公共治理理论概念

公共治理理论概念（精选6篇）

公共治理理论概念 第1篇

公共治理的理论与实践：世纪之交的新浪潮

一.公共治理理论的兴起：公共管理的新范式 二.公共治理实践的展开：民主管理的新愿景 三.公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪

一、公共治理理论的兴起：公共管理的新范式

（一）公共管理的崭新范式：公共治理理论的勃兴

1.从20世纪的公共行政新浪潮到21世纪的公共治理新浪潮(1)1887年W·威尔逊发表《行政研究》，开始了20世纪工业化国家的公共行政新浪潮。其结果，通过“政治和行政二分”，一方面，针对立法权偏重的“国会政府”格局,健全了以总统制和文官制为基础的现代行政体制；另一方面，在学术上也让现代行政学研究从政治学中脱颖而出，成为20世纪的一门显学。

(2)1989年世界银行发布“治理危机”报告，开始了21世纪全球性的公共治理新浪潮。其现状,Google英文检索：governance达385,000,000条；百度中文检索：治理有12,700,000条(06/3/5)。表现出全球性的治理热潮和中文世界治理的兴起。2.从“单一统治”到“多元共治”：治理的内涵的根本性改变（1）西文世界governance的简要考察 governance源于古希腊文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操纵、统治，分别以governance指与其相应的方式，以government指与其相应的机构。

在现代民族国家的制度框架下，统治的主体是单一的、排他的，统治的方式是集中的、垄断的。虽然现代政治实现了竞争性和多元化的民主制度建设，但是现代政府管理依然遵循陈旧的单

一、集权和垄断的方式。

美国学者V.Ostrom从1960年代起，批判了单中心、集权化的官僚行政管理,并以复合共和制为基础,论证了多中心治理的新模式。1990年代,这种多元共治的模式得到广泛认同,导致遍及世界的从公司、社区、城市、区域到全球的治理浪潮。Governance的内涵就此发生了从“单一统治”到“多元共治”的根本转变。

（2）中文世界“治理”的简要考察

上古汉语一般为单音节词，把治和理分别使用。治，用作统治、整治、秩序化、安定之义。中古后，双音节词渐兴，治与理合用为治理，意即通过统治和管理使社会秩序化而安定。如张居正《答耿楚侗书》：“治理之道，莫要于安民”。可见，中文“治理”和西文governance的传统含义大致相同。

2000年俞可平等介绍和研究治理问题，“治理”的词义才发生从政府“单一统治”而转向社会“共同治理”的变化。

（3）治道、管制、管治、治理，还是共治：关于governance汉语译名的讨论

目前，governance的中文对译情况有些混乱，前后有“治道”、“管制”、“管治”和“治理”等几种译名。

较早有刘军宁、毛寿龙的“治道”之译，这个对译与governance偏于方法的字面意义相合，但除了在有形上传统的政治学界有人使用外，未能在应用主导的行政学界得到推广。

同期有城市规划管理学界受港台同行的影响，对governance使用“管制”的中译。但“管制”一词在大陆被用作仅比“专政”轻一级的严酷监管之义，与governance的新义截然相反，造成极大的误会。后来又将“管制”调整为“管治”。governance最普泛使用的对译是“治理”，但由于“治理”往往与政府单方面管理相混，比如常见的“政府治理”就是如此，我们认为“治理”的对译不能从这种含混中区隔出governance的崭新内涵。建议以governance多元互动共同治理的内涵为准，用“共治”这个中文词来对译governance。

3.政治民主分权和行政垄断集权：现代行政的根本困境

西方发达国家在19世纪基本完成现代国家宪政制度的建设，实现了政治控制的分权化和政治选举的竞争化。但是，在行政执行和管理上，却走向一个相反的道路：行政的单一集权和排他垄断。

尽管W.威尔逊出于行政效率的提升和行政执行的稳定将行政从政治中分离出来，推动了行政管理以及行政学的独立发展，在政党分肥和国会偏重的格局中通过文官制度和总统制度的建设提升了行政权，从而平衡了三权分立体制，但威尔逊力图避免的德法传统的行政集权模式对美国民主宪政政体的侵害，从前门被抛弃之后，又从后门钻了进来。以至于1948年沃尔多有“行政国家”之叹，1971年奥斯特罗姆有“威尔逊范式”之讥。

现代行政的根本困境：垄断集权的行政方式和民主分权的政治制度的分歧，由此尖锐地展示出来。

4.共和宪政与公共治理：公共管理的范式创新

公共治理新范式是在接续着民主共和的政治体制，扬弃了集权垄断的官僚弊病的基础上，进行改革和创新的。公共管理的关键词从government偏重管理机构,到 governance偏重管理方法，实现了管理重心的转移和突破。

公共治理范式没有在先建立制度性构架的艰难烦琐的立法争吵中耗费时间，而是以逐渐成熟强大起来的公民社会为基础，以公民组织增强公共责任和参与公共管理的方式为契机，在地方公共事务中与政府方式和市场方式形成协调互动，完成了公共管理范式的革新。Public governance以其“政府-社会-市场”的多元治理结构和互动治理方式，成为超越和替代public administration的一元管理范式和public management的二元管理范式的新一代多元管理范式，以解决行政垄断集权与政治民主分权的深刻矛盾，实现行政和管理的民主化。

（二）公共管理方式的运用与探索：从政府集中管理到社会共同治理

1．一元范式：从“政府垄断”的一元结构到“政府失灵”和“市场化改革”

传统的公共管理范式是政府垄断的集权式管理，政府是唯一的法定的权威管理主体。从控制社会暴力来看，政府的这种排他性是需要的，否则社会将会因为陷入丛林式的暴力对抗而瓦解。但是，将政府对暴力的排他式垄断扩张为对其他社会管理方式的垄断，并将这种垄断式的管理捆绑在暴力上使之成为全面的强制性管理，就使政府成为令人窒息的“利维坦”。

