从国家安全战略高度对待电子政务内网建设

从国家安全战略高度对待电子政务内网建设（精选3篇）

从国家安全战略高度对待电子政务内网建设 第1篇

从国家安全战略高度对待电子政务内网建设

电子政务的应用越来越普及，其安全问题也引起越来越多的关注。当前我国电子政务信息安全存在的主要问题有：政务网络和安全保障的建设没有统一规划和标准，没有强有力的统一领导和主管部门;管理制度和技术标准不完善;信息安全保障的技术手段和防范措施赶不上形势的发展和需求;思想观念跟不上新形势的发展，涉密人员的保密意识尚需进一步提高;基础设施和核心技术方面受制于国外;涉密信息系统的技术标准可实施性尚待提高等。我国大多数重要信息系统尚未彻底消除来自传统的如计算机网络所使用的操作系统、数据库、芯片等威胁，关键技术受制于国外，网络上存在很多安全隐患，泛滥的网络间谍、远程计算机控制、拒绝服务、木马和恶意代码及人为因素等，都严重威胁到我国涉密信息的安全。从某种意义上讲，信息安全关系到国家安全，我们应该从国家安全战略的高度来对待信息安全。

安全问题区别对待

目前，政府、企事业和个人对网络的依赖程度越来越高，大到国家秘密，小到个人隐私，对网络安全的要求也会越来越高，不同层次对信息安全的要求也不一样。大多数的政务部门一般都将信息安全和网络安全等同来理解，事实上，网络安全和信息安全，在内容、技术和安全保障上都应该分开描述，分别提出要求。

以前，政务部门都是以纵向到底(中央、省、市县)的网络来开展本部门的业务，如金字工程等。在这种情况下，信息安全包括全国性的专用网络、数据和应用系统、身份认证等，这是一个系统。而如果是一个公共的政务网络来承载各政务部门的业务，按我们国家现在的分工负责制，政务网络(广域网络)的安全一般由信息化的主管部门负责或由政务网络的建设运维单位负责，包括网络信任体系等基础安全设施，而信息安全大多指本单位局域网络和应用系统的安全，由各单位自行负责。

目前政务部门传输涉密信息的网络与互联网及与互联网有连接的其他网络按要求都是物理隔离，中央级政务部门有一个内部局域网络处理涉密信息，而接入到一般的政务单位，可能是几台终端，而且不同部门的涉密网络均是相互不连通的。不同的涉密信息系统接入同一单位时，通过不同的专线接入到不同的终端上，其信息系统和网络都是不共享、相互独立的，如国办的二邮网系统、组织部门的组织工作系统等，这些信息系统均按机密定级，连接到31个省区市和新疆生产建设兵团及在京相关中央政务部门的业务对口厅室或办公室，这样的系统还有很多。

一般传输涉密信息系统的底层网络传输通道采用电信运营商的电路或光纤，两端采用端到端的加密设备，少数涉密系统的应用示范采用了身份认证。机密级和秘密级在网络传输上的要求基本上是一样的，但由于各信息系统之间在网络上不连通，无法实现网络信息资源和交换与共享，网络信任体系也无法共享，大多数的应用系统也没有采用分级保护。除了传输上加装普通密码设备外，在信息系统侧还需要安装防火墙、IDS、防病毒软件、安全审计等常规安全设备。

当前我国电子政务内网建设存在的主要问题有：

(1)国家在信息安全方面没有明确的主管部门，缺乏总体的信息安全战略研究和统一的规划，各自为战，难以形成国家合力;(2)技术措施陈旧、以被动响应为主，无法对信息流的全过程实施有效的监控，IT设备的核心技术均来自国外，受制于人，大多数的问题存在于涉密终端，没有有效的技术措施和手段来控制信息不外泄;(3)涉密人员保密意识不强，管理制度执行检查不严，对移动存储介质不能全部做到强审计下载文件，网络信任体系尚未建立;(4)网络分开，意味着终端要分开，除投资增加外，相应的安全保障也要分别做;很多单位有的工作人员一个人有3台以上的终端，分别对应不同的应用系统，网络、线路和设备的使用效率低下，信息安全无法保障，管理分而治之，信息安全不可控，存在诸多隐患。

