波兰行政监察体制（精选6篇）
波兰行政监察体制 第1篇
为了借鉴国际经验，更加深入地研究我国事业单位的体制改革思路，中央机构编制委员会办公室、财政部、对外经济贸易部、国务院发展研究中心四部门组成联合考察团，于2001年5月先后对作为经济和社会体制转轨典型国家之一的波兰和作为成熟市场经济国家的日本进行了考察访问。考察的重点是类似于我国事业单位的社会公益性机构（在其它国家，虽然都有类似于我国的事业单位、承担各种社会公益职能的机构，但普遍没有事业单位概念，也很难找到对应概念，所以这里只能笼统使用社会公益性机构概念）的管理体制、组织运行方式及有关改革情况。
一、波兰的社会公益事业体制改革
（一）计划经济体制下的基本特征
在20世纪80年代以前的数十年里，波兰实施的是与我国改革前基本一致的、以公有制为基础的计划经济。与这一体制相对应，国家对教育、医疗、科研、文化等社会事业的组织管理也是计划方式。基本特征是全部由政府直接组织：政府是社会公益事业的主要承办者，有关机构的设立与调整由政府决定，业务活动方向和内容按照政府计划实施，活动经费全部由财政直接提供，机构内部组织运行方式及人员管理也参照政府部门。如领导人由政府主管部门任免，员工工资福利待遇等也由政府确定等等，与我国改革前事业单位的体制几乎没有区别。
（二）经济体制转轨后社会公益事业改革的基本做法
20世纪80年代末期以来，波兰开始了以经济私有化和市场化为标志的、全面而急剧的经济体制转轨。伴随经济体制的转型，社会公益事业的组织与运行方式也发生了巨大的变化。波兰改革的基本做法是，依据不同类型公益性机构的职能特点，实施不同的组织方式。
1.涉及公众基本利益和政府基本职能的社会事业，仍由政府直接组织
最典型的是中小学教育（包括中专、技校）、卫生防疫等机构。此类机构的设立、撤并等仍由政府决定，机构领导人由政府主管部门任命，机构围绕政府确定的目标运行并接受政府管理和监督。政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算。原则上，此类机构不得有任何形式的自我收入。如果在特定情况下能够获得收入，也必须上缴财政，实施严格的收支分离。员工工资主要依据工龄、职级等因素确定。总体上看，对此类机构的基本组织方式与改革前没有明显区别。
2.某些社会公益性机构仍采取国立方式，但给予它们较大的自主权
公益性科研机构及博物馆等文化事业机构基本采取此类组织方式。在法律地位上，几乎所有过去由政府创办的公益性科研机构、重要文化事业机构等仍为国立机构。有关机构的设立、撤并等由政府决定，并仍保持上级行政主管部门，资产也为国有。但在具体组织方式上，则与改革前的政府直接组织和管理模式有较大区别，核心是给予这些特定机构以较大的自主权。
首先，在业务活动内容与方式确定方面给予机构较大自主权。由计划经济时期的严格政府计划管理，改为在国家基本发展目标框架内，由各个机构独立提出发展规划并报请主管部门审核批准，然后由各个机构自主执行，主管部门对其业务活动的绩效定期进行评估。
其次，在人事制度方面给予较大自主权。名义上，各个机构的行政负责人仍由政府主管部门任命，但在产生过程中，则普遍引入公开竞争机制。行政副职以及中层部门负责人由各个机构的行政负责人选聘。机构负责人实施任期制。
第三，资金来源由计划经济时期全部政府拨款改为以政府财政支持为基础，多渠道筹资。在获得政府财政支持的同时，允许各个机构结合业务活动创收，并给予减、免税等优惠政策。允许创收的政策背景是波兰近些年的财政比较紧张，政府投入不足。与此同时，内部分配也由各个机构自主决定，但通常要由行政主管部门依据雇员数量、业务特点等进行工资总额控制。机构负责人的薪酬通常也由行政主管部门进行额度控制。
与扩大机构自主权相配套，上述机构普遍建立了类似于“理事会”的体制。当然，不同机构的具体名称不同。“理事会”通常由机构内部专业人士、外部专业人士构成，有些机构的“理事会”还有政府代表。“理事会”负责诸如发展计划的审议、行政负责人推选等重大事务，日常事务则由行政负责人主持。
3.部分社会公益性机构实施非营利机构组织模式，机构独立运作，政府给予扶持这方面比较有代表性的是高等教育和医疗服务机构。
从大学的情况看，体制改革后，在法律地位上，大学均改为独立法人，可以自主决定诸如内部机构（院系）设置、教学及培养计划确定、人员聘用和薪酬、筹资以及财务管理等内部事务和相关业务活动，政府基本不进行任何干预。由大学各级行政负责人、教授及学生代表组成的董事会为大学的最高权力机构，负责重大问题的决策。大学校长通过内部选举产生，主持日常事务。政府对大学的扶持主要表现为经济上的支持。虽然大学目前都采取多元筹资模式，可以进行多种形式的筹资与创收活动，政府的财政支持仍是大学主要的收入来源，包括按年度给予的经常性补贴和基于特殊需要的专项补贴。此外，对大学的创收活动，只要收入用于教育发展事业，就给予免税优惠。
需要说明的是，波兰高等教育组织与运作方式的改革并非是完全创新，而是在很大程度上恢复了其实施计划经济以前、上世纪20年代国家独立时所确立的体制。
波兰医疗服务机构目前也采取独立运作、政府扶持的非营利机构组织模式，但由于服务特点不同，在具体的组织方式上与大学等机构也有所区别。在计划经济时期，波兰形成了全民免费的医疗保障体制，医院也是政府直接组织的财政预算拨款单位。近年来，医院逐步改为独立核算、独立运作的社会服务机构，并采取与国家医疗保险基金管理机构签约的方式为公众提供服务。这一过程是与医疗保障体制改革联系在一起的。随着医疗保险制度的实施，医疗费用由财政直接拨款改为靠雇主和雇员缴纳医疗保险费来承担。为了提高效率，波兰在医院改革方面引入了市场竞争机制和公众选择机制，但在医疗服务机构的性质定位方面，仍明确将其定位为非营利机构。政府对于医院收入给予各种免税优惠，同时对医院收入的处置，特别是结余资金的使用有严格的限制，任何个人和机构均不得分配剩余。有关服务质量、服务价格以及财务收支状况也要受到政府主管部门的严格核查和评比。
4.鼓励民间力量介入社会公益事业
在对过去由政府直接组织的社会公益性机构进行改革探索的同时，波兰鼓励民间力量介入社会公益事业，主要是创办私立大学、私人博物馆等等，并可以获得政府直接或间接（免税）的经济支持。由于受民间投资积极性不足等多种因素制约，目前此类机构的发展还仅仅处于起步阶段。
此外，波兰还对一些过去由政府直接组织、但从性质上基本不具公益性特点、职能完全可以由营利性市场主体承担的机构实施了“转制”，将其改造为民间营利性市场主体。但数量及范围都很小，主要是将农村兽医站改为民营，将国有企业所属应用科学研究机构一并实行私有化。
（三）波兰社会公益事业改革的几个基本特点
1.非常审慎的改革态度 2.在社会公益事业发展方面，政府依然发挥着主导作用
虽然波兰目前不同社会公益机构采取了不同运行模式，其中相当一部分机构获得了很大自主权，但在社会公益事业发展方面，政府依然发挥着主导作用。
首先，社会公益事业发展的资金支持仍主要来自政府，其中中小学教育、卫生防疫、基础科学研究等最基本的社会公益事业经费仍完全来自政府财政投入；一般公益性科学研究以及大学等社会公益事业的经费也主要依靠政府财政投入。
第二，在社会公益事业发展方面，政府仍然保持相当强的统一协调职能。比如在科技发展方面，虽然赋予各个院所自主权，但科技发展规划的确定、不同院所间的职能分工等仍需由隶属于中央政府科技部的科学委员会统一协调。而且国家的整体科技发展计划需经议会审核和批准。教育、卫生、文化事业也是如此。
第三，在具体业务活动及内部管理方面，政府给予很多机构相当大的自主权，但与此同时，政府则强化了事后评估与多方面的监督。例如，无论是采取国立模式并有一定自主权的科研、文化机构，还是采取非营利机构模式独立运作的大学、医院等，都要定期向有关政府部门（包括业务主管部门、财政部门）提供自己发展计划的执行情况以及财务收支状况的报告并接受评估。评估结果将直接影响政府对其下一步的财政支持强度。各种创收活动及收入的用途也要接受税务机关的核查。除政府监督外，波兰也开始引入社会监督机制。比如有关信息应向社会公开，机构财务状况应由社会中介机构审核，设立理事会并吸收社会名流参加等。
3.重视法律法规及配套制度建设
波兰的社会公益事业体制改革非常重视法律法规建设。除《宪法》、《民法》、《公共财政法》等一般性法律对政府职能以及有关社会公益事业的组织方式进行规范外，不同领域以及采取不同组织模式的社会公益性机构，还分别由专门的法律进行规范。如对大学有《高等教育法》，对公立医院有《全民医疗保险法》等，明确地规定了各种类型机构的法律地位和责任、义务。对特定行为如创收的税收减免、公民或社会机构向公益事业捐款的所得税抵扣等，在《税法》、《基金法》等法律中也都有明确而详细的规定。需要说明的是，波兰近些年来一直致力于加入欧盟，所以其法律体系框架也一直向欧盟的要求靠拢。
