染病收治条件的医疗机构治疗，并向当地疾病预防控制机构报告，采取必要的消毒隔离措施。第十条救助站应当根据受助人员提供的有关情况，及时与受助人员的家属以及受助人员常住户口所在地或者住所地的乡人民政府、城市街道办事处、该地的公安、民政部门取得联系，核实情况。救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助。第十一条受助人员返回常住户口所在地、住所地或者所在单位时没有交通费的，由救助站发给乘车凭证，铁道、公路、水运等运输单位验证后准予搭乘相应的公共交通工具。救助站应当将有关情况通知受助人员的亲属及前往地的有关组织、所在单位。第十二条救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。第十三条对受助人员中的残疾人、未成年人或者其他行动不便的人，救助站应当通知其亲属或者所在单位接回；亲属或者所在单位拒不接回的，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送其亲属或者所在单位。第十四条对无法查明其亲属或者所在单位，但可以查明其户口所在地、住所地的受助残疾人、未成年人及其他行动不便的人，省内的由流入地人民政府民政部门通知流出地人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省级人民政府民政部门通知流出地省级人民政府民政部门接回，送户口所在地、住所地安置。第十五条对因年老、年幼或者残疾无法认知自己行为、无表达能力，因而无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或者住所地的，由救助站上级民政主管部门提出安置方案，报同级人民政

府给予安置。第十六条受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。未成年人及其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人离开救助站，须经救助站同意。受助人员擅自离开救助站的，视同放弃救助，救助站应当终止救助。第十七条救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。第十八条受助人员户口所在地、住所地的乡级、县级人民政府应当帮助返回的受助人员解决生产、生活困难，避免其再次外出流浪乞讨；对遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人，责令其履行抚养、赡养义务；对确实无家可归的残疾人、未成年人、老年人应当给予安置。第十九条受助人员在救助站期间应当遵纪守法，不得辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员，不得破坏救助设施，不得毁坏、盗窃公私财物，不得无理取闹、扰乱救助工作秩序。对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理。第二十条救助站应当建立健全岗位责任制、安全责任制、工作人员行为规范等规章制度，实行规范化管理。救助站应当将受助人员入站、离站、获得救助等情况如实记载，制作档案妥善保管。第二十一条救助站及其工作人员应当严格遵守《救助管理办法》第十条、第十四条第二款规定。对违反规定的，由该救助站的上级民政主管部门责令改正；情节较重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二十二条县级以上地方人民政府民政部门应当加强对救助站的领导和监督管理，履行以下职责：监督救助站落实救助措施和规章制度；指导检查救助工作情况；对救助站工作人员进行教育、培训；调查、处理救助站及其工作人员违法违纪问题；帮助救助站解决困难，提供工作条件。第二十三条救助站的上级民政主管部门不及时受理救助对象举报，不及时责令救助站履行职责，或者对应当安置的受助人员不报请当地人民政府予以安置的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。第二十四条本实施细则自2003年8月1日起施行。

城市乞讨问题的管理措施 第8篇

根据威廉·N·邓恩的公共政策系统理论，本文试图从三个方面系统阐述应对新形势下城市流浪乞讨问题的对策。

一、加强《救助管理办法》的立法及配套法律建设

(一)适当放宽救助对象的条件。如外出偶遇突发事件的危难群众，应当列为救助对象，这样可以使救助站起到既救贫也救急的作用，更能彰显政府的温暖。

(二)对接送受助人员的责任与费用问题，应做进一步明确。如果受助人员、亲属或监护人能接的，其费用由亲属或监护人承担；亲属和监护人没有能力接的，由流出地的相应民政部门前来接人。费用按本省规定执行；如果流出地相应民政部门不能前来接人，流入地民政部门可派人将受助人员护送回流出地省级民政部门，受助人员返程费用和护送民政部门人员发生的往返差旅费用，全部由流出地省级民政部门承担。

(三)要加强检查落实，督促各地加紧协调，尽快建立完善由民政、公安、城管、财政、卫生、交通等部门各司其职、互相支持、协调一致的工作机制，落实经费渠道和危重病人救治指定医院，使救助工作步入规范化轨道。

