社会组织参与扶贫脱贫的政策、理论及实践研究

社会组织参与扶贫脱贫的政策、理论及实践研究（精选2篇）

社会组织参与扶贫脱贫的政策、理论及实践研究 第1篇

社会组织参与扶贫脱贫的政策、理论及实践研究

【摘要】本文在梳理社会组织发展的历程中发现，社会组织对我国扶贫脱贫的工作具有重大的推动作用。在此基础上，接着研究了社会组织参与脱贫攻坚的政策依据与理论基zk，进一步肯定了社会组织参与的必要性。最后，提出了如何让社会组织更好地发挥作用的建议。本文的研究成果不仅有利于读者把握社会组织参与扶贫、脱贫的作用与意义，更重要地在于希望为打赢脱贫攻坚战提供指导性的建议。

【关键词】社会组织；扶贫脱贫；政策；理论；建议

一、研究背景

社会组织参与扶贫脱贫工作的历史，可以大致分为新中国成立初期到改革开放前、改革开放后到十八大前、十八大初至今这三个阶段。首先，在新中国成立初期至改革开放前这一阶段，由于国家计划经济体制的约束以及大跃进、文化大革命等各种问题层出不穷，社会组织在扶贫、脱贫工作中收到的成效甚微。再加上这一时期的社会组织数量上很少，所以其在扶贫工作中的作用比较小。到了改革开放后，由于国家解除各种约束社会经济发展的枷锁，这一时期的社会组织数量每年不断地攀升，社会组织在扶贫投入的资金上也不断地上升，很大程度上帮助了贫困地区与贫困户，收到的成效很多。就投入资金来说相关资料显示，1986-2000年间，全社会投入扶贫资金总计为2310.4亿元，其中社会组织总投入567亿元。十八大后，由于习总书记的人民情怀，对贫困地区人民的惦记以及多次亲身调研考察贫困地区与慰问贫困户，从而提出要大力解决贫困地区人民的贫困问题，要激发包括社会组织在内社会各界力量参与扶贫、脱贫工作中来。这一时期，由于国家政策上的大力支持与引导，社会组织在扶贫工作中的作用日益显著。不仅在数量与资金投入上大大增加，而且这一时期的显著特征在于扶贫工作已由“政府主导”向“社会组织主导，政府引导”转型，这种转型非常有利于社会组织发挥自身的优势与力量，并使其在政府的正确引导与支持下，深入到扶贫、脱贫工作中。

二、政策依据与理论基础

（一）政策依据

近年，关于社会组织参与扶贫的相关中央政策层出不穷。如2011年7月中共中央、国务院印发了2011-2020年农村扶贫工作的纲要，在纲要中明确指出扶贫的基本原则之一就是社会帮扶，共同致富，肯定了社会组织参与扶贫、脱贫的作用。2014年2月，在国办印发的扶贫工作意见中，阐明了要建立有利于社会组织等各方面力量参与脱贫攻坚的制度。同年5月，在创新扶贫社会参与机制一方案中，明确了扶贫工作的大格局。此外，同年12月，国务院办公厅再次强调社会力量在扶贫中的作用，并在推动社会各界力量参与扶贫工作意见中，强调了社会组织参与精准扶贫工作虽然潜力巨大，但同时，也点出了在参与扶贫工作中存在不完善的地方。到了2015年12月，在打赢脱贫攻坚战这一决定中，提出要建立社会各界力量参与扶贫、脱贫的机制，从而为实现长久的脱贫提供动力。次年12月，在《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》中，具体地明确要支持社会组织参与扶贫资源配置等一系列工作。近期，于2017年12月5日发布的《国务院扶贫开发领导小组关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》一文，更加坚定地阐述了参与脱贫攻坚是社会组织的重要责任，及全国性和省级社会组织是社会组织参与脱贫攻坚的主力军，指出了社会组织参与脱贫攻坚的重点领域等，点出了社会组织在参与扶贫工作中的诸多关键方面。