虽然波兰对社会公益机构的改革方式、进程不同于国有企业改革，但有些方面的改革则是统一和配套的。其中最重要的是实施了统一的、市场化的劳动就业体制，并形成了统一的、与市场体制相适应的、包括养老、医疗等在内的、新的社会保障制度，消除了社会公益机构体制改革中可能遇到的人员流动与安置障碍。
二、日本的社会公益事业体制及近年来的改革
（一）日本社会公益事业的体制框架及基本特点
日本是一个发达的市场经济国家，在长期的发展过程中，逐步形成了一套比较稳定的社会公益事业体制。
1.政府设立的公法人和民间发起成立的公益法人是社会公益事业的行为主体
要了解日本的社会事业体制，首先需要了解日本的法人体制。根据1900年颁布、目前仍在执行的日本《民法》规定，由不同主体发起成立、具有不同活动目标的社会组织分属不同的法人形态，并采取不同的组织与规制方式。法人首先分为公法人和私法人两大类。由政府发起成立、承担政府责任的机构为公法人。在公法人中，按其具体的法律地位，又可分为雇员为公务员的公共团体，雇员为非公务员的特殊法人、认可法人等基本类型。与公法人相对应，只要不是政府发起设立的法人都属于私法人。私法人又可分为两种基本类型，营利法人和非营利法人，其中营利法人是以企业为主的营利性市场主体。非营利法人进一步分为公益法人和非公益法人。非公益法人指那些为特定群体利益服务的机构，如行业协会、工会等组织，在日本被称为中间法人。公益法人则指那些为社会提供公益服务、不以营利为目的机构或组织。按其具体的法律地位，公益法人可分为根据民法条款成立的社团法人和财团法人，以及根据特别法成立的医疗法人、学校法人、宗教法人、社会福利法人和NpO法人（按照目前欧美国家的一般定义，NpO法人就是非营利法人。但在日本，NpO法人仅指公益法人中从事若干特殊业务的法人）等。
在日本，明确承担社会公益事业发展责任的法人主体有两类：一类是公法人，包括雇员为公务员的公共团体以及雇员为非公务员的特殊法人、认可法人等；另一类则是私法人中的公益法人，包括根据民法成立的和根据特别法成立的两大类别。
2.不同的社会公益事业由不同类型的法人机构承担，采取不同的组织与管理方式
虽然公法人和民间公益法人共同承担社会事业的发展责任，但从分工上看，有比较明显的区别。不同的社会公益事业由不同的法人机构承担，并采取不同的组织与管理方式。
（1）教育、科技、卫生等涉及政府基本职能的社会公益事业主要由公务员型的公法人机构承担。长期以来，日本的中小学教育、相当一部分大学教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的应用科学研究、卫生防疫、公众基本医疗服务以及部分重要文化事业，几乎全部由政府设立的公法人机构来承担，而且大都属于公务员型机构，即雇员基本上都是政府公务员。此类机构的运作与组织特点与政府的行政机构类似：机构的设立、撤并等由政府决定；机构领导人由政府主管部门（省、厅）任命；业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；政府财政确保经费投入，并将其纳入公共财政预算；机构不得从事有收入的活动，如在特定情况下获得收入，也必须上缴财政，实施严格的收支分离；雇员身份为政府公务员并执行公务员的工资与福利制度。较之一般政府行政机构，此类从事社会公益事业的公务员型机构是政府政策的执行者，而一般政府行政机构则是政策制订者。
（2）部分特定类型的社会公益事业由特殊法人与认可法人机构承担。特殊法人与认可法人也是由政府设立的公法人，是服务于政府特定社会公益目标的机构。所承担的社会公益事业大都集中在经济与贸易服务领域，以及诸如铁路、邮电、公共交通等基础设施建设和公众基本生活服务领域。特殊法人与认可法人之间的最主要区别是设立程序。特殊法人为经过议会立法程序成立的机构，认可法人则是直接由政府行政部门批准成立的机构。在具体组织方式上，二者几乎没有区别。
作为政府设立的、服务于政府社会公益目标的机构，特殊法人与认可法人的组织方式在很多方面都与上述公务员型机构类似甚至一致：机构的设立、撤并等由政府决定；机构领导人由政府主管部门（省、厅）任命；业务活动执行政府计划并接受主管部门监督管理；对于非经营性机构，政府财政确保经费投入，并将其纳入财政预算，机构原则不得从事有收入的活动，如在特定情况下能够获得收入，也必须纳入预算管理。在特殊法人与认可法人中也有一些主要从事经营性活动，事实上是自然垄断行业的国有企业。对此类法人，其生产计划、产品及服务价格、收支管理也要严格执行政府的计划。特殊法人与认可法人在人员结构上与公务员型机构的主要区别是其雇员为非公务员，但工资、福利制度仍参照公务员。
（3）非基础性的社会公益事业由民间公益法人承担，政府予以扶持。在日本，民间公益法人的活动领域也是比较广泛的，但一般属于政府承担的基础性社会事业以外的领域。主要包括宗教、慈善与福利事业、经贸服务与促进事业、某些文化事业、特殊需求的教育与医疗服务事业、私立大学以及部分边缘性科研事业等等。
日本的民间公益法人又分为多种类型。因服务领域及设立程序、方式上的差异，具体的组织方式也有或大或小的区别，但在大的方面基本一致。
一是要依法成立，并实施归口管理体制。民间公益法人要根据民法条款或特别法到法院登记以获得公益法人资格。在登记时，必须提出明确的活动目标以及组织、业务活动方式，并由法院及政府有关部门审核，以确定其是否能够获得公益法人资格。
根据日本法律规定，每一个登记成立的公益法人都必须由一个行政部门进行归口管理，即要有一个上级主管部门，并要定期向行政主管部门提供各种业务活动情况的报告。
二是实行理事会制度基础上的内部自治。理事会作为最高权力机构，负责重大问题的决策以及行政负责人的选任，行政负责人主持日常事务。理论上，只要其行为符合法律规定，政府就不干预其活动。
三是一般都能够获得政府的经济支持。鉴于公益法人是以公益目的设立的，所以政府对公益法人符合条件的公益性业务活动收入或接收社会捐赠等普遍给予税收优惠。同时，多数公益法人还都能够得到政府提供的经常性经济资助，或接受政府出资委托以完成特定公益任务。当然，能否获得经常性经济资助，能否得到委托项目以及能够得到的资助数量则不确定。
四是要接受多方位监管。首先要严格遵守法律规定，其中比较关键的是，业务活动必须以其承诺的非营利公益事业为主。当然，也可以结合业务内容进行一些经营活动以获得收入，但经营性活动收入不得超过总收入的一半。且经营性活动收入只有用于公益事业才可享受免税待遇。否则，需按照营利企业的标准纳税。除了要依法接受归口管理部门以及其它政府部门（如税务机构）的监督外，民间公益法人还必须接受社会的监督，如业务活动情况、财务收支状况都要向社会公开，而且要接受社会中介机构的审计。
需要说明的是，虽然从理论上讲政府不干预公益法人的具体活动，但由于政府对很多民间机构提供直接经济支持，所以事实上存在着政府非公开的干预，有时甚至是强有力的干预。这种干预的程度取决于政府的经济支持强度。如果政府不提供直接经济支持，则几乎不进行任何干预。
3.最主要特点
总体来看，日本的社会事业体制有两个非常突出的特点：
一是政府作用非常突出。在日本，诸如教育、科技、卫生等社会公益事业的主要领域，一直都是由政府直接组织，所需投入也几乎全部来自于财政拨款。另一方面，即使在民间力量为主的非基础性社会公益事业领域，政府也通过提供不同方式的经济支持以及各种规制手段，发挥着非常重要的引导作用。总之，在日本体制中，政府扮演着发展社会公益事业的主要角色，民间力量是政府作用的补充。
二是有完整而稳定的法律体系。在日本，涉及社会公益事业发展、机构组织方式和行为规范的法律体系详细而明确。除《宪法》、《民法》等基本法律外，对每一个特殊法人都有专门规范其组织和行为方式的个别法；对民间社会公益法人则按照所服务的行业有规范其行为的特别法；对有关机构的行为，特别是民间公益法人接受捐赠、从事经营性活动等则有详细的税法条款等等。总体来看，日本在发展社会事业方面，非常重视以法律为基础的制度平台建设，而且这一制度平台有非常高的稳定性。例如目前仍在执行的、涉及各种法人形态划分的《民法》就是100多年前通过的。
（二）近年来的改革
通过上述基本组织方式可以看出，日本的社会公益事业体制与其政府行政体制有着密不可分的关系，基础性社会公益事业的实施机构或者是公务员机构，或者是准公务员机构。这种体制保证了政府意志的贯彻，但也存在组织成本过高、机构运行效率低下等问题。基于进一步提高行政效率的追求，日本从1996年起开始了政府行政体制改革，其中的一个主要内容就是改革那些承担社会公益事业的公务员机构及特殊法人（包括认可法人）的组织运行方式。