单一垄断管理的政府可能做好事，如“福利政府”的社会保障；但垄断的政府也会做坏事，如柬埔寨波尔布特政权所为；并且专权的政府做好事，也会因其无限制的方式导致巨额财政赤字，造成运转不可持续的“政府失灵”，如北欧福利政府。

于是，垄断政府的失败使其开始放权搞活，一元范式要寻求突破，探索第二条道路——市场化方式。

2．二元范式：从“政府-市场”的二元结构到“市场失灵”和“第三条道路” 干预型和福利型政府的失效,导致西方国家采用市场化的方式来拯救政府,构成“政府-市场”型二元模式。政府范围和作用缩减,让出原来的垄断领域,从全能型变成有限效能型；政府瘦身让政府也感到好处——运转更灵活了。市场化方式为降低政府成本提高政府效率的确起到明显作用。“政府-市场”二元结构中政府和市场各有边界和定位,各自发挥功能取长补短,形成平衡格局。

但这种平衡格局在市场的强势逻辑下很容易被打破。市场的威力开始被神化,正如政府的威力曾经被神化一样。市场有效的逻辑被偷换为市场全能的逻辑。市场化手段变成政府的目标。政府再造,造出一个“企业化政府”。政府按公司方式操作,为利润服务,赔本的买卖不做,只同有钱人打交道,见穷人就躲。公正毁弃,效率雷鸣。“政府-市场” 二元结构结果倒退为市场的一元构成。

市场能力极化的同时就折射出市场的失效。私有化的公共交通公司因压低成本省掉安全保障而事故频发；市场运作的公立医院将付不起医疗费的病患拒之门外，导致公共医疗状况和医患关系严重恶化„„市场方式失效了。

3．三元范式：从市民社会的多元结构到“社会失灵”和“政府-公民社会-市场”的多元共治(1)社会自主治理和治理失灵的诊断

二元结构的不稳定性将导致一元模式复位,但也引出“第三种因素”。政府失灵找市场,市场失灵找什么？再找政府？显然将落入循环陷阱。但也可走第三条道路——从公民社会寻找出路。

公民社会是复杂的多元的,公民社会自主治理的方式，有时是有效的，有时又效果较差，或者因为争执不休难有共识，或者因为权威不够难以实施，因而社会自主治理也往往失灵。

“社会失灵”还有别的路吗？对此，关键不在找出路，而在找出政府失灵、市场失灵和社会失灵的总病根。

我们发现,单一化既是上述管理模式的总特征也是导致它们失灵的总病根。很明显，面对现代多元社会越来越复杂的公共事务，采用单一化的方式实施公共管理，都是难以奏效的。因而，救治这种单一化管理失灵的基本方式，就是祛除单一化的管理方式，走向多元社会的多元共治。

(2)“政府-市场-公民社会”的多元共治体系

这个“政府-市场-公民社会”的多元共治体系，就是整合政府、市场和公民社会的多种元素实现多元互动协调共治。

这个多元共治的模式,是结合了奥斯特罗姆的多中心治理理论，又避免其自主治理在解决公共事务上的不足；整合了“政府-市场”型新公共管理的合理内容，又注入公民社会治理的民主内涵；并利用制度分析理论国家-市场-社会的分析框架，吸收各种民主行政民主管理的思想和罗兹、萨拉蒙的网络治理理论，使之综合系统化而形成的。

这个共治系统通过共同参与、多元互动、有机协调，既避免单一方式的局限，又发挥各自的优势，将政府的权威，市场的灵活，社会的共识有机合成，形成多元共治的良好治理。

（三）公共管理理论的概括与创新：从官僚制行政到民主制行政

1.公共管理理论的概括和演进

（1）政府专权的传统行政管理理论：霍布斯-威尔逊-韦伯范式和威权主义(一元论范式)（2）政府和市场协调的新公共管理理论：撒切尔-里根-奥斯本企业型政府范式和自由主义(二元论范式)（3）政府-公民社会-市场互动的多中心治理理论：麦迪逊-托克维尔-奥斯特罗姆范式和联邦/共和主义(三元论范式)2．公共治理理论的主要代表

1）奥斯特罗姆夫妇的多中心自主治理理论 1973年《美国公共行政的思想危机》，批判官僚制行政理论，倡导民主制行政理论，1984《美国地方政府》：“治理原则”、“都市区治理”“自主治理”、“治理模式”、“地方治理体系”等。1991《美国联邦主义的意蕴：建立一个自主治理的社会》：“多中心体制”。他们所在的印第安纳大学公共政策中心成为公共治理研究和实践的一个策源地。2）帕特南的公民社会治理理论

哈佛大学肯尼迪政府学院讲座教授，代表作：《使民主运转起来》（1992）、《独自打保龄球：美国社会资本的衰减》（2000），强调公民社会对民主的基础作用 3)萨拉蒙的第三部门治理理论 霍普金斯大学教授，公民社会与第三部门专家，代表作《全球公民社会》（1999）4）斯托克的地方治理理论

英国曼彻斯特大学教授,地方治理专家,代表作: 《英国地方治理的新政治》 2000；《英国地方治理的新管理》 2000 5）罗西瑙的全球社会治理理论

霍普金斯大学教授，国际政治学家，全球治理专家，代表作：《没有政府的治理》（1992）。3．公共治理理论的相关理论（1）公共选择和制度分析理论

（2）多元民主、参与民主和协商民主理论（3）公民社会、共同愿景和社群主义理论（4）公共领域、第三部门和社会资本理论

二、公共治理实践的展开：民主管理的新愿景

（一）公共治理是人类管理领域的范式革命：国际间治理模式的全面拓展

1.从领域上展现为：从公司治理到社区治理、城市治理、地方治理、再到全球治理。2.从特征上体现为：从政府主导的治理，到政府参与的治理，再到没有政府的治理。3.从本质上归结为：成熟的公民社会开始摈弃旧的单一官僚制管理，将民主政治延伸到民主管理，走向多元民主制的公共治理的新愿景。

