关于集体土地流转机制的探讨

关于集体土地流转机制的探讨（精选6篇）

关于集体土地流转机制的探讨 第1篇

关于集体土地流转机制的探讨

深山野老泉

一、土地利用机制的发展简史

近期关于土地制度创新的探讨成为热门话题。其实有史记载以来，关于土地制度的探讨就没有停止过，古代是奴隶主、封建地主及权势阶层拥有土地，广大人民成为农奴，从“普天之下，莫非王土”就能知道，土地是受君王及权贵们支配的。近现代以“土地问题”与“乡村建设问题”为主题的“三农”问题自晚清开始，一直受到学界及社会活动家们的重视，形成了成熟的学术派系及社会派系，其中代表人物有社会学派（如孙中山、毛泽东等），学术派（如梁漱溟、费孝通等）。早期对土地问题的探讨为的是农村如何摆脱贫穷落后，而当今是为了建设更加美好的新农村新城镇，解决好新三农问题及城乡一体化问题。

土地资源基本是限量资源，在人口增长的前提下，一方面要确保粮食供应安全需要大量的耕地资源；另一方面，还需要供给人们生活生存的建设用地资源。在人地矛盾的越发紧张的趋势下，利用现代技术运用于农业生产中，才能满足人们现今的生活水平，并要满足不断提高的需要。

二、土地利用流转机制的创新

十年前写过关于土地制度创新的文章，谈的重点是耕地怎么流转，为农业（种植业）发展作探讨。现在重要的问题如何高效利用好宝贵的土地资源，特别是面临后工业化时代的资源与环境等方面的多重压力，如何高效利用好土地资源，尤显重要。

在现在制度下，我国土地制度只有集体所有制及国家所有制，即农村土地为集体所有，城市土地为国家所有。无论是集体所有还是国家所有，对土地利用的前提都要严格管制，并要求高效，还要做到环保安全。

关于土地流转，于城市土地（国有土地）而言，大中城市土地利用基本上已饱和，很难有新增建设用地，其土地利用机制也非常成熟。这里主要探讨集体土地的流转，特别是集体土地中的建设用地（其中宅居地）的流转是大有作为的。那么集体土地怎么流转才会带动农村与城镇化的双赢呢？

1、集体土地中的农用地流转

集体土地流转主要包括集体土地中的农用地流转及宅居地流转。依据现有制度及政策，农用地流转还是受到一定限制，因为流转后的所有权不能变更（除目前正在进行的少数大中城市周边的农用地可流转为城市土地外），流转的稳定性难以保障，因为流转的是承包经营权，由农户出让使用权而来，没有长期的稳定性作保障，经营者对未来没有足够的信心，影响其投入的积极性。甚至有可能产生参与流转的农户中途退出或流转承包方流转后无力经营等现象。

按土地资源的稀缺性及重要性，农用地流转确实也需要受到严格的限制，也就是说只能是在农用地之内流转，且要有资格准入条件，须有劳动力与物质实力作为基本申请条件。还要有相应的承诺，流转之后承包经营户不得随意改变土地利用性质，农用地必须只用于农业生产，不得用为林地或其他别的用途，确保土地不受污染，不被破坏。为确保我国粮食及环境安全，现有农用地不能流转为建设用地。

在这些原则的前提下，鼓励农用地流转，让愿意种地的好手或新职业农民来种地，形成一定的规模种植，使农用地资源不被撂荒，效益提高，经营人能从农业生产中获得较好的甚至是高于全社会平均水平的收入。具体流转方式现在全国有许多可供参与的例子，特别是一些大中城市周边做的非常成功（如上海的一些区的农用流转，统一流转，统一管理，统一标准经营，统一产品销售等）。一些系政府主导型，一些系合作社导型，还有一些系个体新农民主导型或企业主导型。具体的运用办法采取专业协会、专业合作社、股份合作及股份投包。

2、集体土地中的宅居地流转

集体所有的宅居地流转观目前的现实需求及可行性其实大有可为。笔者认为，为了解决好大量的空心村土地浪费，而城镇化建设又需要土地，可以采用这两者直接挂钩，也符合土地占补平衡的原则。即城镇化所需要的土地指标与周边的空心村的宅基地直接优先挂钩，只要周边村乡县市范围内及至周边邻省市县范围内有空心村宅基地有空置的，必须合理流转这些空宅基地，并结合一户一宅基地政策结合，在全国推广。对于出让空闲宅基地的所有权集体及个体给予政策性补偿或把空心村的改造统筹于城镇化之中，补偿来源由城镇化需用地单位或企业提供，或城镇化用地单位直接负责对空心村的改造。只要周边一定范围内还有空心村宅基地空置的，就不再批新的城镇化建设用地。这一方法既可提高全国土地利用率，又可节约大量宝贵的农用地资源，还可解决好空心村问题，又能解决好城镇1 1侯满平.我国当前农村土地制度创新模式探讨.地理与地理信息科学，2003

一体化的问题。对于没有可利用的空心村宅基地而要城镇化的地方，也须综合考虑村庄改造，把城镇化与村庄改造相结合，以免造空城无人居住。与此同时，按已出台的相关政策规定，全国核定集体用地中的宅基地用量，对于超标严重的宅基地用户给予纠正或缴纳超标用地费，以效公平。

如若真正做好了集体宅居地的流转，按目前有关粗略估计，可以不新征用任何农用地，就能满足城镇化建设用地需要，关键在于怎么执行，执行的力度如何。这是一个复杂的问题，涉及到城乡一体化建设的系统问题，需要做大量细致的工作，要有政策的大力宣传，又要有良好的沟通。只有理顺了，现实做起来才会更合理些，才会得到更多的支持。

关于集体土地流转机制的探讨 第2篇

论文提纲

一、农村土地流转的法律分析

二、农村土地流转的类型

（一）农村土地的流转

1、未承包集体的荒山、荒地的流转

2、已承包的集体荒山、荒地的流转

3、已承包的集体农业用地的流转(二)农村宅基地的流转

1、尽快完善《土地管理法》相关条款，规范宅基地使用权流转

2、完善农村宅基地产权

3、出台宅基地流转指导性政策

4、建立农村宅基地流转管理机制(三)农村建设用地的流转

1、农民宅基地使用权流转

2、乡（镇）村企业建设用地使用权流转

三、农村集体土地流转的法制管理

(一)农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营责任制的前提下进行

(二)农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则

1、土地流转要按照有关法律、法规和中央的政策进行

2、农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上

3、土地使用权的流转应当是有偿的

4、规范企事业单位城镇居民租凭农户承包地

5、加强对农户承包地使用权流转困局工作

6、农村集体建设用地的流转应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关的规定

关于农村集体土地流转问题的法律思考

内容摘要：农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在。本文从我国当前农村土地承包的现状和发展入手，从法律、法规的角度对其进行解析，并借鉴当前农村土地流转的经验，分析土地流转存在的困难，并试图对土地流转制的建立和完善度提出一些初浅的建议。