1.改革的基本内容和做法
（1）调整政府与民间力量在社会公益事业上的分工。长期以来，日本社会公益事业发展的责任虽然由政府和民间力量共同分担，但政府一直承担主要责任并在多数领域进行直接组织。行政体制改革提出的一个原则是：能够委托给民间主体的事务，尽可能由民间主体承担；在必须行使政府权力并由政府承担的事务，则应该以国家为主体承担。简单来讲，首先是要把一些公益性特点不突出或不宜继续由国家作为主体的公法人（机构）实施民营化，或者将有关社会事务以委托方式交给民间主体（包括民间营利性主体和非营利主体）承担，减少政府的直接管理和组织责任，更多地发挥民间的力量和市场的作用。按照这一原则，日本已经开始对某些经营性特殊法人（如日本电信等）实施私有化改造。
（2）实施独立行政法人制度。
实施独立行政法人制度可以说是日本行政改革的核心内容。基本目标是要将教育、科研、医疗卫生、文化以及经贸服务等领域的公务员机构和特殊法人、认可法人等准公务员机构，改革为独立行政法人，赋予机构更大的独立性，调整政府的管理方式，实现行政决策与各种社会事务组织实施过程的分离，全面提高效率。
独立行政法人是区别于传统公务员机构和特殊法人机构的一种新的法人形态。按照日本已经通过的《独立行政法人通则法》，原来附属于政府部门的国立机构（包括公务员机构和特殊法人等）改为独立行政法人后的基本组织与运行方式主要包括以下特点：
第一，在法律地位上，独立行政法人仍为公法人。换句话说，仍为国立机构。设立任何一个独立行政法人都必须由议会通过专门法律，即专门规范其行为的个别法。每个独立行政法人都要有一个主管省厅，负责对其业务活动目标、活动方式及绩效进行审核、管理和评价；独立行政法人的主要负责人仍需由主管省厅任命。鉴于独立行政法人仍然承担着政府社会事务的责任，其活动经费仍全部或绝大部分来自于政府拨款。
第二，给予独立行政法人更大的业务活动自主权。在以前的公务员机构和特殊法人体制下，各个机构的内部组织方式及业务活动都要服从政府主管部门严格的计划管理。改革为独立行政法人后，政府主管部门将大大减少对具体业务活动的直接管理。新的做法是，先由负有监管责任的主管省厅主务大臣提出涉及该独立行政法人的基本业务活动内容、实施过程、实施方式以及财务收支管理等内容的中期发展目标。根据这一目标，由独立行政法人提出具体的实施计划，并在与主管省厅讨论的基础上最后确定。计划确定后，由独立行政法人自主实施，主管省厅原则上不再进行干预。
独立行政法人在人事管理、财务管理等方面也获得了更大的自主权。除主要负责人仍由主管省厅任命外，独立行政法人的内部机构设置、中层领导任免均由法人机构自主决定。除少数机构保留公务员待遇外，一般独立行政法人的雇员都要采取聘用方式。在主管省厅大致确定工资总额的前提下，各个独立行政法人有权决定内部人员的工资分配。在接受政府拨款的同时，各个法人机构可以在业务允许的范围内从事一定的创收活动，并可以围绕所从事的事业自主决定资金的使用。财务收支不再严格地按照财政年度进行管理，可以在一个中期计划期间调剂使用。
第三，对独立行政法人实行事后绩效评估。在扩大自主权的同时，必须确保独立行政法人的行为不偏离政府目标。为此，日本政府全面强化了对独立行政法人的绩效评估。其基本做法是，在各个独立行政法人成立的同时，主管省厅就要成立相应的评价委员会，各评价委员会的负责人均由主管省厅的主务大臣任命，成员原则上来自特定独立行政法人以外的专业人士。评价委员会的职责是对该独立行政法人的各种业务活动状况进行定期审核并做出绩效评价。除各省厅评价外，总务省还设有专门的评价委员会，负责对各省厅委员会的具体评价结果进行综合评判。有关评价结果要向社会公开，并成为下一步对特定机构进行扶持或调整的依据。
（3）机构组织方式改革和机构调整与重组紧密结合。2.基本进展情况
日本的社会公益事业体制改革，特别是对有关国立机构的独立行政法人化改革仍在推进过程中。截至目前为止，通过“统、废、合”调整，共建立独立行政法人机构58个。从领域看，主要是各省厅所属的公益性科研机构。从其前身的法人地位看，基本都是公务员型机构。根据改革计划，下一步的改革重点是中央政府所属的特殊法人和认可法人。其中既包括独立行政法人化的改革，也将对一些公法人机构实施民营化改造。作为改革的法律基础，“特殊法人等改革基本法”已于2001年6月获得议会通过。这一改革拟在4年左右的时间内完成。相比之下，中小学、国立大学、公立医院等机构组织方式改革尚未开始，但总务省也已经成立了与此有关的研究机构，正在探索这些方面的改革问题。
需要特别说明的是，日本的行政改革并非由各省厅分别实施，而是由总务省（原内阁总务厅）统一组织，并专门成立了隶属于总务省的行政改革推进事务局。
3.日本社会公益事业改革的基本特点
由于日本社会公益事业的体制改革尚在进行之中，对其进行全面总结或评价为时过早。但从其所确定的改革原则、目标以及改革做法中，可以归纳出以下几个基本特点：
第一，虽然要调整政府与民间力量在公共事务方面的分工关系，但长期以来由政府承担各项社会公益事业基本责任的格局并没有发生改变。
第二，实施独立行政法人制度的核心措施是扩大相关机构的自主权，以进一步调动机构和相关人员的积极性，全面提高服务效率，但在这一过程中，政府并没有放松控制，也没有放松支持。
第三，所有的改革都是以严格的立法程序和制度建设为基础，并且注重综合协调。
三、波兰、日本经验对中国事业单位体制改革的启示
波兰和日本的社会公益事业体制，都是基于其特定国情而建立、而改革的。二者之间有共同之处，也有不少差异，本身也都不是尽善尽美。在我国事业单位的体制改革问题上，不可能照搬其中任何一种模式。但两个国家在各自社会公益事业体制建设及改革中所体现出来的、具有市场经济体制共性的东西，值得我们学习和借鉴。
（一）社会事业（单位）必须按照其职能特点，实施分类组织和分类改革
对不同的社会公益事业，要按照其职能差异实施不同的组织方式是波兰、日本的共同做法，也是其它市场经济国家的普遍做法。在市场经济体制下，必然存在国家和社会、政府与市场之间的职能分工问题。不同的社会公益事业，其公益性特点、对国家与社会发展的影响，以及自身的运行逻辑各不相同，不应该也不可能按照统一的模式进行组织。这是一个必须遵循的基本原则。
（二）首先要实现政府与市场职能的合理分工
在分类改革问题上，一个最重要的问题是要解决政府和市场主体之间的合理分工。没有或基本没有社会公益性、可以由营利性市场主体承担的活动一定要交给市场，因为竞争更能够带来效率的提高。这一原则对我国的事业单位体制改革极为重要。我国事业单位体制中的一个突出问题，就是大量机构所从事的“事业”根本不具备或基本上不具备社会公益性，有关业务完全可以交给营利性的市场主体承担。换句话说，很多“事业单位”站错了队。其结果不仅导致政府负担过重，无力发展那些真正具有公益性的社会事业，也带来了经济与社会秩序的混乱。因此，今后事业单位体制改革的基本任务之一，就是把那些不具备公益性的“事业”机构尽快从政府序列中分离出去，交给市场。
（三）基础性的社会公益事业仍需政府主办，但组织方式应调整和完善
无论是波兰还是日本，基础性的社会公益事业仍然采取政府主办的方式，政府确保对其投入并对有关机构的活动实施严格管理和监督。当然，受财政及其它因素的影响，政府主办社会公益事业的范围有所差异。我们认为，基础性社会公益事业由政府主办也是我国社会公益事业改革应该坚持的方向。因为基础性社会事业或本身具有明显外部性，或虽没有明显外部性，但其发展直接涉及国家发展和公众基本利益，且营利性的市场主体乃至一般民间非营利性机构干不了、干不好或不愿干的，必须政府来主办。这是在任何经济体制下政府都必须承担的基本职责。
此类机构虽应明确由政府主办，但具体组织方式值得进一步研究。如果按照计划经济的体制模式，仍全部由政府直接组织，则难以避免管得过死、效率低下等问题。所以，在确保政府投入和宏观管理的前提下，结合机构特点，给予一定的自主权以提高效率是必要的。但自主权的扩大必须有限度，而且要形成有效的监督与制约机制，防止出现一放就乱的情况，确保政府公益性目标的顺利实现。我国近些年的改革中，这方面已经有了很深的教训。
（四）积极培育民间非营利机构，作为政府社会职能的补充