总体而言，社会组织参与扶贫、脱贫攻坚的工作是具有强有力的政策依据。

（二）理论基础

1.市场失灵

众所周知，市场在资源配置中的作用，是被许多理论所论证过的。中国不遗余力地要从西方引进市场机制来配置资源，推动经济体制机制改革，就可以看出市场机制的巨大优势。

市场机制通过供求关系来调节价格，使资源配置达到最优状态。尽管市场的优势很大，在面对垄断、公共产品、外部性等问题下，有时却显得无能为力。由于扶贫、脱贫在很大程度上隶属于公共问题，特别是贫困地区的公共产品及服务的供给方面及其市场发育的不完善，市场在这方面的作用必然会由于自身的局限性而受到约束。另一方面，按照西方的市?鍪Я槔砺郏?政府可以克服由于市场的失灵而带来的问题。但这不免又会带来其他的问题，由于政府官员制度极其繁杂以及官员只注重自身的地位与舒适，只看收益，不注重成本，不可避免地会导致政府在扶贫、脱贫工作中的低效率与高成本。由于得不到有效的监督，扶贫专项资金很容易出现拨付不及时、被挪用的情况。再加上各级政府在扶贫、脱贫问题中责任不明确，有时候更是出现推卸责任的情况。在扶贫、脱贫工作的后期，不在于向贫困地区一味地投入资金，而在于如何对贫困户进行扶智、扶志，而政府人员由于大多数只看重自己的绩效考核，很难真正地对贫困户进行细心指导。可以见得，政府在扶贫、脱贫工作方面也会由于自身的局限性，而不利于脱贫攻坚任务的完成。

面对政府在扶贫、脱贫工作中的局限性以及市场在这方面的失灵，把社会组织引入到其中具有一定的意义与作用。虽然社会组织在配置资源方面很难达到市场机制配置的低成本与高效率，但与政府的低效率与高成本相比较而言，以及市场与政府在扶贫问题上容易出现的失灵与局限性，社会组织具有一定的长处。比如社会组织与市场相比较，更加关注以人为本，注重因人因地分配资源，而不是机械地配置资源达到最优的状态；与政府相比，可以更加灵活地开拓扶贫、脱贫的各种新方式与新模式以及更容易注人新动力，从而摆脱政府扶贫工作的僵硬化与固定模式等等。简而言之，在公共产品供给、资源的人性化配置、关注贫困户的感受及灵活性方面是政府与市场所不能及的。

2.多元治理理论

脱贫攻坚任务之艰巨，不是某一个人，某一个单位，某一个政府组织所能完成的，必须调动多方面的力量来共同完成这项艰巨的任务。按照多元治理理论的要求，在对公共事务治理方面，第一，治理的主体需要多元化。在扶贫、脱贫的贫困治理中，不仅需要市场与政府发挥作用，更需要社会组织的这一主体发挥力量。第二，在治理领域方面，政府更偏重在政治领域方面的重要作用，而市场则偏重经济领域方面的调节。社会组织则不仅在经济领域，而且在生活领域，社会组织也扮演着重要的角色，从而符合多元治理理论的多元治理领域的要求。在贫困治理领域内，广泛地鼓励社会组织参与扶贫、脱贫工作之中，不仅可以有效化解市场与政府治理治理目标的单一化，而且面对扶贫问题，三个主体之间还可以相互促进、相互协调，共同治理和推动脱贫任务的完成。

社会组织参与扶贫脱贫的政策、理论及实践研究 第2篇

一、社会组织参与农村扶贫的优势

目前, 中国农村尤其贫困地区农村公共产品供给面临诸多困境。一方面由于公共产品的“非排他性”与“非竞争性”等特征, 致使市场难以完全满足农民尤其是贫困者对公共产品有效需求;另一方面是政府无力承担重负及难以真正动员社会资源以满足庞大且多变的需求, 再者政府行为本身也存缺陷, 造成严重的低效率和不公平。而社会组织的生命力在于可以通过“弱者”的联合弥补政府机制

(一) 引入理念, 有利于开拓农村扶贫新思路

社会组织参与农村扶贫不仅仅是简单的资金注入, 更注重贫困者能力提升, 充分发挥其自身反贫困的主动性, 不仅“输血”更注重“造血”;另外, 在贫困问题认定上较之于传统更突出强调贫困是指由机会、能力和方法的缺乏而带来的后果, “贫困缺少权利而非金钱”, 在实践中, 社会组织倡导“赋权”、“自助”, 充分地把发言权、决策权、管理权交给贫困群体, 强调自下而上的参与式扶贫;遵循“以人为本、以权利为本”, 注重贫困地区特有社会资本的开发与运用, 如实地调研中的Y村的农忙互助组、X村的扶贫互助社按照自愿、信任、平等、互助的原则, 倡导家人互助、邻里互助。实践证明, 通过建立互助合作机制, 促进了贫困群体内部以及和非贫困群体之间的相互信任和合作, 有效扩大社会支持网络, 培育当地社会资本。社会组织在农村扶贫中不断探索、积极尝试, 不仅给当地农村的扶贫工作带来了新活力, 更拓宽了新思路。