电子政务内网建设的五点建议

电子政务内网的信息安全关系到国家安全，能否针对当前我国涉密信息系统存在的问题，科学有效地制定国家的信息安全和保密方案，直接关系到能否真正保证信息的安全。因此，首先要有一个强有力的主管部门，根据业务的需要在全国建立一个统一的涉密内网，统一规划IP地址，分级负责，统一为各相关单位配备普通密码设备，建立统一的身份认证、授权管理和责任认定的机制，建立终端的按需要配置相关功能的标准规范和移动存贮介质强审计系统，在统一的电子政务基础网络平台上构建涉密内网。根据我国实际情况，现提出以下针对电子政务内网建设的具体建议：

一、建设统一的单位涉密局域网。内网按国家保密局有关涉密计算机信息系统建设的要求进行建设，对不同涉密信息系统的不同密级进行分级保护，做好访问控制。在单位局域网的出口安装一台普通密码设备，不同业务进入一个单位时共用一台普密设备，以减少投资并对普密设备进行统一管理，而不是像现在这样一个系统配一台普密设备，系统之间的网络物理隔离。

二、加强终端计算机的管理。在涉密网内，终端问题是最多的，因此要加强终端计算机的管理，对终端的行为进行审计，通过技术手段防止内网外联，加强移动存贮介质的管理，对终端按功能和要求进行配置，在现阶段对终端上没有用的功能进行删减，如删减无线网络连接、内置调制解调器、软件下载等功能，以减少网络和系统的脆弱性，而不是像现在这样用操作系统中提供的禁止方法来限制。

三、加强网络信任体系的建设。通过统一的身份认证，做好信息系统的授权管理和责任认定，对每个应用系统进行访问控制和责任认定。

四、实现信息资源的共享。党委、人大、政府、政协、法院、检察院之间需要资源共享时，统一建设数据共享与交换平台，通过网络信任体系和访问控制手段来实现政务资源信息的共享。基于中央城域网和全国的电子政务内网，传输涉密信息。其传输平台应该只有一个，便于进行管理和信息资源的共享与交换。

五、全国统一涉密内网的规划建设。在国家政务内网中的数据是加密传输的，应统一规划和管理，明确传输机密级(含)以下的涉密信息系统。

信息安全是一个在攻与防过程中不断完善提升的过程，无论从观念上，还是从技术上，都需要我们不断地研究。信息安全从现在的被动响应向主动防御的转变，还有很多工作要做。电子政务各部门从国家战略安全要求出发，结合国家各方面的力量，就一定能够把我国的信息安全工作做好

从国家战略高度谋划教育改革 第2篇

我们用两个词即行政化和八股式来形容我们的应试教育制度。有人问，为什么全世界都有考试，唯独中国考成这样子?因为它行政化、垄断化加八股化，所以我们的教育制度很难考出人才。我觉得教育改革的方向是明确的，就是要把我们行政化的垄断教育制度改成社会主义的自由教育制度。这就是“彼岸”，这就是方向。从“此岸”到“彼岸”可能需要很多年，但要有一个蓝图或者说路线图，及早谋划，小步快走。

有人认为，以素质教育替代应试教育即可。其实不然，因为自由教育制度包括素质教育但不仅限于素质教育，用素质教育来批评应试教育并不全面。应试教育这个词从狭义来说是灌输式教育，对应的是启发式教育。如果从广义如制度层面看，应试教育制度对应的是自由教育制度。我认为，从行政垄断的应试教育制度转向自由教育制度，是改革的方向。

向自由教育制度方向改革，不是用口号说得清楚的，比如教授治学、行家治校。因为还有其他因素，比如，教育制度处于社会制度之下，社会治理环境也很重要。如果一定要概括的话，自由教育制度是指约束和规范投资人(捐助人)自由办学、教师自由授课、学生自由择校择课的一系列成文和不成文的准则及规章制度。马克思说过，每个人自由的发展是一切人自由发展的条件;恩格斯也说过，人类社会要从必然王国走向自由王国。追求自由的联合体是马克思毕生的愿望。