从波兰、日本等国家的经验看，鼓励和发展民间非营利机构，作为政府职能的补充是十分必要的。近年来，我国很多学者及一些政府机构也对有关问题进行了探索。将现有的一部分事业单位改革为非营利机构，也已经得到社会各界的基本认同。但需要指出两点。一是受自身运行特点等多种因素的影响，即使在日本这样的发达市场经济国家，非营利机构的作用也只能是作为政府职能的补充，所以不能对非营利机构在发展社会公益事业上的作用估计过高。二是在非营利机构的发展问题上，必须形成有效的支持与约束机制。如果没有明确的法律地位和有效的税收优惠、政府经济援助等支持手段，非营利机构也很难发展。反过来，也需要对其业务活动内容、活动方式以及财务管理、内部分配等形成严格、有效的制度约束，否则，很容易走入歧途。
（五）加强法律法规及配套制度建设
为了确保事业单位改革的顺利实施以及改革后新体制的正常运行，必须建立完备的法律、法规与配套制度体系。不同类别的社会公益事业机构，需要不同的法律、法规来规范。无论是政府管理还是机构自身的运行，都需要在一定的法律框架内进行。这是波兰、日本等许多国家的共同经验。从我国目前的情况看，有关法律与制度方面的建设相当滞后。比如，虽然目前在科技、卫生等领域已经明确要将一部分事业单位改为非营利机构，但至今非营利机构在中国尚没有明确的法律地位。非营利机构的注册登记、内部治理结构、活动范围、法律上的权利义务、资产与财务的管理模式、政府的支持与规制方式等各方面的法规几乎全是空白。因此，必须在借鉴国际经验和结合中国国情的基础上，建立并逐步完善各种法律、法规体系。这方面的工作有所前进，才能使我国的事业单位改革顺利推进，才能保障改革后社会公益机构，包括非营利机构健康发展。
除基本的法律法规建设外，在我国的事业单位体制改革问题上，还需要解决配套政策改革问题，如就业和社会保障制度、产权问题等，必须在认真研究的基础上尽快加以调整，否则，改革无法顺利推进。在这方面，国有企业改革的经验和教训很值得总结。
（六）加强统一组织与协调
我国近年来的事业单位改革基本上都是以部门为主实施的。这种做法存在很多问题，包括进展不统一，措施不配套，方式、内容不尽相同，彼此之间的做法存在矛盾之处等等。这种状况应尽快改变。从波兰和日本的经验看，改革应当由统一的权威机构而非各个部门组织实施。
在未来改革过程中，有两个更为具体的问题需要认真对待。一是要建立以专家为基础的组织机构，合理确定分类改革的标准，其中一个关键问题就是要对现有事业单位是否具有公益性以及其公益性强弱进行甄别和排序，这是分类改革的基础。二是应将事业单位的体制改革与整体布局和结构调整结合起来，在全面提高具体机构运行效率的同时，实现社会资源配置的优化。
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波兰行政监察体制 第2篇
„
（„大学 管理学院10级..管理„.）
【摘要】：伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监督体制的吁求也越来越强烈。本文浅谈我国行政监察体制的现状以及其特点要求，做出结合现实行政事务的发展来进行浅析；同时结合现状，对我国行政监察体制存在的问题进行浅析，并提出改革措施建议，从而建立更加健全的行政监察体制。【关键词】:我国行政监察体制 发展现状 存在问题 措施 【正文】：
伴随着政府事务规模的增长与行政集权化的发展，行政权力在现代国家政治系统中的地位越来越突出，建立健全行政监督体制的吁求也因此越来越强烈。行政机关在从事大量社会经济活动的同时，表现出广泛性、主动性的特点。因此，加大行政监督力度、改善行政监督结构、增强行政监督实效以保障行政机关准确、全面、高效地依法行政，是我国的当务之急。
一、浅析我国行政监察体制发展现状
行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的职务行为是否合乎宪法和法律而实施的全面监察与督促。
我国正处于从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的社会转型时期，行政腐败是一个比较突出的政治现象。一方面政府作为社会发展的主导力量，在很大程度上掌握着资源的垄断权，拥有广泛而实际的权力，对社会经济事务的某些方面仍习惯于计划经济体制下的管理模式。另一方面由于经济体制尚在转型过程中，难免在体制上出现“漏洞”，客观上也为行政腐败提供了机会。在此情况下，通过加强行政监督对政府行政活动进行监控以抑制行政腐败。促进行政活动规范化，就成为了一个更为必要的任务。
[1]
行政监督分为外部监督和内部监督。
（一）外部监督分为：权力监督；政党监督；社会监督。
（二）内部监督分为：
1，上级监督，即上级行政机关或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督；2，审计监督，即专门的国家审计机关通过行政机关的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监督国家预算的分配与使用是否合法、合理和有益，以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为3，监察监督，即专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。
二、浅析我国行政监察体制存在问题——中外比较
就西方发达国家的行政监督制度来看，西方行政监督是政治权力监督的重要组成部分，与我国现行的行政监督制度进行对比，能够更好地发现我国行政监督体制现存问题产生的本质原因，进而找到解决的方法。
我国行政监督的制度化、体系化发展在促进政府机关及其工作人员廉政勤政，提高行政效能，促进国家的政治稳定和经济的发展等方面，发挥了不可或缺的作用。[2]但是，我国现行行政监督体制仍然不够健全和完善，行政监督缺位、滞后和监督不力的问题大量存在，这在很大程度上影响了我国社会、经济发展。具体来看，有以下几点：
（一）监督主体多元化、难协调
西方国家在注重行政监督形式的多元化同时，用相关法律明确赋予了各监督主体的权限范围，在监督实施的具体程序上进行了细化和各职能分配，西方国家的行政监督审批权和使用权是相分离的，确立新闻媒体的具体监督权力，使各个监督主体多元而有序地进行地监管。
就当前我国行政监督体系来看，我国有着一个复杂的行政监督系统。在权责细分上却缺乏更明确的规定，或者虽然有明确的规定，但在实践中却无法整合，要么交叉重复，要么监督缺位，以至于越权行事、滥用权力、互争管辖权或互相推诿的现象屡屡发生，这种现象严重影响了我国行政监督应有的效率和功能的正常发挥。
（二）行政监察法制化程度低
西方各国建立了比较完备的律法制度。把各种监督主体的地位、职责、权限、权力行使的方式、程序等用明确的法律规定下来，增强行政监督的权威性、明确性，这样大大增强了行政监督的可预见性，从而达到威慑犯罪分子、规范监督行为、政府行为的目的。
建立和完善行政监督的法律和法规，是我国行政监督制度创新的重要内容。从总体上看来，我国行政监督的法律和法规还不够健全，各种法律法规之间相互匹配性较差。另外，行政监督相关法律法规制度的缺乏或者执行不力，进一步加剧了我国行政监督的随意性，致使有法不依、执法不严、违法不究等现象屡见不鲜。
（三）专门监督机构受限，无法做到完全监督 西方国家的监督权已经从行政权力中独立出来，在实际中发挥了较好的监督效果。西方国家议会的权力虽然并不高于行政机关的权力，但有明确的法律保障了其拥有的权力，在议会中还有专门设立的行政监察专员，形成了独特的对行政机关及其公务员的监督，使它能真正起到牵制和平衡作用。
在当前的内部行政监督制度中，行使监督权的专门机构如监察部门大都设置在政府机关内部,在领导体制上,这些部门受双重领导,既受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。
[4][3]
这种监督体制严重影响了监督主体的独立性,阻碍监督员执行监督权利，使得监督机构形同虚设。
（四）监督程序建设不健全，人员素质低
西方国家行政监督体制注重预防，已经从被动监督转向了主动监督。美国国会在1977年制定了“置政府于阳光之下法”，要求联邦政府属下的50多个委员会和机构的会议公开举行，而瑞典的由申诉专员提交的案子或报告，新闻界能够及时获悉，并将此详细刊载。
我国当前行政监督的程序化建设严重落后，导致在我国当前的行政监督过程中，一直存在着“事后追究”的被动做法，我国当前在事前监督和过程控制中还存在着很大的漏洞，成克杰、胡长青等一批高官的落马更加深刻地验证了这一点。
（五）民主监督缺乏主动性
西方国家通过多种方式增加并保证了自下而上监督的方式和效能。如在瑞士，国家通过制定各种规章制度、法律，促进公民直接参政。新闻媒体能与掌握着政治权力的三个部门相抗衡，对行政官员具有一种无形的约束力。