关键词： 农村 土地改革 土地流转

土地是农业生产最重要的生产资料，在我国，农村实行的是家庭联产承包责任制的基本经营制度，通过集体土地的承包以及承包的延长，稳定了土地承包关系，农民对土地投资的积极性大大提高，进一步加快了我国农村生产力的向前发展。与此同时，随着我国城乡产业的发展和城市化进程的加快，农村剩余劳动力大范围的转移，农村集体土地在不同主体之间开始转移，通过农村集体土地的流转，提高了土地资源的利用率和出产率，带动了农村土地市场的发肓和农村经济的更快发展。但是，由于我国大部分地区农村土地市场处于发展初期，农村集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题不容忽视，如土地流转的自发性、无序性，流转交易程序混乱，一些地区在推行农村集体土地流转里，违背农民意愿，损害农民利益，甚至随意改变土地的农业用地用途，相关权利主体权益时常得不到保障，流转形式不规范，制约因素众多造成流转不畅等．这些问题如果不及时采取有效措施加以解决，不但不利于农村土地资源的优化配置和农村集体土地流转市场的正常建立、培育，而且也将影响我国农村土地家庭承包责任的稳定和实施。因此，农村集体土也流转既需要加强管理，更需要法律保障，使农村集体土地流转市场健康发展。本文试图从分析农村集体土地流转的类型和具体形式，探讨如何加强农村集体土地流转的管理，使之走上法制的轨道。

一、农村土地流转的法律解析

土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。第二十六条第二款规定：“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循几个方面：一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限。四是受让方须有农业经营能力。五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

第三十四条规定了土地承包经营权流转的主体是承包方。第三十五条规定了发包方在合同期间所应遵守的义务。第三十六条规定了土地承包经营流转的收益归承包方所有。第三十七条规定当事人双方应当签订流转书面合同，并对合同所应包含的七个格式条款做了归纳。第三十八条流转的登记制度。第三十九条、第四十条、第四十一条分别规定了承包关系不变、互耕和承包关系发生变更的情形。尤其值得注意的是第四十二条“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这一条明确表明，农业生产方式的变化，规模化生

产将走上一条合法的途径。第四十三条“承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权依法流转时有权获得相应的补偿。”则旨在鼓励农民能够放心对土地加以投入，从而即便在转让时也能得到相应的回报。

2005年1月19日农业部颁发《农村土地承包经营权流转管理办法》，于2005年3月1日起正式实施。《农村土地承包经营权流转管理办法》以《农村土地承包法》为根据，围绕尊重和保障农民的土地承包经营自主权，土地流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理等5个方面进行规范。

2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。

国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。

二、农村集体土地流转的类型(一)农村土地的流转

1、未承包集体的荒山、荒地的流转

指本村农户未承包的集体荒山、荒地，由本村村民委员会发包给本村个别农户或本村以外的人员进行农业开发的。

2、已承包的集体荒山、荒地的流转

指农户承包本村的集体荒山、荒地后长期无力开发、经营，又将其转包给本村各本村以外有能力开发经营的农户或其它人员进行农业开发的。

3、已承包的集体农业用地的流转

由于年青劳动力的外出打工或者其它原因，土地承包户无力全部或部分经营其承包的农业用地，如耕地、园地、林地、牧草地和水产用地等，将其转包给本村或本村以外有能力继续经营的农户或其它人员。

(二)农村宅基地的流转

长期以来，宅基地所有权归集体，使用权归个人，《土地管理法》明确规定：农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。由于《土地管理法》对农民宅基地使用权的描述比较模糊，应该怎样行使宅基地使用权没有明确规定。《决定》出台后，明确了“要加强土地承包经营流转管理和服务，要依法保障农民宅基地用益物权”。如果农民在充分满足居住权的条件下，可以通过使用权的出租、转让等形式进行流转，必将对现行宅基地管理机制是一次革新。宅基地使用权流转，可以从四方面进行探索。

1、尽快完善《土地管理法》相关条款，规范宅基地使用权流转

2、完善农村宅基地产权

通过开展农村宅基地权属调查，摸清底子，给符合条件的予以确权、颁证，完善农村宅基地地籍档案，为宅基地流转打好基础。

3、出台宅基地流转指导性政策

明确宅基地流转的条件、范围、形式、年限等，并制定严格的流转程序和管理办法，规范宅基地流转。

4、建立农村宅基地流转管理机制 按照“政府主导、部门管理、集体参与、农户收益”的原则，国土资源管理部门要直接指导、规范和督查宅基地流转工作，镇、村要建立配套的服务机构，确保宅基地流转依法、规范进行。

(三)农村建设用地的流转

近几年来，集体土地市场发展迅速，农村集体建设用地使用权交易活跃，在沿海经济发达地区已具备相当规模，在贵州省城乡结合部、县城和乡（镇）政府所在地这种地方流转也是司空见惯。主要表现为：

1、农民宅基地使用权流转

宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而出现，既涉及集体组织，也涉及个别农民及其土地使用者，其形式主要有转让和出租等，宅基地使用权流转的主要原因为：一是一户二宅转让；

二是原有宅基地超占较多，将其中超占部分转让；三是用以换取城镇中心地段商品房；四是已进城农户转让其在农村的宅基地使用权。宅基地出租主要是在城郊合部将房屋出租给人居住，或者将路边的房屋出租用于商业。

2、乡（镇）村企业建设用地使用权流转

对转制的乡（镇）村企业建设用地使用权流转主要有以下几种形式：一是对转制的乡（镇）村企业用地不予评估作价，使个体私营企业有偿使用集体土地。乡（镇）村企业改革主要采取企业出售的办法，且基本上是出售给个人。二是一些乡镇政府在乡镇改制时，擅自以出让方式处置集体土地使用权。一些农村集体经济组织借鉴城市土地出让的做法，以土地所有者的身份，将农村集体土地所有权出让给土地使用者，收取相应的出让金，并规定一定的使用年限甚至无使用期限限制。三是转让乡（镇）村企业建设用地使用权。转让的形式包括在集体土地上兴建厂房后转让及企业间私下变相转让等。前一种情况多发生在城郊结合部，后一种情形包括乡（镇）政府转让、或征用后转让和企业为牟取暴利转让等多种形式。四是出租乡（镇）村企业建设用地使用权。有以厂房形式出租的，也有直接出租土地使用权的。五是以地入股兴办联营企业。这些地方的农民集体，通过这种形式壮在农村集体经济，解决村民劳力出路，或直接收取入股的土地收益。六是名为入股，实为出租。如一些私营企业，村与企业签订的合同是土地入股，但实际是按年收取租金。七是农村集体建设用地抵押。目前，农村集体建设用地抵押主要用于融资过程中的信用担保。既有单独的土地抵押，又有连同房产的抵押。