(二)公司治理：现代公司运作的一种方式，核心是通过董事与股东参与，保证决策的有效性。

（三）社区治理：一种广泛参与的由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。四个原则：1.规模原则2.民主原则3.责任原则4.理性原则

（四）城市治理

采用某种机制，建立一种整合的政府或专门的机构和委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与的基础上，所进行的一种解决城市问题的治理过程。 三个特点：地方分权、伙伴制与多重治理、注重决策过程和地方导向  四种模式：市场模式、参与模式、灵活政府模式、非管制型政府模式

（五）地方治理

在一定贴近公民生活的多层次复合地域空间内，依托政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。

四个内容：1.地方分权化2.地方政府重组3.地方公民参与4.目标绩效导向

（六）全球治理

詹姆斯 N．罗西瑙（James N．Rosenau）把它定义为：“在国际政治领域中，一系列活动领域里的管理机制”。

全球治理委员会把它定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理全球共同事务的诸多方式的总和。其核心是公共精神的构建”。

包括：1.国际组织治理2.国际间国家合作治理 3.全球公民治理

三、公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪

夯实中国公共治理的现实基础，建设新世纪的社会主义政治文明。

（一）民主宪政建设

（二）效能政府建设

（三）市场经济建设

（四）公民社会建设

公共治理理论概念 第2篇

2013年02月20日 10:37 来源：《行政论坛》2011年6期 作者：马海韵 字号

打印 纠错 分享 推荐 浏览量 107 【内容提要】我国在构建和谐社会的进程中正面临着经济政治制度的转型，各种内生和外部辐射的风险因素正逐步聚集，加之现代科学技术的迅猛发展所蕴涵的高度不确定性，导致各类公共危机事件频繁发生。建立公共危机治理的正确、正规、正常的协作模式因此成为重要命题，主体构成和合作机制是该协作模式的最关键因素。非政府组织能够参与危机治理更有其强大的理论依据和现实优势，理论依据表现为资源禀赋、法团主义、公民社会与治理理论；现实优势在于以志愿谋公益的职业精神、组织结构层面的专业化和专门化、高效的行动力和执行力。

公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态，其应对必然要求纳入包括非政府组织在内的所有利益相关者的力量和资源，形成社会整体应对格局。因而重点分析非政府组织(NGO)参与公共危机治理的理论依据和现实优势，并将其置于公共危机治理体系之中不仅是拓展其生存与发展空间、促进民主进程的内在要求，也是科学构建公共危机治理体系的必然选择。

一、非政府组织参与危机治理协作模式的理论依据

非政府组织(NGO)，又被称为志愿组织、非营利组织、草根组织等。广义的NGO是指处于政府与私营企业之间的，非官方、非营利的以公共利益为取向的社会组织，通常从事政府和企业不愿做、做不好、不常做的事。现代社会中，非政府组织正在全球范围内悄然兴起，并以其所具有的各种核心优势在现实社会生活中逐步发挥着举足轻重的作用，正如美国著名的非营利组织学者莱斯特·萨拉蒙所言：我们正置身于一场全球性的“结社革命”之中[1]。20世纪70年代至今的改革开放是我国历史上最重要的社会变迁之一。从某种意义上说，改革最重要的贡献是初步实现了中国社会的现代转型，从以政治权威、计划体制总揽全部社会事务、支配所有社会资源的“强国家、弱社会”向“国家、市场、社会”三元分立格局转化。随着改革开放使民主、契约、权利等概念深入人心，中国的NGO近年来也经历了前所未有的迅速发展期，无论在数量规模还是在作用发挥上都正处于一个新的良好发展态势中。在政府应对公共危机不可为或不到位的空间里，“以志愿谋公益”的非政府组织及时有力地填补了空白，所表现出来的行动能力和专业素养在地震救灾过程中得到了有力的体现，“小行动+许多人=大不同”的NGO精神已成为救灾与重建进程中的一大亮点，也体现了中国NGO潜在的巨大能量。由此，我们认为非政府组织有理由成为公共危机治理协作模式主体系统中的成员之一。非政府组织能够参与危机治理更有其强大的理论依据。

1.资源禀赋。禀赋资源论认为国际贸易的形式一般取决于各国拥有生产要素的相对丰富程度。每个国家利用自己相对丰富的生产要素从事商品生产，就处于比较有利的地位，而利用其相对稀少的生产要素从事商品生产，就处于比较不利的地位。因此，每个国家在国际分工—国际贸易体系中，应当密集使用本国禀赋较多、价格相对便宜的生产要素的商品以供出口，这样则实现了双方共赢的局面。公共危机治理对社会所有相关者皆责无旁贷，但又远远超出了任何单一主体的能力和资源范围，尤其在现代社会中，各种危机往往并不是单一的，它往往具有复杂性和动态性的特征，而需要与之相关的各方面的资源整合，需要来自不同组织与团体人们的共同努力与协作。正如学者陈晓春、刘青雅认为：从危机治理的角度来看，政府【关 键 词】非政府组织 公共危机治理 NGO 作为传统的治理主体拥有强大的公共资本，非政府组织则更容易汇集丰富的社会资本。政府与非政府组织各自的比较优势为资源禀赋理论提供了实践基础。因此，资源禀赋理论与实践应用研究的梯度升级，对研究我国危机治理具有重大的指导性作用[2]。