但是目前，我国自上而下的监督在很大程度上代替了自下而上的监督和平行制约的监督，造成了不少监督环节的空档，显得苍白无力。现实生活中，人民群众的监督作用并未真正发挥出来，投诉无门，上访无道。政务公开的选择性和封闭性，使得公民掌握信息的有限，增添了公民参与行政监督的难度。
三、针对我国行政监察体制问题提出改革措施
要有效解决我国行政监督体制现存的弊端，进而提高行政监督的效能，以适应社会主义市场经济发展的需要。需从以下几个方面对行政监督体制进行改革。
（一）加强总体协调，充分发挥整体监督效能
要使国家行政机关及其工作人员的行政行为和职务行为切实受到上下左右各方面的有效监督，使不同主体的监督体系各司其职、各负其责，使整个行政监督体制坚强有力，就必须明确规定各种监督体系之间的职能界限和层次关系，加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和制肘，增强和突出行政监督的整体合力和效能。
[5]
有学者提出可以设立“全国监督联席机构”，以共产党为首，形成纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的合力，并领导和协调全国行政监督工作。
（二）加快行政监督立法
行政监督是一种法制监督，这不仅意味着行政监督是对行政机关及其工作人员依法行政情况的监督，也意味着行政监督应依法进行。有关监督的法律既是对行政监督权力及其行使的规范，又是这种权力及行使的保障。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督立法进程，制定一系列专门监督法律、法规。依法强化监督、细化监督、增强可操作性的目的。只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。
[6]
（三）保障监督主体的独立性 有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性与权威性。
（四）提高行政监督人员素质
保证监督人员的政治社会地位和经济待遇，使之能全身心地投入到监督事业中去，自行杜绝参与腐败的意念。行政监督人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。不过也不能完全依赖道德素质的力量在行政监督中的作用，同时也要有法律约束。
（五）强化权力机关监督
强化权力机关监督是制约行政权力、完善行政监督体制的重要保障。在实践中，强化权力机关监督制约机制，首先应加强权力机关的自身建设，此外，行政监督体制的改进，需要进一步加强人大的监督权威。要加强行政人员和人民群众的监督意识，提高政府行政行为的公开性和透明度，创造条件使社会各界能切实参与行政监督活动。应进一步提倡媒介舆论监督，努力发挥大众传媒监督时效性强、威慑力大和辐射面广的优势。
总之，健全、有效的行政监督制度对发展民主政治与建设市场经济起着至关重要的作用，建国后，历经几十年曲折，所形成的具有中国特色的行政监督制度在政治建设中发挥了积极作用，但是随着社会的发展，也逐渐凸显出所存在的一系列问题，结合国外先进的行政监督制度与中国基础国情以及未来发展趋势，本文提出了完善我国行政监督制度的几点要求，已期待依法行政早日实现。
【参考文献】：
论行政法院与行政诉讼体制的完善 第3篇
关键词：司法体制改革,行政法院,行政干预
我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼制度予以规定。我国行政诉讼实践中, 各级人民法院遵循既有的行政诉讼管辖体系, 处理行政诉讼案件。不断推进我国法制发展。对于推动行政诉讼这一审理模式的完善具有重要作用。
在当下中国迈向行政法治的进程中, 立法滞后和法治社会需要之间形成极大反差, 各种制度创新纷至沓来。行政诉讼管辖制度出现诸多需要突破的困境。“司法行政化”和“法院地方化”的诟病已经成为普遍现象, “三难”问题已屡见不鲜, 这些无疑与《行政诉讼法》设立的宗旨大相径庭。近些年来, 最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度进行微调, 但均未能缓解我国行政诉讼的“尴尬态势”。如何实现“与行政区划适当分离的司法管辖制度”对理论和实践的误区予以矫正, 成为行政审判改革的第一要务。
一、我国行政诉讼管辖“功能异化”
(一) 困境之:现行行政案件诉讼管辖制度, 滋生“法院地方化”
当前, 按照我国行政诉讼法及相关法律所确立的管辖制度, 我国实践基本形成了以级别管辖、地域管辖为主, 指定管辖、提级管辖为辅的管辖体制, 这一体制成为我国行政诉讼发展的瓶颈:其一, 行政审判体制不独立。司法与行政辖区合一。这种“过分依附”的关系, 滋生司法腐败和司法不公。其二, 行政体制的规定, 原告选择诉讼法院的权利无法保障, 当事人双方并非平等主体, 一味的照搬民事诉讼法“原告就被告”的审理制度, 便使利益的天平更加倾向于行政主体。其三, 针对无法保障原告诉讼利益的现象, 并未赋予原告寻求救济的权利, 原告不享有管辖权异议, 对于“司法不公”只能被动承受, 无力改变。
(二) 困境之:“不明确性”“不可操作性”加剧了“低审级”的状况
级别管辖、地域管辖是行政诉讼管辖的主要方式, 基层法院审级低, 法官综合素质无法达到追求“实体公正”的高度, 滋生不公正审判的比例高。《行政诉讼法》中的内容, 如“中级人民法院审理本辖区内重大、负责案件的第一审行政案件”。但对重大、复杂、特殊原因都没有进行解释, 给予管辖制定如此大的弹性空间, 法院受理案件有极大的自主选择权, 使得案件在确定管辖时存在困难, “踢皮球”现象严重, 上下级人民法院相互推诿, 公民的诉权得不到保障。
(三) 困境之:“不公正”演变成“案件数量低”“司法资源浪费”
司法系统不独立, 衍生司法裁判不公正, 损害行政相对人的应有利益, 最终影响的是我国司法权威和公信力, 以及民众对法律的尊重和信仰, 导致民众“信访”不“信讼”。《最高人民法院工作报告》显示, 截至2007年底, 全国法院受理行政案件70余万件, 平均每个法院每年受理不到20件, 在司法实践中, 有的法院甚至出现“案荒”, 大量的行政审判庭闲置, “高成本”与“低效益”两相对比, 显得极为不协调。
二、现有“法律框架”之下的探索之路及其不足
随着行政诉讼体制弊端不断显现, 行政司法改革的呼声愈发高涨。最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度作出微调, 为行政审判拓宽了生存和发展的空间, 但这些改革措施均在现有“司法框架体系下”做出, 无法突破我国司法体制固有障碍, 最终都黯然收场。
(一) 探索道路之:提级管辖
最高人民法院首次微调行政诉讼管辖制度的策略是“有限提级管辖”。提级管辖可以改变审判受制于地方政府的状态, 一定程度上实现司法公正。
但随着“提级管辖‘的试点工作不断开展, 其实施遭遇瓶颈:提高行政诉讼审级, 只是减少行政干预的缓冲措施, 这一措施不能从根本上遏制干涉司法审判, 相反加大司法干预的成本, 使得经济成本与司法权威双双受损。其二, 司法权威再度收到挑战, 造成司法信任危机。损害民众对司法审判的尊重和信仰, 导致“信讼”不如“信访”的现象普遍。
(二) 探索道路之:异地交叉管辖
《若干解释》施行后, 浙江省台州市中级人民法院首先开启了“异地交叉管辖”。异地交叉管辖, 受案法院与行政机关没有依附关系, 在一段时期内, 取得了明显的成效。
在长期的实践中, 其存在的必要性受到质疑。首先, 异地管辖冲击了原有的行政诉讼程序。在现有的行政诉讼管辖体制下, 可以保证我国司法体系稳定, 虽然调换管辖权配置可能会产生不同的审理结果, 但却在司法层面形成动荡。其次, 异地管辖的推进打破了上下级人民法院之间的关系。上下级法院管理体制中原有的稳定性受到严重影响。
(三) 探索道路之:相对集中管辖
最高人民法院在2013年1月4日下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》决定在中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作, 这一举措是党的十八大之后, 最高人民法院推进司法改革的初步尝试。
同时, 这一举措也存在不足:第一, 从根本上讲, 此项改革并未突破原有的司法体制, 只是在原有框架下进行的“部分调整”, 与“提级管辖”“异地交叉管辖”一样, 都是现有体制下的微调。第二, 这一举措使多数基层人民法院处于“闲置”状态, 多数案件由有集中管辖权的法院受理, 对我国行政诉讼的审级结构形成冲击。