(四)对影响城市环境的、以乞讨为生财之道的各种流浪乞讨现象以及流浪乞讨人员中的各种违法行为，政府相关职能部门应尽快建立完善配套的法律法规。便于公安、城管等部门管理、打击和取缔。

(五)对在城市流浪乞讨的精神病人和痴呆傻人员，由公安部门负责分别送往事业拨款的精神病院、敬老院和儿童福利院，并不得拒收。对不抚养老年人、未成年人的，分别由公安、民政等管理部门协助，交由法律援助中心代为起诉，由法定责任的抚养人承担对被抚养人的义务。

(六)应加快立法步骤，制定一部《社会救助法》。迄今为止，中央政府还没有颁布一部全面规范社会救助的条例，全国人大及其常委会更是没有颁行有关社会救助的专门法律。实践中所依据的有关社会救助的规范性文件又散见于各个行政规章及行政政策中，缺乏系统的指导作用。立法机关待条件成熟时，应尽可能地颁布一部名为《社会救助法》的法律，以规范全国的社会救助工作，真正做到有法可依。

二、建立健全杜会救助体系

(一)构建城乡一体化的社会保障制度

参照城市社会保险制度，逐步建立和发展农村养老、医疗等社会保险制度，使整个社会的所有公民都能享受到社会进步带来的福祉；建立和完善居民最低生活保障制度，努力降低贫困人口数量；建立和完善妇女、儿童、老人福利制度和残疾人福利制度，推进社会福利进程，逐步将社会保险网络覆盖到整个城镇居民。

(二)改革灾害应急救助制度

在城市流浪乞讨人员中，有相当一部分是因为遭受各类灾害致贫后外出流浪乞讨的，因此必须高度重视改革和完善灾害应急救助制度。首先，要建立救灾工作分级管理、救灾资金分级负担、救灾经费专户管理的救灾工作管理体制；其次，要努力形成科学的监测评估、有力的综合协调、广泛的社会参与、较强的救助能力为主要内容的灾害应急救助工作体系；再次，要逐步建立比较完备的减灾救灾法律法规体系，加快减灾立法进程。同时按照国家的减灾规划，编制各省、自治区、直辖市的综合减灾规划，做到防、抗、救相结合，以防灾减灾为主。

(三)加大扶贫开发力度

一是以整村推进扶贫和移民搬迁扶贫为平台，打造社会主义新农村。整村推进扶贫即强化贫困地区的基础设施建设，而移民搬迁扶贫则是从根本上彻底改变贫困群众的生存发展环境，解决深山区、库区、地质灾害区贫困群众的温饱问题的重要途径。二是以产业化扶贫为重点，加快贫困地区现代农业的发展步伐。一方面贫困地区应继续把发展种养业作为扶贫开发的重点，另一方面贫困地区应积极推进当地农业产业化经营，形成有特色的区域性主导产业。三是以劳动力转移及技术培训为手段，切实提高贫困群众的素质。重点在发达地区和省内工业园区建立稳定的劳力接收基地，使贫困地区的剩余劳力能够顺利转移。有条件的进城务工农民甚至可转变为城镇居民。

(四)建立健全杜会救助服务网络

一般说来，社会救助网络主要由贫困监测网络、救助管理网络和配套服务网络三个部分组成。贫困监测网络的功能主要在于能够预知贫困发生、反映贫困现状、提供救助状况及其效果。救助管理网络的建设则要通过加强基层力量，充分利用现代科技，改进工作方式和管理方式来完善。配套服务网络则是前两个网络的补充，如老年人、残疾人、孤残儿童服务网络和优抚安置服务网络、婚丧服务网络等。通过将分散的服务实体与落实各项救助制度相联结，并建立一套切实可行的运行机制。形成较为完善的服务网络。