2.法团主义。法团主义思想主要渊源于欧洲天主教义、民族主义和社会有机体理论，提倡和谐、一致的社会秩序。“作为制度结构的称谓，学界通常认为，法团主义思想20世纪70年代末经由施密特系统概括，代表着不同于多元主义的另一种体制说明”[3]21。施密特认为，法团主义是一个利益代表系统，“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可，并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面，受到国家的相对控制”[3]25-26。法团主义理论在多元主义理论之外，总结了国家处理与社会组织关系的另一种策略模式，或另外一种解决方案[3]1。可见，与多元主义不同，法团主义在处理政府和利益集团的关系时，更多强调的是现代社会与国家的权力是集中化的，各个利益集团在国家安排下建立了科层制的社会和政治秩序，利益集团的建议和目标在公共政策中得以体现。在这个过程中，法团主义既是作为一种经济形态出现，也是作为一种国家形态出现[4]。从这个意义上分析，非政府组织参与以政府组织为主导的公共危机治理体系并与之进行着“国家—社会”互动，能够在政府组织控制和把握合法性依据和可操作手段的前提下，制度化地参与决策并自由表达诉求，双方在此框架下实现彼此合作和相互增权。

3.公民社会。公民社会(civil society，又称市民社会、民间社会)，是指由自由的公民和组织机构自愿组成的社会，它应该是自主、多元和开放的。与公民社会相对的概念是指以强制权力维系的实行各种政治制度的国家和以利润作为宗旨强调利益追逐的市场。公民社会囊括了政府和市场之外所有时间和空间的组合：包括全部民间组织及民间组织之间的网络。较早关于公民社会的现代观点是18世纪出现的，被用于克服公域与私域之间新产生的紧张关系的手段。20世纪60年代，作为人们对“国家主义”的反思，公民社会再度流行并成为一股重要的社会政治思潮，这一概念经历了从国家与社会的二分法向国家、市场经济和民间社会三分法的历史演变。在二分法中，它是与政治国家相对应的一个分析范畴，是国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程，代表的是“私域”。进入90年代以来，鉴于以国家为中心的发展模式和以市场为核心的发展模式所面临的政府失灵与市场失败困境，人们开始寻找“中间道路”或“第三条道路”并寻求实现它们的“第三种力量”，公民社会作为国家和市场之外的所有民间组织或民间关系的总和而成为了理论关注的焦点。自由思想家甚至强调，诉求公民社会就意味着有责任解构国家权力而代之以基于社会自愿行动的中介组织。非政府组织以其所具有的独立性、非营利性、多样性、专业性、灵活性以及低成本性等优势而开始进入人们的视野之中，并日益成为社会生活的重要力量。在公共危机治理过程中，这些公民社会组织同样可以利用其在信息、社会感知力等方面的优势而成为公共危机治理的重要力量。

4.治理理论。自二十世纪七八十年代以来，面对着传统政府组织自身存在的财政压力、组织效率的低下以及对社会公众回应力降低等问题，以及全球化、知识经济等所带来的外部环境的挑战，治理与善治理论成为了一种引人注目的国际性浪潮和趋势。学者格里·斯托克提出了五种关于治理的观点：治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者；治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。联合国全球治理委员会在《我们的全球合作伙伴》中，将治理概括为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[5]。从多位学者和各种机构的定义中，我们不难看出，治理作为一种新兴的理论之所以具有如此旺盛的生命力，其关键的一点在于，它是国家与市民社会突破零和博弈，实现双赢的一条新道路，即它在公共利益的实现方式上，由一元、强制、垄断走向了多元、民主、合作。具体说来，首先，治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权利的来源；其次，治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；再次，治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终通过形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。从上述治理理论的主要内容和核心观点来看，治理理论为非政府组织参与公共管理、协助政府解决社会问题和决定利益分配作出了合理性论证，非政府部门因此成为政府部门的必要协作伙伴，在包括公共危机治理的诸多领域里扮演积极角色。

二、非政府组织作为政府公共危机治理协作伙伴的现实优势

非政府组织作为公共危机治理模式主体之一具有强大的理论基石，更具有在现实合作中的巨大优势。非政府组织具有非官方、非营利、志愿性、组织性、自治性等特征，使其在公共危机治理过程中体现出与政府部门及企业部门完全不同的比较优势，从而成为不可替代的必要主体。下文以汶川地震中非政府组织发挥的功能和作用为例，论证其作为政府公共危机治理协作伙伴的现实优势。

1.以志愿谋公益的职业精神。作为民众和政府之间的纽带和桥梁，非政府组织凭借以志愿谋公益的职业精神具备了极大的亲和力和可信赖感。非政府组织不以强制性权威居高临下，不以利润为目标唯利是图，往往能够贴近百姓，及时获得大量真实、广泛的民情民意；也协助政府，成为社会危机的减阀器和协调者。非政府组织赞赏志愿、热心公益、关注弱者、强调细节，往往成为和谐、生态、公益、公正、中立、良心等现代人文理念的争取者和支持者。非政府组织塑造的以志愿谋公益的职业精神使其在汇聚大量社会分散及闲置资源、在实现社会各阶层各群体的网络化沟通、在应对危机事件的处置方式上都有着政府及市场组织无法比拟的优势。

第一，组织目的纯粹：非政府组织不以政治诉求为目标、不以经济利润为取向，使其服务社会的组织使命和立身宗旨真实、可信、简单、纯粹。无论是包括了草根NGO根与芽代表、心露基金会代表、攀枝花市东区志愿者协会代表、石敢当社会发展研究中心等组织发起随后约有100多家NGO加入的“NGO四川地区救灾联合办公室”，还是由成都市城市河流研究会与本地的一些民间团体以及上海、贵州等地的志愿者协商成立的“四川5·12民间救助服务中心”，或者是包括上海映绿公益事业发展中心、浦东非营利组织发展中心、浦东新区社会工作者协会、至爱杂志等公益性组织的上海“新驼峰行动小组”，再或是联合了贵州20多家NGO组织的“贵州民间抗震救灾联合行动”，又或是由陕西省妇女理论婚姻家庭研究会、陕西省妇源汇性别发展培训中心、陕西省西部发展基金会、陕西省小天鹅艺术团等十家NGO以联席会议形式展开的合作机制[6]9-11，他们平时服务于环境保护、弱势群体、社会公平等社会领域，危难时则不顾一切投入救灾第一线，体现出纯粹的组织目的和公益的职业精神。