怎样从国家行政垄断的教育制度向自由的教育制度转变呢?可以从教育的管理部门、教育基本制度、教育机构的管理制度三个层面进行改革。

第一个层面是对宏观教育部门的改革。改革的方向是将教育的宏观管理及其机构与教育的微观管理及其机构分离，也就是说通过逐步的放权和分权，使教育部门转变为规划、监管及规则制定的行业性管理部门，而不是集“管”“办”“评”于一身，宏观微观不分的“主管部门”。“主管部门”的概念属于计划经济时代，那时候很多工厂都是行政附属物;现在的教育机构也一样，是教育部门的附属物。放权分权的改革当然是一个过程，不可能一蹴而就，但要坚定不移地走下去。

第二个层面的改革是对教育基本制度的改革。这里的教育基本制度是指举办人办学的准则和规章制度，如出资的性质、方式及目的等，它决定了学校的性质。从根本上说，有三类基本的出资办学制度：一类是公营学校，也就是公立学校，即由政府出钱办的。公营学校是用纳税人的钱，那就得接受社会监督。

第二类是“社会办学”。这里的“社会办学”是指由政府以外的个人和团体出资(捐助)，不以营利为目的而举办的教育机构，像美国哈佛大学、哥伦比亚大学等名校，我们翻译为“私立”学校，其实这是真正的公有或共有，因为是“众人”出资，出资人又不拿回报，没有“所有权”。这有点像马克思设想的公共“共同体”，也有点像宗教团体，比如寺庙的财产，和尚是不能拿走的。这种公共团体自古以来就有。在法律上，这种“社会公共学校”类似于社团或财团法人，应属于非政府的公益性的社会事业。

第三类是市场化办学，即举办者(个人和机构)以营利为目的，追求投资回报的出资办学，在法律上，登记为营利性的公司法人，同时受教育法和公司法管辖。

第三个层面是学校内部管理体制改革。学校内部管理体制受上述基本制度制约。不同制度下的决策、行政、学术三者权力的行使和制衡当然是不同的。然而，不论采取何种制度，都要分清楚决策、行政和学术三种权力：

一是决策权。现在我们的决策权是在校党委里面。在不同体制下，学校决策权的归属不同，比如在美国，它属于董事会或理事会，在德国属于校评会。无论是董事会或理事会，都体现了决策权的团体性质。所谓决策权，主要是指规则的制定权或称“立法权”，以及监督权和行政首脑的聘任权。学校的决策权力究竟由什么团体来体现?是党委还是董事会、理事会、评议会?这是需要认真思考的。

二是行政权。行政权就是行政指挥权，像马克思所说，一个乐队要有指挥，要有人负责。学校就必须是校长负责制，但校长只负行政权责，不能单独行使决策权，因此，所有的校长负责制都是在一个委员会领导下的负责制，不论这个委员会叫什么。而且，这个校长是由这个委员会或提名或遴选或任命的。校长指挥学校的行政人员并向这个委员会或上级部门负责。

三是学术权。学术权是什么概念呢?就是科研、教学的自主权。由谁来行使呢?当然是由教师们。教授就相当于工厂的工程师，在某种程度上，负责教!!!学的教授地位就像负责工艺的工程师一样, 他独立地行使学术权力。

我们教改的目的:一是公平的最大化, 二是效率的最大化。在现有的教育制度下, 很难使效率和公平得到最大化。我们非常可悲地看到, 在应试教育制度下, 可怜的孩子们在“八股”考试的重压下, 减少了天真烂漫的童年和欢乐的少年, 终日背书, 好不容易考上大学又高分低能, 有些毕业后难找工作。考不上的更可怜, 尤其是文科, 十年努力付之东流, 学习的“知识”几乎都白费了。因此, 教育制度必须改革, 否则我们对不起子孙后代。改革要从大学改起大学歪了, 中小学、幼儿园跟着歪。大学改顺了则一顺百顺。通过改革, 我们要形成一个学生可以自由择校、自由择课, 老师可以自由教学的制度。唯其如此, 才有可能形成自由竞争、富有活力高效而又公平的教育制度, 这就必须要从国家战略的高度来抓。