三、农村集体土地流转的法制管理

《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。集体土地的自发流转，多数还是促进了当发的经济发展，对农村农业和农民都有好处。但农村集体土地自发流转，如果不加以引导，就不

利于土地市场的有效运行，也不利于耕地保护这一基本国策的落实，同时，造成土地收益的不公，损害农民的利益，引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。这些，对“三个代表”重要思想的落实和可持续的土地利用都是不利的。因此，必须强化农村集体用地的管理，制定相应的政策法规，避害趋利，把农村集体建设用地交易行为纳入法制的轨道，使之成为我国土地市场体系的有机组成部分。

(一)农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营责任制的前提下进行

以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，确保这一制度的长期稳定，是土地使用权流转的基本前提。

(二)农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则

1、土地流转要按照有关法律、法规和中央的政策进行 在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，不准收回农户的承包地搞招标承包；不准将农户的承包地收回抵顶欠款；不准借土地流转改变土地所有权和农业用途；流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期限。

2、农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上 土地流转的主体是农户，在承包期间，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包的土地是否需要流转和流转形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租凭农户的承包地再进行转租玫发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应矛制止。

3、土地使用权的流转应当是有偿的

农户的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流转的转包费、转让费和租金等流转土地的收益。土地流转的收益应当由农户与受让方或承租方协商确定并归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。

4、规范企事业单位城镇居民租凭农户承包地 农村土地流转应当主要在农户间进行，中央不提倡工商企业和城镇居民随意到农村长时间、大面积租凭和经营农户承包地。工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果城建需要建立种苗繁育、示范推广基地，也可以小范围农户租凭承包地。外商除农业生产、加工企业或农业科研推广单位，其它企业和单位不准租凭经营农户承包地；已经租凭承包地的，要进行清理规范。

5、加强对农户承包地使用权流转困局工作

（1）土地问题是农村和农村工作的核心，是农村稳定的基础。地方各级党委和政府要正确引导和规范农村土地流转工作，保护农民的长远利益。

（2）地方各级政府的农业行政主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作，要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握动态；指导农村土地流转合同订立，及时办理困土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证；建立流转合同档案，妥善调解的处理土地流转纠纷。

（3）土地管理部门要加强对农村土地征占用的管理，防止以土地流转为名，擅自改变土地农业用途。

6、农村集体建设用地的流转应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关的规定

在经过县有人民政府批准后，由同级土地管理部门办理土地使用权流转手续，进行土地使用要变更登记；土地流转过程中，如果涉及土地用途的改变，必须符合乡镇土地利用总体规划规定的土地利用方向，不破坏环境，不损坏土地。

参考文献

［1］ 朱明芬著《递进式推进农村土地改革》，转自《甘肃行政学院学报》2008年第6期，P67-71。

［2］ 林浩滨，何亦名著《农村土地流转问题初探》，载自《农村展望》，2003年9期，P15-16。

［3］ 叶檀《新土地改革 决定中国农村未来》 来源: 北京青年报2009-11-23。

［4］ 尹娟燕著《论我国农村土地改革存在的问题及其完善——兼评农村土地的私有化》，转自《财经界》2008年5期，P155-156。

［5］ 班婵著《浅谈当前农村土地流转问题》，载自《农村经营管理》2004年12期，P42-43。

［6］ 王满富著《浅析农村土地流转问题》，载自《前沿》2003年第8期，P59-61。

［7］ 安海岗著《关于我国农村土地流转问题的思考》，载自《资源与产业》第9卷第1期，2007年2月。

［8］ 何晓丽著《我国农村土地承包经营权流转制度探析》，载自中国论文下载中心。

［9］ 黄建水，栗丽著《中国农村土地流转问题的法律思考》，载自《政法论坛》2001年第6期。

关于集体土地流转机制的探讨 第3篇

根据党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》的基本精神提出, 建设有中国特色社会主义新农村, 到2020年, 农民的人均收入比2008年翻一番, 绝对贫困现象基本消除, 这是实现建设小康社会奋斗目标的新要求。《决定》同时指出, 农村经济体制更加完善, 城乡经济社会发展一体化机制基本建立, 现代化农业建设取得显著进展, 农业综合生产能力显著提高。今后要把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村, 并确立了农村改革发展的具体目标。特别强调, 在新的形式下, 用法律的形式规范农村土地流转的有序进程, 使之更加有利于农村现代化经济建设。

土地是农业的基本要素, 党的十一届三中全会制定的土地承包制, 是农村改革的重大措施, 改变了原来的集体劳动、集体管理、吃大锅饭、绝对平均的分配方式, 在很大程度上调动了农民生产劳动的积极性。随着农村改革深入发展, 解放了农村的劳动力, 大批农民工进入城市, 不仅加速了工业化进程, 也促进了农村现代化建设。土地流转的出现, 正是现代化经济建设高速发展的必然过程。只有建立相应的适合于土地流转的法治环境, 才能使土地流转合理、合法、有序。因为早期实行集体所有制的土地承包责任制, 没有更多的土地流转的形式发生和需求, 也就不会产生相关的法律、法规。一切法律、法规的产生皆来自社会发展的实际需要, 两千多年前的《淮南子》指出:“法生于义, 义生于众适, 众适合于人心”;“法者非天坠, 非地生, 发于人间而反以自正。”[1]事实就是如此, 一切法律的需求来自于社会实践, 又反过来作用于实践, 关于土地流转的法律、法规, 也只能是从社会实践的需求中产生, 又用于维护土地流转的有序与合理, 这是科学的结论。

二、农村集体土地流转的实体法律保障机制

根据我国土地法第10条、第14四条、第15条等的相关规定, 确定了农村土地集体所有权的法定概念。但是, 从现实来看农村集体一词大致可以有三种范围, 一是村农民集体;二是村内两个以上农村经济集体组织;三是乡镇农民集体。显然这是三个不同级别的又不相统属的集体概念, 至少表现在集体所有权的土地方面是三种集体形式, 即具有“村内两个以上集体”成员资格, 还能够具有“村集体”成员资格和同时具有乡镇集体成员资格。

从我国《物权法》第60条 (1) 规定可以看出, 这三种集体经济组织的土地所有权的归属并不能相互统辖, 即村集体、村内两个以上集体、乡镇集体, 三者的集体所有的土地, 各有归属, 分别代表了三个 (或三块) 不同范围的土地。因此, 集体成员资格的集体范围也不相同[2]。