三、政府主导、社会辅助的综合治理模式

(一)发挥政府的主导作用

1.扩大救助管理政策的公众认知度

一是通过热线答复，印发宣传资料、提案汇报等形式，积极宣传《救助管理办法》，使各级党组织、广大市民逐步了解适合给予救助的条件、对象、服务内容，让各界力量联手起来支持并参与到救助工作中来。二是救助工作人员岗位前移，经常走上街头，对市区的流浪乞讨人员的流浪乞讨人员进行主动寻访，为他们提供食品、衣物，劝导他们到救助站接受救助。三是完善救助咨询和监督网络，在位于市中心的社区设立救助咨询点，为流浪乞讨人员提供印有救助站方位图、地址和联系电话的救助引导卡。四是创新宣传手段，发挥舆论的导向功能，营造良好氛围。救助管理站工作人员通过电视访谈、专题报道、对救助实例进行全程追踪报道等方式介绍救助管理工作职能，大力宣传救助管理工作，扩大社会影响。

2.分类救助城市流浪乞讨人员

①救助管理的主要对象应该是在人口流动(主要是从农村或外地流向城市)的过程中因为遭遇不测事件，在生活无着的情况下，自愿向救助站求助的任何中华人民共和国公民。这部分人应得到及时、全面的救助。②对于流落街头的精神病人、老年痴呆症患者等无行为能力的公民，以及离家出走的无完全行为能力的儿童，应该用“善意的强制”使他们得到救助。③对职业乞讨者要加强流出户籍所在地的安置工作'开辟、提供就业机会和岗位。④对于利用老年人、残疾人、少年儿童进行乞讨或者以乞讨为掩护进行违法犯罪活动的则需依法严惩。

3.加强部门合作，协调救助，通力管理

民政部门作为救助制度的执法主体，具体负责城市流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督；公安、城管部门在执行职务时发现流浪乞讨人员的，有告知、引导、护送的义务；城管部门在履行城市环境管理的职责时，有权对流浪乞讨人员进行管理，在有地方政府规章和规定的前提下，对限制乞讨区域的流浪乞讨人员予以劝诫、限制。同时，公安部门对城市流浪乞讨中的违法犯罪行为行使治安管理权限和刑事

侦查权限；卫生医疗机构对突发急病的受助人员有救治义务；交通、铁道部门应当对返回户口所在地、住所地的受助人员凭救助站发给的车船凭证准予搭乘相应的公共交通工具；财政部门要将救助经费列入每年预算，加大政府救助资金投入和管理力度，建立稳定增长的救助资金筹措机制；审计部门有必要对救助工作进行审计监督，督促救助工作公正透明。

在各部门的职责和义务中，民政部门的职责无疑是最主要的。因此有必要加强不同地区政府的民政部门间的交流与协作，以推动救助工作的最终落实。要加强民政救助信息网络建设，加快信息网络的数据采集、录入及软件开发调试等工作，建立一个功能齐全、覆盖面广、信息共享度高、规范透明的民政救助信息网络，实现救助信息、资源共享，提高工作效率和救助效能。其最终城市流浪乞讨人员的安置问题，还要结合民政部门的相关法律、法规，因此。民政部门内部机构间也要加强沟通与协作，增强履职能力。

4.增进社会的辅助救助

(1)大力推进社会化救助

一方面建立救助管理站、区市县、街道(乡镇)和社区村四级救助管理社会化工作网络，充分发挥基层组织和社区在城市流浪乞讨人员救助上的作用。另一方面，成立救助城市流浪乞讨人员的公益性民间组织。公益性民间组织以社会弱势群体为服务对象，组织义工和专业社会工作者帮助弱势群体，反映他们的需求，帮助他们解决实际困难，承接了在经济转型过程中政府部门和企事业单位转移出来的部分职能，可协调政府、市场与老百姓之间的关系。在提供社会服务、满足社会需求等方面，则通过自律、志愿服务等予以实现。

通过上述对社会参与力量的整合，使其成为救助管理队伍的有效补充：一是解决了街头劝导救助不及时、不到位的问题；二是填补了节假日、早晚间等救助时间上的“空白”以及街头巷尾、山洞偏厦等纠正空间上的“盲点”；三是解决了宣传不到位的问题。有助于市民了解救助政策，提高他们甄别真假乞丐的鉴别力；四是发挥一线基层部门管理优势，对辖区内外流浪乞讨人员及本辖区内易流浪、走失人员和问题家庭实行群助群治。

(二)探索安置流浪乞讨人员的就业问题