(二) 贴近贫困群体, 有利于提高扶贫对象瞄准度

农村扶贫对象的选择与确定是扶贫政策行为的第一个环节, 其选择准确与否直接关系到政策效果的高低。扶贫政策行为过程中长期有其局限, 难以切实瞄准贫困户, “扶富不扶贫”、“假扶贫”、“扶贫资金渗漏”等现象就是较好的明证。而社会组织最大的优势就是贴近贫困群体, 这种贴近不仅是距离的接近, 更是一种社会意义上的靠拢。较之于政府, 社会组织更能够深入基层, 更能直接有效地开展强针对性的扶贫工作。在实地调研中, X村的农忙互助组、扶贫互助社本身扎根于乡土社会, 了解社情民意, 掌握当地贫困农户的真实信息, 使得扶贫资源能够集中使用, 有效实现帮助真正的贫困者这一目标, 实现“真扶贫”与“扶真贫”。

(三) 个性化服务, 有利于提高农村扶贫的效率

相对于政府扶贫工作往往只能照顾到一般, 很难因特殊需要做出个性安排而言, 社会组织重视贫困群体尤其是真正贫困者的声音, 对贫困者的需求有着高度的敏感性, 面对农村贫困群体多样化需求能够及时采取相应措施, 从而能帮助贫困者寻求脱贫的有效途径, 帮助他们在扶贫资源的竞争中发出自己的诉求, 获得扶贫资源。同时, 社会组织具有运作机制灵活、动员成本低廉, 能减少扶贫资源传递中的很多中间环节, 运行成本较低。X村的扶贫互助社理事长表示“只要社员有申请, 理事会就随时提供贷款服务”, 及时周到地服务于村民生产发展需要, 发挥“及时雨”、“雪中送炭”的作用。

(四) 提高目标群体的综合素质, 有利于巩固农村扶贫成效

实践中, 社会组织不仅将资金、信息和技术传授给贫困群体, 更注重其综合素质与能力的提升, 更注重打破贫困的“循环累积效应”, 遏制贫困的代际传递。加大对于贫困者的培训力度, 改变其思维观念, 唤起其参与意识, 培养其自助与合作精神, 将贫困群体由被动的扶贫受益者转变为自我脱贫的决策者、项目的实施者、监督和评估者。如调研中X村互助合作社在互助资金原则下, 全村村民讨论制定具体制度、民主选举产生互助资金理事会、监事会成员、建立公开透明的财务制度和监督制度, 培养了农户的民主意识、参与意识、合作意识, 促进了村民自治。

二、社会组织参与农村扶贫所遭遇的瓶颈

改革开放以来, 特别是进入转型时期以来, 社会组织在积极贡献于农村扶贫领域的同时, 也日益面临新的挑战。从社会政策视角来看, 社会组织参与农村扶贫事业所面临的瓶颈主要体现在如下几方面。

(一) 缺乏综合性扶贫法, 社会组织参与农村扶贫难以得到专门的法律保障

制度化、规范化是确保社会组织参与扶贫事业健康发展的重要条件。西方发达国家反贫困治理最基本的经验就是建立了完善的法律体系进行反贫困。而我们虽也建立了包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助以及扶贫工作在内的各种贫困救济制度, 但大多散见于部分法规政策中, 尚未形成专门的法律体系, 难以适应新形势下农村扶贫需要, 不能为改善扶贫组织运行环境、整合扶贫资源、完善社会参与机制和促进监督评估等提供有效的法律保障。

(二) 准入制度过于僵化, 农村扶贫组织难以获得明确的合法身份

社会组织具有典型的非营利性, 世界上相当部分国家的社会组织基本以非营利性法人作为其身份开展活动, 但在中国非营利性并未作为法人的专门类别而存在, 更无专门法律去规范其法律身份。被视为规范社会组织发展的三大条例的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等都只是行政法规级别。目前尚未出台专门社会组织法, 以对社会组织的定义、合法地位、基本权利、义务、设立和管理、法律责任等做明确统一的规定。即便如此, 明文规定的社会组织登记条件较之于很多国家也要更为苛刻, 尤其是“双重登记管理制度”更是进一步提高了实际登记门槛。这样, 导致大量事实存在的组织难以获得合法身份, 没有及时登记而游离于政策视野之外, 甚至可能被认为“不合法”。调研中总共涉及13个参与农村扶贫的组织或互助组, 其中有6个尚未进行任何登记手续, 所占比例接近半数。鉴于调研对象的选择, 实际上没有进行登记的比例可能更高。