(一) 关于取得集体所有制土地所有权的集体成员资格的法律规定

集体所有权土地的集体成员资格的获得, 从法律上主要有两种途径, 一是具有血缘关系的生育, 人口生育自然取得集体成员的资格;二是经过法律程序的领养和结婚。其他方式如赠与关系则不能取得农村集体成员资格。另一种变通的取得该土地部分使用权的方式是经过2/3以上村民或者村民代表同意, 可以有偿获得一定时限承包、承租或者转让使用的权利, 这在用益物权中具有相关的规定。但是, 从法律上讲, 承租人、承包人、受让人等一但具有该土地的占有、经营、收益等权利, 有可能成为“永久性”用益物权, 那么, 取得该集体所有权土地属于集体成员以外的人, 他对该土地的使用权不再发生流转, 就可以成为永久性用益物权的持有者。

(二) 农村集体土地的实体权利

1. 根据法律规定, 出现自动取得土地的用益物权的条件

(1) 婚姻。无论男女, 只要合法成为土地承包责任制家庭的成员之一, 尽管他 (她) 并不具备本集体所有土地成员资格, 无论他 (她) 有无集体户籍, 只要该户所承包土地仍在承包期内, 就自然具备了该户对所承包土地的占有、经营、收益权; (2) 收养关系的合法成立; (3) 合法的土地流转获得的该土地的用益物权。可见, 土地用益物权是可以无限制的重叠拥有和获得, 从本质上不同于初始阶段的土地承包到户的土地承包制。

2. 土地用益物权具有可继承性

土地承包责任制是按农户为单位, 以每户人数为基本单位的承包制度。《物权法》第117条规定, 用益物权人对他人所有的不动产或者动产, 依法享有占有、使用和收益的权利。但是, 该农户具体行使占有权的人, 一般为该农户户主或当家人。户主与当家人的本质不同, 习惯上, 户主指家中长辈, 而当家人则不一定是长辈。两者在法律上所处的地位是不同的, 在土地承包期内, 户主与当家人的继承地位也是不同的。在当前农村土地承包责任制的状况下, 每户成员的死亡或者身份变动, 均可以形成互相继承的平等权利。当发生土地流转时, 该户的权利主张不因户主或当家人的变更而发生变化。

3. 土地用益物权具有可转让性

在以每户为单位的土地承包责任制时, 丧失土地所有权集体成员资格, 有时并不能使已经承包而且尚未完成一个承包期的土地承包权丧失, 一农户于承包责任制实施之际, 如为6口人之家, 每人应承包该集体土地一亩, 期限为30年或更久。那么, 承包责任生效以后, 发生人员变化, 该6口之家死亡1人, 其土地承包期未满, 该户原承包6亩土地数并不发生改变。一人或几个集体所有权的成员资格的变化, 其用益物权的资格仍然在该家庭 (户) , 直至该土地承包期完成。

(三) 农村集体成员资格的丧失

《物权法》第59条规定, 农民集体所有的不动产和动产属于集体成员集体所有的原则, 农民集体所有权的土地为集体成员集体所有的概念, 随其集体所有权集体成员资格的丧失, 也同时丧失了对该物权的集体所有权的资格。根据法律规定, 农民遇有下列情况之一时, 丧失农村集体成员资格:

1. 死亡;

2.婚姻、收养等属于法律程序允许的长久或终身脱离该集体时;3.该集体土地全部丧失;4.该集体成员全部永久性迁移;5.经过法定的转让程序之后。

以上诸改变, 使集体所有权的两个基本要素之一或全部发生缺失, 所以, 集体所有权成员资格也随之丧失。但农村土地流转在下列情况下, 用益物权合法存在, 即集体所有权的土地的承包权不伴随集体成员资格的存在与消失而消失。

1.升学、参加工作 (如公务员等) ;2.服刑;3.农民进城创业, 经商, 办实业等;4.参军;5.脱离本集体并从事本集体以外的农村有偿承包土地的耕作、占有、收益;6.从事国有土地的开发利用;7.丧失劳动能力;8.其他原因脱离本集体的不定期因素。

三、农村集体土地流转相关的程序法律保障机制

1999年1月施行的《中华人民共和国土地法》第二章规定了土地所有权和使用权, 其中第8条规定:“城市市区的土地属于国家所有, 农村和城市郊区的土地, 除非法律规定属于国家所有的以外, 属于农村集体所有, 宅基地、自留地属于农民集体所有。”

我国的土地所有权分为两种, 国家所有和农村集体所有。所以, 农民和城市居民使用的任何土地, 从法律上讲, 均为使用权, 而非所有权。使用权的获得, 必须经过法律程序。即对国有土地, 须经国家相关法律程序批准, 对农村集体的所有的土地, 必须经过集体所有土地的集体成员通过并报上级批准。这一结论, 是从法律概念作出的。《土地法》第9条 (1) 、第10条 (2) 分别作出了具体规定。从规定可以看出, 农村土地流转, 是指农村集体所有的土地使用权的流转。《物权法》对此作出了更加明确的解释和规定, 《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员所有。”从法律规定中可以理解为, 集体所有制的所有权为集体成员平等占有, 不记年龄、性别、地位、财产、阶级以及加入本集体时间的长短, 贡献大小等等。而仅有的, 也是必须的条件, 就是户籍的地域状况, 一个人只要出生在农村某一自然村的农户家庭, 又与该农户具有直接的血缘关系, 就自然取得了其父母所在地域的农村集体所有制的集体成员资格。但是, 本集体以外的成员, 想加入本集体, 从而享有该集体成员的所有权的平均权利, 就必须经过相应的法律程序, 如婚娶、收养关系, 以及其他法律程序等等。

我国农村土地流转所涉及的法律问题, 一是集体所有权成员资格问题;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建设用地。这两条是基本原则。流转涉及本集体成员以外的人员欲承包或承租集体的土地, 《土地法》中规定必须经村委会会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。

四、目前我国农村集体土地流转过程中存在的法律问题及其解决路径

从当前相关法律框架下的土地流转现状可以发现, 土地承包责任制的承包期的长短, 直接关系到农村社会的稳定发展。30年不变, 甚至70年或永久不变 (这里讲的是用益物权而非所有权) , 土地的所有权与用益物权有本质上的区别, 所有权是主权, 即拥有该物的主管物权, 是该物的归属, 所有权的性质与社会经济体制有关。

农村土地流转, 是集体所有制的土地的用益物权的改变, 从根本上不会损害该集体所有权的集体成员的利益, 而集体成员资格的取得是以自然的地域条件为基础的时限性所决定的, 而取得其用益物权的资格与所有权集体成员资格相同。但是, 与所有权不同的是用益物权可以经过2/3以上村民或村民代表的同意, 即有偿的获得以转包、转租等方式的该土地的用益物权, 使用年限为该承包期以内, 如果承包期无限制延长, 即属于永久性, 那么, 该土地用益物权即为永久性的属于非本集体成员所有。实质上, 该土地转包、转租或受让者即成为该土地集体成员。随着工业化、城镇化和农村现代化的快速发展, 将有一半甚至更多的原农村人口转入城市, 就可能发生大量的土地流转, 该集体所有权土地的集体成员也将发生变化, 甚至可能成为某几个或仅一家一户所有, 是否仍为原集体成员已无法预定。因为土地的现代化设施以及标准化生产模式的建设, 长期性的或永久性的占有、经营、收益是相关设施投资的基础。土地用益物权的长期性、永久性, 将有利于现代农业的发展, 也是城镇一体化经济建设的需要。