要实现自由办学的目标, 还有很长的路要走。正如中国经济走向市场化花了30年一样, 教改急也急不来, 但也不能等。我觉得可以先搞试点, 在公办教育机构进行改革冲破原有体制是非常困难的, 所以要从民办教育体制改革入手。当初经济改革也是先从民营经济开始的。民办教育没有历史包袱, 活得很艰难, 有改革的愿望和诉求。比如, 放开民办教育, 改变某些民办教育机构非鹿非马、四不像的地位, 明确区分民办教育的营利性和非营利性两种不同办学制度, 并给予重新登记或转制。民办学校最大的问题是缺乏资金, 其根本原因是办学性质不明、产权不清。如果放开民办教育, 区分投资办学和捐助办学, 就能够吸引大量的投资和捐资进入民办学校, 彻底改变民办学校缺资金少人才的窘境。从民办起步, 做出样板, 改革的目标就有可能慢慢实现。

从国家战略高度看重组 第3篇

碧空如洗,几个司机站在京藏高速公路集宁段的路边悠闲地聊着各自家乡的收成,仿佛身后长达几公里的拥堵与他们无关。也难怪,经历过8月那场绵延百公里、持续十余天,以致引起世界关注的暴堵之后,面对这种日常性的小拥堵,他们已经见怪不怪。

口音差别明显的他们显然来自五湖四海,为了同一个目标走到一起。“不光我们,这条路上的车有一多半都是去内蒙古拉煤的。”就在几个月之前,他们的目的地还是山西。

改变源自席卷山西全省的煤炭行业改革。通过兼并重组,山西的煤炭现在基本通过一个大型集团统一对外销售,单从价格上讲,原有优势丧失殆尽。此外,河南、山东相继开展的兼并重组也让当地的煤价出现了一定幅度的上升。反观煤储量位居国内第一的内蒙古,由于煤产量大,价格自然不会太高,加之还有小煤矿非法低价售煤,自然成为全国各地用煤大户新的选择。“从内蒙古拉到山东,运费算进去,还比本地煤便宜,为啥不来?”在司机看来,如今大家争相来内蒙古拉煤是顺理成章的事。

内蒙古极具诱惑力的煤炭价格,让原本驶向山西的运煤车辆纷纷掉头,山东、河南等地的司机整装出发,来自全国各地的运煤车辆纷纷驶上路程相对最短、综合运费最便宜的京藏高速——这也是造成大拥堵的原因之一。

但这一局面未必能持续太久,因为内蒙古旨在提高产业集中度的煤改也已渐趋深入,效果逐渐开始显现。除内蒙古自治区层面的推动之外,8月底的国务院常务会议更为煤炭行业兼并重组提供了更高层面的肯定与支持。

事实上,在国家“十一五”规划即将结束,“十二五”规划即将开始的这几个月里,重组的旋律并不只在煤炭行业内部奏响。9月6日,国务院下发了《促进企业兼并重组的意见》一文,针对目前各行业各领域存在的产业集中度低、市场竞争力不强等问题,针对此前各地自发重组中涌现的突出问题,给出了针对性的解决意见。

该文件的出场,意味着继国资委执导央企大重组之后,由国务院导演,参演企业数量更多、企业性质更复杂、行业更广泛、重组模式更丰富的一场上升到国家战略高度的企业重组活剧即将上演。

黑与红

提及那场始于2008年9月山西煤改,相信大多数适逢其会的外地赴晋投资商不会有太多愉快的回忆。在那场影响深远的号称全国规模最大的企业兼并运动中,据说有高达3000亿元的资金被挤出山西省(按照山西省社科院能源所所长王宏英向的说法则为1400亿元),无数投资者都认为自己损失惨重。

数字到底是多少,已经无从考究。但对于十分渴求资金的地方政府而言,这必然是一笔巨大的损失。山西方面认为已经别无选择,山西省煤炭工业厅厅长王守祯就曾明确表示:“这是一条不得不走的路,早走比晚走好!”