三、行政审判体制重构――建立行政法院
建立行政诉讼法院的构想提出已久, 但至今未得到实施, 前述的行政诉讼管辖制度的改革变迁, 以温和的微调方式实现司法体制短期内的积极促进作用, 但最终都黯然收场。建立行政法院, 这一举措是对我国现存行政司法体制的彻底革新, 是我国行政改革的最终目标。
(一) 建立行政法院是行政体制改革的必然选择
建立行政法院是司法改革之必然, 其一, 建立行政法院是司法改革涉及行政司法领域的体现。全面深化司法体制改革, 各司法领域结合自身发展状况, 重新构建行政司法机制, 树立行政司法权威。其二, 建立行政法院, 顺应司法独立的要求。这一举措, 有效的将行政区划与司法管辖范围相分离。其三, 符合行政审判的专业性要求, 行政法院系统内部制度化, 行政案件处理专门化, 这与行政法官专业化关系密切, 专业化的行政法官“积累了大量的从业的先进的经验和技术, 使自身的业务素质和业务水平不断提高” (1) , 会使行政审判效率和质量大大提高。将行政审判案件区别于民事、刑事案件, 有利于维护行政司法制度的公正。
(二) “行政法院”之“中国化”
笔者立足于我们司法现状, 参考直辖市所属法院系统, 以及专门法院的设置, 提出建立行政法院的构想, 针对如何构建适应我国现状的行政法院提出如下建议:
第一, 建立突破现存司法体制框架的行政法院。由中央财政进行拨款, 在财政和人力上独立于地方人民政府。取消各级人民法院的行政审判庭, 行政法院在财政等度多方面不再接受政府机关的“领导”, 政府机关缺乏进行干预的基础。
第二, 行政法院实行级别管辖和两审终审制。由最高行政法院、高级行政法院、行政法院三级行政法院组成, 其管理机制不同于现行司法体制。首先, 最高行政法院属于最高人民法院的内设性法院, 实行国家统一政策;其次, 高级行政法院、行政法院在组织上独立, 与其所在行政区划的的普通法院系统无关。高级行政法院与行政法院通过划分司法区设置, 行政司法区与原有行政司法区分别规划, 根据行政诉讼的实际状况, 以确定管辖区域, 同时, 在地域辽阔交通不便的地区, 应根据实际需要建立行政法庭管辖一审行政案件, 行政法庭与行政法院的的上诉法院是高级行政法院, 高级法院可依法进行判决。
(三) 普通法院与行政法院之间管辖争议的处理
对这一问题, 我们可以借鉴别国做法, 如法、德两国均对此作出规定。法国设立了权限争议法庭, 专门解决两类法院在管辖上的冲突问题;德国没有专门的权限争议法庭, 采取了在先原则, 即不管案件是司法上的法律关系还是公法上的法律关系的争诉, 先起诉到哪个法院, 哪个法院就对其进行审判, 审判后其他法院不能就同一个诉讼标的做出相反的裁判。立足于我国目前发展的状况, 应借鉴法国的做法, 设立专门的权限争议法庭裁决管辖权争议, 因为我国在区分公法争议或是私法争议的问题上没有明确的规定, 如采取德国的做法, 将导致适用不清和适用错误的问题, 因此需要一个专门的机构来确定管辖权的分配。
四、结语
司法改革进程加深, 行政司法体制已不满足于在原有的司法体制框架下的微调, 尽管建立行政法院在现阶段仍无法实现, 但其天然的优越性, 使之成为司法改革的必然。然而在短时间内无法构建以行政法院为基础的行政审判系统, 所以应发挥管辖制度的优势, 推动我国司法体制的小幅度进步, 同时为建立行政法院做出必要且充分的准备, 以促成我国行政法院体制的建立, 树立司法权威, 维护法律正义。
参考文献
[1]马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报, 2007 (3) .
[2]杨建顺.行政诉讼集中管辖的悖论及其克服[J].行政法研究, 2014 (4) .
[3]杨建顺.关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案 (草案) 〉的修改建议[C].〈行政诉讼〉法修改主题研讨会, 2014.
[4]王申.司法行政化管理与司法独立审判[J].法学, 2010 (8) .
[5]蒋惠岭.司法权力地方化之利弊与改革[J].人民司法, 1998 (2) .
行政效能监察体制研究 第4篇
关键词：行政效能；监察体制；研究
一、行政效能监察概念
行政效能监察将效能监察和廉政监察有机的整合在一起，行政监察机关根据法定的权限和职责，将实现行政活动高效化作为目标，将公务员和行政机关领导和工作人员等作为监察对象，结合行政行为予以监察，进而对行政机关的资源进行优化配置，发挥行政效能监察的作用。
二、行政效能监察体制存在的问题
（一）行政效能监察体制不科学
目前，虽然我国加强了对行政效能监察体制的建设，但从实际情况来看，行政效能监察体制还存在不科学之处，比较严重的问题是在体制中，问责部分不是十分科学和全面，在某种意义上，问责是行政效能监察中的手段和惩处措施，可以展现行政效能监察的作用和权威性，如果行政效能监察体制不科学，将导致行政效能监察功用无法发挥。
（二）行政效能监察欠缺整体性
在行政效能监察过程中，通过采取多样的方法 ，对行政权力运行进行规范，进而达到提升政府职能部门工作效率的目的。但是，行政效能监察欠缺整体性，在行政效能监察项目中，对单项项目指标进行详细的划分，虽然项目的设置相对全面，但政府职能部门的总体效能水平不能有效的反映。
（三）反馈力度不足
即使行政效能监察体系中对监察结果有明确的规定，但在实际行政效能监察过程中，对行政部门和干部的提拔和评优等结果反馈力度不足，因而对于工作人员的奖惩等办法不明晰，对行政效能监察的结果量化程度不足，而且相关法定职责履行不正确，甚至存在不到位的现象，未能统一衡量标准，从而导致行政效能监察效果不显著。
三、对行政效能监察进行完善的有效对策
（一）加大对行政效能监察结果的反馈
在完善行政效能监察过程中，为了充分利用监察结果，应当加大对行政效能监察结果的反馈力度，从而为行政效能监察体制的健全打下坚实基础。第一，加强对行政效能监察的惩罚力度。我国政府应该将过错责任作为基本原则和前提，制定《行政过错问责办法》，根据行政权力运行时所考核的项目，开展责任追究和责任认定[1]。例如，对于存在的办事效率偏低、政务未能公开和服务不良好的行为，需要对其进行责任认定。同时，针对不依法办事和组织领导力不足的行为，一定要对其责任予以追究。第二，采用具有可行性的奖励方法。在行政效能监察期间，对于表现优异的政府领导干部和工作人员，必须采取科学的奖励方法对行为进行分类，然后予以有针对性的奖励。在开展行政效能监察时，对相关政府部门的领导干部，应当从提拔的角度出发，对提拔方式进行优化设计，通过制定符合规范的分值标准，只有达到分值标准的领导干部才能予以优先提拔和任用，未能达到标准的将不允许提拔。另外，针对政府部门中的一些普通干部，在行政效能监察时，则需要以工资晋升为出发点，对工资晋升标准予以优化设计，也可以采用分值标准法，对于达到规定分值的普通领导干部予以工资晋升，从而完善行政效果监察工作。
（二）健全行政效能监察指标体系
为了整体提升行政效能监察工作质量，必须健全行政效能监察指标体系，从而为行政效能监察工作的开展提供有利依据。要想确保行政效能监察工作能够有序开展，应当从科学化的行政效能监察指标体系角度出发，通过对行政效能监察指标体系予以完善，从而实现对行政效能监察的重新定位。在构建体系过程中，要遵循“入出平衡”和“远近结合”等思想，将远期目标和近期目标有机的整合在一起，然后发挥内部管理和外部监督的作用，并平衡公共资源投入和产出的关系[2]。另外，对政府部门领导的受众服务、行政管理和廉洁自律等维度进行监察，考察领导的业绩，对其业务执行和职能加以定位，使得行政效能监察指标体系更加完善。
（三）建立健全的行政效能监察制度和法规
在开展行政效能监察工作时，应当在法制型政府理念的指引下，通过建立健全的行政效能监察制度和法规，从而发挥行政效能监察的作用。政府部门在开展各项活动过程中，一定要严格按照法律法规，依法行事，进而促进政府向服务型政府转型。如果政府在行使权力期间，未能严格按照法律程序进行，并不符合人民群众的意志，将对行政效能监察工作的开展产生不利影响。因此，各地区应当颁发《行政监察法实施细则》，在条款中对监察程序语言规范，使得行政效能监察更加程序化[3]。
四、结束语
综上所述，只有通过对行政效能监察体制加以完善，并针对行政效能监察过程中存在的问题予以解决，从而在完善行政效能监察体制的基础上，才能促进行政效能监察工作的有效开展。
参考文献：
[1] 陈倩云.浅谈如何改善医院行政工作的效能[J].活力，2015 （11）：47-47.