第二，成员深得信任：基于公益性的组织性质和志愿性的个人身份，非政府组织的成员往往深得民众信任。5月25日在汶川和理县交界处、号称藏族第一寨的甘堡村，一位藏族村民拉住记者的手说：“你们是志愿者吗？”“志愿者”连同“政府”、“军队”等词汇成了灾区甚至是闭塞山村里最高频的关键词[7]，志愿者连同他们身后的各种非政府组织正逐步被普通民众所熟知和信任。

第三，有效汇聚资源：非政府组织起源于民间、活跃于民间因而具备广泛的布局、发散性力量和深刻的影响，能够快速有效吸收大量分散和闲置的社会资源。无论是在志愿者招募、信息收集还是物资募集方面都有着其他社会组织无法比拟的优势。中国红十字总会、中华慈善总会、中国扶贫基金会、宋庆龄基金会、中国青少年发展、中国教育发展基金会等组织获准接收捐赠款物，共接收款物约74亿元[6]95；志愿服务在抗震救灾活动中也发挥了独特的作用。据不完全统计，来自国内外的志愿者多达120万～150万人。这些志愿者在余震不断、生活条件极为艰苦的情况下，冒着生命危险，帮助抢救被掩埋人员、安置受灾群众、运送各类物资、安抚受灾群众、维持秩序、参与治病防疫工作。此外还有大量志愿者在非灾区开展募捐、运送物资、无偿献血等活动[6]96。在信息收集和发布方面，非政府组织也体现出了惊人的速度和专业。儿童慈善组织“多背一公斤”首先进行救灾物资筹集和志愿者招募的工作，同时在网上建起一个论坛，作为专门发布救灾信息的平台。北京震旦纪公益信息技术中心负责信息整理、收集和发布，并以特刊的形式发布出去并每日更新。他们不仅贡献了巨大的人力资源，而且还动员和募集大量的物资及现金，不仅配合国家抢险救灾，而且成为基层乡镇和村妇赈灾的有生力量[8]。

2.组织结构层面的专业化和专门化。虽然非政府组织的大量志愿者成员以临时招募的形式产生，但在组织结构层面上NGO却有着鲜明的专业化和专门化特征：组织往往有既非政治诉求也非营利取向的特定且明确的宗旨和使命，有经过选择后细分的从事领域和专门的服务对象；有若干全职、专业、有经验的工作人员，有突出的甚至是知名的代表性成员，非政治领袖却自有一番号召力。

第一，拥有专门机构：非政府组织本身是以法定形式注册、有明确主管部门、有完整宗旨和使命的组织，他们的关注领域或对象通常有环境保护、妇女儿童权益维护、农民工等弱势群体权益维护、特定对象的心理援助、特定的民族或群体、特定地域的居民、特定的年龄层、特定的疾病患者等。NGO不是其他某些组织的附带功能，而是为了实现自己的功能而成立的独立完整的组织单元，有完整的组织结构，有全职管理者和成员，有某种经费来源渠道(政府资助、私人捐款等)，有固定办公地点，有明确的工作职责和内容，有具体的工作制度和纪律。这种正规完整的组织结构使得非政府组织完全可以实现在平时全心全意的追逐其理想目标，而在危难时又能即刻全建制地、全身心地协助政府完成公共危机的应急治理。

第二，成员经验丰富：非政府组织以常态吸收和临时加盟的形式汇集了大量经验丰富的志愿者成员。“自然之友”联络许多在台湾9·21大地震后参与组织救援工作的NGO人士、心理咨询方面的专业人员以及很多对地震有过亲身经历的人，与志愿者来分享经验、传授技能；成都的爱白中心擅长心理辅导，来自全国各地的注册心理治疗师一下子就组成了四组心理辅导组，每组分配八到十五人负责整合及培训灾后辅导人员，再由他们到前线工作[9]。大量富有经验的专业人士投入危机应急治理，带来了迅速、高效、低代价的救灾效果。

第三，提供专业服务：“中国应急物流协调中心”明确提出在自身物流领域的“专业”身份介入行动。该组织充分分析灾后几天的物质流动情况，从宏观政策到微观调研，既参考公共信息，又以各种渠道不断获取有针对性的信息，对整个灾区的物流情况有通盘掌握。认为最重要的问题在于救灾物资如何在现有已损坏的交通设施及发出后有序、有效地进行运送发放。从“选哪条路”、“配什么车”、“成本核算”、“协调政府”等都是物流企业的立场工作思路，他们将这些专业理念纳入到自己的责任范畴，用专业理念参与救援、用责任意识规范救援[10]。泸州山地救援队是四川省地级市唯一的专业山地救援组织，也是全国首批获得专业救援资格的组织。5月13日，泸州山地救援队一行8人向地震灾区进发，在满目废墟中搜寻和抢救被掩埋者[11]。从成立目的、成员构成、日常工作、关注焦点等多方面来看，非营利组织具有专业化和专门化的优势。非政府组织的上述优势将使其在公共危机处理中成为政府部门有力的左右手。