山西省政府壮士断腕般的勇气来自于无奈的现实:作为20世纪80年代后全国最大的煤炭产地,山西的煤炭产量长期占到全国四分之一以上,其中绝大部分销往外地。在我国东部有钱无资源、西部有资源无钱的不均衡经济格局和贫油少气富煤、煤炭占能源消耗六成以上的资源背景下,山西省用源源不断输出的煤炭为东部经济发展做出巨大贡献的同时,也为自身发展带来了沉重的负担。

由于山西此前的矿井规模多数偏小——年产上千万吨的矿井全国有24座,山西仅有两座。进入新世纪以来,山西通过“关井压产、淘汰落后、资源整合”等一系列大幅度动作减少了7000多家小煤矿,但到2008年全省矿井数仍有2600多家,30万吨以下小煤矿仍占到全省煤矿70%以上,多、小、散、乱成为山西煤炭行业的真实写照。由于小煤矿技术比较落后,回采率仅为10%~15%,因而造成的大量资源浪费和严重环境污染导致山西煤矿采空区面积5000平方公里,煤矸石堆放量超过11亿吨。近1700多个村庄,约80多万民众饮水困难。

牺牲掉的绿水青山没有给山西换来预想中的金山银山:一方面销售原煤的利润空间并不大,另一方面不少没有登记在册的小煤矿并未纳入财税监管范围。据山西煤炭和税务部门估计,近两年山西煤炭实际产量在8亿吨,而每年的报表产量只有6.5亿吨,也就是说,每年有1.5亿吨左右是逃脱了监管的“黑煤”,每年流失税费百亿元以上。

更为严重的是,小煤矿的安全防范措施相对缺乏,更容易造成安全事故。统计表明,地方国有煤矿百万吨死亡率是国有重点煤矿的3.8倍,乡镇小煤矿死亡率又是国有重点煤矿的11.3倍。因此,“带血的煤炭”成为山西煤炭生产最为社会诟病的一个问题。

越筑越高的黑金之山给山西带来的各方面压力在不断加剧,因此2008年9月,山西省出台了《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》(又称“23号文”)。各地煤矿主还没来得及熟悉这份文件的内容,震惊全国的“9·8”襄汾溃坝事故发生,时任山西省长孟学农去职,为这一轮尚未展开的整合画上了休止符。

2009年4月初,山西省政府对外公布“10号文”,在延续前次整合精神的同时,对整合标准进行了调整,要求煤炭企业规模原则上不低于年产300万吨,单井规模原则上不低于90万吨。力求在未来组建4个年生产能力亿吨级的特大型煤炭集团,3个年生产能力5000万吨以上的大型煤炭集团。

在山西省政府强有力的推动下,一年多以来,此一轮兼并重组目标已经接近完成。根据山西电视台8月25日的报道,截至当天,重组整合煤矿企业正式协议签订率达99.5%,主体接管到位率达98%,煤矿企业名称预核准率达90%,采矿许可证变更率达95%以上。截至8月,山西矿井个数已由2598处减少到1053处,年产30万吨以下的矿井全部淘汰,保留矿井全部实现机械化开采。其中,年产90万吨级以上的综采机械化矿井占到三分之二,平均单井规模提高到年产100万吨以上。

随着山西煤矿企业兼并重组整合的推进,煤炭安全生产形势稳定好转。2009年,山西煤矿事故发生量以及死亡人数同比分别下降了40%及32%。

当绝大多数的非法黑煤矿和规模过小的煤矿被关停,现有煤矿全部为合法、合格的现代化企业时,山西煤炭经济的主色调由黑转红。

审视“山西模式”

但在退出山西煤炭行业的投资商看来,这一“红” 字,还有着丰富的意义。

“此次山西煤炭改革的一个突出特点,就是以政府推动为主,以地方国企为兼并主体。”中国煤炭运销协会市场观察员李朝林作以上表示。山西省政府确定了5+2的主要兼并架构,即晋煤集团、同煤集团、焦煤集团、阳煤集团、潞安集团五大煤炭集团,与山西煤运集团、山西煤炭进出口集团,上述七大集团中的三家产能将升至亿吨级的特大型煤炭集团,4家将变身5000万吨级以上的大型煤企。在这场重组中,带有更多国家色彩的红色企业——山西地方国企成为最大赢家。

面对兼并主体过于单一的质疑,有专家解释称,政府之初衷是要让那些在生产技术水平、企业管理机制上具有“大而先进”的企业成为兼并主体,但客观上,经过数十年稳定发展的国有或国有控股大型煤炭企业客观上已具备这些特点;而中小型煤企很多都是2002年以后煤炭价格恢复性上涨后,由私人投资兴建的,无论是技术水平和安全生产条件,都无法与上述“大而先进”企业媲美,自然在这场优胜劣汰的角逐中处于被并购的地位。