[2] 郭广伟.提升企业办公室行政督办效能的思考[J].华夏地理，2015 （6）：273-274.
行政管理与行政体制改革 第5篇
摘 要：提高行政管理的有效性是行政管理体制改革的必然要求，是实现政治文明的重要一环。我国行政管理中遇到的诸多问题和困惑，也提出了现实挑战。必须重点致力于几个环节和步骤，即要着力于探寻行政管理的规律和方法，树立科学的效率观;深化行政管理体制改革，降低组织与管理成本。
关键词：管理效果;现实意义;管理创新措施
行政管理及其有效性主要以科学、效率、效果、效益为基本着眼点，立足于改革和创新，重在实效。它涵盖着不同的层面，涉及到方方面面，是当前我国整个改革进程中日益引起人们关注的热点，也是改革总体推进中一个至为重要的环节。随着社会化大生产的深入展开，对日常行政的指挥、监督、控制成为强烈的必需，科学化管理的需求日益上升。实践证明管理者素质的高低，在极大程度上影响着政务效率与质量。对新时期行政管理科学化问题的探讨具有十分重要意义。
一、行政管理要达到理想的管理效果
管理是一个历史范畴，其作为实践是历经无数人的努力，步步演变，才走向科学化。从最初的经验管理发展到工业化时期的泰罗制和福特制管理，管理开始进入科学管理时期，科学管理是由组织、协调、合作、发挥每个人最高的效率，实现最大的富裕等多种要素结合而成的。现代行政管理正在发生一系列的趋势性变化，行政体制的改革逐步深入。首先是从流行程序管理变为倡导目标管理。其次，是从单一管理发展为分层管理。再次，是从刚性管理发展为柔性管理。刚性管理强调硬性行政命令约束，管理思维是非此即彼，容不得权变。而柔性管理认为管理存在弹性，管理者往往根据不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，从而达到理想的管理效果。第四，从无风险管理发展为危机管理。
不仅仅是管理模式在变，管理的指导思想也在变。如“鲶鱼效应”和“木桶原理”，面对被管理者的差异与管理环节问题的差异，最薄弱的那一个环节，可能会导致管理上的麻烦与致命伤。因此，一名优秀管理者应从最薄弱环节改进入手，去提升整体的管理绩效。只有经常性检查，经常性抓落实，抓责任制的贯彻才会获得满意的管理效果。现代科学还告诉管理者，如何将自己所管理的组织发展成为一个学习型的组织，已是十分迫切的问题。传统的管理认为，被管理者一次充电，受益终生，知识、才能运用只须储备一次，便可应付全部的挑战。
二、现行行政管理存在的误区
当前，一些人戏称流行的行政管理模式为“领导就是开会、管理就是收费、协调就是喝醉”，一些管理人士并将其作为管理上的金科玉律。这其实是行政管理庸俗化的表现，是一认识误区，在这种指导思想下进行管理将贻害无穷。首先，将开会布置任务，理解为科学决策的替代，这首先是管理者的悲哀。这种错误的认识容易造成“会海”连绵，管理者开了会就等于事情完成了，长此以往，落实工作成为顽症。而没有落实的政策一切都是空的.，管理的效能无从体现。其次，管理的中心任务是什么，把管理权限混同于单项财权行使、赚钱的行为，这是极端简单化的表现。的确，好的管理可以产生经济效益与社会效益，但管理不是为了收费了事。这是管理导向的错误，会造成管理可有可无，机构形同虚设，人浮于事，最终断送了事业。再次，协调就是喝醉，这是将管理极端庸俗化的表现。当然，协调是需要将方方面面的利益进行平衡，对各方倾向、意见进行妥协，但绝对不是一喝了事。还有一种管理误区就是多定制度，认为有了制度就有了管理。从而导致规章多如牛毛，有否贯彻执行则无人问津。
这种错误的认识容易造成“文山”现象，管理者须签阅大量的文件，哪有时间、精力去真正管理呢?其实，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是为管理准备了一些基本前提、准备了一些条件，这只是管理的开始，实际上，被管理者是否自觉执行这些规章，这需要监控、需要调研，这都是管理题中之义。制订过多的规章等于没有规章，因此，规章过滥也会影响管理的效能。
三、加快行政体制改革是促进政府管理创新的基本措施
1.推进政府职能的转换，推进行政层次和行政机构改革
政府首先要明确自己的身份：一是公共产品和公共服务的提供者;二是良好社会环境的刨造者;三是人民群众公共利益的维护者。而不应该受某些利益集团的左右。
在这个前提下。改革和完善政府职能要突出理顺“四个关系”;理顺政府与企业的关系;理顺政府与市场的关系;理顺政府与事业单位的关系;理顺政府与社会中介组织的关系。不能“缺位”。针对当前政府工作存在的“错位”现象。要强凋由“经济管制型”转变为“公共服务型”，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。
2.推进与行政管理相关的宏观管理体制改革
在推进行政管理体制改革中。不可避免地会涉及到与之相关的宏观管理体制，如财政税收改革、政府投资体制改革等。在财政体制改革方面，根据打造公共服务型政府的要求，应建立、健全公共财政体制，科学界定中央政府与地方各级政府之间的财政责任，并相应调整收支关系。
3.推进与行政管理体制改革紧密相关的社会管理和政治体制改革
随着市场化以及参与经济全球化的影响，我国的社会结构已经并正在继续发生一系列新的变化。在这场中国历史上从未有过的变迁面前。应该说社会体制改革是滞后于经济体制改革的。如何推进社会体制改革，协调多元力量之间的关系，以最充分地调动一切积极因素，就成为制度创新的新课题，在探索社会运转和社会服务新机制，形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式方面做出努力。此外，随着人民群众民主法治意识的增强和政治参与积极性的提高，对发展社会主义民主政治和落实依法治国基本方略也提出了新的要求。
参考文献：
[1]娄成武.行政管理学[M].东北大学出版社,.
[2]夏尔·德巴什.行政科学[M].上海译文出版社,.