(三) 政府扶持力度偏弱, 社会组织参与农村扶贫难以落实政策优惠

按照国外通行做法, 政府往往通过税收优惠、购买服务等方式给予社会组织以政府扶持。国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010) 》中明确规定“要积极创造条件, 引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”。但总体而言, 政策优惠偏少, 可操作性不强, 落实起来较困难。在国外对社会公益组织实行税收减免基本已成惯例, 如英国对慈善和公益机构免征所得税, 澳大利亚对社区服务等组织免征所得税。中国现有《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》规定了民非组织可以享受一定的税收优惠。本调研中得知, 当地多半农村扶贫组织由于种种原因并没有交过税, 但是其中2个村内扶贫组织的负责人表示“曾向乡镇交过税费”, 不太理解“从事公益扶贫本来经费有限, 还要交税”。《公益事业捐赠法》已经颁布多年, 但与之配套的实施细则、配套措施至今尚未出台, 设置的捐赠优惠政策许多没有落实。调研中问及“面向社会筹款是否遇到困难”时, 43.50%的对象表示, “税收优惠政策的落实情况直接影响了乡镇企业等的捐赠积极性”。另外, 扶贫组织大多为本土草根组织, 规模普遍较小, 实力较弱, 再加之“民间性”, 至于在争取政府“购买服务”方面, 更是难以与事业单位、社会团体等平等竞争, 同享政策优惠。

(四) 评价监管不力, 社会组织公信力不强

社会组织是依靠其在社会活动中的影响力和机构的声誉来开展活动的, 没有公信力也就失去了其存在和健康发展的基础。而其公信力是来自于组织的项目立项、项目开展、资金使用、工程质量等情况的公开、透明, 这就需要有效的监督与评价。能否有效监督和评估扶贫资金的使用、扶贫工程质量的验收直接关系到扶贫的成效。但由于主客观原因, 监督管理体制不健全, 主管部门履行监管职责, 对部分组织行为缺乏应有约束, 农村扶贫组织社会公信力不强。访谈中, 部分村民表示“扶贫组织并没有想象的那么公平”、“能否得到其支持、资助往往还得看私人关系”、“虽作为村互助社成员, 并不知道其中如何确定项目支持”等等, 可见村民对于扶贫组织的工作程序、决策过程等方面的公平、公开程度并不满意。部分来自乡镇、县等职能部门的工作人员也表示“职能部门的监督能力确实有限, 难以进行常态化的监督”或“倘若监督太严, 不利于调动社会组织参与农村扶贫的积极性”等, 不难看出职能部分监管的矛盾心理, 作为社会组织的业务主管部门参与扶贫事业的监督是理所当然的事情, 但客观上业务主管部门一般都有其主业, 没有精力进行监管, 主观上担心监管过严, 会影响社会组织参与扶贫积极性, 以至于不愿意干预社会组织的日常活动, 从而造成政府监督的缺位。同时, 公众的民主意识不高, 对社会组织的扶贫活动参与意识和责任意识还比较低, 缺乏社会监督的主动性。加上当地大部分农村扶贫组织, 特别是那些尚未登记的初级组织更是缺少内部的自我监管, 一些扶贫组织的扶贫项目立项随意性大, 扶贫资金的调拨、使用前的预算控制、使用中的财政监督、使用后的审计往往形同虚设。综合方方面面, 影响扶贫组织扶贫效率, 甚至滋生腐败现象, 最终导致其社会公信力不强, 影响农村扶贫工作的持续开展。

优势与问题同在, 机遇与挑战并存。中国农村扶贫事业已经进入关键时期, 原有扶贫思路、方法难以有效适应农村贫困领域的新问题、新特点。形势需要我们在现有社会资源和管理经验上, 引入新的社会管理理念、知识和方法, 改进现有模式, 努力构建社会组织参与农村扶贫新的政策机制, 以更好地化解老矛盾, 预防新矛盾, 进一步集中力量打好农村扶贫攻坚战, 促进农村持续、健康发展。

参考文献

[1].国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010) [R].2001.

[2].周永康.深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法, 为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障[J].求是, 2010 (4) .

[3].王飏.非政府组织与农村贫困的消除[J].海南大学学报人文社会科学版, 2009 (6) .

[4].韩嘉玲等.社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年[J].贵州社会科学, 2009 (2) .