集体所有土地用益物权的获得者, 在土地承包期无限制的延长之后, 其用益物权也随之延长。只有出现下列情况下, 在自愿的基础上, 才能丧失永久性的用益物权。一是死亡;二是转让。

转让非转包、转租、合作入股等性质, 转让是土地承包经营权的转让, 是承包人、发包人的土地承包关系的终止。转让者也不再享有该土地承包经营权, 实质上该集体土地所有权的集体成员资格也随之消失。所以转让者应具备以下条件, 才能够通过法律程序。

1.转让人具有稳定的非农业职业收入;2.自愿;3.合法[2]260。

非农业职业收入稳定, 是指其收入来源非农业基本稳定, 如公务员身份等状态下。才可以具备转让土地承包权的条件, 这正是为保障农民生活的基本利益出发。即承包人失去生活保障之后, 能够保障其生活来源。因此, 必须取得发包方的批准, 才能解除原承包人的土地承包关系的资格。由此可以看出, 《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定, 有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准, 不得将承包地用于非农建设。”正是根据此规定, 转包出租等不发生权利主体的更换, 原有的土地发包承包关系不发生变化, 即承包人仍享有原来的土地承包经营权。所以, 在法律上规定, 转让所承包的土地经营权, 必须有变更登记过程。

由于城乡经济社会一体化体制建设, 农民转入城镇后, 并具备了相对稳定的非农业职业的经济收入, 身份与城市居民同等, 当其对原有土地的用益物权进行流转时, 毫无疑问的取得一份该土地用益物权流转产生的经济利益, 这一过程是法定的合法程序。但是, 与原来的城镇居民包括工人等非农业人口相比, 具有明显不同, 与留在农村仍以农业为生活来源的农民相比, 也具有明显的优势。维护用益物权的同时, 却出现了不平等而合法的现象。

2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集体成员承包等方式获取农村承包经营权, 有可能在城镇化、工业化、农业现代化进程中导致集体成员资格的集体丧失, 最终使该集体所有的土地, 被一位或几位承包者占有全部的用益物权。当承包期无限制延长时, 造成该土地占有、收益的高度集中。从而导致土地资源被少数人控制的现象而使更多的农民失去基本生活保障, 增加社会的负担。

尤其抵押权的使用, 也使农村集体所有制土地的使用权发生复杂的归属变化, 因为抵押权仍为有诸多不确定因素。[2]349

关于农村集体、村内两个以上集体、乡镇集体三个农民集体经济组织的集体土地所有权, 在土地流转过程中也出现集体成员资格的归属问题, 不仅是用益物权的归属。对这种集体所有权的土地归属有两种情况, 一种是在国家实施农村土地承包制, 承包到户的时期, 村民集体所有制的土地按村民人口平均分配, 然后以户人口数为计算标准, 将全村土地全部承包到户, 在本届承包完成之后, 各户人口数的变动, 不再受承包土地计算的影响, 即承包程序过程规定的时间为计算人口的截止日期, 过此日期, 各户均遵守“增人不增地, 减人不减地”的原则, 直至本届承包期30年期满, 再行承包计算人口与土地。所以, 乡镇、村、村内两个以上集体经济组织, 除了集体所有制的乡镇、村、村内该集体经济组织所办企业之外, 无集体耕地。这种完全承包的现象比较少, 其原因是, 当十一届三中全会废除人民公社、生产大队、生产队三级核算时, 人民公社改为乡镇, 生产大队改为村, 生产队改为村民小组。为了解决农民的基本生活, 而承包到户的土地是这三种集体所有权的一种方式, 正如《土地法》中规定的, 农民集体所有的土地依法属于村民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村经济组织所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理;已属于乡镇集体所有的, 由乡镇集体经济组织经营管理。除了已经承包到户部分耕地之外, 还有一部分是原于以上三种不同形式的集体用益物权, 并未承包到户, 这一部分的土地使用权 (用益物权) 为集体所有。即由该集体的代表村委会、乡镇该集体经济组织负责人及村民小组长掌控。这是第二种情况, 这一部分用益物权的流转方式, 由依法代行用益物权的方式由村民各级领导进行, 接受村民监督。

可见, 以上三种不同级别和范围的集体成员的用益物权的使用, 其法律地位是相同的。但是, 明显的不符合法律逻辑概念。所以, 这三种农民集体所有权土地的归属及其用益物权的分配、使用等从法律地位等方面, 尚需进一步完善, 对土地流转的年限规定, 也应当作出更科学的调整, 从而保障农民最基本的生活, 即对土地的用益物权的稳定。

摘要：我国农村土地流转所涉及的法律问题, 一是集体所有权成员资格问题;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建设用地。关于农村集体、村内两个以上集体、乡镇集体三个农民集体经济组织的集体土地所有权, 在土地流转过程中也出现集体成员资格的归属问题, 不仅是用益物权的归属。不同级别和范围的集体成员的用益物权的使用, 其法律地位是相同的。但是, 明显的不符合法律逻辑概念。农民集体所有权土地的归属及其用益物权的分配、使用等应从法律地位等方面进一步完善, 对土地流转的年限规定, 也应当做出更科学的调整。

关键词：集体土地所有制,土地流转,法律保障机制

参考文献

[1]王洁红译注.淮南子[M].广东:广州出版社, 2004:95.