但是,不少人并不认可这一说法。因为其他省区的地方国企以及神华等央企也是具备这一特点的,却几乎没有机会成为兼并主体(只有河北冀中能源、中煤集团两家省外企业成功在山西省内获得整合煤矿资格)。“这就难免存在地方保护主义的嫌疑了。其实,在后来河南、山东开展的地方煤炭行业重组中,都不同程度地存在着这一问题。”国务院发展研究中心产业研究部研究室主任钱平凡认为,这也将成为阻碍包括煤炭在内的多个行业真正做强做大的最大障碍。

此外,政策的变化多端也让不少民营煤矿经营者——俗称的煤老板们很是摸不着头脑。比如,2008年的“23号”文件中,山西省的生产矿井为2840座,到2010年年底要求压缩至1414座。半年后出台的“10号文”中,煤矿压缩指标却改为1000座。

一位大同南郊区的煤老板曾向《南方周末》的记者诉苦称,2006年以前要淘汰9万吨以下的,好不容易耗资上亿元整合到30万吨,却又要被关闭——煤矿改扩建的周期在三年左右,而且提高单井产量还与煤层厚度、开采条件、资源量等因素有关。这意味着,如果这座煤矿三年内一直改扩建也达不到山西省政府的要求。

“这也正是小煤企之所以不安全的根源。”李朝林分析称,“他们对政策的连续性缺乏信心,不知道自己的煤矿什么时候就被收回了,因此不愿在施工、回报周期较长的安防措施上花太多资金,自然容易出事。”

再有,就是重组过程中,集中反映的评估机制不够公正、公平的问题。据中央财经大学中国煤炭经济研究院院长岳福斌介绍,山西省的重组主体给予的补偿标准是当初购入时所支付价款的1.5到2倍。按理说这种标准已经不低,但很多被并购企业的“煤老板”依旧非常不满。“因为他们当初购入煤矿时,非正常投入的‘隐性’成本(例如拉关系、跑审批花费的公关费用)数额不小,但又拿不出凭证。”最终结果只能是重组企业一边认为出价已不低,而另一边的煤老板大声喊低。

“山西煤改中出现的上述问题,山东、河南也不同程度地存在。”钱平凡进一步总结认为,诸如煤炭行业中出现的行政命令拉郎配、取舍标准一刀切、评估机制不公正、兼并主体较单一、地方保护难克服等问题,在钢铁、水泥、电解铝等产能过剩、竞争力较弱的各行业整合过程中,均有暴露。相比较而言,以煤炭行业的最为突出而明显。

兼并重组里程碑

“正是因为在实践中发现了这些问题,因此国务院才出台了《促进企业兼并重组的意见》(以下简称《意见》),我个人认为,这一文件在兼并重组层面,将具有里程碑式意义。”北京科技大学教授刘澄显然十分看好这一文件的作用。在他看来,这一文件的主要特点就是“以提高效率为目的,以资本整合为手段,以结果为最终导向,保证过程公开透明。”

作为国家下发的首份专注于企业兼并重组的国家级文件,由工信部牵头,发改委、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部等13个部委参与执行的这份《意见》极大程度上体现了国家推动相关行业兼并重组的决心。“这标志着兼并重组已经上升到国家战略的高度。”天强咨询总经理祝波善认为。

在内容方面,该文件提出了一些创新性的举措。针对此前备受诟病之困的民企、外资难以进入兼并重组的问题,《意见》继此前的新三十六条之后,再度要求切实向民营资本开放法律法规未禁入的行业和领域,并放宽在股权比例等方面的限制。加快垄断行业改革,鼓励民营资本通过兼并重组等方式进入垄断行业的竞争性业务领域,支持民营资本进入基础设施、公共事业、金融服务和社会事业相关领域。

在外资进入方面,《意见》表示,将进一步完善外资并购管理规定,建立健全外资并购国内企业国家安全审查制度,鼓励和规范外资以参股、并购方式参与国内企业改组改造和兼并重组,维护国家安全。