3.高效的行动力和执行力。结构简单、布局分散、形式丰富、数量众多等特点使得非政府组织往往有更为高效的、超越其他部门的行动力和执行力。

第一，行动迅速。非政府组织的救灾反应和速度都堪称“快捷、迅速”，在地震当天香港乐施会、台湾的慈济基金会、贵州和立社会发展研究所、中华红十字会等非政府组织就已经采取筹资、捐助、赶赴现场等措施；地震次日，中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、爱德基金会、中国初级卫生保健基金会等NGO发出联合声明《中国民间组织抗震救灾行动联合声明》，仅半天时间就有57家公益组织响应[12]。成都的爱白中心甚至在灾后的一个小时就向一百多个QQ群发出救灾讯息[9]。

第二，关注细节。广东狮子会在2008年5月17日晚上的总结会上列了这样一个物质需求清单：除了大家都能想到的帐篷、消炎药、抗病毒药、感冒药、止泻药等物质外，他们还特地增加了流动厕所、肥皂、卫生巾、婴儿奶粉、调味料等生活必需品[13]；贵州民间抗震救灾联合行动是第一支到达四川的省外民间救援队伍，第一支向军队提供搜救工具(救援绳)的民间救援队伍，第一支向外界发布妇女特殊用品需求的救援队伍，他们在第一时间与当地政府合作建立了灾民长期安置点[6]10。环保组织“绿色江河”组织志愿者中的水质监测专家采集水样帮灾区解决喝水问题；雇人帮助顾不上抢收粮食的农民收割、晾晒，解决后期吃饭问题[11]。非政府组织其实在帮助医护人员、物资搬运、儿童陪护、心理干预等多方面都做出了大量政府无暇顾及的细节关怀。正如5·12民间救助服务中心的何德贤说“我们是替政府做细眉细眼的救援工作”[9]。

第三，灵活弹性。NGO组织由于其自身的天然特性在组织结构和活动形式上灵活有弹性。由平时少量全职人员和战时大量临时志愿者实现了人力资源的灵活使用；在结构上往往没有叠床架屋式的行政体系，行动成本较低也带来的行为的高效快捷；在信息获得上渠道丰富、来源可靠也促进了非政府组织行动的及时有效。

三、结束语

非政府组织凭借深刻的理论基石和可靠的现实优势，应该也必定成为政府公共危机治理的必要有效主体，势必在公共危机治理舞台上发挥日渐增长的重要意义。因此，非政府组织参与公共危机治理不是要不要的问题，而是必须要的问题；不是要多少的问题，而是如何要的问题。

【参考文献】

公共治理理论概念 第3篇

(1) 经济人假设。

公共选择理论以经济人假设为前提, 认为人都是理性行为者, 其行为目的是谋求私利最大化。在实践中, 政府决策往往与公共利益的需求背道而驰, 产生“公共悖论”, 这是因为政治市场和经济市场有相似性, 利益所在决定了公共产品的走向, 而这归根结底取决于身处政治市场中的“经济人”自利性。因为政治领域中的人同市场中的人一样, 都是“经济人”, 均以追求个人利益最大化为目标, 作为“经济人”, 这些公共任职人员必然以个体的利益为根本出发点, 客观导致政府抵制政治集团利益的失败, 从而出现了腐败现象。

再者, 腐败行为是具有成本与收益的, 官僚在产生腐败念头时, 必然要进行“成本—收益”计算, 从官僚个人的角度来看, 腐败的收益就是利用委托权力从国家或他人手中获得的非法利益, 包括直接贪污、侵占的国家财产, 间接收受的贿赂以及肆意用权的权力感、肉欲等无形的满足。政府官员腐败的私人成本, 主要是腐败活动一旦败露所可能遭受到的损失, 包括失去现有的官职、权力、工资与社会地位, 受到的法律惩罚、纪律处分, 失去人身自由、造成家庭负担、公众蔑视和心理煎熬等。

只有当腐败行为的预期收益超过其预期成本时, 当事人才会选择腐败活动;而当腐败行为的预期收益小于其成本时, 当事人会远离腐败。作为理性的决策者, 官僚根据私人收益与私人成本的比较来决定自身行为, 即使勤政廉政能够增加社会收益, 但只要它带来的私人成本超过私人收益, 官僚就有可能不会认真履行职责。同样, 只要腐败带来的私人收益超过私人成本, 官僚自然会倾向于腐败活动。如果一个国家的制度存在缺陷, 使腐败活动的收益超过其成本, 官僚自然会趋于腐败。

(2) 寻租理论。

寻租是指投票人, 尤其是其中的利益集团, 通过各种合法或非法的努力, 如游说与行贿, 促使政府帮助建立自己的垄断地位, 以便获取高额垄断利益的活动。从寻租理论看腐败问题, 主要表现为三个方面:

第一, 政府干预经济活动。可以说, 哪里有垄断、特权和管制, 哪里就存在租金, 企业和个人为了获得垄断地位, 或者为了维持已获得的垄断地位, 便进行“寻租”和“护租”活动。第二, 企业或个人的理性“避租”。即当一些集团从事试图从政治家或政府那里获得某种对自己有利的政策时, 其他集团为了避免损害自己的利益, 会展开反政策行动, 这种活动被称作“避租”, 也将造成政府及其官员的腐败。第三, 政治家为了自身利益对企业或个人“寻租”行为的诱导性反映。在这种机制下, 企业或个人为了寻求有利于自己的决策, 必然从事“寻租”或“避租”活动。“寻租”活动必然会采取一些不宜公开的手段, 其中, 贿赂、拉关系和走后门等成为利益集团与官僚政客之间实现交易的最重要的手段。

(3) 官僚预算最大化。

官僚渴望预算规模最大化, 官僚要获得预算有三个前提:官僚机构是公共产品的独家垄断者、官僚所掌握的公共产品的真实成本不公开、制度上或技术上允许官僚提出一个不容讨价还价的预算建议。而这三个前提的时间都为官员腐败创造了机会和条件。