行政体制改革 第6篇
健全公务员法规体系是完善国家公务员制度的根本保证。世界各国在建立和推行公务员制度的过程中，都十分重视公务员的立法，不但制定有公务员总法规，而且有单项法规和配套的实施细则。各国都把是否“依法用人治事”作为现代国家公务员制度的重要标志。可以说，没有“法治”便没有现代公务员制度。
（一）公务员的管理必须有法可依
我国《国家公务员暂行条例》的颁布和实施，对我国公务员制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的实践表明，仅有《暂行条例》是不够的，仍不足以约束和规范推行公务员制度的行为，难以纠正“推公”中的种种偏差和失误。因此，完善国家公务员制度，关键是要在公务员法制建设方面取得进展。
首先，要提高立法层次。我国应该在总结经验的基础上，加快起草《国家公务员法》的步伐，争取该法案尽早在全国人大通过并颁布实施。其次，逐步健全单项配套法规。对已出台的职位分类、考核、奖励任免、升降、辞职、辞退、培训等单项法规进行补充和完善。此外，还要抓紧对公务员纪律、聘任、监督等内容进行研究，争取在近年内出台法律规定。从而建立起比较系统、比较完备的公务员管理体系。使国家对公务员的管理做到有法可依，有章可循。
（二）公务员行为必须用法律加以规范
当公民通过法定程序进入公务员队伍后，就与国家行政机关建立了行政法意义上的职务关系。这样，公务员在执行公务时，是代表国家在行使行政权力。从事社会事务的管理。而非个人行为。因此，公务员的行为必须用法律加以规范和约束，防止公务员手中的权力“越轨”避免侵害公民和法人的合法权益。使公务员手中掌握的公共权力始终为公共利益服务。公务员的行为规范包括政治行为规范、工作行为规范、廉政行为规范、生活行为规范等内容。
（三）公务员的权益必须有法律保障
为了使公务员忠于职守，国家必须对公务员的合法权益进行保护。公务员权益保障体系的内容主要有：
１．职业保障。即公务员“非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、退职或者行政处分”。有了职业保障，公务员才能安心工作，认真履行职责，而无后顾之忧。
２．经济权益保障。即公务员有“获得劳动报酬和享受保险、福利待遇”的权利。除国家法律和政策规定外，任何机关或领导人不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。
３．政治权益保障。即公务员有“获得履行职责所应有的权力”；有对国家行政机关及领导者提出批评和建议和权利；有参加政治理论和业务学习的权利；有参加政党（中国共产党和民主党派）及工会的权利。
４．法律救济保障。国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或行政监察机关提出申诉或控告。受理机关必须按照有关规定做出处理。属于国家行政机关对公务员处理错误的，应当及时予以纠正；对公务员造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响，赔礼道歉；对公务员造成经济损失的，应当负赔偿责任。
综上所述，只有具备了职位分类这个“基础”，管理机制这个“核心”，法规体系这个“保障”，才能算得上是比较“完善的国家公务员制度”。
司法体制改革完善
新中国司法制度的发展
1978年党的十一届三中全会胜利召开，全会指出：“为了保障人民民主，必须坚强社会主义法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，违法必究。”在邓小平的倡
导下，党和国家在各个领域进行了拨乱反正，并于1978年、1982年两次修改宪法，1988年、1993年两次修改宪法，从而使我国社会主义法制建设走向健康发展之路。“
邓小平同志指出：“搞四个现代化一定要有两手，所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”邓小平总结正反两方面的经验，十分重视通过健全法制保障改革开放的顺利进行。1979年6月他指出：“为实现四个现代化，必须发扬社会主义民主与健全法制，发扬社会主义民主，健全社会主义法制，旨在”从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化，促使现代化建设事业的顺利发展。“
邓小平认为，没有好的组织制度、工作制度，特别使没有健全与完备的法律制度，单靠人治，就可以使坏人任意而行，使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康，那样只要这个人有变动，就会出现不稳定。因此，他指出，必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变。可以说，邓小平依法治国理论的核心就是：“一手抓建设，一手抓法制”的两点论。正是以邓小平为核心的党的第二代领导集体充分认识到完善的法制对于实现社会长治久安的重要意义，在这一思想指导下，我国司法制度在党的领导下，1979年，五届全国人大常委会决定恢复司法部的设置，1983年6月，六届全国人大第一次会议决定在国务院成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。这些规定，从这种结构上加强了司法机关的建设。
五届全国人大第二次会议对《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》作了适当修改。同时制定或重新颁布了《律师暂行条例》、《公正暂行条例》等，这些有关司法制度的法律、法规的颁布实施，标志着我国司法制度的恢复和走向健全。
从改革开放到党的十五大的召开的近20年间，党非常重视政法工作，领导人民制定了数百件法律、法规，从而基本建立起社会主义法律体系，法学教育有了很大的发展，充实了司法队伍，司法制度也逐步完备，法院组织体系逐步完善，不仅建立了四级两审终审制的普通法院体系，而且建立起了铁路运输法院、军事法院等专门法院。检察机关、公安机关建设得到了长足的发展，律师制度也快速发展起来。全国已有11万7千多名律师，9600多家律师事务所。司法机关办理了数以万计的各种案件，维护了国家的安全、社会的稳定以及人民生命、财产安全，在社会生活中发挥了越来越大的作用。法院在定纷止方面发挥了空前的作用，在人民心目中的地位在逐步提高，人们的法律意识大大增强，我国法制建设取得了举世瞩目的成就，所有这些都是在党重视司法工作以及司法制度建设的条件下取得的。中国司法制度的完善
1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会胜利召开。大会确立了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并提出到2010年，要形成一整套有中国特色的社会主义法律体系。1999年九届全国人大第二次会议对宪法进行修改，将邓小平理论、依法治国载入宪法，从而使我国法治化进程进入一个新的历史时期。
为了实现法治，必须重视司法制度的建设，成分发挥司法在社会生活中的调节作用。随着我国社会主义现代化建设事业的发展，司法在调整生社会生活中的作用越来越大。司法对于维护国家与社会安全，维护社会主义市场经济秩序，惩罚腐败，实现民主与公正，维护社会主义方面发挥着无以代替的保障作用。没有科学完善的司法制度，法治只是空中楼阁，无法实现。
无庸讳言，近一个时期，司法腐败、司法不公等现象较为严重。这既有社会主义市场经济发展过程中社会转型时期出现各种问题的原因，同时也有司法制度不健全、存在缺陷的原因。随着社会主义市场经济秩序逐步建立以及社会主义法治的发展，现行的司法制度在某些方面已不再适应变化了的社会的要求，为此，必须改革完善司法制度，必须看到进行司法改革的必要性和紧迫性。江泽民同志在党的十五大报告中已经提出，要“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地进行审判权和检察权。”十五大的召开，为司法改革指明
了方向，而司法改革的目标是实现司法公正，推行司法改革应坚持党的领导。我们的司法改革是党领导下的司法改革。只有在中国共产党的统一领导下，我们的司法改革才有正确的方向、明确的目标，也才能保证在全国范围内自上而下，有步骤地推进，惟有坚持党的领导，才能从体制上、制度上进行深层次的改革，协调各部门的利益。目前，我们不难发现，各个部门都在进行司法改革，这些改革充其量不过是工作方式的调整，严格说来并不是司法改革。因为任何一个部门不能改革涉及其他部门职权范围内的权责，这就迫切要求党中央统一组织、协调，成立司法改革的专门机构，从整个司法体制上加以改革。
在推进司法改革过程中，必须树立法院的权威地位与公正形象。法院作为各种社会纠纷的裁判者，其公正执法是维护法律尊严，实现社会稳定的基石，法院在党的领导下独立执法。法院依法审判，只服从法律，目前，法院受地方政府的牵制太多，致使司法活动受到地方保护主义的干涉，破坏了国家法制的统一，司法公正性以及党的威信受到严重的损害。为此，法院财政独立于地方政府的体制，由国家设立专项经费，防止地方保护主义的利益驱动对司法统一的破坏。法院内部也应进行改革，应实行严格的法官资格取得制度、选拔制度、培训机制以及法官职务保障措施与惩戒制度（包括训诫、停职、开除等）。还应进行审判组织改革，完善合议制与独任制，发挥合议庭与独任法官的积极性，实现审者判、判者审的审、判合一，逐步减少乃至废除审判委员会听取汇报裁判案件违反现代诉讼原则的制度。应发挥党的政治思想工作的优势，加强法官职业道德建设以及对违反职业道德的惩戒。
还应重新认识与确立公检法之间的关系。公检法三机关分工负责互相配合、互相制约的关系混淆了三机关尤其是法院与非法院之间的区别。法院之为法院，就在于它是社会纠纷的裁决机构，其中立性、被动性是其公正司法的前提，是实现法治的根本保证。为此，必须区分法院与非法院，应逐步树立法院的公正形象，使法院成为公正的象征，为人们所尊崇。为实现司法制度的民主化，需要重新配置国家权力，我认为，反是限制、剥夺公民人身、财产、隐私权的权力应由法院行使，防止公安机关等行政机关滥用权力侵犯公民宪法权利。检察机关作为法律监督机关，应着重对职务犯罪的侦查以及对所有刑事案件的审查起诉与支持公诉，应加强检察机关对公安机关侦查活动的指挥、领导，实现追诉效益的最大化，还有改革完善检察机关对法院裁判的抗诉机制。适应新形势的要求，应进行检察体制的改革。公安体制的改革应以实现社会治安根本好转以及提高刑事侦查质量为出发点。
律师制度是实现司法民主的重要标志。近几年来，我国律师队伍大大壮大，但仍不能满足社会的需要。应进一步发展律师制度，发挥律师制度在法治建设中的积极作用。律师是法治社会中的重要力量，应正确认识律师的性质，改革律师管理体制以及律师组织形式，创造律师依法自由执业的良好环境。
为了提高法官、检察官、律师以及法律职业人的认同感，应当实行法律职业一体化。为此，应当改革法学教育制度，促成能够培养并保持高素质司法从业人员的合理机制。具体包括：统一的资格考试制度，即实行法官、检察官律师资格统一考试；统一的司法研修制度；系统的职业道德维持制度。
进行司法教育改革分阶段进行。第一阶段，统一司法考试制度，实现“进口”统一、资格统一。第二阶段，建立统一的司法研修制度，解决进修培训标准和业务素质不统一的问题。
第三阶段，建立、健全和完善司法官和律师的素质保持制度。应逐步形成从律师中选拔法官、检察官的机制。为了保证司法官道德品行的养成与持续，维护司法公正，应提高司法官待遇（薪俸等），使之高于一般公务员的标准。
实践证明，什么时候坚持了党的领导，我们的司法工作就能健康发展，反之，司法工作就会遭到破坏。在推进司法改革的过程中，要正确处理党的领导与司法机关独立办案的关系。二者不是对立的关系，司法是在党领导下人民治理国家的重要工作，但党的领导不是代替司