针对民营资本进入时面临的资金紧缺问题,国务院在此次《意见》中显然有所考虑。《意见》明确要求,商业银行要积极稳妥地开展并购贷款业务,扩大贷款规模,合理确定贷款期限。鼓励商业银行对兼并重组后的企业实行综合授信,灵活地满足企业兼并重组期内多阶段资金需求。同时《意见》还提出,鼓励证券公司、资产管理公司、股权投资基金以及产业投资基金等参与企业兼并重组,并向企业提供直接投资、委托贷款、过桥贷款等融资支持。

刘澄认为,这实际上使民营企业在实施兼并重组时增加了直接融资渠道。由于上述金融机构较银行愿意承担更多的风险以获得回报,所以能有效避免在民营企业兼并重组中,银行因民营企业资信程度不高或缺乏抵押担保而出现的惜贷现象。

针对此前的钢铁、煤炭、稀土等行业在整合过程中,集中体现的企业跨区域整合困难的现象,《意见》指出,在不违背国家有关政策规定的前提下,地区间可根据企业资产规模和营利能力,签订企业兼并重组后的财税利益分成协议,妥善解决企业兼并重组后工业增加值等统计数据的归属问题,实现企业兼并重组成果共享。

“地方保护主义的出发点有两个,一方面是失去财税收入,另一个是失去企业发展带给当地社区的福利性收入。”财政科学研究所研究室主任文宗瑜分析认为,如果能在解决财税分成的同时,更多地兼顾到企业发展对社区的带动,《意见》的出台将带来更广阔的想象空间。

另外,文件创新性地提出了要以资本形式重组为主要手段的全新说法,这也是刘澄将其称之为具有里程碑意义文件的主要原因。

这一说法的提出是有着深刻背景的。现在企业间的兼并重组早已经跨越了行业的界限,比如之前国务院鼓励的冶金、电力、化工等下游行业参与煤炭行业兼并重组乃至交叉持股。煤炭上下游行业企业之间的兼并重组,能够有效保障煤炭供需矛盾突出时的供应量,减少企业的交易成本。“煤炭行业属于专业性比较强的行业,特别是安全系数要求高,下游企业如果掌握矿区的开发和生产则将带来一系列问题。”岳福斌解释道,“因此这次中央才会提出‘以产权为纽带、以股份制为主要形式参与兼并重组’,而不是鼓励这些企业成为重组主体。”

“这反映了中央决策层面认识的进步。因为大规模的企业形式重组时代已经过去,现在的企业重组就应该排除不当因素,还原资本运营本质,让资本在重组中发挥更大的作用。”刘澄评论称。

央企成为最大赢家

尽管文件对于央企、民企、外资进入重组层面给予了政策支持,并规定了具体举措,但文宗瑜和祝波善都认为,《意见》的出台将成为央企的盛宴。文宗瑜分析称:“相关行业所需资金数额均比较庞大,民营企业规模有限,很难成为兼并主体,优惠政策也很难落到实处。央企则不同,在资金实力雄厚、政策扶持力度大的双重利好背景下,强者恒强的马太效应将在此次重组中得到集中展现,对央企的发展起到明显的助推作用。”

祝波善举例称:“煤炭行业表现得尤其明显。央企煤炭企业数量不多,但现在冶金、电力、化工等行业的企业,现在已经可以成为跨行业、跨区域兼并的主体了,这显然为更多央企提供了难得的机遇。”

事实验证了祝波善的判断。9月16日开幕的第三届中国(太原)国际能源产业博览会上,包括五大电力集团在内的多家大型能源央企集结山西,与山西省政府签订合作框架协议。其中,华能集团还获得山西省煤炭资源整合主体的资格——山西省政府与华能集团签订的《关于进一步加强低碳煤电技术及经济发展领域合作的框架协议》明确提出,山西省政府支持华能集团以控股方式整合太原东山煤矿有限公司。业界普遍认为,这是山西官方对《意见》的回应之举。

央企扩大势力范围,固然有其机遇,同时也有其必要性。比如文件中重点提到的稀土行业。由于战略地位特殊,而产业集中度过低,因此“黄金卖个白菜价”的说法成为稀土行业的真实写照。这样长期持续下去,不仅会影响行业的健康发展,也不利于国家战略安全。而扩大央企在稀土行业的份额,成为提升产业集中度、加强我国在稀土行业话语权的必然之举。