作为公共产品的垄断者, 官僚就获得了寻租的资本。而公共产品的真实成本不公开以及不容讨价还价的预算建议, 使得官僚可以既是腐败行为的需求方, 又是腐败行为的供给方, 也就是产生了贪污。贪污是当事人自身的行为, 虽然也有多人合伙行事的, 但与受贿不同, 参与人之间的关系是合伙的关系, 而不是供需双方的互动制约关系。贪污型腐败具有直接性, 即可被贪污的资源是置于政府官员的直接掌握之下, 与第三方行贿者手中的钱物相比更容易据为己有, 因而更具诱惑力, 贪污者对净收益的预期也更为确定和准确。这种直接性使得贪污型腐败的倾向较之贿赂型腐败更为迫切, 操作成本也更低。

2 公共选择理论对腐败治理的启示

(1) 正视官僚的“经济人”角色, 摆脱“性本善”。

在很长的时间内, 我国在寻找腐败现象的原因时, 总是将其归结为某些腐败官员放松对自己的崇高信仰、政治追求和理论学习, 在滚滚市场浪潮中经不起金钱、美色的诱惑, 受到了资产阶级腐朽思想的影响, 忘记了自己身为人民公仆的职责等。因而提出防腐反腐措施也不外乎是加强教育和学习, 提高自身修养, 树立全心全意为人民服务的思想, 抵御资产阶级的生活方式等。

但是, 当某些不良现象具有一定普遍性的时候, 我们不能从个人的道德方面追究原因, 即使教育培训在提高道德水平方面卓有成效, 最终还得经历环境的长久考验。从公共选择理论看, 政府官员的行为过程中客观地内含了一些经济和利益因素, 即“经济人”的因素。不能预设政府官员个个“性本善”而要求其行为避免追求自我利益。因此, 对于政府官员腐败行为的动机和根源必须从理论上界定清楚, 从制度建设上加以解决。从“经济人”假设出发, 创造适当的制度环境和条件, 在这一环境条件下, 即使怀有强烈腐败动机的人也无法得逞, 这是我国的一项全新的迫在眉睫的重大课题。

(2) 打破公共产品供给垄断, 引入竞争机制。

正如“权力导致腐败, 绝对权力绝对腐败”, 由于寻租和信息不公开的存在, 经济职能的垄断性成为导致某些公共任职人员滥用经济权力的根源。因此, 应当尽可能地在公共产品供给中引入竞争机制, 打破垄断的局面。进一步实现政府职能转变, 让其更多地充当裁判员的角色, 而不是主要的充当运动员的角色。同时, 对不容公开的公共产品供给要在政府内部建立竞争机制, 设立两个或两个以上的机构提供公共产品, 促进公共产品供给市场的竞争, 由市场来选择而不是由政府来制定, 减少寻租空间和有关部门及其公职人员腐败的机会。

(3) 增加腐败的机会成本。

根据理性人的观点, 官员必定在腐败的预期收益大于机会成本时, 才会进行腐败活动。因此可以通过减少腐败收益, 加大腐败成本, 从而使机会成本增大的方式, 减少官员的腐败。

西方公共治理理论研究综述 第4篇

关键词：西方；公共治理理论；文献综述

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0028-01

一、公共治理理论研究的背景

治理理论兴起主要有两个方面的原因，一是由于西方福利国家出现管理危机。二是与市场和等级制的调节机制发生危机有关。在对英国政府的分析中罗茨认为，英国政府已经发生的和正在发生的变化可以用“空洞国家”来概括，其表现为，私有化以及公共干预范围的缩小、中央与地方政府部门功能的缺失、英国政府功能的缺失等。所谓国家的空洞化就是指公共部门变得零散化，而这种零散化导致政府在执行中的控制力变弱。同时，组织网络不断增加，大量的复杂组织的管控变得更加困难，政府的控制能力也必然受到大众的质疑。Kettl指出，因为政府的合同外包，使得政府发现他们自己正处在复杂的公私关系的环境中，而政府对这种情况的认识和了解却是很不缺的。政府只有很少的控制力，但是他们却呈倒着一个他们无法真正彻底控制的体制负责。那些不介入的控制不可能给予政府足够的影响力以调控网络，国家空洞化侵蚀了政府的协调与计划能力。玛丽克劳德·斯莫茨认为，现在已经严重弱化了国家，重要的很多资源和控制力也由于地方的分权而被削弱。杰夫斯特劳思曼在对公共管理发展的描述中提出，公共管理正在稳步向前发展，更加趋向于协调理论、网络理论、治理理论以及制度构建和维持理论的方向发展。公共管理在理论和实践上，在发展的过程中正再不断的调整自身的定位以解决由于控制力的不足所出现的各种问题。Sorensen是一位丹麦的政治学家，她一直关注着国家权力的削弱和零散化的现状，她提出，不应该把国家当作一个不可以分割必须是一个完整的统一体，而应该把它当作是一个相互联系，又有部分相对独立的存在，各个部分相互依赖而运作的机制。陈泽水则认为，治理的兴起不应被看作是国家的衰败，而应该是国家适应外部环境变化的一种能力的体现。

二、相关概念的厘定

（一）治理。

治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙在其文章《没有政府的治理》中认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序 。格里·斯托克在《作为理论的治理：五个论点》中指出：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。

（二）公共治理。

公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。简·莱恩认为公共治理是政府的运作方式，因此她不仅仅是指政府的决策，而更加是政府为社会的服务方式，特别是强调民主和注重公众的参与。Lynn侧重于把公共治理的重心放在满足公共需求的责任和能力的分化上，认为治理变成了协调不同行为者趋向共同目标的纵向和横向手段的集合。