关于集体土地流转机制的探讨 第4篇

【关键词】土地流转 土地集约、节约化

土地流转成为2014年两会热议话题，土地流转有利于更加高效、经济地利用土地资源。土地流转将促进传统小农经济向规模化、集约化、机械化的现代大农业转型。完善农村土地承包政策，引导和规范建设用地入市，完善宅基地管理，加快推进征地制度改革。

一、农村集体建设用地流转与节约集约利用的程序.标准和水平

土地流转，从严格意义上讲即农用地使用权流转。土地的流转，本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。从法律角度来理解，农民的土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权，属于一种相对独立的土地他物权，具有一般物权的独占性与排他性，即农户依法享有对承包的集体土地的排他性占有、使用、收益以及处分处置的权利。从农学角度讲，土地流转是地权中使用权的流转，不是土地所有权的流转。

（一）农村集体建设用地的流转方式

1.县城规划区内，按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩方式，通过实施土地整理，取得集体建设用地指标后所进行的集体建设用地流转。

2.集镇、建制镇中原依法取得的集体建设用地，以及符合《土地管理法》第六十三条的集体建设用地流转。但必须是符合土地利用总体规划、依法取得建设用地，并不得用于商品住宅开发。

3.农村村民依法取得的宅基地，通过房屋联建、出租等方式进行的集体建设用地流转。但农村村民出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。

（二）农村集体建设用地流转的使用范围

1.乡镇企业。乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。

2.乡（镇）村公共设施和公益事业建设。依法取得的集体建设用地，不得用于商品住宅开发。

（三）集体建设用地流转的条件。可以流转的集体建设用地，是指用于非公益性项目或经营性项目的集体建设用地。

（四）集体建设用地使用权流转的程序。集体建设用地使用权首次流转的，土地所有者应持土地所有权证、建设用地批准文件、规划许可证明材料、农村集体经济组织村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意的证明材料、土地流转合同（草签）、流转申请书以及确认交易价格的证据等有关材料，经县国土资源部门审查、并报县级人民政府批准后，由土地所有者与土地使用者签订集体建设用地使用权流转合同，按合同约定付清款项并缴纳有关费用后办理土地登记，领取集体土地使用权证书。

（五）集体建设用地使用权流转收益的分配。集体建设用地使用权首次流转时的土地收益归土地所有者，主要用于集体经济的发展、公益事业的投入、农民生活的安置补偿和社会保障，具体收益以及使用情况应当向集体经济组织成员公布接受监督。集体建设用地使用权再次流转时发生增值的，土地增值收益中10%归当地人民政府；其余90%归土地所有者和土地使用者，具体分配比例由县人民政府确定。

（六）严格执行集体建设用地使用标准。使用集体建设用地兴办企业，其投资强度、容积率、建筑系数等指标参照国家工业项目用地标准制定。乡（镇）村公共设施和公益事业建设的用地规模，参照国家、省建设项目控制指标有关规定执行。

农村村民一户只能拥有一处宅基地，严格控制超用地标准建房，宅基地面积不得超过法律确定的标准。

二、农村集体建设用地流转与节约集约利用存在的问题

（一）目前一些乡（镇）尝试的做法与国家法律、法规的冲突需要突破，仅依据《土地管理法》第六十三条规定的情形，满足不了集体建设用地流转的需要。

（二）土地管理体制不健全，导致农村集体建设用地流转无序，甚至有借新农村建设之名搭车流转之嫌，甚至占用基本农田进行新农村建设，形成新的违法建设用地，造成农村土地管理混乱。

（三）农村集体建设用地和国有建设用地产权地位不平等，其使用范围、处置方式有待于法律赋权。

（四）建设用地利用率低。长期以来，不少乡（镇）的建设基本上是走外延扩张之路，旧城区、老镇区建筑密度小，存在土地浪费现象。部分地区为片面追求招商引资目标，将土地作为招商引资的优惠条件，导致了一部分用地单位的投机行为，土地利用效率很低。

（五）农村集体建设用地流转中产权界定不清，误把农用地当作建设用地流转，或者把土地承包经营权流转与农村集体建设用地流转混为一谈。

三、农村集体建设用地流转与节约集约利用的方向

（一）进一步改进和完善法律制度。在《土地管理法》第六十三条的基础上，修改完善集体建设用地流转法律、法规制度，国家、省、市应尽快出台《农村集体建设用地流转办法》，以便指导和规范各地的流转行为。

（二）建立统一的城乡建设用地市场

要加强城乡土地市场体系建设，实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地，同价”。

（三）明确界定农村集体建设用地各种权利

目前，农民集体建设用地流转中，“集体产权”主体即农民的利益和资产收益份额在分配机制中没有体现出来，而处于“管理者”地位的农村基层组织（村、乡）却获得了大部分集体资产的收益，以致“管家成了主人”。因此，农民集体建设用地流转下一步改革的目标应该是对流转土地的产权主体、权利和利益边界进行法律确认，还原农民作为土地资产所有者的地位和应得的权利。

（四）提高集体建设用地节约集约利用水平。农民住宅建设要符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，遵循节约和合理利用土地、切实保护耕地、提高土地利用效益的原则。鼓励对现有村庄进行填实插建，提高土地利用率。

（五）加大盘活存量集体建设用地力度。结合第二次土地调查，对农村集体建设用地进行全面调查摸底，切实查清空闲地、闲置地、荒坡地、废弃地以及低效利用土地的底数，因地制宜地组织开展空闲住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定和完善消化利用存量建设用地的规划、计划和政策措施，加大清理盘活的力度。

（六）积极推进“空心村”、砖瓦窑和工矿废弃地等闲置的农村集体建设用地整理。根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略新农村建设，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村集体建设用地整理，继续加大“空心村”、砖瓦窑工矿废弃地整治力度，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。

（七）要用经济手段落实城乡建设用地统筹规划

对于农村集体建设用地的流转问题，无论怎样流转，它的前提是必须要遵守用途管制制度，也就是要符合土地利用总体规划，还要服从国家土地利用年度计划农地转用的总量控制，还要参与、服从土地收益由农地转为建设用地增值收益的分配政策。新农村建设必须符合土地利用总体规划和乡（镇）村规划，并纳入建设用地年度计划管理。

【参考文献】

1、田野：《中国农村土地流转：现状、问题及对策建议》；

2、张玉峰：农村土地承包经营权流转低效的成因分析[J]. 河北师范大学学报（哲学社会科学版）.2011（3）.53-57.

关于集体土地流转机制的探讨 第5篇

集体土地使用权是土地使用者经人民政府依法批准使用集体土地时，按照法律规定或合同约定对土地所享有的占有、使用和收益的权利。目前我国大多数学者认为，集体土地使用权按取得方式不同可以分为土地承包经营权和集体土地建设用地使用权。

一．土地承包经营权

土地承包经营权是指承包人依法通过承包而取得的对农村土地使用和收益的权利。

（一）土地承包经营权的主体

《土地管理法》第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”第十五条规定：“„„农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”

因此，农村集体土地承包经营权的主体既可以是本集体经济组织内部的成员，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。

（二）土地承包经营权的取得方式

根据《农村土地承包法》第三条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”

取得农村土地承包经营权的方式有两种：一种是家庭承包，另一种是其他方式承包，即荒山、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。

（三）取得土地承包经营权的法定程序 1.本集体经济组织成员的承包经营

根据《土地管理法》第十四条第一款规定：“农民集体所有的土地由本集体

经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”

根据《农村土地承包法》第二章内容的规定，以家庭承包方式取得土地承包经营权，按照如下程序进行：

（1）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（2）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（3）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（4）公开组织实施承包方案；

（5）签订承包合同，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

（6）由县级以上地方人民政府向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。

以其他方式取得承包经营权的，《农村土地承包法》第四十五条、四十六条分别规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。”“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。”