“这次涉及的产业多数产能过剩,需要大量整合资金,因此无论是央企、民企,进入时一定要考虑企业的发展需求和企业自身的实力。”文宗瑜提醒道。

执行效果有待观察

出发点和改革方向得到基本认可的同时,《意见》是否能得到有效的执行也引发了热烈的争论。“之前很多很好的政策都没有得到很好的执行而成为一纸空文,这次也有可能重蹈覆辙。”祝波善认为,对《意见》的整体可执行性应保持谨慎的乐观。

祝波善无不担忧地表示,该文件将兼并重组的意义上升到前所未有的高度以后,之前重组中暴露出的一些问题就会被掩盖。更关键的是,虽然意见明确提出了应该避免在重组过程中的行政“拉郎配”现象,但文件落实到地方政府和职能部门层面以后,相关地方会以追求GDP数字增长一样追求企业数量的减少,正如日前个别地方政府拉闸限电来完成节能减排任务一样。在祝波善看来,不少地方政府已经习惯于以指标、数字来衡量相关任务的完成进度,因为这样最便捷、最直观。“那么这一旨在消除‘拉郎配’的文件本身就可能成为当地企业重组‘拉郎配’的新契机和依据。”

求是联合管理咨询公司董事长安林则直言不讳:“愿望良好,执行困难。”安林认为,文件的落实面临着跨行业、跨地区、跨部门三层阻碍。其中,部门利益分割问题有可能成为最大的体制障碍,其危害性当在地方保护主义之上。

文件涉及十多个国家部委,安林以国资委为例,向《国企》杂志解释称,在分级负责、互无统属的国资系统内,地方国资委不对国务院国资委负责,自然会有保护自己下属企业的本能。做得很漂亮的企业,不可能移交给别人;做得不好的企业,移交给别人也许人家不要。

“当初国资委成立的初衷,在于解决国企‘九龙治水’的问题,但是由于条件限制,分级代表的形式导致了这一问题并未得到彻底解决;国资委一个系统之内的协调尚且如此困难,更何况国资委系统之外还有不少中央级别企业归属在各个部委下面,成了‘九龙治九水’的局面。”安林担心,缺乏一个强有力的机构协调各负责单位的背景下,“参与执行的中央部委数量越多,可能牵涉的利益纠葛就越多,自然难度就越大”。

钱平凡也表示,文件对地方保护主义进行了深入剖析,并提出了一套解决办法,但对于部门利益分配问题却一字未提。“这其实是某职能部门上报,经国务院转发的文件,职能部门自然不可能站在更高的层面看问题。”

部门利益难以协调,在此前的煤炭行业、钢铁行业改革中得到了集中体现。不少在这个部门获得审批的合法企业却得不到另一个部门的认可,因此不少明明合法的钢企、煤企被迫关停或者收购,让许多经营者对政府公信力失去信心。由此,祝波善感慨道:“为什么煤电联动不成功?为什么电力体制改革不彻底?为什么分配制度改革不成功?都与此有关。”

“如果这一问题一直得不到有效解决,那么此轮改革重组就不可能彻底成功。”祝波善预测认为,“这样一来,在看得见的未来,改革会再次出现。”

记者手记

尊重市场规律,竞争才有活力

与此前尽在国务院国资委管辖的央企之间的重组相比,这一文件的出台牵涉的利益相关方显然更多,自然也将面临更为复杂的重组之路。如果说,央企内部重组是一条鲜花与荆棘同在的曲折道路的话,那么这一轮重组即将穿过的,应该是一片原始森林,处处都可能隐藏着阻碍重组前进步伐的因素,一不小心就会迷失路径,原地打转、重走回头路的可能也不是没有。

事实上,此前的煤炭行业改革之所以会引发争论,就是因为市场未充分发挥作用,反而是行政力量占据了主导地位,致使大量资金从煤炭行业退出——“蒜你狠”、“豆你玩”的出现,未必与此造成的市场流动资金过剩没有关系。

前事不忘后事之师。在这一轮重组中,一定要牢记市场配置资源的改革宗旨,让实力而不是身份成为衡量企业能否成为兼并主体的标准,让公平、公正的阳光普照兼并重组的全程。那么实力雄厚的央企固然可以凭借其真实本领脱颖而出,机制灵活的民营企业亦可有所斩获。