三、公共治理的核心理论

在公共治理的角度，我们可以很明确一个的观点是：公共治理是由很多个主体的参与以及各种组织相互的组合而成为一个整体网络的运作。因而网络治理理论是公共治理论的核心的理论。罗茨把政策网络这一个比较新的概念实践在英国，来分析该国中央与地方政府之间的关系，提出网络管理的实质其实就是公共治理。罗茨在《新治理：没有政府统治的治理》中，提出网络就是一种具有自组织性质的组织机制，认为其具有的自治和自我管理的特点，并总结出在网络的环境下公共治理所具备的四点特征，第一，各种类型的组织之间是相互依的，无法独立的进行运作；第二，利用这个平台实现公共自治必然会有交换资源和达到共同目的需要，因而治理主体之间需要互动。第三，这种互动是相互竞争而存在的，因而会受到约定俗成的治理规则所约束博。第四，网络在绝大多数的情况下是可以不受政府的控制而自行的运转。

综上所述，我们不难发现网络管理已成为公共治理的一条卓有成效的新道路，但是随着实践的深入目前很多的学者开始提出对于网络管理的运用和实践的怀疑。其中Dowding就提出，通过网络实现治理的目的其实就是很多的学者对于区别于传统的治理方式的新的治理方式的形容，因而对于怎么去利用网络实现公共治理的目标是不能够确定的，还处在一个相对比较模糊的状态。Marsh与Smith认为，从当下的实践结果看来，利用网络的治理与最终治理结果之间并没有一个很明显的关系，想要知晓网络与治理结果之间的关系是需要考虑很多的因素的，比如网络运作的背景、使用紧凑的还是分散的网络结构以及不相同类型的网络主体可以使用的会对结果产生严重影响的技能和资源等等。

四、公共治理理论面临的困境

西方学者在努力的积极的探索公共治理实践的时候，也从未忘记去探析公共治理所面临的现实困境。Stoker在分析公共治理的五个核心论点的同时，也提出了与这些论点相对应的理论的困境，第一个困境，就是与公共治理密切联系的过程十分纷繁复杂的政策制定以及治理实施的过程，与政府所制定的相关规则极其运行的方式完全不相关，处于独立运行的状态。第二个困境，就是公共治理参与者的职责没有十分的明确就会导致逃避责任或被迫替罪现象的出现。第三个困境，由于公共治理主体对于权力的过分依赖导致很多无法预知的非常规问题的出现，导致政府不知所措。第四个困境，当下由于组织网络的普遍实践，导致政府推脱对与社会的责任，并且也由于这个组织网络导致这些职责不能明确，从而给予政府推卸责任的条件。第五个困境，从当下的实践情况来看，无论政府采取多么灵活的手段和措施去实施公共治理，但依旧有出现治理失灵的很大的风险。

参考文献：

[1]简·莱恩著.新公共管理.[M].赵成根译.北京：中国青年出版社.2004.

[2]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理：公共部门新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

[3][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道――集体行动制度的演进[M].上海：上海译文出版社，2012.

公共治理理论概念 第5篇

答：随着时间的推进,社会中新的问题和矛盾不断出现,这些因素无不影响着公共行政学的发展。

1.企业家政府理论的兴起。企业家政府理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的,它不仅对政府的本质及其存在的必要性作出了新的回答,还对企业家政府的本质与特征作了简洁而形象的刻画。该理论认为,政府是我们用来作出公共决策的一种机制,是我们解决共同问题的方式的载体,对于一切文明社会来说,政府都必不可少。遗憾的是,政府的现状并不令人满意,它并没有像人们所期望的那样有效运作。然而,问题不在于政府中工作的人,而在于工作的体制,正如奥斯本和盖布勒所言,政府中的大多数公务员是负责的、有才能的、立志献身的人,只是受制于陈旧体制的桎梏,创造性得不到发挥,精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变,释放出政府公务员身上巨大的能量,提高他们为公众服务的能力。

治理的概念 第6篇

治理的概念在不同的语境和不同学科下有这不同的定义，因此至今无统一的确切的概念，但也有学者认为，“治理”概念反映着这样一种观念，即“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节[4] ”。[4](瑞士)彼埃尔·德·塞纳克伦斯．治理与国际调节机制的危机FJ]．国际社会科学(中文版)，1999(1)：92—95．

学者罗西瑙比较了当代“治理”与“统治”两个概念的区别，认为治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府。也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望；治理是只有被多数人接受(或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受)才会生效的规则体系。治理理论概述

进入20世纪，西方国家推崇的市场经济和福利国家政策相继失灵，为此，西方社会开始强调政府改革、私有化、下放权力、向社会授权等主张，探寻新的社会管理模式。在这一时期西方理论界纷纷尝试用治理概念来区别传统的政府行为。

关于治理的概念，学术界从不同的角度有诸多不同的说法。“治理”理论的主要创始人之一罗西瑙(J.N.ROSena。)在其《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等代表作中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。另外比较有代表性和权威性的是，全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中对治理下的定义:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续过程。治理过程的基础不是控制，而是协调。

国内学者俞可平认为:好的治理意味着追求公共利益最大化的社会管理过程;是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态:是国家的权力向社会的回归;其过程就是通过国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。治理的目的是在各种不同的制度关系中引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。综合看来治理具有几个基本的要素:多元主体、参与主义及自主的网络结构。简言之，治理理论的基本内容主要有:(一)从治理主体看，它意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。

治理理论对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。从治理方式看，它意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由其独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。

(二)从治理主体间的关系看，它明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖

从治理主体伯、的关系看，它明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织:为达到目的，各个组织必须交换资源、协商共同的目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。多元主体之间的权力依赖与合作伙伴关系表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。这一网络要求各种治理主体，都要放弃自己的部分权利，依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，确立共同目标并相互信任，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。

(三)从治理的结果看，它意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或权威运用。在公共事务管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任运用这些新的方法和技术对公共事务进行更好的控制和引导。