2.本集体经济组织以外的单位或者个人的承包经营

根据《土地管理法》第十五条第二款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

因此，经过村民会议三分之二或者三分之二村民代表的同意，并且经乡（镇）政府批准，农民集体所有的土地可以由本经济组织外的单位或者个人承包经营。由本经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力

进行审查后，再签订承包合同。

（四）土地承包经营权的流转

《农村土地承包法》第三十二条规定明确了以家庭承包方式取得的土地承包经营权的流转方式：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

该法第四十九条明确了以其他方式取得土地承包经营权的流转方式：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”

根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，土地承包经营权的流转应注意以下几点：

1.农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。

2.农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。且受让方应当具有农业经营能力。

3.承包方与发包方应在协商一致的基础上书面签订《农村土地承包经营权流转合同》，农村土地承包经营权流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证。

4.发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。

5.乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记；以转让、互换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。

二．集体土地建设用地使用权

集体土地建设用地使用权，是指农民集体和个人进行非农业建设依法使用集体土地的权利。我国《物权法》第一百五十一条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应该依照土地管理法等法律规定办理。”

（一）集体土地建设用地使用权的主体

取得集体土地使用权有较为严格的限制范围，《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

集体土地建设用地使用权的主体有较为严格的限制。集体所有的土地，一般只能由本集体及其所属成员享有使用权，其他单位和个人建设需要使用集体土地，应当通过土地征用，使之转为国有土地后才能依法取得使用权。根据《确认土地所有权和使用权的若干规定》第四十四、四十七和四十九条规定，只有下面几种情况例外：

1.企业单位或个人与农民集体举办联营企业，经过批准，农民集体可以按照联营协议将土地使用权作为联营条件，从而使联营企业获得集体土地建设用地使用权。

2.农民集体的土地已由其他农民集体按协议使用的，则该农民集体所有的土地可以由另一个农民集体取得集体土地建设用地的使用权。

3.非农业户口居民和其他农民集体的农民，按照有关法律、政策规定使用集体土地作为宅基地的，可以取得该集体土地建设用地的使用权。

（二）集体土地建设用地使用权的法定程序

根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中的要求，取得集体土地建设用地使用权根据使用情况不同，法律对其取得的程序有不同的要求：

1.乡村企业建设用地

（1）建设用地预申请

建设项目可行性研究论证时，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。受理预申请的土地行政主管部门应当根据土地利用总体规划和国家供地政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目预审报告。

（2）申请用地

建设单位应向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请，建设单位提出申请时，应填写《建设用地申请表》，并附有关文件材料。

市、县土地行政主管部门对符合用地条件的申请应当受理，并在规定申请之日起30日内拟定农用地转用方案，编制建设项目用地承保说明书，经同级人民政府同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

（3）正式申请

用地单位持上级主管部门正式批准的有关文件和总平面设计图，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门正式申请用地。

（4）审批

根据《土地管理法》第四十四条和第六十条的规定，乡（镇）村企业用地情况分别由以下人民政府批准：

①一般情况下，即除涉及占用农用地外，按照省级人民政府规定的批准权限，由县级或者县级以上地方人民政府批准；

②涉及占用农用地的，应当依照《土地管理法》关于农用地转用的审批权限规定由省级人民政府批准。县级或者乡级人民政府可以提出自己的审查意见，供省级人民政府批准时考虑。

2.乡村公共设施、公益事业单位建设用地（1）申请

乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，建设单位应首先向

其所在地的乡级人民政府提出申请；经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府行政管理部门正式提出申请。用地单位应安规定填写《建设用地申请表》。

（2）审核

由县级土地行政管理部门依据乡（镇）村建设计划控制指标和乡（镇）村建设规划，会同有关部门依法对该申请及提交的有关资料进行审查、核实，并提出审查意见。

（4）审批

具体程序与乡（镇）村企业用地的相应事项相同。3.农村村民住宅用地（1）申请

凡是要建房的农户必须按规定的宅基地限额，提出建设设想，向建房所在地的村民小组、村委会或者其他农村经济组织提出用地申请，填写农村宅基地申请表。

（2）村民会议讨论

根据《村庄和集镇建设规划管理条例》规定，农村村民在村庄、集镇规划内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论后方可审批。

（3）审批

具体程序与乡（镇）村企业用地及乡村公共设施、公益事业单位建设用地的相应事项相同。

（三）集体土地建设用地使用权登记

《土地管理法》第二条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”

《土地管理法实施条例》第四条规定：“„„农民集体所有的土地依法用于

非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。设区的市人民政府可以对市辖区内农民集体所有的土地实行统一登记。”

根据以上规定，对于符合法律法规的程序和要件的非农业建设项目，需要使用农民集体所有的土地的，除了应当办理法律规定的手续之外，还应当进行土地登记。该集体土地的使用者应当向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用证书，确认建设用地的使用权。

（四）集体土地建设用地使用权的流转

《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

1.集体土地建设用地使用权可以进行流转的情形

我国严格控制集体土地建设用地使用权进行流转，但符合土地利用计划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。破产、兼并企业的土地使用权转移，实际上是土地使用权的转让行为。但根据国家有关法律规定，企业用地的土地使用权可以作为企业的资产，破产、兼并时对企业的资产处置应当包括土地使用权，此时，该土地使用权发生转移必须符合以下两个条件：

（1）应该符合土地总体利用规划，不符合土地利用总体规划的企业破产后只能拆除地上建筑物、构筑物，按土地利用总体规划确定的用途使用。

（2）必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让。

2.企业破产、兼并后原有集体土地建设用地使用权的处置问题

《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中规定：“

二、7

加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。”

《土地登记办法》第四十一条规定：“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记。”

《土地管理法实施条例》第六条规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”

因此，企业因破产、兼并后，符合条件的集体土地建设用地使用权可以依法转移，企业应持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利书等相关证明材料，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门申请土地使用权变更登记。该集体土地建设用地使用权的变更字变更登记之日起生效。

三．申请建设用地时涉及农用地转为建设用地，办理农用地转用审批手续的程序

根据《土地管理法实施条例》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用计划中确定的农用地专用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。

（一）农用地转用审批的的权限

根据《土地管理法》第四十四条规定，办理农用地转用审批手续的部门分别为：

1.省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

2.在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

3.除上述情形以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

（二）农用地转用审批的程序

农用地转用在城市、村庄和集镇建设用地范围内、外的具体办理程序及审批方式是不同的。具体办理方式在《土地管理法实施条例》和《建设用地审查报批管理办法》中分别作了不同的规定，具体如下：

1.在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施城市、村庄、集镇规划占用土地的，《土地管理法实施条例》第二十条规定办理程序如下：

（1）市、县人民政府按照土地利用计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

（2）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。

（3）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。即在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目可以由市、县人民政府批准。

2.能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地的，其农用地转用办理程序按《土地管理法 9

实施条例》第二十三条规定办理程序如下：

（1）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

（2）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征用土地的人民政府在批准征用土地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。

（3）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。

关于集体土地流转机制的探讨 第6篇

为认真落实科学发展观，推进社会主义新农村建设，根据党的十七届三中全会精神，进一步加强农村土地管理，抓好节约集约用地，切实保护耕地。经过深入实际调研，现将我旗农村集体土地现状、存在的问题和下步依法稳步推进农村集体土地流转情况报告如下：

一、农村集体土地基础工作开展情况

（一）农村集体土地管理现状：土地市场是复杂而敏感的要素市场，必须发展和规范并重。公益性与经营性项目用地的界定、土地的确权、规划的落实、审批的程序、信息服务、市场的规范化建设、流转收益的合理分配以及农村社会保障机制的健全等诸多问题，都不同程度的影响着农村土地管理制度改革的深入推进。农村集体土地确权、登记、发证工作是农村土地管理工作的基础。农村集体土地所有权（农村集体土地所有权是指以行政村或村民组为单位的集体所有权）和使用权发证涉及面广，政策性强，技术要求高，再加上一些历史原因，致使我旗农村集体土地确权发证未全部完成。

（二）存在的问题：一是农村集体土地所有权不明晰。土地现状调查汇总的地类、权属都是以行政村为权属单位，实际工作中还是沿袭详查成果以行政村为权属单位进行管理，但在征地、承包等行为中还是与村民组签订协议，这就给我们集体所有权属管理带来了很多问题，导致发证进展缓慢、权属争议经常发生。二是农村集体土地使用权发证积极性不高。三是第二次土地调查与农村集体土地确权发证尚需衔接。由于目前正在开展的第二次土地调查是采用最新的技术方法和行业标准规范，这就需要今后的农村集体土地确权发证也要按这些规范去操作。如何衔接两者之间的工作关系，是摆在农村地籍管理工作面前的一大课题。

（三）建议：一是加强领导，提高认识，强化宣传。农村集体土地确权发证是一项社会工程，要解决好用地和发展经济的矛盾，各级领导必须提高认识，亲自过问，制定切实可行的管理措施。切实做到宣传在前，使广大人民群众知法懂法，自觉遵守土地管理各项法律法律，使农村土地权属管理法制化，规范化，做到每宗地权属明晰，都有土地户籍。二是紧密围绕党的十七届三中全会关于农村工作的大政方针，制定符合农村实际的政策，保证农村集体土地登记发证完全到位。以便旗级土地管理部门有法可依，扭转目前农村集体土地权属混乱，登记发证进度缓慢或不重视，有它无它的现象发生。

二、当前我旗农村集体土地流转基本情况

(一)集体农用地流转情况

1、我旗农用地流转有以下特点：一是从流转范围来看，具有普遍性。二是从流转活动的参与过程看，具有自发性。整个土地流转活动基本上都是出租人和承租人自发进行的，农村土地流转基本处于自发状态。三是从流转方式看，具有随意性。土地出租户与承租户关系的建立主要方式是口头约定，在参与土地流转的农户中，有90%以上的农户没有签订任何形式的合同。四是从流转时间看，具有短期性。五是从租金的支付形式来看，主要是以实物支付。六是从出租人与承租人之间的关系来看，以亲戚关系和同村村民关系为主。七是租金支付差距不大，多数为每亩年租金100元以内。

2、存在的问题：一是土地承包经营权的管理体制、机构不健全；二是没有建立农村集体农用地流转市场。农用地流转管理不完善，缺乏信息平台，没有固定操作模式，土地流转大都是农民自发形成，以致程序不规范，管理不到位，土地纠纷多，制约了承包经营权流转的速度和规模。

3、集体农用地流转的作用：一是可以增加有效耕地面积，有利于土地资源优化配置，得到更大的经济效益、社会效益和生态效益。二是集中规模生产经营，降低农业生产成本。三是加快农村剩余劳动力转移，让部分失地农民放心、安心，专心搞第二、三产业，提高农民收入。四是有效遏制土地撂荒现象的发生；五是有利于农业产业结构的调整。

（二）集体建设用地流转的基本情况

近几年，随着国家一系列土地新政的出台，加大了对土地管理的力度。有限的用地指标都放在城市规划区范围内，农宅等非农建设用地因无指标，无法进行正常申报，无法形成防疏结合的管理手段，造成了农村宅基地建设的无序状态，个别村甚至到了“法不治众”的地步。

1、农村集体建设用地流转的基本形式为：出租、转让、作价入股等形式。

2、存在的问题：一是农村规划滞后制约了农村建设的发展，农村集体建设用地出现混乱的状况在所难免。二是集体建设用地流转缺乏相应可操作的配套政策。

3、集体建设用

地流转的作用：一是有利于土地资源的优化配置；二是有利于节约集约用地，满足部分用地户的需求，有利于耕地保护；三是有利于提高农民生产生活水平。四是有利于发展乡镇经济，通过集体土地流转取得土地收益，可以补充乡镇经济和公共公益事业建设资金的不足，增强乡镇的经济调控能力，以保证乡镇经济的持续稳定发展。

三、农村集体土地流转的意见和建议

1、出台《集体土地流转实施细则》。参照国有建设用地出让、转让的相关法律、法规、政策，及早出台适应新形势下集体建设用地流转实施细则，以满足当前流转的需求，有利于提高集体建设用地的利用率和产出效率，有利于维护集体土地所有者、使用者的合法权益。

2、建立农村集体农用地流转市场。确认农业部门为集体农用地（主要是承包经营权）流转的管理部门，完善土地流转的服务体系。以乡镇为主，成立农村集体农用地流转服务中心，依照《农村土地承包法》等法律、法规，负责农用地流转的政策研究，业务指导，纠纷仲裁等工作；确认旗国土资源管理部门为集体建设用地流转的管理部门，主要负责非农建设用地流转的政策指导和业务办理。

3、建立土地流转信息服务平台。在集体土地流转有形市场的指导下，为供求双方提供便捷的信息和中介服务，确保土地流转的渠道畅通，规范管理。

4、加快农村集体土地的确权发证工作。对1999年新土地管理法实施前存量集体建设用地及时完善手续，对新法实施后新增的集体建设用地，结合土地二次调查和新一轮规划修编，在符合规划的前提下，出台一定政策予以补办用地手续，为土地流转打下基础。对不符合规划，没有合法手续的集体建设用地，不得进行流转，作为土地整理的对象。同时，在新一轮土地规划修编时，要充分考虑农村集体建设用地的规划，并建议上级部门及旗政府，拿出小部分用地指标专门配给农村建设。农民报建的合理需求得不到有效满足，势必造成新的违法用地现象的发生。